（管理科学与工程专业论文）国家助学贷款运行中的问题研究及政策建议.pdf

摘要 随着高等教育体制改革逐步深入和高等学校招生规模不断扩大，高等教育收 费制度也在相应改革。学生学费和生活费个人负担的比重越来越高，这对于家庭 经济相对困难、特别是来自农村的经济困难学生来说，就成为一个迫切需要解决 的现实问题。在这种情况下，助学贷款有助于解决贫困家庭的孩子上大学的难题。 国家助学贷款自1 9 9 9 年6 月开办以来，规模从小到大取得了长足发展， 但贷款增长与贫困大学生的贷款需求仍存在较大差距。本论文的研究目的就是通 过对国家助学贷款稳健运行需要的客观环境条件以及当前国家助学贷款的运行 中存在问题和原因进行分析，设计适合我国国情的助学贷款制度，提出相关的政 策建议，并力图为促进国家助学贷款的健康发展提供参考。 全文主要完成以下工作： 1 在理论分析的基础上，本文从大学生的行为角度对国家助学贷款风险问 题进行了实际调研，对大学生的贷款、欠款的行为作了大量分析，利用e x c e l 办公统计软件对所得数据进行加工整理，在此基础上制出图表，将调查所得结果 直观准确的反映出来，并进行分析解释。 2 从助学贷款供需双方动态博弈的角度分析问题，并提出了自己的一些观 点。 3 从高校、政府、银行三个角度论述了完善国家助学贷款政策的基本思路 和对镶，并在借鉴国外发达国家学生贷款和个人消费信贷中个人信用体系建立的 经验基础上，详细地设计了适合中国国情的电子网络化的国家助学贷款个人信用 档案以及信用评级体系。 关键词：助学贷款；风险问题；动态博弈；个人信用制度 a b s t r a c t a st h ed e v e l o p m e n to fh i g h e re d u c a t i o n a ls y s t e mr e f o r mf u r t h e r e da n dt h er e c r u i t s t u d e n t so f h i g h e rs c h o o l si n c r e a s e d ，t h et u i t i o np a y m e n ts y s t e mi su n d e rr e f o r ma c c o r d i n g l y t h em o r ea n dm o r eh i g hr a t i oo fi n d i v i d u a lb u r d e no ft u i t i o na n dl i v i n gc o s th a sb e c o m ea n u r g e mp r o b l e mf o rt h o s es t u d e n t sw h o s ed o m e s t i ce c o n o m yi s n o tg o o d ，e s p e c i a l l yt h o s e p o o rs t u d e n t sw h oc o m ef r o mr u r a la r e a s u n d e rt h ec i r c u m s t a n c e s ，s t u d e n tl o a nc a l lh e l p t h o s es t u d e n t sf r o mp o o rf a m i l i e sg ot oc o l l e g e s i n c ef u n d e di nj u n e19 9 9 ，s t u d e n tl o a nh a sd e v e l o p e dr a p i d l y , b u tt h e r ei ss t i l lab i g g e r g a p b e t w e e nt h ec r e d i ti n c r e m e n ta n dt h el o a nd e m a n do f p o o rc o l l e g es t u d e n t s t h ep u r p o s e o ft h i st h e s i si st od e s i g nas t u d e n tl o a ns y s t e ms u i t a b l ef o rt h es i t u a t i o no f0 1 1 rc o u n t r ya n d p u tf o r w a r dr e l e v a n ts u g g e s t i o n s ，b ya n a l y z i n gt h eo b j e c t i v ee n v i r o n m e n t f o r r u n n i n g n a t i o n a ls t u d e n tl o a ns t e a d i l y 、r i s k so f p r e s e n tn a t i o n a ls t u d e n tl o a na n dp r o b l e m sa n dc a u s e s o fl o a ns y s t e m t h em a i nw o r ko f t h i st h e s i si sf o l l o w i n g ： 1 b a s e do nt h e o r e t i c a la n a l y s i s ，t h i st h e s i ss t u d i e dt h er i s kp r o b l e m so f n a t i o n a ls t u d e n t l o a nf r o ms t u d e n t s b e h a v i o r s ，a n a l y z e dt h el o a n i n ga c t i o n sa n do w i n ga c t i o n s ，p r o c e s s e dt h e d a t at od r a wc h a r t so nt h e mu s i n ge x c e ls o f t w a r ei no r d e rt od i s p l a yt h er e s u l t sd i r e c t l y a n di n t e r p r e t e dt h e m 2 a n a l y z e dt h ep r o b l e m sf r o mb i l a t e r a ld y n a m i cg a m et h e o r yo fs t u d e t l tl o a na n dp u t f o r w a r ds o m es u g g e s t i o n s 3 d i s c u s s e dt h eb a s i cm e t h o d sa n dm e a s u r e st op e r f e c tt h ep o l i c yo fn a t i o n a ls t u d e n t l o a nf r o mh i g h e rs c h o o l s 、g o v e r n m e n ta n db a n k s ，a n dd e s i g n e dap e r s o n a lc r e d i tf i l ea n di t s e v a l u a t i n gs y s t e mo fn a t i o n a ls t u d e n tl o a nw h i c hi ss u i t e df o rc h i n e s ec o n d i t i o n ，b yu s i n g t h ee x 刚e n c ea b o u te s t a b l i s h i n gt h ec r e d i ts y s t e mo fp e r s o n a ll o a n i n ga n dc o n s u m i n go f d e v e l o p e dc o u n t r i e sf o rr e f e r e n c e k e y w o r d s ：s t u d e n tl o a n ；r i s kp r o b l e m ；d y n a m i cg a m e ；i n d i v i d u a lc r e d i ts y s t e m 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究成 果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研 究成果，也不包含为获得丞壅兰些盍堂或其他教育机构的学位或证书而使用过的材 料。与我一同工作的同志对本研究所做的仃何贡献均已在论文中作了明确的说明并表 示了谢意。 学位论文作者签名 霹真 签字日期：口d 占年一月一d 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解云洼王些太堂有关保留、使用学位论文的规定。特授 权云洼王些太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，并采 用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国家有关部 门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名： 唇真 签字日期：j 0 0 6 年& 月o o 日 导师签名 碧钆 签字日期夕优钦月。日 学位论文的主要创新点 在国家助学贷款风险问题的以往研究中，大多集中在银行作为以 及政府层面进行分析，很少从大学生的行为角度进行实证分析。本文 在充分吸收现有研究成果的基础上，在做了实际调研的基础上，对大 学生的贷款、欠款的行为作了大量分析。在分析过程中，利用e x c e l 办公统计软件对所得数据进行加工整理，在此基础上制出图表，将调 查所得结果直观准确的反映出来，并进行分析解释。 引言 目前，世界上的绝大多数国家实行高等教育收费和学生资助政策，学生贷款制度 也是这些国家学生资助政策的重要组成部分。随着我国高等教育收费和学生资助政策 的实施，学生贷款制度也必将成为我国资助贫困大学生的主要形式。 我国自1 9 9 9 年开始建立国家助学贷款制度以来，为进一步实施和完善该项：工作， 国务院办公厅及财政部等有关部门在六年里先后颁布相关文件以推动助学贷款的发 展，并取得了明显的成效。但由于行政推动和商业银行自主经营的摩擦以及一系列限 制因素，从近几年的实际发放人数和发放规模来看，助学贷款在我国发展的效果仍不 理想：一方面是特困学生急需贷款，另一方面是银行的惜贷；一方面是薄弱的风险控 制制度，另一方面是大学生信用机制不够健全。如何完善国家助学贷款的制度平台， 确定有效的跟踪办法以及提高大学生的诚信水平，是解决助学贷款供求矛盾，促进助 学贷款在我国持续、健康发展的重要问题，也是我国教育、经济界专家学者研究的热 点之一。 第一章绪论 第一章绪论 1 1 问题的提出和本研究的目的 随着高等教育体制改革逐步深入和高等学校招生规模不断扩大，高等教育收费制 度也在相应改革。学生学费和生活费个人负担的比重越来越高，这对于家庭经济相对 困难、特别是来自农村的经济困难学生来说，就成为一个迫切需要解决的现实问题。 在这种情况下，助学贷款有助于解决贫困家庭的孩子上大学的难题。 国家助学贷款是由中央和省级政府共同推动的种信用助学贷款，由政府主导、 财政贴息，银行、教育行政部门与高校共同操作，对象是普通高等学校中经济确实困 难、成绩合格的在校全日制本、专科学生( 含高职生) 、研究生和第二学士学位学生， 目的是用于帮助他们支付在校期间的学费、住宿费和日常生活费。国家助学贷款的主 要优惠政策，一是无需经济担保，二是由中央或省级财政贴息一半。国家助学贷款自 1 9 9 9 年开办以来，规模从小到大，据统计资料显示，到2 0 0 5 年9 月末助学贷款余额已 达到1 2 3 亿元。国家助学贷款的开办标志着助学贷款由政府行为改为商业行为，为个 人进行人力资本投资开拓了新的渠道。这不仅意味着金融业务在居民领域的延伸，也 标志着我国教育体制从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，是实现非义务 教育大众化必不可少的配套改革，是教育投资方式的重大变革。 虽然国家助学贷款取得了长足发展，但贷款增长与贫困大学生的贷款需求仍存在 较大差距。一方面是特困学生急需贷款，另一方面是银行的惜贷；一方面是薄弱的风 险控制制度，另一方面是大学生信用不够健全等等。因此，如何解决这些问题和矛盾 就成为保障国家助学贷款持续健康发展的关键。 本论文的研究目的就是通过对国家助学贷款稳健运行需要的客观环境条件以及当 前国家助学贷款的风险、机制中存在问题和原因进行分析，设计适合我国国情的助学 贷款制度，提出相关的政策建议，并力图为促进国家助学贷款的健康发展提供参考。 1 2 课题的国内外发展水平 美国的助学贷款无论是从制度本身的完善程度还是贷款的规模，都可以说是当今 世界上最为成功的范例。性质各异、不计其数的资助项目构成了美国大学生资助政策 的主体。从资金来源看，大致可以分成联邦政府资金( 包括政府担保的银行资金) 、州 政府资金、高等院校资金以及慈善团体资金，其中联邦政府是最大的资助者。由联邦 政府发放的贷款项目主要包括斯坦福贷款( s t a f f o r dl o a n ) 和帕金斯贷款( f e d e r a lp e r k i n s l o a n ) 两种。从资助性质看，可分为助学金、贷学金、校园工读和奖学金等4 类。参与 第一章绪论 助学贷款工程的约有4 1 0 0 多所高校，2 7 0 0 多所商业、贸易、技术学校和3 9 0 0 多家银 行和贷款机构。据估计，从1 9 9 6 1 9 9 9 年美国约有5 0 0 0 万名学生获得助学贷款，已 发放各类助学贷款的金额超过1 1 5 万亿美元，其中，美国联邦助学贷款总金额己达 3 3 5 0 多亿美元。现在美国助学贷款的平均违约率为5 9 ，但历史最高违约率也有1 9 9 0 年的2 2 4 嗍。 马来西亚的助学贷款制度分为“可减免贷学金”项目和“普通贷学金”项目两种。 “可减免贷学金”的资助条件分学业和家庭经济状况两个方面，只有学业成绩稍次于 奖学金获得者的贫困学生才能获得此种贷学金。并且在申请时必须满足有两个担保人， 原则上一个是家长，一个是其他人：担保人的年龄必须在4 9 岁以下，月收入在4 0 0 马 元以上。而普通贷学金则供其他学业成绩低于“可减免贷学金”获得者的贫困学生以 及自费去海外留学的学生借贷。马来西亚的“可减免贷学金”规定借款学生必须在 毕业后的第六个月，或者找到稳定工作后开始还款：如果六个月到期，尚未找到稳定 的工作，也需先开始还款。马来西亚的公共服务部是贷学金的回收机构。 国家助学贷款自1 9 9 9 年开办以来，政策从紧到松，规模从d , n 大，据统计资料显 示，到2 0 0 5 年9 月末助学贷款余额已达到1 2 3 亿元，享受贷款的学生大概有近1 5 4 万 人，客观上帮助解决了部分困难学生的学费和生活费问题，解决了由于家庭经济背景 所造成的接受高等教育上机会的不公平，受到广大经济困难学生和社会有关方面的普 遍欢迎。但是，助学贷款在我国毕竟是新生事物，并且它的制度本身存在着一定的设 计缺陷，国家助学贷款工作还没有达到预定目标，存在一些突出问题，需要切实加以 改进和完善。 第= 章助学贷款的理论基础：政治和经济学分析 第二章助学贷款的理论基础：政治和经济学分析 2 1 助学贷款的政治学分析：共同问题与共同目标 2 1 1 减轻公共预算压力 在国家预算日益鬃缩的时候。社会和个入对接受各种形式的学习和教育服务的要 求却持续增长，所产生的矛盾几乎是所有发达国家和发展中国家面临的主要问题。 高等教育是一种提高性教育，是科技传播、知识创新和高级人才培养的基地，为 经济发展提供智力支持。在许多发展中国家，准备接受高等教育的群体比倒不断增大， 私人对高等教育的需求迅速上升。同时，知识经济时代，国际竞争是以经济和科技为 核心的综台国力的较量，加入w t o ，面临的竞争更加激烈，而这种竞争归根到底是人 才的竞争。在某种意义上说，高等教育的发展关系到民族的前途和国家的兴衰。 教育尽管是一种非常重要的公共资源，理应予以优先保障，但现实中政府能够用 于满足各种需要的公麸资源是有限的，这就要求政府在满足各种公共需要的过程中， 必须对多种需要进行权衡和抉择。如国防、公安、外交和行政管理是公共的需要，健 康、科技、体育、广播影视等也应由政府来投资，基础教育、公共基础设施、公共健 康和卫生、环境保护等也与政府的投资有关，而上述公共资源无论在政治上，还是在 重要性方面，似乎都远远超过高等教育。因此，政府推行助学贷款计划，将一部分高 等教育成本向学生及其家庭转移，补充了有限的公共收入，明显减轻了公共预算的压 力。 2 i 2 保障教育机会平等 教育机会平等特指学生平等地享有接受学校教育的机会”1 。1 9 9 5 年，中华人民 共和围教育法颁布，其中规定：公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗 教信仰等，享有平等的受教育权利8 。世界人权宣言第2 6 条指出，“每个人都享 有受教育的权利”，“每个人都有依据能力平等接受教育的机会”。反对教育歧视 公约第四条要求，各缔约国“使所有入依据各自能力享有平等接受高等教育的机会”。 但是在很多发展中国家，教育领域整体的供求关系紧张教育机会的平等仍需要 一个漫长的过程。一方面，需要接受高等教育的人口数量不断增大，教育消费热点的 形成，使教育供给往往不能满足教育事业迅速发展的需求；另一方面，教育财政资源 的供给难以满足教育事业迅速发展的需求，尤其是教育经费供给不足己经成为制约教 育发展的主要因素。因此，要让人人都能平等地接受高等教育还需要相当长的时间， 在这种情况下，必然会有一部分地区和人群处于弱势地位。面对相当部分来自少数民 族和经济困难家庭的学生，政府的职责是采取直接和间接的手段帮助这些处境不利的 族和经济困难家庭的学生，政府的职责是采驳直接和闻接的手段帮助这些处境不利的 第二章助学贷款的理论基础：政治和经济学分析 地区和人群拥有平等的受教育机会。其中，助学贷款是金融资本和人力资本的有机结 合物，也是政府与市场各自发挥在保证教育资源配置的公平和效率方面的重要结合点。 因此，政府发起、参与和推动助学贷款计划，保证每个合格的学生顺利获得贷款完成 学业，已成为一种越来越广泛的趋势和政治上的可行途径。 2 2 助学贷款经济理论分析：教育成本分担的原理 2 0 世纪8 0 年代，世界各国普遍出现了高等教育财政危机，一方面是高等教育规模 不断扩张，另一方面是高等教育投入和产出的多样性、复杂性及其对质量和学术声誉 的追求带来递增的生均经费支出水平。如何改革高等教育财政体制，从而使高等教育 的发展拥有可靠而稳定的经济保障，是当时教育财政领域中急需解决的问题。1 9 8 4 年 秋，时任美国纽约州立大学布法罗分校校长的d b r u c ej o h n s t o n e 在美国科罗拉多召开 的“2 0 0 0 年议程”的一次会议上第一次提出了“高等教育成本分担”理论。这一理论 很快得到学术界认可，并成为高等教育收取学费补偿部分成本和实行学生贷款的理论 基础。 在市场经济条件下，接受高等教育对个人来说是一种投资行为。个人通过接受高 等教育可以增进自身的人力资本，提高未来的预期收入。个人未来某一年的预期收入 可以用以下公式表示”1 ： r ：= o c + m c d 2 1 式中，m c 为个人高等教育成本； o c 为高等教育机会成本，包括接受高等教育所失去的工资收入、闲暇时间等： d 是受教育等级； r 为高等教育回归报酬率。 高等教育回归报酬率的高低表明个人受高等教育时的高等教育投资在多大程度上 得到偿还，并获得超出成本的高等教育收益。人们正是在高等教育回归报酬率的刺激 下，为了个人获得较高的收入而接受高等教育的。除了直接的经济回报外，高等教育 还能给个人带来一系列非经济性效益。c o h n 曾对此作过系统地总结，认为接受高等教 育对家庭生活( 如使婚姻更稳定。生育行为更重视人口的质量而不是数量等) 、健康、 消费行为、资产管理、个人选择权等许多方面都有积极的影响。 第二章助学贷款的理论基础：政治和经济学分析 表2 - 1 部分发达国家教育程度与工资收入指数的关系 t a b l e2 - 1r e l a t i o nb e t w e e ne d u c a t i o nd e g r e ea n dw a g ei n d e xi ns o m ed e v e l o p e dc o u n t r i e s 2 0 世纪8 0 年代末各层次的平均工资收入指数 国家初中毕业高中毕业大学专科大学本科 澳大利亚 7 5l o o1 0 31 4 6 加拿大 9 21 0 01 1 61 7 5 丹麦 8 51 0 01 3 11 4 5 芬兰 8 61 0 01 2 31 8 9 瑞典 9 01 0 01 1 61 5 3 英国 8 4l o o1 3 11 6 3 美国 6 4l o o1 3 21 9 0 资料来源：经济合作与发展组织，教育扫描：经济合作与发展组织指标 ( e d u c a t i o na tag l a n c e ：o e c di n d i c a t o r s ) b e c k e t 的研究表明，在美国，高等教育大大提高了个人的收入，即使是在扣除了 学校教育的直接与间接成本，并用家庭背景与能力因素对此作出调节之后，其他1 0 0 多个文化与经济背景不同的国家在不同时间进行的研究也得出了相同的结论。 这一点在中国也非常明显，据国家统计局2 0 0 2 年1 0 月初中国城市居民家庭财 产调查报告，中国城市居民家庭财产总值为2 2 8 3 亿元，其中，“知识参与财富分 配”的现象非常明显：户主文化程度越高、受教育年限越长，家庭财产越多：户主文 化程度为硕士及以上的家庭其财产最多，户主财产为5 0 万元；户主文化程度为小学的 家庭财产平均财产量少，不到前者的三分之一。 许多研究表明，高等教育的个人回报率，即高等教育的支出与将来所获收益的比 值。平均来说是高的。因此，按照“谁受益，谁付费”的原则，学生负担一定的高等 教育成本也是理所应当的。 2 3 助学贷款经济行为分析：潜在信用资源的开发 助学贷款不同于一般商业贷款，一般商业贷款要求借款人必须达到5 c 标准，即： 品德( c h a r a c t e r ) 、经营能力( c a p a c i t y ) 、资本实力( c a p i t a l ) 、状况( c o n d i t i o n s ) 和抵押 品( c o l l a t e r a l ) ，很显然，大学生不可能具备这些条件嘲。助学贷款也不同于普通消费 贷款，普通消费贷款是建立在对借款入个人的收入、支出、资产所有权、负债等个人 财务状况分析和信任的基础上的，大学生也达不到这些要求。但是，在高等教育成本 6 第二章助学贷款的理论基础：政治和经济学分析 分担的条件下，大学生不仅存在着贷款交费的现实需求，而且也具备个人融资的现实 条件建立在未来收入和良好预期基础上的学生潜在的信用资源同样具有重要的市 场价值。 2 3 1 学生贷款的需求分析 大学生是高等教育的直接受益人，也是成本分担的主体之一。大学生对高等教育 进行投资，从需求目的角度分析能得到以下两点：一是通过投资与接受高等教育获得 一种心理上的享受和精神上的满足；二是通过投资与接受高等教育来完成其劳动力尤 其是其智力的再生产，从而最终取得一定的经济收益或满足。大学生是高等教育的 直接受益人，也是成本分担的主体之一。大学生分担成本通常通过以下三种途径：父 母支付、向银行和有关机构借款支付、暑期和学期间勤工俭学支付。 发达国家除学生父母负担一定的学费外，还提供了捐助、奖学金、兼职或全职等 多种形式的助学渠道。例如，美国的助学金融体系主要包括四类：奖学金、补助金、 勤工助学金和助学贷款。学生所在的州、学校、大公司、社区组织和自治团体，甚至 许多宗教组织都提供赠与性质的奖学金，授予那些成绩优秀的学生、运动员或从事特 殊专业学习的学生；美国联邦政府提供的补助金包括联邦佩尔补助金( f e d e r a lp e l l g r a n t ，简称f p g ) 和联邦补充教育机会补助金( f e d e r a ls u p p l e m e n t a le d u c a t i o n o p p o r t u n i t yg r a n t ，简称f s e o g ) ；勤工助学金是由联邦政府向进入高校学习且具有资 金资助需要的本科生和研究生提供工作机会，使这些学生通过工作挣取需要支付的教 育费用。勤工助学计划一般鼓励学生从事社区服务工作或与所学专业相关的工作，工 作的工资至少必须达到美国最低工资标准，高出部分由工作种类和技能要求决定。据 有关资料显示，那些要求资金资助的美国学生估计能够在暑期赚到至少1 5 0 0 美元。 在美国，大学生暑期和学期间勤工俭学可以为成本分担作出一定贡献，但这是美 国盛行的以下四个因素共同作用的结果：一是一种对年轻人兼职的包容甚至是期 望的文化；二是美国的经济为学生们提供了大量的、不需太多技术的、低薪水的兼职 机会：三是联邦工作学习计划的鼓励及财政支持，它为有需求的学生提供学院和社会 的部分工作的资助；四是学校允许甚至鼓励兼职。但是，很多发展中国家并不具备这 些经济、文化和结构特征，学生工作机会并不是很多，勤工俭学不能解决全部的学费 压力。同时，即使父母愿意为孩子支付高等教育费用，但是社会贫富差距越来越大， 相当一部分特别是贫困家庭难以支付高额的学费，贷款便成为他们必然的选择之一。 2 3 2 学生贷款的条件分析 大学生自身是否具备贷款的价值是大学生的融资需求能否得到满足的关键。对于 追逐增值的信贷资金来说，要实现自身的正常运转，贷款就只能发放给那些确实需要 贷款、符合贷款条件并且能够按照约定期限归还贷款本金和利息的客户。因此，只有 第二章助学贷款的理论基础：政治和经济学分析 当学生具备还本和付息的信用能力时，才可能具备贷款的基本条件。 消费信贷是由金融机构向消费者提供资金，借以提高消费者即期消费水平，满足 消费者的消费需求。普通的个人消费信贷要求消费者有稳定的收入来源、一定的可支 配资产和良好的信用记录，而在校大学生并不具备这些条件。但是，由于大学生一般 具有较高的文化素质和道德修养。在就业时选择的余地相对较大，预期收入相对稳定。 虽然存在时空差异，但预期收入同样是一种有市场价值的信用资源。同时，随着改革 开放不断深入，我国经济快速发展，大学生的预期收入水平也在不断提高。稳定的预 期收入和不断提高的预期收入水平，让大学生建立起自己的信用，并且可以利用自身 的信用可靠性获得贷款，使远期收入用于昆口期消费，解决了未来收入和教育消费行为 在时间和空间上的矛盾，为发展助学贷款提供了重要的基础条件。 同时。学生信用资源只要经过开发，它就有很大的市场价值。从信用资本的角度 看。学生信用资源可以融通资金完成自己对高等教育的投资；从信用成本的角度看， 助学贷款应该遵循履约守信、等价给付的基本原则；从信用收益的角度看，借助学生 信用资源，可以解决政府、高等教育机构、学生以及父母面临的共同困境。 2 t 3 - 3 学生贷款的收益分析 如果一个人可以在不损害别人利益的情况下使自己的利益获得最优，那么这时的 资源配置被称为“帕累托效率最优配置”。学生借助自身信用融资分担高等教育成本， 符合“帕累托效率”。 首先，大学生通过助学货款可以获得以下收益：一是缓解自身经济上的燃眉之急， 减轻生活压力，更好地投入到学习当中；二是把未来的收入用于现在的自我人力资本 投资，提高自身人力资源质量，在将来获取更高的收入，从而达到个人效用最大化； 三是以信用为抵押、以学业为保证，贷款上学，自付本金和利息，对自我成才承担起 应有的责任，有助于培养学生独立的人格和诚实守信的品质：四是通过与银行建立良 好的信用关系，可以提升自身的信誉度。 同时，助学贷款能给银行、高校乃至全社会带来收益：银行和其他贷款机构能够 拓展业务领域、培养潜在的优质客户和树立良好的社会形象；高校可以扩大招生规模、 加强高校基础设施建设和提高办学质量：对社会而言，助学贷款能保证未来社会较高 质量人力资源的充足性、提高整个社会的公平性，并且能有效调节教育供求关系。 因此，学生的贷款行为不仅对学生自己有利，对教育、金融事业乃至社会的发展 都是有利的。 8 第三章国家助学贷款的背景及演变过程 第三章国家助学贷款的背景及演变过程 3 1 国家助学贷款出台的背景 1 9 9 7 年，中国高等教育成功实现了从免费教育向成本补偿制度的过渡。在高等教 育规模的迅速扩大和公共财政预算约束的条件下，加大高等教育成本补偿力度，有利 于在较大程度上缓解日益紧缩的高等教育财政和经费供求矛盾，满足居民对高等教育 的旺盛需求，但另一方面，迅速提高的学费水平，已经严重影响低收入家庭接受高等 教育的机会和积极性，成为影响社会稳定的重要潜在因素。因此，必须建立一套适当 的学生资助机制帮助家庭经济困难学生顺利完成学业，以保证教育机会的公平和效率， 助学贷款政策应运而生”1 。 3 1 1 高等教育规模持续扩大 改革开放以来，中国经济和社会的迅猛发展，蕴含着对高等教育的巨大需求。1 9 7 8 年，中国普通高等学校5 9 8 所，本专科在校生8 5 6 3 万人，招生数为4 0 万人；到1 9 9 8 年，中国普通高等学校1 0 2 2 所，本专科在校生3 4 0 8 8 万人，招生数为1 0 8 万人。从 1 9 7 8 1 9 9 8 年，普通高等学校招生数平均年增长6 1 1 ，在校生数平均年增长7 4 1 。 在公民普遍愿意交费入学的情况下，1 9 9 9 年第三次全国教育工作会议提出了高等 教育从“稳步发展”向“积极发展”转变的政策，扩大了高等教育招生规模，以满足 广大人民群众日益增长的接受高等教育的需要。2 0 0 4 年全国各类高等教育总规模达到 2 0 0 0 多万人，高等教育毛入学率达到1 9 ，其中普通高等学校1 7 3 1 所，比1 9 9 8 年的 1 0 2 2 所增长6 9 3 7 ：普通高等教育共招生4 4 7 3 4 万人，比1 9 9 8 年的1 0 8 3 6 万人增 长3 1 2 8 3 ；普通高等教育本专科在校生1 3 3 3 5 0 万人，比1 9 9 8 年的3 4 0 8 7 万人增长 2 9 0 2 0 。这样的发展速度，在中国是前所未有的，在世界高教史上也极为罕见。 高等教育规模的扩大有利于满足国家对高级人才的需求和广大人民群众接受高等 教育的愿望，但同对也必将大大增加教育资源的财政压力。 3 1 2 教育财政资源供给不足 尽管中国已经解决长期存在的“短缺经济”问题，但由此形成鲜明对照，教育领 域的供求关系却仍然十分紧张。一方面，教育供给不能满足社会日益增长的教育需求： 另一方面，教育财政资源的供给不能满足教育事业迅速发展的需求。 现阶段，中国“短缺教育”具有三个特征。第一个特征表现为满足基本教育机会 的资源供给短缺：第二个特征表现为扩大和增加教育机会的资源供给短缺；第三个特 征表现为接受高水平、高质量教育机会的资源供给短缺。决定中国现阶段教育供求水 平这三个特征的基本因素是国家财政收入和居民收入仍处于较低水平。1 9 9 8 年，中国 9 笙三童里窒壁堂堡塾塑笪墨星堡銮塾堡 一 人均公共教育经费为1 6 7 元( 折合2 0 2 美元) ，生均公共教育经费为9 4 5 元( 折合1 1 4 4 美元) ，远低于世界平均水平( 1 9 9 5 年人均2 4 1 美元，生均1 2 7 3 美元) 。在教育现代 化国家中，最低的韩国人均公共教育经费也高出中国2 5 倍，绝大多数国家超过中国1 0 0 倍，最高的挪威高出中国1 8 2 倍。 2 0 世纪9 0 年代以后，中国财政性教育经费供给总量不断增长。据资料显示，1 9 9 3 年，全国教育经费总支出为1 0 5 9 9 4 亿元，其中国家财政性教育经费( 包括各级财政 对教育的拨款、城乡教育费附加、企业办中小学支出以及校办产业减税等项) 支出为 8 6 7 7 6 亿元，中央和地方政府预算内教育拨款( 不含城市教育费附加) 为6 4 4 3 9 亿元； 2 0 0 3 年，全国教育经费为6 2 0 8 2 7 亿元，其中国家财政性教育经费( 同上) 为3 8 5 0 6 2 亿元，中央和地方各级政府预算内教育拨款( 不包括城市教育费附加) 为3 4 5 3 8 6 亿 元”研。从1 9 9 0 年到2 0 0 3 年，财政性教育经费支出增加2 9 8 2 8 6 亿元，其中政府拨款 增加2 8 0 9 4 7 亿元。 但是，在国家公共财政对教育的投资总量逐年增加的同时，这项支出占国内生产 总值的比例仍然很低。据联合国教科文组织统计，自1 9 8 0 年以来，公共教育经费支出 占国民生产总值的比例世界平均稳定在4 7 至4 9 ，较发达地区为4 9 至5 1 ，欠 发达地区为3 8 至3 9 。1 9 9 3 年中共中央、国务院颁布的中国教育改革和发展纲要 提出了“财政性教育经费占国民生产总值的比重，在本世纪末达到4 ”的战略发展目 标。尽管在这一政策目标的指导下，国家通过一系列政策措施的实施持续增加财政性 教育投入，从而使财政性教育经费占国内生产总值比例从1 9 9 3 年的2 5 1 7 6 增长到2 0 0 3 年的3 2 8 ( 见表3 一1 ) ，但是增长幅度并不显著，最高比例也只是2 0 0 2 年的3 3 2 ， 与4 的目标还存在着很大差距。 表3 - 11 9 9 3 年至2 0 0 3 年国家财政性教育经费占国内生产总值比例】 1 年份 1 9 9 31 9 9 41 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 71 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 02 0 0 1 2 0 0 2 2 0 0 3 l 百分比( ) 2 5 l 2 5 l2 4 12 4 42 4 92 5 52 7 92 8 73 1 93 3 23 2 8 3 1 3 高等教育成本分担机制改革 二十多年来，中国走过了一条从国家承担全部高教费用的体制逐步过渡到由国家 和个人分担高教费用的体制之路。1 9 9 4 年以前，我国对普通高校按计划招收的大学生 实行公费培养、毕业后由国家统一分配的政策，大学生的培养成本绝大部分由国家财 政负担。高校不仅不向学生收取学费，而且要拨出相当一部分作为“助学金”，用以 补贴学生学习期间的部分生活费开支。但是，按照我国教育法的规定，大学不是 义务教育，不应该完全免费。长期以来国家对大学的经费包得过多，这就势必使国家 1 0 第三章国家助学贷款的背景及演变过程 背上沉重的财政包袱，并影响到国家对基础教育的投入，特别是对义务教育的投入。 就连发达国家也不可能把小学、中学到大学全办成义务教育，更不用提发展中国家了。 越来越多的研究表明，免学费或过低学费的高等教育体制不利于提高高等教育的入学 机会、促进高等教育资源分配的公平性以及激励高等教育的内外部效率。 1 9 8 5 年中共中央关于教育体制改革的决定发布，指出高等学校“可以在计划 外招收少量的自费生，学生应缴纳一定数量的培养费”，这揭开了中国高等教育收费改 革的序幕。到1 9 8 9 年，国家教委等三部委联合发出关于普通高等学校收取学杂费和 住宿费的规定，从政策上肯定了高等教育实行成本分担和成本补偿制度。 1 9 9 2 年，国家教委提出逐步实行高校招生收费“双轨制”的思路。“双轨制”就是 对达到录取分数线的计划内招收的学生实行公费，没有达到录取分数线的计划外招收 的学生，可交费入学，或通过“委托培养”的方式交费入学。从1 9 9 4 年起，高校招生 不再有计划外指标，不再分公费和自费，这就是“并轨”。“并轨”既不是指并到公费 去，也不是并到自费去，而是改为缴费上学，即由学生分担部分培养成本“。从1 9 9 7 年开始。中国高等教育全面实行收学费制度。经过几年高等教育成本补偿实践，从高 等学校收支情况看，学费收入占高等教育事业性经费支出的比重逐年上升，1 9 9 6 年达 到2 0 ，已经成为财政预算内拨款以外最重要的经费来源渠道。在现阶段，除艺术等专 业培养成本较高、有一定特殊性外，普通高等学校学费占每生每学年平均教育培养成 、本的比饲在2 5 左右。 3 1 4 贫困生就学难问题日趋尖锐 在高等教育实施收费制度的同时，摆在人们面前的另一严峻问题是高校收费已经 超出不少家庭的承受能力。据统计，全国高校生均学费已经从1 9 9 5 年8 0 0 元左右上涨 到了2 0 0 4 年的5 0 0 0 元左右，而进入新校区的学生的学费则在6 0 0 0 元左右；住宿费从 1 9 9 5 年的2 7 0 元左右，上涨到了2 0 0 4 年的8 0 0 元到1 2 0 0 元不等：再加上在校期间生 活费、交际费、交通费、书费杂费等开支，维持一名大学生在校学习、生活费用一年 至少在l 万元，按这样计算；，4 - 年：k 学至少需娶4 万元。另一方面，据国家统计局公布 的数据，2 0 0 4 年我国城镇居民年平均纯收入和农民年平均纯收入分别是9 4 2 2 元和2 9 3 5 元1 ，在不考虑其他因素的情况下，供养一个大学生，需要一个城镇居民4 2 年的纯 收入，需要一个农民1 3 6 年的纯收入。另外，西部地区一个大学生每年平均支出7 0 0 0 元，相当于贫困地区9 个农民一年的纯收入；一个本科生4 年最少花费2 8 万元，相 当于贫困县一个农民3 5 年的纯收入”。 从总体看，我国生产力水平较低，区域经济发展很不平衡，贫困地区经济整体欠 发达，总体收入水平偏低，尤其是来自边远贫困山区的学生，其家庭收入更低；经济 结构调整导致部分学生家长下岗失业。使其家庭失去稳定的经济来源；再加上有些学 生的父母是一般农民或无职业者，或者家长长年有疾病或发生意外事故等等这些贫 第三章国家助学贷款的背景及演变过程 困学生一旦走入校园，除了要承担大额的学费外，生活费、住宿费以及其他日常消费 支出也在不断增加，使家庭无力承担，因而造成生活上的贫困。随着高校全面实行并 轨招生，上大学交纳的各种费用增加的速度比较快，无疑更加重了他们的负担和贫困 的程度。 据国家有关部门的调查统计，1 9 9 6 年在校大学生中特困生约有几十万人：1 9 9 9 年 在校生中贫困生约有1 0 0 5 万人，2 0 0 0 年在校生中贫困生约有1 4 2 万人，2 0 0 4 年在校 生中贫困生约2 6 3 万人，其中特困生约1 2 2 万人，各高校贫困生的平均比例高达2 5 。 这些都显示出了我国高校贫困生呈现逐年上升的态势，家庭困难学生就学难的问题变 得越来越尖锐。 3 2 国家助学贷款政策的演变过程及现状 在上述背景下，建立一种比较完善的困难学生资助体系变得越来越重要和迫切。 通过金融机构的介入，开展国家助学贷款，不断扩大资助经济困难学生的力度和覆盖 面，是建立帮助经济困难学生顺利完成学业制度的新探索。 3 2 。l 国家助学贷款政策准备阶段( 1 9 8 6 7 1 9 9 9 6 ) 在这一阶段，尽管没有明确提出“国家助学贷款”名称，但在实行贷款政策设计 上，体现了国家助学的性质，而且主要途径是教育行政部门给各个高校制定政策，由 各个学校执行”。1 9 8 6 年7 月，国务院批转了原国家教委和财政部关于改革现行普 通高等学校人民助学金制度的报告，同意在全国8 5 所院校中试点实行奖学金和贷学 金制度，由此拉开贷学金的帷幕。1 9 8 7 年7 月，国家教委、财政部颁布普通高等学 校本、专科学生实行贷款制度的办法，规定由各院校从主管部门核拨的高校的经费中， 按原助学金标准计算总额的8 0 一8 5 建立奖贷基金。1 9 9 3 年9 月又对1 9 8 7 年的贷款办 法做了修改，如申请贷款的最高限额，由学校根据当地居民基本生活水准或本校学生 学习、生活费用的基本需要研究决定；1 9 9 5 年8 月国家教委颁布关于改革国家教委 直属院校学生贷款办法的通知，对贷款的偿还和减免做了修订。 3 2 2 国家助学贷款政策发展阶段( 1 9 9 9 6 - 2 0 0 4 6 ) 在这个阶段有明确规定：国家助学贷款是由国家指定的商业银行面向在校的全日 制高等学校中经济确实困难的本、专科学生、研究生发放的，用于帮助他们支付在校 期间的学费和日常生活费，并由教育部门设立“助学贷款专户资金”，由政府财政贴息 的银行贷款。 1 9 9 9 年6 月，中国人民银行、教育部和财政部联合下发了关于国家助学贷款的 管理规定( 试行) ( 以下简称规定) ，决定在北京、重庆、西安、上海等8 个城市进 行助学货款试点，由此拉开了我国助学贷款的序幕，使助学贷款工作有了法律依据。规 第三章国家助学贷款的背景及演变过程 定指出，中国工商银行为国家助学贷款的指定经办银行，具体负责制定国家助学贷 款的管理办法以及贷款的发放和回收，贷款采用担保方式，属于商业性贷款纳入银 行正常的贷款管理。在上述试点城市中，地方院校国家助学贷款规模由各地区根据地 方财政状况制定，中央部委属院校，则根据中央财政核定的贴息计划，对当年计划发 放的助学贷款提供贴息金额。贷款发放的对象为“学校中经济确实困难的全日制本、 专科学生”，目的是帮助经济困难学生解决“学费和日常生活费”问题。同时规定，对 于特困生贷款到期无法收回部分，学校和助学贷款管理中心分别偿还6 0 和4 0 。从此， 中国工商银行开始在8 个指定城市中发放助学贷款。但由于时间紧、实际经验不足， 加上担保难等问题，到1 9 9 9 年底，中国工商银行在8 个试点城市只贷出助学贷款4 0 0 多万元，远远满足不了学生对助学贷款的需求。 针对上述问题，2 0 0 0 年2 月1 日国务院转发了中国人民银行等部门关于助学贷 款管理的若干意见。对有关国家助学贷款政策做了部分调整。这个文件明确规定对 1 8 岁以上的在校大学生发放信用( 无担保) 国家助学贷款，但考虑到防范风险的需要， 又要求学生所在学校必须提供贷款介绍人和见证人。文件不仅明确规定了介绍人和见 证人的具体职责，同时规