（国民经济学专业论文）湖南省乡镇政府债务问题研究.pdf

在职人员同等学力硕士学位论文 摘要 乡镇政府是我国最基层的一级政府，乡镇政府财政收入是乡镇政府正常运转 和职能发挥的重要保障。但近几年来，我国乡镇政府的财政收支状况正逐步恶化 形成了巨大的债务负担。乡镇政府债务已成为制约我国农村经济建设、社会发展 的重要因素。乡镇政府债务问题能否妥善解决，直接关系到农业发展、农民增收 和农村稳定，关系到全国发展的大局。 一 论文首先从理论层面分析乡镇政府负债，运用财政理论和公共产品理论对乡 镇政府债务存在的积极意义和消极意义进行客观评价，充分肯定了乡镇政府债务 对促进乡镇经济发展的积极贡献，也客观分析了其对乡镇经济和社会发展产生的 危害。本文作者在实际调查并充分掌握了湖南省乡镇政府债务数据的基础上，概 括了湖南省乡镇政府债务的现状，回顾了乡镇政府债务的发展历程，分析了现行 的乡镇财政体制，总结了乡镇财政在免征农业税之后所暴露出的各种问题。通过 聚类方法对湖南省乡镇政府债务的规模和结构进行了实证分析，发现全省的乡镇 政府债务规模高于乡镇财政规模，且各市州的债务水平不均衡。 论文从定性和定量的角度剖析了乡镇政府债务形成的原因，认为农村经济发 展落后是经济原因，现有的财政体制不完善是制度原因，乡镇政府行为缺乏约束 是政治原因。并运用因子分析得出政府为提供公共服务和兴办企业是湖南省乡镇 政府债务产生的主要原因。论文从动态和静态的角度，建立了湖南省乡镇政府债 务风险模型，在选出影响负债风险的关键指标后，运用粗糙集理论，建立债务风 险的预警模型，对目前湖南省乡镇政府的债务风险作出判断和评价，指出避免债 务危机既要促进经济持续增长，又要控制债务成本和债务膨胀规模。 文章最后根据分析的结果提出切实可行的解决方案和相关建议，必须完善财 税体制，科学合理界定乡镇政府的职能，创新乡镇财政管理，建立合理的乡镇公 共产品特别是义务教育经费分担体系，才能有效地解决乡镇政府债务问题。 关键词：乡镇财政；乡镇政府债务；因子分析；实证研究；预警机制 一：一，：，一，塑窒童i 篁墼塑堡丝望璧至耋，一，一 a b s t r a c t t h et o w n s h i pg o v e r n m e n ti sc h i n a sm o s tg r a s s r o o t sl e v e lo fg o v e r n m e n t ， t o w n s h i pg o v e r n m e n tr e v e n u ei st h en o r m a lo p e r a t i o no ft h et o w n s h i pg o v e r n m e n t f u n c t i o n sa n dp l a ya ni m p o r t a n tp r o t e c t i o n b u ti nr e c e n ty e a r s ，c h i n a st o w n s h i p g o v e r n m e n t sf i n a n c i a ls i t u a t i o ni sg r a d u a l l yd e t e r i o r a t i n g a tat r e m e n d o u sd e b tb u r d e n t h et o w n s h i pg o v e r n m e n td e b th a sb e c o m eac o n s t r a i n i n gc h i n a sr u r a le c o n o m i ca n d s o c i a ld e v e l o p m e n to fi m p o r t a n tf a c t o r s t o w n s h i pg o v e r n m e n tc a np r o p e r l yr e s o l v e t h ed e b tp r o b l e m ，d i r e c t l yr e l a t e dt oa g r i c u l t u r a ld e v e l o p m e n t ，f a r m e r si n c o m ea n d r u r a ls t a b i l i t y ，a n do nt h eo v e r a l ls i t u a t i o no fn a t i o n a ld e v e l o p m e n t t h i sp a p e rf r o mt h et h e o r e t i c a ll e v e lo ft h et o w n s h i pg o v e r n m e n tl i a b i l i t i e s ，u s e o ff i n a n c i a lt h e o r ya n dt h et h e o r yo fp u b l i cg o o d s ，t h et o w n s h i pg o v e r n m e n td e b to n t h es i g n i f i c a n c eo fp o s i t i v ea n dn e g a t i v ec o n d u c ta no b j e c t i v ee v a l u a t i o n , f u l l y a f f i r m e dt h et o w n s h i pg o v e r n m e n td e b to nt h ep r o m o t i o no ft h et o w n s h i pp o s i t i v e c o n t r i b u t i o nt ot h ee c o n o m y ，b u ta l s oa no b j e c t i v ea n a l y s i st h et o w n s h i pi t se c o n o m i c a n ds o c i a ld e v e l o p m e n th a z a r d s t h ea u t h o ro ft h i sa r t i c l ei nt h ea c t u a li n v e s t i g a t i o n a n d h a daf u l lg r a s po ft h et o w n s h i pg o v e r n m e n td e b ti nh u n a np r o v i n c eo nt h eb a s i s o ft h ed a t a ，t h et o w n s h i pg o v e r n m e n to fh u n a np r o v i n c es u m m a r i z e dt h es t a t u so ft h e d e b t ，t h et o w n s h i pg o v e r n m e n td e b tr e c a l l e dt h ec o u r s eo fd e v e l o p m e n to ft h ee x i s t i n g t o w n s h i pf i n a n c i a ls y s t e m , s u m m e du p t h e t o w n s h i pa f t e re x e m p t e df r o mt h e a g r i c u l t u r a lt a xi nt h ef i n a n c i a le x p o s e db yt h ev a r i o u sp r o b l e m s t h r o u g hc l u s t e r i n g m e t h o do fh u n a nt o w n s h i p g o v e r n m e n td e b t s i z ea n d s t r u c t u r eo ft h e e m p i r i c a la n a l y s i s , f o u n d t h a tt h e p r o v i n c e s r u r a l t o w n s h i p g o v e r n m e n td e b ts c a l et h a nt h es i z e ，a n dt h ed e b tl e v e l st h r o u g h o u tt h ec i t y i sn o t b a l a n c e d f r o mt h ep e r s p e c t i v eo fq u a l i t a t i v ea n dq u a n t i t a t i v ea n a l y s i so ft h et o w n s h i p g o v e r n m e n tt h ec a u s e so ft h ed e b tt h a tr u r a le c o n o m i cd e v e l o p m e n t i sl a g g i n gb e h i n d e c o n o m i cr e a s o n s ，t h ee x i s t i n gf i n a n c i a ls y s t e mi si m p e r f e c ts y s t e mo fr e a s o n s ，t h e t o w n s h i pg o v e r n m e n ti sb o u n db yt h el a c ko fp o l i t i c a lr e a s o n s u s i n gf a c t o ra n a l y s i s a n dc o m et ot h eg o v e r n m e n tf o rt h ep r o v i s i o no fp u b l i cs e r v i c e sa n dt h ee s t a b l i s h m e n t o ft o w n s h i pe n t e r p r i s e si nh u n a ng o v e r n m e n td e b ti st h em a i nr e a s o n p a p e r sf r o mt h e d y n a m i ca n ds t a t i cp e r s p e c t i v e ，t h eg o v e r n m e n te s t a b l i s h e dat o w n s h i pi n h u n a n p r o v i n c ed e b tr i s km o d e l ，t h ei m p a c to fl i a b i l i t yr i s ki ns e l e c t e dk e yi n d i c a t o r s ，t h eu s e o fr o u g hs e tt h e o r y ，t h ed e b tr i s kw a r n i n gm o d e l ，t h ec u r r e n tt o w n s h i pg o v e r n m e n t ，一一，一，一，。一至矍垒星鐾兰尘至圭兰丝垒，一。 ，一。，。 d e b th u n a nr i s km a k i n gaj u d g m e n ta n de v a l u a t i o n ，p o i n t e do u tt h a tt h ed e b tc r i s i si ti s n e c e s s a r yt o a v o i dt h ep r o m o t i o no fs u s t a i n e de c o n o m i cg r o w t hb u ta l s oc o n t r o lt h e c o s to fd e b ta n dd e b t - s c a l ee x p a n s i o n t h ea r t i c l e f i n a l l yb a s e do na na n a l y s i sc o m b i n i n gt h er e s u l t so fp r a c t i c a l s o l u t i o n sa n dr e c o m m e n d a t i o n st oi m p r o v et h et a x a t i o ns y s t e m ，as c i e n t i f i ca n d r a t i o n a ld e f i n i t i o no ft h ef u n c t i o n so ft o w n s h i p g o v e r n m e n t ，t o w n s h i pf i n a n c i a l m a n a g e m e n ti n n o v a t i o n , e s t a b l i s h ar a t i o n a l t o w n s h i pp u b l i cg o o d s ，e s p e c i a l l y c o m p u l s o r ye d u c a t i o n - s h a r i n gs y s t e mt o b ee f f e c t i v et h et o w n s h i pg o v e r n m e n tt o s o l v et h ed e b tp r o b l e m k e yw o r d s ：r u r a lf i n a n c e ；t o w n s h i pg o v e r n m e n td e b t ；f a c t o ra n a l y s i s ；e m p i r i c a l r e s e a r c h ；e a r l yw a r n i n gm e c h a n i s m 湖南省乡镇政府债务问题研究 插图索引 图2 1 我国行政区划层次结构图8 图5 1 乡镇政府债务风险预警系统的完善过程4 3 在职人员同等学力硕士学位论文 附表索引 表3 1 湖南省乡镇政府债务规模聚类分析结果1 8 表3 2 聚类的凝聚过程表1 9 表3 3 湖南省乡镇政府债务结构聚类分析结果1 9 表4 1 相关系数矩阵2 9 表4 2 公因子方差2 9 表4 3 解释总方差3 0 表4 4 因子负荷矩阵3 0 表4 5 因子得分系数矩阵3 1 表4 6 公共因子与综合因子的得分及排名3 2 表5 1 湖南省乡镇政府债务风险矩阵3 5 表5 2 湖南省乡镇政府债务预警系统指标及其界限值4 0 表5 3 信息熵及属性重要性值的计算结果i 4 2 表5 4 债务风险等级判断结果4 2 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献 的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法 律后果由本人承担。 作者签名：le t 期：少吖年月，口e l j 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被 查阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入 有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编 本学位论文。 本学位论文属于 1 保密口，在年解密后适用本授权书。 2 不保密日。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名： 导师签名： 。勿 争v _ - - j 冈切争 ， 日期：多一o 年l f 月p 目 日期：柳年，月日 1 1 选题背景及意义 第1 章绪论 改革开放以来，我国的经济建设和社会发展取得了重大成就，国家财政收入 逐步壮大。但地方财政尤其是乡镇财政状况在现有的财税制度下暴露出不少问题， 由于税收有限，政府负担沉重，有的乡镇财政运转已经举步维艰。全西乡镇政府 债务规模巨大，据南方周末报道，依据不同的统计口径，县乡政府的债务总规模 从4 0 0 0 多亿到上万亿元不等，乡镇政府的债务占到了大部分o 。财政部科研所白 景明于2 0 0 4 年推断：从掌握的材料看，在我国除台湾和两个特别行政区以外的省 级行政单位中，乡镇政府债务总额有的达2 7 9 亿元，部分省的乡镇政府债务总额 超过了这一规模，采用取中间值法则计算全国乡村债务总额不会低于6 0 0 0 亿元， 如果采用高值推断。全国可能突破1 万亿元，占我国财政收入的比重在3 0 4 0 之间，乡镇政府债务总额负担实际上已超过长期建设国债负担 。虽然对于全国 乡镇政府债务的总量，目前还没有一个权威的统计数字，但对于脆弱的乡镇财政 来说，无疑是个巨大的包袱。 尽管乡镇政府债务问题严重，但比这个问题更严重的是社会特别是，各级政 府对此没有引起足够的重视。白景明在研究中作了很好地概括：没有任何个国 家像我国这样轻视地方政府债务管理，西方国家很早就从理论、政策、法律三方 面应对地方政府债务增长。我国的乡镇负债由于前期的长时间失控，现在已构成 了巨大的财政风险。长期以来上级政府把乡镇政府的举债行为看做是一般性经济 行为，上级政府不承担相关责任。正是上级政府对乡镇政府负债的漠视，在很大 程度上导致了负债的无度和欠债不还。有鉴于此，财政都在2 0 0 4 年拿出1 5 0 亿元 对乡镇转移支付，用于缓解乡镇财政困境，尽管1 5 0 亿元人民币的支出只占当年 国家财政支出的4 6 5 0 ，但却是我国在1 9 9 4 年实行分税制以来，中央财政预算首 次安排预算资金缓解县乡财政困难。在此后几年的政府预算中，对农村的转移支 付力度不断加强。但在现有的财税制度下，对于同益膨胀的乡镇负债来说，中央 政府的转移支付只能是杯水车薪。 乡镇政府债务不仅仅是个财政问题，更是个政治问题。具体而言，沉重的债 务负担已产生了严重的后果：1 乡镇政府债务影响了基层政权自身正常运转，政 府不得不“拆东墙，补西墙”，乡镇一级财政陷入困境，加大了财政运行风险。2 乡 。邓瑾，债务问题：乡镇机构改革绕不过的坎，南方周末2 0 0 5 年4 月7 日 。周颖，总额6 0 0 0 亿巨债压身；乡镇负债背后失控隐患大，中国经营撒2 0 0 4 年l o 月1 1 日 l m 镇政府债务影响了农村社区公共管理服务与公共产品供给，特别是影响农村的医 疗卫生和义务教育的发展，从长远来看，卫生和教育的落后将会制约农民素质的 提高。3 乡镇政府债务严重影响了农村经济持续健康稳定的发展，沉重的债务负 担使乡镇财政更加捉襟见肘，用于经济发展的资金严重不足，严重制约着农村经 济的发展。4 乡镇政府将债务通过各种形式不同程度地分摊到农民头上，抵消农 村税费改革的成果，可能造成农民负担反弹，危及农村社会的稳定。5 乡镇政府 债务如果没有得到很好的解决，将会影响社会主义新农村建设和整个社会的统筹 协调发展。因此，本文通过对湖南省乡镇政府债务的调查和分析，研究债务的规 模、结构及成因，评价债务的风险和危害，寻求、探索有效的解决之道，无论是 对改善基层财政状况、巩固农村税费改革的成果，还是对提高乡镇政府运行的效 率和水平，促进农村经济发展和社会稳定都具有重要的理论及现实意义。本文作 者长期从事财政和农村税费改革工作，对乡镇政府债务问题接触很多，感触颇深， 对其现状有较清楚的认识，深知这一问题的严重性及解决这一问题的紧迫性。作 者f ； 期己对债务理论进行了较系统的学习，查阅了大量的文献资料，在平时的工 作中对湖南省乡镇政府债务情况有较为全面的了解，希望通过对这一问题的研究， 能对乡镇政府债务问题的解决做一些有益的探讨。 1 2 国内外研究现状及文献综述 国内外研究财政问题的著作很多，但研究中国乡镇财政特别是社会转型期问 乡镇债务的文献并不多见。由于乡镇政府债务规模巨大和对经济社会产生的影响 引起各方面的重视，理论界对这一问题的研究有所加强。中国地方政府经济行 为分析f l 】( 周伟林) 、政府间财政关系经济学【2 l ( 王雍君、张志华) 、公 共地方财政学【3 】( 陶勇) 、中国地方财政运行分析【4 】( 樊丽明) 、地方 政府与地方财政建设【5 】( 沈春丽) 、中国地区差异的经济分析【6 】( 安沙文、 沈春丽、邹恒甫) 等著作对地方财政研究比较有代表性。中国农村财政理论与 实践【7 】( 朱刚、贾钢) 、中部地区乡镇财政研究i s ( 方宁) 、中国县乡 财政与农民增收问题研究 9 1 ( 陈锡文) 、聚焦中国农村财政问题d o ( 朱钢、 张元红、张军) 是国内几部系统研究乡镇财政的专著。m 1 t 教授w i l l i a m e a s t e r l y h a n a 1 l 】、世界银行经济学家p o l a c k o v ab r i x i 与a l l e ns c h i c k 坦】等人的研究 成果对本文的实证研究很有参考价值，但他们的观点和方法对中国乡镇的具体情 况不具有很强的直接指导性。论文概括了国内外对乡镇债务问题的研究成果，兹 分述如下： 1 关于乡镇政府债务的概念。牛竹梅 1 3 1 ( 2 0 0 2 ) 参照财政部会计制度和民 法通则的规定，从会计学与法律学的角度将乡镇债务定义为：乡镇政府、经济组 2 织之间以及其与国家、金融机构、国有企业等单位在发生经济关系的过程中所形 成的债务的总和。这是一个对乡镇债务比较全面的界定。 2 关于乡镇财政收支及其职能。张凤坡【1 4 】( 1 9 9 0 ) 、朱钢【1 5 1 ( 1 9 9 3 ) 、王 朝4 - d 6 l ( 1 9 9 4 ) 等人是较早正式涉入这一领域的学者，他们根据广义的财政定义 将乡镇财政划分为制度内财政( 包括预算内财政和预算外财政) 和制度外财政，并 重点对乡镇制度外财政的成因、来源、特点及功能予以了深刻剖析，对后束众多 学者的相关研究颇富启发意义。樊纲【l7 l ( 1 9 9 5 ) 通过若干个案研究对我国乡镇“非 规范”收入的规模、成因及改革去向进行过探讨。熊竞【l8 】( 2 0 0 5 ) 对乡镇财政收 入和支出的结构及变化特点进行过较为系统的阐述。鲁毅【1 9 】( 1 9 9 6 ) 、祝保平2 0 】 ( 2 0 0 0 ) 针对农村税费改革之后的乡镇财政赤字问题，建议按照公共产品理论进 行改革，形成新的支出格局。在乡镇财政职能上，张军【2 1 1 ( 2 0 0 0 ) 指出农村公共 产品的需求特别是基础教育和医疗，中央财政应当负担主要部分。赖金生【2 2 】 ( 2 0 0 6 ) 则对农村税费改革后如何科学合理定位乡镇财政职能提出了建议。 3 关于乡镇政府债务的成因。不少学者从不同方面对乡镇政府债务的形成原 因进行了研究。贾康、白景明【2 那( 2 0 0 2 ) 从财政体制的角度分析了县乡负债的制度 性诱因，即财权划分模式与事权划分模式不对等、政府层级过多、财政支出标准 决策权过度集中与规则紊乱。祝遵宏i z 4 ( 2 0 0 5 ) 认为，乡镇债务实质上是我国农 村现行政治体制和经济管理体制共同作用的结果。从公共产品理论上分析来看， 乡镇政肘= 债务是农村现行公共产品管理体制不适应农村公共需求的产物；从制度 上分析来看，乡镇政府债务的形成是现行农村制度设计上的缺陷所致，如组织制 度上决策的内部主体( 村民) 缺位，财税制度上财权和事权不对称，经营管理制度 上政企不分，行政管理制度上的决策失灵等等。陈永 e t 25 】( 2 0 0 4 ) 等人通过对几 个乡镇的实际调查，对造成乡镇债务的具体原因进行了分析，达标升级所造成的 欠款、农户拖欠税费所形成的债务、由于借贷而形成的利息等因素是债务形成的 重要原因。由于相关数据的难于获取，上述研究有的只作了理论层面的定性分析， 有的仅限于选择少数几个乡镇，缺乏具有一定涵盖面、较为翔实、有说服力的实 证资料和计量分析。 4 关于乡镇政府债务风险问题。世界银行高级经济学家h a n ap o l a c k o v a b r i x i 1 2 1 ( 1 9 9 8 ) 发表的政府或有负债：一种对财政稳定性构成威胁的风险一文， 是财政风险领域具有标志性意义的重要文献。该文创造性地提出了著名的财政风 险矩阵( f i s c a lr i s km a t r i x ) ，还系统地论述了政府或有负债对财政稳定性构成的巨 大威胁。但该文只从理论上对负债风险进行了论述，未涉及负债风险的实证问题， 更没有形成理论体系。世界银行马骏【2 卅( 2 0 0 3 ) 对地方财政风险监控的相关国际经 验进行了较全面的总结，以一个假想的发展中国家为样本，设计了一套示范性的 风险指标，并就如何使该监控机制有效运行的配套体制措施进行了分析。国内也有 湖南省乡镇政府债务问题研究 部分学者对财政风险预警进行了研究。如张志超【2 7 1 ( 2 0 0 3 ) 在对财政风险定性分析的 基础上进行了财政风险的定量研究，提出了基本的风险预警方法；裴育【2 8 1 ( 2 0 0 6 ) 对 我国财政风险预警系统的构建进行了研究，并提出了相应指标体系。 可以说学者们对乡镇债务的研究达到了一定的深度和广度，但系统研究此问题 的著述和期刊文献并不多，更不说创新和指导价值。现有文献的不足之处主要表现 在： 1 缺乏全面性和权威性。由于受条件的限制和其他原因，绝大多数研究( 著述、 学位论文、期刊论文) 或只是从理论上分析，数据缺乏真实性；或只是以某一小区 域( 县、乡) 为研究对象，而不能对更广泛区域( 全霄、全省) 情况的复杂性和多 样性进行分析。 2 缺乏实证研究。大多数文章只是在理论层面分析，或辅之以少量数据，更不 用谈实证研究，因而缺乏说服力。 3 缺乏指导价值。有少量学者试图建立一套乡镇债务的预警指标体系，但很多 风险指标体系是针对国家而言的而不是针对乡镇政府债务，在实证 最计上还不尽完 善，可操作性不强。 1 3 本文的研究思路和创新之处 论文共分为六章。第一章简明阐述论文写作的背景、意义、思路及创新之处， 回顾国内外对此问题的研究成果。第二章运用公共产品理论和财政理论对乡镇政府 债务存在的积极意义和消极意义进行客观探讨。第三章介绍了湖南省乡镇政府债务 的现状，回顾了债务的发展历程，并运用聚类分析方法进行实证研究，分析债务规 模和结构特点。第四章从定性和定量两个方面分析湖南省乡镇政府债务形成的原因， 运用因子分析得出政府为提供公共服务和兴办企业是债务产生的主要原因。第五章 从动态和静态的角度，建立了湖南省乡镇政府债务风险模型，运用粗糙集理论，建 立债务风险的预警模型，对目f j 湖南省乡镇政府的债务风险作出判断和评价，指出 为避免债务危机，在促进经济持续增长保证财政收入增加的同时，必须控制债务成 本和债务膨胀的规模。第六章根据分析的结果提出现实的解决方案和相关建议。 本文的创新之处在于： 1 本文掌握的湖南省乡镇政府债务数据比较翔实、全面、权威，对乡镇政府债 务情况做出了全面的分析。 2 利用聚类分析方法研究了湖南省乡镇政府债务的规模和结构特点，利用因子 分析方法研究了湖南省乡镇政府债务的成因。 3 建立了一个针对全省的乡镇政府债务预警体系，对全国各省市乡镇政府债务 问题的研究具有一定的指导性。 4 第2 章乡镇政府债务的理论分析 研究乡镇政府债务问题，首先必须明确其所涉及的几个基本问题，这样才能 做到概念清楚、研究范围明确、主题突出、逻辑严谨、针对性强。本章主要对西 方公共财政理论，特别是公共产品理论，乡镇政府及其职能、乡镇政府债务的界 定及乡镇经济与财政的关系等方面进行论述。 2 1 西方公共财政理论 2 1 1 西方公共财政理论的发展回顾 财政是与国家同时出现的经济现象。财政理论的发展经历了三个阶段：第一 阶段是1 9 世纪以前，财政被认为是政府收入和支出的管理。1 7 7 6 年亚当斯密的 国富论把市场经济描述为是“看不见的手”在调节的经济，政府应当尽量缩小 其职能，实行“廉价政府”，执行“守夜人”的角色。第二阶段是1 9 世纪至2 0 世纪 初，财政被认为是货币事务的管理与收入的再分配。1 8 9 2 年巴斯塔布尔出版了公 共财政学，此书出版标志着财政学成为一门独立的学科体系。在资本主义从自由 竞争阶段向垄断阶段发展的过程中，德国的瓦格纳在他的财政学体系( 1 8 7 7 ) 和社会的财政政策和社会的租税政策( 1 8 9 1 ) 等系列论文中，强调通过国家 “租税政策”干预投入和所有的分配，缓和阶级矛盾和贫富分化。第三阶段是1 9 3 0 年代经济大危机之后，财政被认为是公共部门经济。西方财政学界认为财政就是 公共财政( p u b l i cf i n a n c e ) ，因此，公共财政就是市场经济条件下的财政。凯恩 斯在他的就业、利息和货币通论中强调国家干预经济的作用，提出通过增加 投资、提高就业以解决“有效需求”不足是经济增长的核心问题。罗斯福“新政”按 照凯恿斯理论推行赤字财政等扩张性政策，对国民经济运行的调控收到了显著效 果。罗斯福“新政”对传统经济学的冲击，使得公共财政学很快从履行国家基本职 能转变为政府如何提供公共物品，以及如何校正市场失灵，干预经济活动，从而 产生了现代公共财政学。现代公共财政学把研究对象具体化为公共支出、公共收 入、公共预算、财政政策等诸因素，它从积极的角度看待国家干预的作用。揭示 了国家财政政策( 包括财政赤字) 的必要性。 然面，从2 0 世纪7 0 年代后期，面对西方经济中出现的“滞胀”现象，在公债有 益还是有害这一问题上出现了自由经济模式的回归。凯恩斯观点认为，公债是有 益而无害的。就内债而言，不存在公债负担。也不是后代人负担政府的资产与 负债可以相互抵消，只要经济增长率大于负担率，公债可以不断增加。而持公债 湖南有乡镇政府债务问题研究 有负担观点的人认为，公债既有利也有弊，公债对当代人不是负担，但转移给了 后代，公债应该用于生产性支出，公债与私债、外债的作用是基本相同的【2 ”。 2 1 2 西方公共财政理论的基本观点 西方公共财政理论的逻辑是：市场是基础，市场能完成的，则市场比政府更 有效率，只有当市场不能完成的或效率极低的，才由政府组织完成。亦即财政存 在的必要性在于“市场失灵”，社会经济的运行应当以市场经济为主，只有在市场 难以调节或调节不好的领域才需要政府干预经济。具体而言，市场失灵主要表现 为：公共产品( 包括准公共产品) 供给不足；无法解决“外部性问题”；经济周期 波动的影响；收入分配不公平的问题；垄断问题；信息不对称等【3 0 1 。政府的职能 主要是克服市场的失效，而公共财政则是支持政府这些职能的主要手段。其主要 职能可以界定为以下三个方面【3 l 】：一是资源配置职能，财政通过本身的收支活动 为政府提供公共物品和财力，引导资源流向，最终实现全社会资源配置的最优状 态：二是收入分配职能，财政通过自身的收支活动进行全社会范围的再分配，实 现全社会的相对公平；三是经济稳定职能，由于市场运行中的经济周期问题和微 观上的盲目性，政府必须推行宏观经济调控，以实现经济的相对稳定【3 ”。 2 1 3 西方公共产品理论 在西方的公共财政理论中，公共产品理沦占有极其重要的地位。所谓公麸产品 f p u b l i cg o o d s ) ，是相对于私人产品而占的，它是指不具有经济利益的可分性、所有 权的确定性及效用的排他性的物品和劳务。萨缪尔森对此给出了严格的定义，公共 产品是“将该商品的效用扩散与他人的成本为零，无法排除他人的享用”【3 3 1 。公共产 品或劳务同私人财货相比，具有以下三个特征：( 1 ) 效用的不可分割性，即公共产品 是向整个社会共同提供的，具有共同受益或联合消费的特点。其效用为整个社会成 员所共享，而不能将其分割为若干部分，分别归属于某些个人或集体享用，或者按 照谁付款谁受益的原则，限定为之付款的个人或集体享用。( 2 ) 消费的非竞争性，某 一个人或集体对公共物品的享用，不妨碍、不排斥其他个人或集体的同时享用，也 不因此而减少他们享用的数量和质量。( 3 ) 受益的非排他性，即在技术上不能将拒绝 为公共产品付款的个入或集体排除在公共物品享用的范围之外。同时具有三个特征 的公共产品为纯公共产品。而在现实生活中，完全具备以上这些特征的公共产品是 不多的，对于各个特征来说，还有程度的强弱之分。不完全具备这些特征的为混合 产品。在纯公共产品与纯私人产品之间，散布着无数的处于中间状态的混合产品。 地方公共产品作为公共产品的重要组成部分，是指由地方政府提供的，只能满 足特定区域内居民公共消费需求的产品和劳务。一般来讲，地方公共产品应当由地 方政府提供，而非中央政府。如果由中央政府提供各地方的区域性公共产品，那么 6 它只能选择一个尽可能综合反映各个地方利益的“量”，但不能像地方政府一样更好、 更全面的了解本地居民对公共产品的需求偏好。因此地方政府能够有针对性地、高 效率地提供地方公共产品服务。 2 2 乡镇政府的财政理论 2 2 1 我国乡镇政府的概念 “政府”一词最初的意思是“引导”。英语“g o v e r n m e n t ”的本意为“统治权、政府、 管理、服务”。广义上的政府概念是指政治学意义上的三权分设的立法、行政和司 法机关的总称，是一切国家机关组成的整个政权。而狭义上的政府概念仅指分别 管理国家各方面具体行政事务的行政机关，包括中央政府和地方各级政府。布莱 克维尔政治百科全书认为，地方政府是“权力或管理范围被限定在国家的部分 地区内的一种政治机构，经过长期的发展，在一国政治发展关系中处于隶属地位， 具有地方参与权、税收权和诸多责任”。1 6 】在我国，国家按照一定条件在乡村设 置的行政机构，称为乡政府，按照一定条件在集镇设置的行政机构称为镇政府。 一般地把二者统称为“乡镇政府”。根据中华人民共和国宪法规定：“省、直辖 市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”，“地方各 级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关”。 新中国成立后，乡级j 亍政体制大致经历了三个发展阶段。即： ( 1 ) 建立乡级人民政府阶段( 1 9 4 9 1 9 5 8 ) ； ( 2 ) 实行人民公社化阶段( 1 9 5 8 1 9 8 2 ) ； ( 3 ) 恢复乡级人民政府阶段( 1 9 8 2 至今) 。 从行政区划组织和管理体系的内部结构看，中国行政区划的纵向管理是按照 省、自治区、直辖市三种组织类型展开而构成的行政区划纵向管理组织体系。传 统体制下，我国的行政区划层次结构可以用图2 1 表示【3 4 】。 o 中华人民共和国宪法( 第十届全国人大第二次会议修正) 第九十五条，第一百零五条。 7 湖南行乡镇政府债务问题研究 城市型 ；农村犁 ：民族自治 l 行政区一一 一一行政区一j 型行政区一 划系统 划系统划系统 图2 1我国行政区划层次结构图 乡镇政府是我国最基层的行政机构。其主要职责是管理基层公共事务。鉴于 我国的国情和政权的组织形式，论文把乡镇党委、行政、人大、政协统一划归乡 镇政府机构，统称“乡镇政府”。 2 2 2 我国乡镇政府财政的职能 政府职能是指国家行政机关组织管理国家事务和社会事务，进行政府治理的 法定职责以及为履行政府职责，运用政府权力、发挥政府功能的能力和效用。西 方关于政府职能界定的理论主要有：“新公共管理理论”和“新公共服务理论”【3 ”， 它们都没有把政府定位于阶级统治，而是更多地赋予了管理和服务社会的职能， 政府存在的价值更多的是在于为社会提供公共产品满足社会的需求，其主要职能 在于服务社会。当代世界各国，政府职能也表现出一个基本的变化倾向，即政治 统治职能的弱化和社会服务职能的增强。我国乡镇基层政府虽然是在特定的国情 和存在环境，但是在经济全球化和改革_ 丁 ：放中，乡镇政府的公共服务职能必须也 正在逐步加强。随着我困社会主义市场经济体制的建立和完善，市场在资源配置 中客观上必然要发挥基础性作用，而乡镇政府丌始致力于改善公共服务的供给和 加强制度创新、农村基础性设施建设、农村公益事业的建设等非竞争性领域的建 设。市场经济体制的建立与农村经济的发展要求乡镇政府突破旧有的由乡镇政府 来规定农民行为、农民围绕乡镇政府运转的管制型行政模式，建立以农民为中心、 一切工作围绕农民的新型公共服务格局【3 6 l 。系统地说，乡镇政府管理有如下四个 基本职能【37 】：一是经济职能，组织和领导农村经济建设，通过乡镇政府管理经济 的各个部门来实现；二是政治职能，维护稳定团结的局面，为农村的发展创造良 好的环境；三是文化职能，组织和领导社会主义精神文明建设；四是服务职能， 为公众服务和组织管理社会服务事业。乡镇政府就是作为农村经济和社会生活基 本条件的管理者和社会运转机制的调节者，创造经济和社会发展的良好环境。 我国农村基层政权组织为乡镇的人民代表大会和人民政府，乡镇政府作为国 家政权在农村的基层组织，是国家各项工作的落脚点，是党和国家联系群众的桥 梁和纽带。中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法中 第六十一条专门规定了乡镇人民政府行使的职权。将乡镇人民政府行使的职权与 县级以上地方各级人民政府行使的职权区分丌来，在乡、民族乡、镇的人民政府 行使的七项职权中，有三项是讽行( 办理) 性职权，四项是保护人民权益性职权， 使其职能具有执行性、具体性、服务性、灵活性等四个特点【38 1 。乡镇政府职能的 本质是服务性，就是要以农民根本利益为出发点和落脚点。因此，我国乡镇政府 职能定位应当弱化经济职能，强化社会管理职能和公共服务职能，这是社会发展 的趋势决定的。加强社会管理职能和公共服务，也是乡镇政府财政最重要的职能。 2 2 3 我国乡镇政府债务的界定 乡镇政府债务的概念直接关系到乡镇债务的主体，关系到乡镇政府债务统计 的范围、数量及其有效性与真实性，关系到如何寻求乡镇政府债务的成因与化解 措施，是研究乡镇政府债务的前提条件。一般对于债务或负债的定义是从企业、 法人、公司、个体等经营的角度给出的，企业会计准则基本准则第二十 三条规定：负债是指企业过去的交易或者事项形成的、预期会导致经济利益流出 企业的现时义务。由于政府债务的日益庞大，学术界把经济或法律上“债务”或“负 债”的概念借用扩展到政府领域。财政部行政单位会计制度规定：负债是行政 单位承担的能以货币计量，需要以资产偿付的债务。牛竹梅【3 9 】( 2 0 0 2 ) 参照财政 部会计制度和民法通则的规定，从会计学与法律学的角度定义乡镇债务，其定义 为：乡镇政府、经济组织之间以及其与国家、金融机构、国有企业等单位在发生 9 湖南省乡镇政府债务问题研究 i l l s ! 经济关系的过程中所形成的债务的总和。综合上述定义，本文将乡镇政府债务界 定为：乡镇政府作为最终债务人，按照合同约定或按照法律规定或为履行公共职 责而承担的能以货币计量，需要以资产偿付的债务。必须指出的是：乡镇政府负 债主要用于乡镇的同常行政开支、农村公共产品的供给、化解以前债务、兴办企 业投资等，其主体是乡镇政府( 包括党委、政府) 及其各部门。 2 3 我国乡镇政府负债的理论分析 乡镇政府履行其职能的资金来源大体有两种途径：征收税费和举借债务，这两 种途径各有利弊，可以满足不同用途的资金筹措。政府部门的支出总体可分为经常 性项目支出与资本性项目支出，这两种项目支出经费的筹集应根据他们所产生利益 的不同而采取不同的形式。对于支出利益惠及目前的经常性支出，应由税费等财政 资会承担；对于支出利益惠及将来的资本性支出，则以举债的方式筹集资金，这样 受益者及费用负担者相吻合，将成本分摊到以后的各个受益期，符合收益公平原理， 而且有助于社会选择比较符合效率要求的公共产品提供水平。相反，如果用税费等 财政资金来承担资本性支出，就意味着让现在的人承担公共产品的全部成本，而让 后人免费享受它所产生的效益，从资源配置的角度看，这会使公共产品的提供规模 低于有效率的水平；如果以举债收入来承担当年的经常性支出，就意味着让现在的 人无偿享受公共产品的利益，而让以后的人来承担偿还债务的责任。在这种情况下， 公共产品的受益者与成本承担者分离，举债筹资会使公共产品的提供规模超过有效 率的提供水平，难以使公共产品的提供达到有效配置的目标。 相比而言，债务筹资更符合效率原则。通过政府举债所筹到的资金，最终也要 以增税来弥补。对借款筹资和增税筹资的选择，实质上是对增税时间的选择。借款 筹资相当于未来期间内的多笔小额税，增税筹资相当于目前的一笔大额税，这两种 方式征到税款的现值必须相等。那么，从效率因素看，考虑到对纳税人的额外负担， 根据西方财政学劳动供给决策理论，额外负担随税率的平方而增长，即如果税率翻 一番，额外负担就要翻两番。因此，一笔大额税所带来的额外负担要大于多笔小额 税。由此来看，借款筹资从效率上要较优于增税筹资【柏】。 对于经济规模较大，财力充足的乡镇，适度的负债对集中力量办大事是很有 效率的。但是政府负债是把双刃剑，特别是对于中国绝大部分乡镇而言，经济基 础不强，增长缓慢，财税有限，在免征农业税之后，乡镇财政负担雪上加霜。负 债规模越滚越大，若任其