（马克思主义哲学专业论文）论我国服务型的建设.pdf

论我国服务型政府的建设 马克思主义哲学专业 研究生：曾莉指导教师：程思进教授 摘要：服务型政府是现阶段各国行政改革的目标指向。它要求政府遵从 民意，在政府工作目的、工作内容、工作程序和工作方法上用公开方式给公民、 社会组织和社会提供方便、周到和有效的帮助，为民兴利、促进社会稳定发展。 国外服务型政府的理论主要缘起于公共选择理论的政府失灵说与新公共管理 理论的服务行政理念，其推行服务行政的改革实践普遍改善了政府的公共管理 水平。新时期我国的行政改革目标是建设服务型政府，这是因为社会主义的核 心是一切权利属于人民，社会主义国家政府的宗旨是为人民服务。而且，原来 的行政模式已经不能适应经济与社会的发展要求，政府的社会管理和公共服务 职能亟待加强。在科学发展观的指导下，转变行政理念和职能，建设服务型政 府显得极为必要。国外推行服务行政的理论与实践为我国提供了有利的国际条 件，但是由于中西方在社会发展阶段、制度环境、技术条件以及文化基础方面 存在差异，因此我国不能照搬国外的经验，只能立足我国的实际情况，批判的 借鉴。国内从中央到地方，政府在推行服务行政的实践过程中，积累了一些经 验。综合国内外建设服务型政府的现实情况，进一步加强我国的服务型政府的 建设，还需要从以下方面入手：转变行政理念、转变政府职能、建立公共服务 型财政体制、创新管理机制与方法以及完善绩效评估体制。 关键词：改革行政模式服务型政府 t a l k i n g a b o u tt h ec o n s t r u c t i o no f o u r c o u n t r y ss e r v i n gt y p eg o v e r n m e n t s p e c i a l i t y ：m a r x i s tp h i l o s o p h y g r a d u a t es t u d e n t ：z e n gl ig u i d et e a c h e r ：p r o f e s s o rc h e n gs ij i n a b s t r a c t ：n o w a d a y st h es e r v i n gt y p eg o v e r n m e n ti s t h eg o a lo fm o s t c o u n 缸e s a d m i i s m m v er e f o r m i tr e q u i r e st h a tt h eg o v e r n m e n ts h o u l dc o m p l y w i t ht h ew i l lo ft h ep e o p l e ，p r o v i d ec o n v e n i e n c et h r o u g ha l lo p e nm a n n e rt o c i t i z e n ，s o c i a lo r g a n i z a t i o na n ds o c i e t yi nt h eg o v e r n m e n tw o r kp u r p o s e ，w o r k i n g c o n t e n t ，w o r k i n gr o u t i n ea n dt h ew o r km e t h o d ，r e v i t a l i z et h ep r o f i tf o rt h ep e o p l e ， a n dp r o m o t es o c i a ls t a b i l i t ya n dd e v e l o p m e n t f o r e i g ns e r v i n gt y p eg o v e r n m e n t t h e o r ym a i n l yo r i g i n a t e di nt h et h e o r yo ft h ef a i l u r eo fg o v e r n m e n t ，w h i c hi s c o n c l u d e di t h ep u b l i cc h o i c et h e o r y , a n dt h en e wp u b l i cm a n a g e m e n tc o n c e p to f s e r v i n ga d m i n i s t r a t i o n t h e i ra d m i n i s t r a t i v er e f o r mp r a c t i c eg e n e r a l l yi m p r o v e dt h e p u b l i cm a n a g e m e n tl e v e lo ft h eg o v e r n m e n t t h ea d m i n i s t r a t i v er e f o r mg o a lo fo u r c o u n t r ya tn e wp e r i o di st ob u i l dt h es e r v i n gt y p eg o v e r n m e n t ，t h i si sb e c a u s et h e s o c i a l i s tc o r ei st h a ta l l r i g h t sb e l o n gt ot h ep e o p l e ，t h ea i mo fs o d a l i s ts t a t e s g o v e r n m e n ti st os e r v et h ep e o p l e m o r e o v e r , t h eo r i g i n a la d m i n i s t r a t i v em o d ec a n t a l r e a d ym e e tt h ed e m a n d sf o rd e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n dt h es o c i e t y , s o c i a l m a n a g e m e n ta n dp u b l i cs e r v i c ef u n c t i o no ft h eg o v e r n m e n td e m a n du r g e n t l yt o s t r e n g t h e n u n d e rt h eg u i d a n c eo fs c i e n t i f i cd e v e l o p m e n tv i e w , i ts e e m se x t r e m e l y e s s e n t i a lt oc h a n g ea d m i n i s t r a t i v ei d e aa n df u n c t i o n ，a n db u i l dt h es e r v i n gt y p e g o v e r n m e n t t h et h e o r ya n dp r a c t i c eo ff o r e i g ns e r v i n gt y p eg o v e r n m e n to f f e r e d f a v o r a b l ei n t e r n a t i o n a lt e r m sf o ro u rc o u n t r y b u tb e c a u s eo ft h ed i f f e r e n c e b e t w e e nc h i n aa n dw e s t e r ni nd e v e l o p i n gs t a g eo fs o c i e t y , s y s t e me n v i r o n m e n t ， t e c h n o l o g i c a lt e r m sa n dc u l t u r ef o u n d a t i o n , s oo u rc o u n t r yc a n ti m i t a t ef o r e i g n e x p e r i e n c ew h o l l y , c a no n l yc r i t i c a l l ym o d e lt h ee x p e r i e n c eb a s i n go nt h ea c t u a l c o n d i t i o n so fo u rc o u n t r y t h ed o m e s t i cg o v e r n m e n t sf r o mc e n t r a lt ol o c a lh a v e a c c u m u l a t e ds o m ee x p e r i e n c ei nt h ec o u r s eo f c o n s t r u c t i n gs e r v i n gt y p e g o v e r n m e n t a f t e rs y n t h e s i z i n gt h er e a l i t yo fb u i l d i n gt h es e r v i n gt y p eg o v e r n m e n t b o t ha th o m ea n da b r o a d ，w ec o u l dr e a l i z et h a ti no r d e rt on l l t h e rs t r e n g t h e nt h e c o n s t r u c t i o no ft h es e r v i n gt y p eg o v e r n m e n ti no u rc o u n t r y , w en e e dt op r o c e e d w i t hf o l l o w i n gr e s p e c t ：c h a n g et h ea d m i n i s t r a t i v ec o n c e p t ，c h a n g eg o v e r n m e n t s f u n c t i o n ，s e tu pp u b l i cs e r v i c et y p ef i n a n c i a ls y s t e m ，i n n o v a t i v em e c h a n i s mo f m a n a g e m e n ta n dm e t h o da n di m p r o v et h ep e r f o r m a n c e t oa s s e s st h es y s t e m k e y w o r d s ：r e f o r m a d m i n i s t r a t i v em o d e s e r v i n gt y p eg o v e r n m e n t 四川师范大学学位论文独创性及使用授权声明 本人声明：所呈交学位论文，是本人在导师攫墨进指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的作品或成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和 集体，均已在文中以明确方式标明。 本人承诺：已提交的学位论文电子版与论文纸本的内容一致。如因不符而 引起的学术声誉上的损失由本人自负。 本人同意所撰写学位论文的使用授权遵照学校的管理规定： 学校作为申请学位的条件之一，学位论文著作权拥有者须授权所在大学拥 有学位论文的部分使用权，即：1 ) 已获学位的研究生必须按学校规定提交印刷 版和电子版学位论文，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索；2 ) 为教学和科研目的，学校可以将公开的学位论文或解密后的学位论文 作为资料在图书馆、资料室等场所或在校园网上供校内师生阅读、浏览。 论文作者签名：皙：莉 2 0 0 6 年4 月5 日 前言 2 0 世纪8 0 年代以来，西方各国纷纷对其政府治理模式进行了变革，并随 着世界政治、经济和社会的发展而不断扩展和深化。这改革浪潮被通称为“新 公共管理运动”，其核心即是强调服务行政。并把企业组织的“顾客至上”管理 思想引入公共组织，要求强化政府的社会管理和公共服务职能。改革开放以后 的中国政府以经济建设为中心，实现了g d p 的快速增长，但经济建设型政府已 经越来越不适应当前我国市场经济的发展要求。历届中国政府视行政改革为本 届政府的施政目标之一，虽然取得了一定的成果，但是政府职能的转变仍然举 步维艰，主要原因在于没有明确地把政府转型作为政府改革的基本目标。受到 新公共管理运动浪潮的影响，我国的政府行政模式也经历着一场深刻的变革。 中国共产党在十六大以及十六届三中全会上明确提出要深化我国行政体制改 革，实现政府职能的转变，以促进经济持续健康快速发展。十届人大明确了政 府职能转变的中心任务，实现由管理型政府向服务型政府的转变，这对深化行 政管理体制改革提出了目标要求，也为今后国内的行政管理模式指明了方向。 因此，改革行政管理体制的关键是加快政府职能转变，推进政府转型，建设服 务型政府。 在全面了解服务型政府的内涵本质及相关理论的基础上，分析我国现阶段 的社会背景，可增强从经济建设型政府向公共服务型政府转变的必然性和迫切 性的认识。另外，辨证分析中西方构建服务型政府方面的异同，有助于我们加 深对国内当前建设服务型政府条件的认识，从而批判的借鉴国外行政改革的经 验。近几年，从中央到地方均在如何推进服务行政方面进行了理论和实践的探 索。由此积累了一些成功的经验，但也有不尽如人意的方面。党的十六届五中 全会提出了“贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会”的战略任务，要 求加强政府的社会管理和公共服务职能。适当借鉴国外服务行政的经验，并结 合我国的实际情况。进一步探索在我国如何建设服务型政府仍有很强的现实意 义。 一、服务型政府概述 服务型政府是当今世界各国行政改革运动的建设目标，我国亦不例外。研 究我国服务型政府的建设，首先必须明确服务型政府的概念、内涵和特点。在 此基础上，对其发展做进一步的理论和实践两方面的分析与考证。这不仅有利 于我们全面把握服务型政府的理念，而且也为后面探讨我国服务型政府的建设 作好理论上的准备。 ( 一) 服务型政府的概念、内涵和特点 1 、服务型政府的概念 从语义上来看，服务型政府这个词语是由两个基础词汇所组成的，即服务 与政府。所以要理解服务型政府的概念首先要弄清楚以上两个词语的概念。 首先，来看一下何谓“服务”? 新华词典的解释是：“为一定的对象工作。”。 汉语大辞典简编的解释是“( 1 ) 为社会或他人利益办事。( 2 ) 犹任职。” 经济大辞典的解释是：“服务即劳务。”该辞典解释劳务为“又称服务。 指以劳动的形式而不以实物形式为他人提供某种使用价值的经济过程。”。 我认为，在这里应该综合以上几层意思来理解“服务”这个词语。服务是 指以劳动的形式而不以实物形式为社会或他人提供某种使用价值的活动。 其次，再来看一下何谓“政府”? 辞海称：“政府，即国家行政机关。国家机构的重要组成部分。”固 英国简明不列颠百科全书认为：“政府是治理国家或社区的政治机构”固 当代中国政府与政治：“从多方面进行考察，在有阶级的社会里，政府 的定义应该是：政府是国家进行阶级统治、政治调控、权力执行和社会管理的 机关。它理所当然地包括立法、行政、司法机构在内。” 以上解释显然包含了政府的广义和狭义两种意思。“政府应该是整个国家统 治和管理以及为公民服务的机关。因为按照狭义的政府定义，政府就被分割了， 。新华词典 z 商务印书馆，2 0 0 1 ，第2 8 8 页。 o 汉语大辞典简编 z 汉语大辞典出版社1 9 9 8 第2 5 8 0 页 。经济大辞典 z 团结出版社，1 9 9 4 ，第1 5 1 0 页、第1 0 0 2 页 o 辞海 z 上海辞书出版社1 9 9 9 ，第4 1 6 4 页 。简明不列颠百科全书第1 i 卷，中国大百科全书出版社1 9 9 0 年版，第3 4 5 页 。谢庆奎当代中国政府与政治 岫高等教育出版社，2 0 0 3 ，第7 页 2 虽然国家机关建立在分工和分权的基础上，但就其实质而言，他们是一体的。 也只有它们的一体化，才能有效地履行国家统治和国家管理的职责，也才能为 广大的公民服务。并且政府本来就是国家的权威性表现形式，应该是一个统一 体。为什么政府会是一个服务的机关昵。从经济学的观点看，政府是广大的纳 税人用自己纳的税来购买自己需要的服务，而由纳税人的税收供养的政府机关 及其工作人员就应该给广大的纳税入服务。从政治学的角度来看，政府是公民 需要公共服务( 社会秩序和公共产品) 而将自己权利之一部分让渡出来，并且用 自己交纳捐税的办法建立起来的一个公共机关，人民赋予这个公共机关一定权 力就是让它从事公共管理和公共服务。” 现在，我们再来理解服务型政府的概念。在理论晃，对服务型政府的定义 不是唯一的、确定的，有多种描述。笔者列举一二： ( 1 ) 服务型政府主要是指政府服务的理念或者服务精神旌雪华教授认为 应该有政府服务的理念。“这一理念要求中国政府的所有法律、规则和行为都必 须贯彻服务精神和准则，而不是单纯的统治和管理。”o ( 2 ) 服务型政府主要是指政府的角色。张康之教授说：“政府角色的自觉 转变，不仅从统治的角色改变为管理的角色，而且要从管理的角色改变到服务 角色上来。” ( 3 ) 服务型政府主要指政府的职能和功能。李文良教授认为：“服务是政 府的首要职能。”回著名经济学家高尚全认为建设公共服务型的政府，因为政府 的“公共服务功能没有很好的发挥。” 以上描述从不同的角度来阐述服务型政府，涉及了政府的理念、政府的角 色以及政府的职能。可见，服务型政府的涵盖面非常广泛。 笔者认为，确定服务型政府的概念主要应立足于政府的角色定位和职能定 位。政府应当是服务机构吗? 政府的首要职能是提供服务吗? 人类社会随着社 会生产力的发展，社会主体产生分化，并逐步形成组织。各个组织为了避免内 部和外部之间因为利益冲突而造成无谓的消耗，以最小的成本换取最大的利益 。吴玉宗。服务型政府：概念、内涵与特点 h ，西南民族大学学报人文社科版 j 2 0 0 4 ，( 2 ) 。全球化冲击、“入世”挑战与中国政府管理理念的全面创新 见谢庆奎主编入世与政府先行叫 中 信出版社，2 0 0 3 第8 7 页。 4 张康之寻找公共行政的伦理视角叫 中国人民大学出版社2 0 0 2 第1 5 页 。李文良中国政府职能转变问题报告 r 中国笈展出版社，2 0 0 3 第1 0 9 页 。建设公共服务型政府 川深圳商报。2 0 0 3 - 0 8 - 0 5 3 而相互订立契约，把自己的一部分权利让渡出来，形成公共权力。这个公共权 力的执行者在阶级社会里就是政府。政府要根据让渡权利的成员的要求和限定 来管理公共事务，并且根据管理公共事务的需要来行使公共权力。因此，从本 质上来说，政府本身并不是一个天生的统治和控制机构，而是一个为社会公众 提供服务的机构。政府管理的实质，就是利用组织及其成员赋予的权力为公众 利益服务。服务就是政府的本质所在，也是政府最基本的职能。所以，服务型 政府就是指“政府遵从民意的要求，在政府工作目的、工作内容、工作程序和 工作方法上用公开方式给公民、社会组织和社会提供方便、周到和有效的帮助， 为民兴利、促进社会稳定发展。服务型政府的服务主体是各级政府，服务对象 是公民、社会组织和社会，服务的宗旨是为民兴利，促进社会的稳定发展，服 务的内容由民意决定，服务的方式是公开透明的方式。”。 2 、服务型政府的内涵及特点 服务型政府的提出是行政管理体制改革实践的结果。它构建于现代民主、 法治理论基础之上，呈现出丰富的内涵。 ( 1 ) 主动为公众谋福利是服务型政府的治理理念政府公共部门与公众之 间的关系由治理者与被治理者之间的关系变为了公共服务的提供者与消费者、 顾客之间的关系。政府公共部门行使公共权力主要是为了实现公共利益、有效 提供公共服务和主动为公众谋福利。政府是公众让渡权利的产物。公众让渡权 利的多少就是政府提供什么服务的严格界限。政府不能随便扩大或者缩小服务 的范围，也不能随便增大或者缩小服务的强度。这就要求政府牢固树立“公民 权利本位，政府义务本位”的思想。 ( 2 ) “有限政存”是服务型政府的发展目标政府不再是无所不为的“全 能型政府”，而是有所为、有所不为的“有限型政府”。为此，应当厘清政府与 市场的界限，应该退出的就坚决退出；合理划分行政决策与行政执行职能，整 合组织结构，避免职能交叉；充分开发社会资源，培育和鼓励第三部门、民营 企业参与公共事业管理；政府职能和服务重心下移，建立“社区导向的政务模 式”。 ( 3 ) 。依法行政”是服务型政府的行为准则法治之下的政府权力是一种 。吴玉宗服务型政府：概念、内涵与特点 a ，西南民族大学学报人文社科版 j 2 0 0 4 ，( 2 ) 4 有限权力，政府在权力、职能、规模上皆受法律的明文限制。也就是说，服务 型政府强调政府由法律产生、受法律控制、依法律办事、对法律负责。它要求 政府服务程序化、规范化，不仅追求行政行为的效率，而且遵循公开、公平、 公正的原则。要通过建立重大行政决策事项的专家咨询论证制度、重大行政决 策事项的公示听证制度，提高行政决策的科学化、民主化：通过制定政府信息 公开办法，保障公众的知情权；通过职位分析、职位说明书明确工作职责；通 过制度明确工作目标：通过控制自由裁量权防止行政行为的显失公正，以保障 公民享受平等的政府服务，形成公平的市场竞争环境。 ( 4 ) “顾客导向”是服务型政府的工作模式政府服务要以公众的期望决定 策略的设计，以公众的需求决定服务的内容，以公众的满意度衡量政策执行的 成效，以公众的评价决定政策变迁的方向。树立公务员的责任心、爱民情、亲 和力。在行政决策中充分尊重民意，推行阳光行政，实现政务公开：制订政府 服务标准，规范服务流程，保障服务品质；加快电子政务建设，推行”单一窗口 式”服务，创建高效政府；提供具有人文关怀的便民服务，增强政府的亲和力。 ( 5 ) “违法必究”是服务型政府的问责机制责任政府是现代民主政治的基 本理念，是对政府公共行政进行民主控制的制度安排。它要求政府必须回应社 会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足，履行政府在整个社会中的法律 义务，并承担责任。不仅政府行使的每项权力要承担责任，而且政府拒绝行使 法定的权力也要承担责任。公众不仅有享受政府服务的权利，还有监督政府行 政、要求其承担责任的权利。 由服务型政府所包含的上述具体内涵可以看出，服务型政府是具各有限政 府、责任政府、法治政府，有效政府相统一的特点。以上服务型政府的相关内 容是离不开“新公共管理运动”的大背景的，下面我们从国外行政改革的理论 和实践来进一步了解服务型政府。 ( 二) 国外服务型政府理论和实践的兴起 2 0 世纪8 0 年代以来，随着经济全球化、市场化、信息化的发展，世界上 许多国家纷纷对政府行政进行改革。当代国际公共行政改革的主要理论基础是 公共选择理论和新公共管理理论，理论核心就是推行服务行政，用企业家精神 改革政府，把企业组织的“顾客至上”管理思想引入公共组织。当然，国外的 服务行政思想有其理论渊源。比如卢梭的“社会契约论”。再从实践方面来看， 国外的公共行政改革形也成了某些共同的发展趋势。中国正在完善社会主义市 场经济，深化行政体制改革，其目标就是建立服务型政府。随着经济体制与国 际惯例更多的接轨，我国的行政改革也将更多地借鉴和吸收国际公共行政改革 的有益经验。通过细致研究i 蓍# t - 公共行政改革的理论发展和改革实践，我们将 能够获得一些有益的启示。 1 、“社会契约论”的公共行政理念 从社会契约理论的观点理解，各社会群体为实现公正，减少利益冲突并对 冲突形成的消耗，以最小的代价而获得最大利益，相互订立契约，把自己的一 部分权利让渡出来，形成了公共权力由全体社会成员选举的少数代表掌握。掌 握权力的人根据组织成员的要求，管理公共事务，维护社会公共利益和各组织 成员的利益。公共行政的合法性是建立在公民与政府之间的政治契约的基础之 上的，政府的一切权力来自于公民与政府之间的契约或权能的委托。因此，追 求公正、公平是公共行政的天职，是行政管理的一个重要目标。 一个体现公共性的政府必须是民主的政府，而民主的政府必须是负责任的 政府，政府在代表社会各利益成员行使公共权力时，即意味着政府及其公职人 员履行社会契约规定的条件。一个政府只有在其能够保障社会利益，促进实现 社会意志所提出的目的，即真正履行其责任时才是合乎理性的、道义的，才是 合法的。从这个意义上讲，公共行政必然是责任行政。这些责任包括实践公共 利益政治责任，维护监督社会行为- 一去律责任，追求专业效能亍政 责任，展现个人的诚实、公正一酋德责任等。责任行政既是现代民主政治的 一种基本理念，又是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排。作为民主 政治时代的种基本价值理念，它要求政府必须回应社会和公众的基本要求并 积极采取行动加以满足，民主治理的合法性在很大程度上取决于其回应力的高 低，回应力意味着公共行政是否能够反应公众的需求并满足公众的合法期待。 因此从根本上说，政府的一切公共行政行为都必须指向为公众服务，并符合和 有助于公民的意志、利益和需求，都必须对公民承担责任。这种责任实质就是 我们所讲的公仆责任，履行其社会义务和责任，接受来自内部和外部的制度控 制以保证责任的实现。 2 、公共选择理论的政府失灵说 公共选择理论是布坎南等人将经济学的方法运用于政治分析的一种新公共 经济理论。其突出的特点是把政治决策的分析和经济理论结合起来。 所谓公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定公共物品的需求、供 给和产量，是对资源配置的非市场选择，即政府选择。布坎南解释道：“公共 选择论只是明确提出公共经济一般理论的一种努力，它可以帮助我们在集体选 择方面从事人们长期以来在市场微观经济学方面所做的事情，即用一种相应的 尽可能合适的政治市场运转理论来补充商品与服务的生产与交换的理论。该理 论是这样一种尝试，它要建立模拟今天社会行为的模式，其特点是根据个人是 在经济市场还是在政治市场活动，采取不同方式处理人类决定的过程。一切传 统模式都把经济决定视为制度的内在变化，而把政治决定视为外部因素，人们 拒绝就这些外因的规律及其生产进行探讨，在这种情况下，公共选择论的宗旨 却是把人类行为的两个方面重新纳入单一的模式，该模式注意到，承担政府决 定的结果的人就是选择决策的人。”。 在布坎南的阐述中，包含了公共选择理论的一个基本假定：即“经济人” 假定。布坎南以“经济人”这一假定为分析武器，探讨在政治领域中经济人行 为是怎样决定和支配集体行为，特别是对公共选择所起到的制约作用。并由此 证明政治领域存在缺陷是可能的。何为“经济人”? 微观经济学家认为，作为 一个人，无论他处在什么地位，人的本性都是一样的，都以追求个人利益，极 大化个人的满足程度为最基本的动机，这就是假定人都具有经济人特点。根据 这一假定，布坎南认为，通过类似的行为假设，也能够对集体选择的结构特征 进行一些基本的预测。它的理论价值在于：首先，保证了对人类行为分析的一 致性。在此之前，凯恩斯主义经济学家对人类行为的分析采取的是两个完全相 反的标准，在市场选择领域，假定人人都是自利的；而政治选择领域，自利的 人又变成了“慈善、博爱”的利他主义者。其次，它是进行制度比较分析的理 论前提。制度比较分析的目的是考察在什么体制下，可能产生最坏的政策结果 及避免产生最坏政策结果的方法，并且探讨什么样的体制会是最好的。如果假 定人人都是利他主义者，就不存在坏的体制，同样也无法解释现实中我们所能 观察到的坏的政策产生的原因了。 。j a m e s b u c h a n a n ，t h et h e o r yo fp u b l i sc h o i c e ，a n na r b o r 。t h eu n i v e r s i t yo fw i c h i g a n p r e s s 1 9 7 2 ：i i ：5 ：1 9 7 基于“经济人”这一假定，布坎南进一步提出，公共选择理论的宗旨是要 把经济市场中的个人选择行为与政治市场中的公共选择行为纳入同一分析的 模式，即经济人模式，从而修正凯恩斯经济学把政治制度置于经济分析之外的 理论缺陷。 根据“经济人”的分析模式，布坎南的政府理论研究了市场经济下政府干 预行为的局限性或政府失灵问题。这是公共选择理论的核心问题，也是推动政 府行政改革的理论依据。 所谓政府失灵，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不 到很好的满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共 支出规模过大或者效率降低，政府的活动并不总像应该的那样或像理论上所说 的那样“有效”。在布坎南看来：“政府作为公共利益的代理人，其作用是弥补 市场经济的不足，并使各经济人员所做决定的社会效应比政府进行干预以前更 高。否则，政府的存在就无任何经济意义。但是政府决策往往不能符合这一目 标，有些政策的作用恰恰相反。它们削弱了国家干预的社会“正效应”，也就 是说，政策效果削弱而不是改善了社会福利”o 。于是就提出了一个问题：为什 么政府干预会产生“负效应”，以及如何从制度上弥补这些缺陷。布坎南对这 些问题的回答就构成了公共选择理论的政府失灵说。包括了对政府失灵的几种 主要表现形式及其根源较为深入的剖析，以及补救这种“失灵”的具体的政策 建议。其主要的表现形式如下： ( 1 ) 政府政策的低效率在那些由政府部门全权独立制定与实施的政策范 围内，因为每个政府部门所遵循的政策，通常是由该部门领导人根据自己对公 共利益的理解来决定的，所以，一方面是由于这些部门政治家的行为具有相当 大的自由，使得他们有意或无意地被自身的“经济人”动机所左右，以致于对 公共利益的理解经常难以符合实际：另一方面，则是由于部门政治家行为的灵 活性与他们的自利动机的强刺激性，使得他们的行为实际上不是倾向于为最大 限度地增进公共利益服务，而是依据自己获得的信息和个人效用最大化原则来 决策。布坎南认为，产生这一政府行为的外部原因是缺乏一种约束机制制约政 府行为方式。如果约束机制不能提供一种良性压力，以确保任何人处于某一特 权地位时均不能过多地牟取私利，那么。再高尚的执政官也不能保证公共利益 。王慎之西方经济思想库：3 卷 劬经济科学出版社，1 9 9 7 ：3 1 6 - 3 1 7 8 不被他人或他的后继者有意或无意地损害。正是在这个意义上，公共选择理论 强调，不应该把增加社会福利与保证个人平等的权力随便交给某一特权机构， 然后再虔诚地等待它的恩赐。理性的做法是，使这些特权机构或特权人物受制 于某一硬约束机制，并且由公民真正地而非形式上掌握该约束机制的最终决策 权。 ( 2 ) 政府工作机构的低效率政府失灵说认为政府机构低效率的原因在于： 缺乏竞争压力。在美国的政府机构里，由于相当一部分官员和公务员，受终 身雇佣条例的保护，没有足够的压力去努力提高其工作效率：在提供公共服务 的政府机构里，也往往因只此一家，别无分店，而使其不注重提高服务的质量 和效率。政府行为趋向于资源浪费。布坎南认为，首先，官员花的是纳税人 的钱，由于没有产权约束，他们的一切活动根本不必担心成本问题。官员行事 时无成本压力，自由度比市场中私人企业家还大，使不计成本的政府行为不断 发生。其次，政府行为也没有利润含义，官员从个人的得失出发，为追求选票 和政绩，尽量满足来自方方面面的要求，结果使公共产品超量供应，社会福利 费用过高，造成了资源浪费。还因为官员的权力是垄断的，有“无穷透支”的可 能，他们一旦决策失误，由此造成的资源浪费可能远远大于一个企业家的投资 失误。监督信息不完备。从理论上说，政治家及公共服务机构并不能为所欲 为，而是必须服从公民代表的政治监督及司法、审计监督等，以保证政府运行 的效率。然而在现实中，这些监督的效力很可能因为信息的不完备而降低、甚 至失去。这是因为监督者为了有效履行其职能，必须对被监督者的情况了如指 掌，但向监督者提供信息的往往是被监督者，由于政府部门对其经营业务有着 自然的垄断性，可以利用其垄断地位来封锁一部分公共产品所涉及的有关资源 和成本的信息。因此，监督者根据被监督者提供的不完备的信息所进行的监督， 其实效是大打折扣的。 ( 3 ) 滋生政府的寻租活动根据布坎南的定义：“寻租是投票人，尤其是 其中的利益集团，通过各种合法或非法的努力，如游说和行贿等，促使政府帮 助自己建立垄断地位，以获取高额垄断利润。”可见，寻租者所得到的利润并 非是生产的结果，而是对现有生产成果( 利润) 的一种再分配。因此，寻租行 为具有非生产性特征。同时，寻租的前提是政府权力对市场交易活动的介入， 政府权力的介入导致资源的无效配置和分配格局的扭曲，产生大量的社会成本， 这些成本包括：寻租活动中浪费的资源，经济寻租引起的政治寻租浪费的资源， 寻租成功后所损失的社会效率。公共选择理论认为，市场经济条件下，最常见 的寻租行为有4 种：一是政府定价；二是政府的特许权：三是政府的关税和进 口配额；四是政府订货。 因此，布坎南等公共选择学派对西方现行民主制度，对国家和政府深表怀 疑。正如布坎南所说的：“公共选择理论以一套悲观色彩较重的观念取代了关 于政府的那套浪漫、虚幻的观念。公共选择理论开辟了一条全新的思路，在这 里，有关政府及统治者的行为的浪漫的、虚幻的观点已经被有关政府能做什么， 应该做什么的充清怀疑的观点所替代。而且，这一新的观点与我们所观察到的 事实更为符合。”。 公共选择学派的理论家与在深入剖析了政府失灵及其根源之后，又就如何 对这种失灵进行补救提出了颇有启发性的政策主张： ( 1 ) 限制国家权力的增长布坎南等人认为，现代资本主义的政府失灵， 其根源就在于追求国家权力的最大化，追求国家对市场经济的普遍干预，要补 救这种失灵，首先就要从这种普遍干预中解脱出来，其基本方法包括：第一， 进行宪制改革，通过新的宪法规则来约束政府的权力。第二，在公共部分恢复 自由竞争，改善官僚体制的运转效率。 ( 2 ) 进行财政立宪国家权力的扩张与政府失灵的经济原因在于现存的民 主过程未做到税收与支出的适度，也没有反映选民的意愿，而是为公共部门的 扩张创造了条件。因此，要关注约束财政政策制定过程的规则，进行财政立宪， 以财政宪法等约束财政政策。 布坎南等人的政府失灵理论对西方市场经济条件下政府干预行为的局限性 及由此带来的种种弊端进行了深刻的分析，在客观上粉碎了资本主义国家的政 府及官员一心为公的神话。指出了利益集团的影响力，政治家和官僚的利己主 义等因素的存在必然产生无效或低效，甚至有害的公共政策，以及它对政府失 灵的原因分析与对策的研究，包含了诸多合理的成份。应该说，公共选择学派 对资本主义经济问题的诊断，在一定程度上讲是找到了问题的症结所在。但是， 作为当代西方经济学新自由主义的一支中坚力量，公共选择理论也具有明显的 局限性。它过分地依赖于“经济人”假设，并把政治过程与经济过程加以机械 类比，把市场经济的交换原则无限制地运用于政治领域；把资本主义政府谋取 。j a m e s 。b u c h a n a n ，t h et h e o r yo fp u b l i sc h o i c e a n na r b o r ，t h eu n i v e r s i t yo fm i c h i g a n p r e s s 1 9 7 2 ：1 l ：5 ：1 9 1 0 私利的特性推广到所有的政府。而且，公共选择学派反对国家干预的观点也不 完全正确，自由放任的市场机制的弊端早己为历次经济危机所证实，政府对经 济的干预确实在一定程度上弥补了市场的缺陷。所以问题的关键不在于要不要 国家的干预，而在于如何干预，如何把政府干预与市场机制相结合，如何用合 适的政治过程制定合理的经济政策。 公共选择理论的局限性并没有妨碍我们从中引伸出一些对当前世界各国政 府改革有重要借鉴意义的思想和观点。相反，它推动了“新公共管理”( 管理主 义) 理论和实践的发展。 3 、西方新公共管理理论中“服务行政”的理念 2 0 世纪8 0 年代以来，随着经济全球化、市场化、信息化的发展以及知识 经济的到来，西方各国纷纷对政府治理模式进行了变革。通称为“新公共管理 运动”，新公共管理正是从公共选择理论中获得依据，并吸纳了私营部门的管理 理论与方法，总结出政府应以顾客或市场为导向，从而改变了传统公共行政模 式下的政府与社会、政府与公众之间的关系，对政府职能重新进行了定位。其 核心即是推行“服务行政”。 ( 1 ) 新公共管理产生的社会背景 “新公共管理”是一种国际性思潮，它起源于英国、美国、新西兰和澳大 利亚，并迅速扩展到其他西方国家。新公共管理理论作为政府管理研究领域的 一种新理论，是在对传统的公共行政学理论的批判的基础上逐步形成起来的。 正如欧文e 修斯( o h u g h c s ) 在公共行政与管理一书中所说：“自从8 0 年代 中期以来，发达国家的公共部门管理已发生了转变，曾经在本世纪的大时间中 居于支配地位的传统公共行政管理的那种刻板( 僵化) 、层级官僚体制形式逐步 转变为一种灵活的、以市场为基础的( 新) 公共管理形式。后者并不是一种改 革事务或管理方式的微小变化，而是政府作用以及政府与公民社会关系的一种 深刻变化。传统的公共行政在理论和实践上都己受到怀疑。新公共管理的采纳 意味着公共部门管理领域中新范式的出现。”o 新公共管理模式产生的背后有其深刻的社会背景。概括如下：经济全球 o o w e nh u g h e s 。p u b l i cm a n a g e m e n ta n da d m i n i s t r a t i o n ：a ni n t r o d u c t i o n ( 2e d ) m a cm i l l a np r e s s l t d ，s t m a r t i n sp r e s s 。i n c ，1 9 9 8 ，p 1 化的推动。在全球经济一体化的时代，经济竞争扩展到全球范围展开，这丛客 观上要求变革公共部门的治理模式，意识应新的竞争规律和形式。要求政府比 以前更有效能和创新能力，而官僚制行政模式无法提供迎接全球经济竞争应有 的政府能力。官僚制行政模式受到普遍怀疑和批判。官僚制行政模式在经历 了近百年的辉煌之后，开始受到社会的抨击。其理性形式、不透明性、组织僵 化以及层级制等特征不可避免的导致它与民主、效率的冲突。私营部门革新 的压力。与公共部门的垄断性不同，私营部门长期处于竞争环境中，为了求得 生存与发展，它们表现出很强的革新精神，也取得了斐然的成绩。政府的改革 却明显之后了。二者对比的反差对公共部门形成极大的压力。另一方面，私营 部门的管理理念与方法也为政府改革提供了示范作用。技术变革的冲击。技 术变革猛烈地冲击着官僚制行政模式。信息技术革命是促进政府改革的催化剂。 信息技术的广泛应用使原来的官僚制行政模式显得落伍。在这样的社会动因下， 政府改革运动轰轰烈烈的开展起来，而新公共管理作为政府管理的新模式逐步 发展起来了。民主政治的发展要求。在奉行政府本位价值取向的传统体制下， 强调政府的管理权威，忽视公民政治参与的渠道以及民主监督。民主政治的发 展要求公共管理以公民为本位，实现民主价值。 ( 2 ) 新公共管理的特征 新公共管理的特征和内容是什么? 西方学者和实践者们作了不同的概括和 描述：按照波立特( c p o l l i r ) 在管理主义和公共服务：盎格鲁和美国的经验 一书中的说法，“新公共管理”主义主要由本世纪初发展起来的古典泰勒主义 的管理原则所构成，即强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共管理中 的应用。胡德f c c h o o d ) 在其担任伦敦经济学院院长的就职演说中将“新公共 管理”的内涵及特征刻画为如下七个方面：向职业化管理的转变：标准与 绩效测量：产出控制；单位的分散化：竞争：私人部门管理的风格； 纪律与节约。英国学者温森特- 怀特认为，“管理主义”( 新公共管理) 强调 职业化的管理、明确的绩效标准和绩效评估；以结果而不是以程序的正确性来 评估管理水平；看重金钱的价值；对消费者而非公民的需要保持敏感，强调公 共服务的针对性而非普遍性。罗德斯( w r h o d c s ) 指出，“新公共管理”有如下 几个中心学说：以管理而非政策为焦点，以业绩评估和效率为焦点；将公共官 僚机构分解成各种建立在使用耆付费基础上的处理事务的机构；准市场的使用 和合同承包以培育竞争：一种强调产出目标、限制性项目合同、金钱诱因和自 由裁员的新管理风格。经合组织( o e c d ) 1 9 9 9 年度公共管理发展报告转变中 的治理把新公共管理的特征归纳为如下八个方面：转移权威，提供灵活性； 保证绩效、控制和责任制：发展竞争和选择；提供灵活性：改善人力 资源管理：优化信息技术；改善管制质量：加强中央指导职能。 根据上述学者的概括以及其他新公共管理文献资料，国内学者陈振明将 “新公共管理”或“管理主义”的研究纲领或范式特征归纳为以下八个方面： 第一，强调职业化管理。公共组织尤其是政府必须清楚自己做什么、如何做和 向谁负责，并强调部门管理权力的下放。第二，明确的绩效标准与绩效评估。 关注产出或结果，而非投入和过程。第三，项目预算与战略管理。政府部门要 决定组织的使命或长远目标，预测目标的获取，考虑组织如何适应环境以及它 在环境中的优势和劣势、机会和成本。第四。回应性服务。强调顾客至上或顾 客导向，把公民变成消费者( 顾客) ，以市场取代政府，提供回应性服务，满足 公民( 顾客) 的不同需求。第五，公共服务机构的分散化和小型化。建立执行 机构或半自治的分散机构，让它们负责公共项目的执行和公共服务的提供。第 六，竞争机制的引入。主张用市场的力量来改造政府，在公共部门中引入市场 机制，在公共部门与私人部门之间、公共部门之间转开竞争，以缩小政府规模， 提高公共物品及服务供给的效率。第七，私人部门管理方式。用私人部门管理 的经验、原则、方法和技术，用私人部门管理