（行政管理专业论文）公共危机治理中政府—社会协作机制的构建.pdf

福建师范大学硕士论文 j ， i 摘要 a b s t r a c t h o wt oe f f e c t i v e l yd e a lw i t hp u b l i cc r i s e so ft h ew o r l dt o d a ya n dc o l f l r n o np r o b l e m s a tp r e s e n t ，c h i n an o wi nac r i t i c a lp e r i o do fs o c i a lt r a n s i t i o n ，i su n d e r g o i n gap r o f o u n d h i s t o r i c a lc h a n g e s 3 0y e a r so fr e f o r m a n do p e n i n gu p ，c h i n ah a sm a d eg r e a t a c h i e v e m e n t si ne c o n o m i cc o n s t r u c t i o n ，b u t 谢n lt h er a p i de c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，s o c i a l o p e r a t i o no ft r a d i t i o n a la n dm o d e mr e g u l a t o r ys y s t e mr e g u l a t i o n c o n f l i c t so c c u r f r e q u e n t l yd u r i n gt h i sp e r i o d ，t h e s ep r o b l e m sa r el i k e l yt ob e c o m ep u b l i co ft h ec r i s i s p o t e n t i a li n c e n t i v e ，s o m ev e r yu n e x p e c t e de v e n t sm a y l e a dt or e g i o n a lo rn a t i o n a lp u b l i c c r i s i s s od e a lw i n lh o wt oe f f e c t i v e l ya d d r e s st h e s ep u b l i cc r i s e s ，h o wt ob u i l da c o m p r e h e n s i v es y s t e mo fp u b l i cc r i s i s ，i t h a si m p o r t a n tt h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a l s i g n i f i c a n c 冶，i tw a saw o r t h yo fo u ri n - d e p t hs t u d ya n ds t u d y c o n s t r u c t i o no fp u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n ts y s t e mi sk e yt ob u i l d i n gp u b l i cc r i s i so f g o v e r n m e n t - c o m m u n i t yc o o p e r a t i o nm e c h a n i s m t h i sp a p e rf o c u s e s o nt h et h e m e d i s c u s s e d t h i sa r t i c l ee x p l a i n st h eb a s i ct h e o r yo fp u b l i cc r i s i s ，a n dw i t ht h ep a r t i c i p a t i o n o fc r i s i sm a n a g e m e n t , t h ep r i n c i p a l - t h eg o v e r n m e n t , t h ec o m m u n i t yi st h el o g i c a l s t a r t i n gp o i n t n a m e l y , t h ec r i s i so fp u b l i cg o v e r n a n c ei nt h eg o v e r n m e n t ，t h ec o m m u n i t y , t h ec o l l a b o r a t i o nb e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n ds o c i a ls t a t u s ，b a r r i e r st or e t u r nf o ra n a n a l y s i sa n dc o r r e s p o n d i n gc o u n t e r m o a s u r e s k e yw o r d s ：p u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n t ，g o v e r n m e n t ，s o c i e t y , c o o p e r a t i o nm e c h a n i s m i i i 2叭4 36081洲y i，+i，q】 福建师范大学硕士论文 l i l 中文文摘 中文文摘 目前，我国现处在社会转型的关键时期，正经历着一场深刻的历史变革。社会 转型时期是社会进行分行整合、破旧立新的时期，社会运行的传统规制和现代规制 的冲突在这一时期频繁发生，公共危机呈现出多发性、复杂性等新的特点。例如： 社会竞争加剧、社会分化加速、人口流动加快、生态环境变化、全球气候变暖等都 可能导致公共安全、交通、卫生、市政、能源等方面的公共危机事件的发生。2 0 世 纪9 0 年代以来，我国进入了公共危机高发期。2 0 0 3 年广东发生了s a r s 事件；2 0 0 5 年哈尔滨发生了水污染事件；2 0 0 8 年南方爆发了百年不遇的雪灾；2 0 0 9 年甲流疫情 在全国蔓延等。对于任何一个国家而言，无论处在社会发展的哪一个阶段，只有社 会稳定才能保证国家系统的有序运作和快速发展。因此，认识社会转型期我国公共 危机的特点，加强政府和社会处理公共危机治理的能力，构建政府和社会协作互动 的危机治理网络，已经成为我国各级政府在今后一定时期必须高度重视的问题。 在我国公共危机治理理论研究的初期，学术界普遍认为公共危机救治是政府的 职责，主张政府在公共危机治理的过程中承担主导治理的责任和义务，然而却没有 意识到政府危机救治的局限性，忽视了非政府组织、媒体、社会公众等社会力量的 作用。李永康认为我国政府主要采用战争动员的方式来治理危机，这种方式可以在 最短的时间内整合各种资源，在第一时间进行危机救治，将损失降到最低。林尚立 认为我在国这种党政合一的行政体制下，依靠这种动员的方式来参与公共危机治理 是符合我国国情的。2 0 0 3 年非典发生以后，主张社会力量参与到公共危机治理的思 路开始形成。政府和社会都意识到仅仅依靠政府或者是社会的单方力量是不足以应 对危机的。新时期，公共危机的新的特点和国外的危机治理经验都表明了只有政府 和社会共同参与才能保证有效的危机治理。当今的社会是一个多风险的社会，互动 合作是政府公共危机治理的核心理念，有效的应对公共危机必须走政府与社会互动 合作之路。在“有限政府、“服务行政 的理念下，积极地培育社会力量，提升非 政府组织、媒体、社会公众等社会组织的自治能力，在培育一个“强社会 的基础 上，促进政府、社会协作机制的构建。 v 福建师范大学硕士论文 因此，对公共危机治理中政府社会协作机制的的研究具有很强的理论与现实 价值。具体而言，主要体现在：目前我国对公共危机治理的研究主要在公共危机治 “7 u ro j “ 协，ij ，口vut h 值r r j 、j + i 忿，a 7 、，匕7 i ，h f m 垃u 了“1 士j l j i ，厶六，匕影h f 口 理的组织机制、保障机制、沟通机制、决策机制、信息管理机制等方面；对于政府 一社会的协作机制构建的深度分析较缺乏，本文运用了治理与善治理论、公民社会 理论、网络治理理论、博弈理论，从公共危机治理中政府、社会各参与主体协作的 角度探讨危机防治的路径，具有一定的理论深度，同时本文也结合了近年来我国公 共危机治理的现实案例来分析，政府一社会协作机制的构建对于公共危机治理具有 重要的现实价值。 近年来，国内外对于公共危机治理机制的研究很多，但就从政府一社会协作的 角度来研究危机救治机制的文献比较少。本文从公共危机治理理论的协作理论出发， 重新探索整合公共领域与社会领域的各种资源，提出了在公共危机治理中积极构建 政府一社会协作机制。本文一共分为了五个部分： 气 第一部分，绪论。主要介绍了选题的目的及意义；国内外研究综述；本文观点 l 和研究方法。目前我国正处在经济全球化和社会转型的关键时期，公共危机呈现出 多发性、复杂性等新的特点。因此，进一步提高各主体参与危机治理的能力，做好 政府与社会的互动和沟通，积极地构建政府社会的协作机制已成为公共危机治理理 论和实务越来越重要的一个领域，也成为本文研究的动机和目的。 第二部分，第一章公共危机治理理论与参与主体综述。主要对公共危机治理理 论进行阐释；介绍公共危机治理中政府、社会各参与主体。“治理 概念用于公共危 机处置中，本身包含着政府、社会、个人共同参与的过程。“公共危机治理 具体包 括以下几方面内容：一是在公共危机状态下，政府与社会的政策实施必须以最小的 成本获取最大的效益。二是指在实现危机化解与规避的过程中，通过激励机制与管 理手段保证危机治理的有效性。三是指政府与民间、公共部门与私人部门之间的合 作与互动。四是指建立在信任与互利基础上的社会协调网络。 第三部分，第二章公共危机治理中政府一社会协作现状及其障碍。本章从我国 公共危机治理中的参与主体政府( 横向政府间、纵向上下级政府、政府内部各 l l - i 一 中文文摘 部门间) 与社会( 在本文中主要是指非政府组织、媒体、公众) 的组织功能为切入 点，分别对公共危机治理中政府间、社会参与主体间以及政府与社会间的协作现状 进行了具体的分析，从而得出政府二社会在公共危机治理中并未达成有效的协作。 政府危机治理组织结构和政府间的博弈造成政府间协作障碍；社会主体治理能力、 社会资本不足和我国公民社会不成熟造成公共危机治理中社会主体协作障碍；政府 与社会主体的博弈和政府与社会协作的法律、组织体系不健全造成政府与社会主体 间协作障碍。 第四部分，第三章公共危机治理中政府一社会协作机制的构建。本章针对公共 危机治理中政府一社会协作的现在及其协作障碍，分别提出了相应的解决方案。通 过政府结构优化和建立责任政府来积极构建公共危机治理中政府间协作机制；通过 社会主体危机治理能力的提升、社会资本和公民社会的培育来积极构建公共危机治 理中社会主体协作机制；通过政府与社会的合作博弈、完善的法律与组织体系、政 府与社会主体的功能耦合来构建公共危机治理中政府与社会协作机制。 第五部分，结论。对于我国来说，完善的政府一社会协作机制是公共危机治理 发展的方向和目标，其过程十分的艰巨和漫长。其中，政府职能的合理化、经济的 市场化、社会组织的自主化、公民社会的成熟化，是实现政府、社会互动沟通的重 要条件；只有在此条件下，通过社会的民主化和公共管理的社会化，公共危机治理 中政府一社会协作的机制才能实现。 v i i 福建师范大学硕士论文 1 j 一1 i v 目录 目录 中文摘要。 a b s t r a c t i i i 中文文摘 目录。 绪论 第一章公共危机治理理论与参与主体综述。 第一节公共危机治理理论阐释。 第二节公共危机治理中的参与主体 - 1 - - 9 - 一1 3 - 第二章公共危机治理中政府社会协作现状及障碍 第一节公共危机治理中政府社会协作现状 第二节公共危机治理中政府社会协作的障碍 第三章公共危机治理中政府社会协作机制的构建 第一节公共危机治理中政府间协作机制的构建 2 5 - 第二节公共危机治理中社会主体协作机制的构建- 2 9 - 第三节公共危机治理中政府与社会主体协作机制的构建。一3 4 - 结论 参考文献 攻读学位期间承担的科研任务与主要成果 致谢。 4 7 - 个人简历。 福建师范大学硕士学位论文独创性和使用授权声明 i x - 5 3 5 5 福建师范大学硕士论文 l i j ； x 绪论 绪论 一、选题的目的及意义 对于任何一个国家而言，无论处在社会发展的哪一个阶段，只有社会稳定才能 保证国家系统的有序运作和快速发展。然而，目前我国正处在经济全球化和社会转 型的关键时期，公共危机呈现出多发性、复杂性等新的特点。尤其，在我国进行政 治、经济改革中，公共危机的诱因更加复杂化。例如：社会竞争加剧、社会分化加 速、人口流动加快、生态环境变化、全球气候变暖等都可能导致公共安全、交通、 卫生、市政、能源等方面的公共危机事件的发生。2 0 世纪9 0 年代以来，我国进入 了公共危机高发期。2 0 0 3 年广东发生了s a r s 事件；2 0 0 5 年哈尔滨发生了水污染事 件；2 0 0 8 年南方爆发了百年不遇的雪灾；2 0 0 9 年甲流疫情在全国蔓延。因此，进一 步提高公共危机的治理能力已成政府与社会共同关注的问题。那么，在公共危机治 理的过程中，“政府应当承担什么样的角色? 其他我们姑且称之为私人的或民间 的社会机构的作用又是承担着什么样的角色? 政府与社会应当做哪些事情? 政 府与社会如何通过良好的协作来达到有效治理公共危机的目的? 州这些都成为公 共危机治理所面临的迫切要解决的问题。因此，进一步提高各主体参与危机治理的 能力，做好政府与社会的互动和沟通，积极地构建政府社会的协作机制已成为公共 危机治理理论和实务越来越重要的一个领域，也成为本文研究的动机和目的。 国家或政府具有维护公民利益，提供公共物品和服务的职责，公共危机的治理 毫无疑问地被列入了公共服务的行列。因此，政府应当承担其公共危机治理的职责， 维护公民的利益。值得注意的是，不能单纯的把公共危机的治理当成纯粹的公共服 务，仅仅依靠政府的力量来进行危机救治。非政府组织、媒体、社会公众等社会力 量在危机救治的过程中都有着自身的优势，具有不可忽视的作用。因此，在公共危 机治理的过程中促使政府、社会各危机治理主体的有效沟通和合作，积极地构建政 府社会协作机制对于完善我国公共危机治理体系有着重要的意义。 首先，政府社会协作机制的构建能够提高公共危机治理能力和加强政府、社会 间的互动沟通。 其次，政府社会协作机制的构建有利于我国行政体制的改革和政府机构的精 1 】 美je 5 萨瓦斯z 民营化与公私部门的伙伴关系：i ，北京t 中国人民大学出版社，2 0 0 2 年导论第3 页 福建师范大学硕士论文 简。在我国，传统的行政体制对周围的环境变化反应比较迟钝，不利于政府参与公 共危机的救治。政府社会协作机制的构建让社会主体来承担一部分公共危机治理的； 职吉提高社会壬肚ii 参e 1 鲁士丌澌i 理白目渠道，设王疑，昼舜j 我国f 自鲩的 子政管理i “ - p “i j s 。和 一 公共危机治理机制的全面考验。 第三，政府- 社会协作机制的构建是符合经济全球化和转型期我国公共危机多元 化、复杂化的需要。现阶段，公共危机产生的原因更加地不确定，危机爆发的形式 和种类更加的多样化、复杂化，如果处理不当，甚至会导致其他的社会危机的发生。 因此，必须整合政府、社会的力量，完善公共危机治理机制，形成有机合理的、开 放的、政府- 社会协作的危机治理模式，以此来迎接公共危机多元化、复杂化的挑战。 二、国内外研究综述 ( 一) 国外的相关研究 虽然公共危机一直都伴随着社会的发展，但是一开始人们并没有密切关注到公 共危机治理的重要性。最早强调的是公共危机管理，它在企业危机的领域被广泛的 应用。后来，伴随着企业危机的频繁发生，影响范围也扩大到其他的领域，危机管 ? 理此时得到各国政府的重视。从对自然灾害的关注上，早期西方的学者开始了对公 j 共危机管理的研究。2 0 世纪6 0 、7 0 年代，西方学术界对公共危机管理进行了系统 理论的研究。例如：1 9 7 0 年戴恩斯的灾难中的组织行为，1 9 7 2 年赫尔曼的国 际危机和1 9 8 3 年齐默尔曼的政治暴力、危机与革命等。1 9 9 2 年德国社会学 家乌尔里希贝尔的风险社会对风险社会理论作了全面、系统的阐述。 1 12 0 世 纪8 0 年代，西方公共危机管理体系开始强调“公共危机治理”的理念，主张公共危 机管理的多元参与，政府、市场、社会共同参与危机救治的各个环节，提倡构建一 个分权、分目标、分层次的危机治理体系。此时，公共危机治理已经受到各国政府 的重视，成立了专业性的危机治理研究机构，如瑞典的公共危机治理研究和培训中 心、美国行政管理学会的公共危机治理分会。 在公共危机的治理中，美国的综合性应急管理( c o m p r e h e n s i v ee m e r g e n c y m a n a g e m e n t ，简称c e m ) 最早提倡协作关系的模式。该模式的公共危机治理理念强 调的是不同层级的政府间以及政府与私人部门之间的合作。从“卡特里娜飓风 危 机救治失败的经历中，西方学者们开始对公共危机治理机制的反思。为了有效地进 粤 1 美 埃莉诺臭斯特罗姆、帕克斯和惠特克：公共服务的制度建构 ，上海：上海三联书店，2 0 0 0 年第 l 6 页 - 2 绪论 行公共危机救治，学者w i l l i a m 和学者b u l l o c k 提出了积极构建一种多元协作的危机 救治模式。w i l l i a m 提出有效的应急治理，应当建立起应急管理属f e m a ( f e d e r a l e m e r g e n c ym a n a g e m e n ta g e n c y ，简称f e m a ) 与州、地方的协作关系，鼓励非政府 组织、媒体、社会公众、志愿者等社会力量的积极性，扩大其参与危机治理的渠道， 充分发挥政府、社会力量在危机救治中的优势。b u l l o c k 也认为需要政府和全社会的 共同参与，才能保证有效的公共危机治理。他提倡积极的构建整合式的灾害治理机 制( i n t e g r a t e de m e r g e n c ys y s t e m ，简称i e m s ) ，该机制强调整合社会人、财、物资 源来提高防灾备灾能力。为了降低政府的行政成本，应当提高基层单位社区的 防灾抗灾能力和危机自救能力，增强整个系统各单位( 公共部门、民间组织、社会 公众) 危机救治能力，促进政府一社会协作的社会网络形成。i e m s 的主要目的是整 合政府、社会力量的各种资源，提升危机治理主体应急的能力，以此来防范、治理 全国性的灾害危机。【l 】在国际研讨会上，联合国u n i t a r ( u n i t en a t i o n si n s t i t u t ef o r t r a i n i n ga n dr e s e a r c h ) 研究小组也专门强调了公共部门和社会主体协作在危机治理 中的重要性。 经过多年的公共危机治理经验，西方发达国家已经构建出一套比较完善的公共 危机治理机制。这套危机救治的机制以整合政府、社会的优势资源，通过法制化、 系统化的手段，将高效的核心协调机构、全面的危机治理网络、完备的危机应急计 划和成熟的政府一社会协作能力包容在该体系内。【2 】 ( 二) 国内的相关研究 在博大精深的中华文化中，有过对危机管理思想的辨证阐述。如，古人的“居 安思危、思则有备 、“存而不忘亡、安而不忘危、治而不忘乱 等危机防治思想。 但是，我国近年来才开始对公共危机治理理论进行全面、系统的研究、1 9 8 9 年潘关 主编的当代国际危机研究成为我国第一部系统化的危机学术著作。1 9 9 3 年胡平 的：国际冲突分析与危机管理研究比较全面地阐述了危机管理的相关理论，但这 两部专著都是针对国际政治危机的研究。1 9 9 7 年许文惠教授和张成福教授主编的危 机状态下的政府管理一书的问世，标志着我国开始对国内公共危机管理的研究。【3 】 2 0 0 3 年非典事件以后，学术界提出了危机治理的理念，出现了我国公共危机治理理 1 j e a n - l u cw y b o ，h a r r i e tl o n k a 。“e m e r g e n c ym a n a g e m e n ta n dt h ei n f o r m a t i o ns o c i e t y ：h o wt oi m p r o v e t h es y n e r g y ? ”，i n t e r n a t i o n a lj o u r n a lo fe m e r g e n c ym a n a g e m e n t ，v 0 1 1 2 ( d e c ，2 0 0 2 ，) ，1 8 3 1 9 0 2 李佳佳：我国公共危机治理多元机制的构建，中国应急管理，2 0 0 8 年第1 期第2 0 页 3 赵志t 多中心理论视角下公共危机治理机制构建，云南行政学院学报 ，2 0 0 6 年第5 期第3 5 页 福建师范大学硕士论文 论研究的高潮，钟开斌、张强合著的危机治理车专型期中国面临的挑战一书， 具体分析了经济全球化和社会转型的时代背景下我国公共危机的新的特点，勾勒出 l 会的和谐发展提供了值得借鉴的危机治理模式。 在我国公共危机治理理论研究的初期，学术界普遍认为公共危机救治是政府的 职责，主张政府在公共危机治理的过程中承担主导治理的责任和义务，然而却没有 意识到政府危机救治的局限性，忽视了非政府组织、媒体、社会公众等社会力量的 作用。李永康认为我国政府主要采用战争动员的方式来治理危机，这种方式可以在 最短的时间内整合各种资源，在第一时间进行危机救治，将损失降到最低。林尚立 认为我国这种党政合一的行政体制下，依靠这种动员的方式来参与公共危机治理是 符合我国国情的。【l 】 2 0 0 3 年非典发生以后，主张社会力量参与到公共危机治理的思路开始形成。政 府和社会都意识到仅仅依靠政府或者是社会的单方力量是不足以应对危机的。新时 期，公共危机的新的特点和国外的危机治理经验都表明了只有政府和社会共同参与 才能保证有效的危机治理。如“全面整合论”观点的危机治理学派认为只有积极的 构建政府、社会、企业和国际社会、国际组织间的协作关系( w o r k i n g - p a r t n e r s h i p ) ， 才能达到有效地治理公共危机的目的。因此，应当充分发挥法律和制度规范、政策 指引的作用，以整合的各种资源为基础，促进政府与社会在危机治理过程中互动和 合作，全面提升政府危机救治能力，实现社会的稳定发展。【2 】值得注意的是，应当拓 宽社会公众参与危机治理的渠道，提升社会自我救助的能力，以此来弥补危机治理 过程中的“政府失效 ；应当促进社会资本的培育和公民社会的形成，提高公共危机 柔性治理能力，加快政府一社会协作模式的构建。当今的社会是一个多风险的社会， 互动合作是政府公共危机治理的核心理念，有效的应对公共危机必须走政府与社会 互动合作之路。在“有限政府、“服务行政 的理念下，积极地培育社会力量，提 升非政府组织、媒体、社会公众等社会组织的自治能力，在培育一个“强社会一的 基础上，促进政府、社会协作共治网络的形成。 1 1 李永康：论危机状态下政府动员能力的提升 ，云南行政学院学报) ，2 0 0 4 年第6 期第1 6 页 2 张成福：全面整合的模式和中国的战略选择，中国行政管理 ，2 0 0 5 年第5 期第2 0 页 绪论 二、本文观点与研究方法 ( 一) 本文观点 本文从经济多元化和转型期我国公共危机治理面临的新问题出发，借鉴了西方 先进的危机治理相关经验，研究如何整合政府、社会的各种力量，促进政府一社会 的互动和合作，到达有效治理公共危机的目的。本文一共分为了五个章节。第一章 绪论，主要介绍了论文选题的目的及意义、国内外研究综述、本文观点和研究方法； 第二章公共危机治理理论与参与主体综述，主要对公共危机治理的相关理论进行全 面、系统的阐述，对参与公共危机治理的政府、社会各主体进行介绍；第三章公共 危机治理中政府一社会协作现状及其障碍，具体分析了政府间、社会主体间、政府 与社会主体间的协作现状及其互动、合作的障碍因素；第四章公共危机治理中政府 一社会协作机制的构建，具体提出了政府间、社会主体间、政府与社会主体间的协 作路径。 本文的创新之处：近年来，国内外对于公共危机治理机制的研究很多，但就从 政府一社会协作的角度来研究危机救治机制的文献比较少。本文分析的理论主要有； 公共危机治理理论、公民社会理论、社会资本理论、博弈论等。本文从公共危机治 理理论的协作理论出发，具体分析了政府间、社会主体间、政府与社会主体间的协 作现状及其互动、合作的障碍因素，借鉴西方发达国家先进的危机治理经验，重新 探索整合公共领域与社会领域的各种资源，提出了在公共危机治理中积极构建政府 一社会协作机制。 ( 二) 本文研究方法 l 、文献研究法。公共危机的治理是一个长期而又复杂的过程，需要政府和社会 力量的共同参与。西方发达国家对公共危机治理理论的研究远远比我国要早，因而， 借鉴西方先进的治理理论和实际救治经验有利于我国公共危机的救治工作。本文不 仅要大量查阅安全生产、卫生安全事件、自然灾害、群体性事件等公共危机事件， 而且也要全面搜集治理理论、法律、规章制度、我国行政体制等有关公共危机治理 的资料。结合治理理论中的协作理念，对我国公共危机治理机制进行研究。 2 、协同学研究法。协同学主要是研究子系统是通过怎样的合作才在宏观尺度上 产生时间、空间或功能结构的，简言之，协同学是研究系统通过合作从无序到有序 的过程。【1 】协同学在公共危机治理中的运用，指的是参与公共危机治理的子系统之 1 德 赫尔曼哈肯著。协同学大自然构成的奥秘，凌复华译。上海t 上海译文出版社，2 0 0 5 年第1 2 页 福建师范大学硕士论文 间是如何进行协同的，具体指政府、社会各参与主体是怎样互动合作的。在协同学 中，系统成员通过良好的沟通机制、共享信息和资源，到达良好的协作，充分发挥 ： 一 白卜+ 仁士n 厶佣1 仲妯伽田 3 、系统研究法。系统研究方法主要是指一切事物都处在一个大环境中并且作为 系统的一部分而存在，与周围环境联系密切并容易受其影响。所以，在公共危机治 理这个系统中，其各要素之间必然存在这相互沟通、相互协作的密切联系。本文不 仅研究了公共危机治理中政府间、社会主体间、政府与社会主体间的协作关系，也 分析了作为在社会安全大系统下的一个子系统，公共危机治理机制如何整合资源， 在与社会环境的互动中充分发挥其最大功效。 一 、； i ， 6 第一章公共危机治理理论与参与主体综述 第一章公共危机治理理论与参与主体综述 第一节公共危机治理理论阐释 公共危机治理的内涵 治理的目的旨在促进公共利益的最大化，它的本质特征在于它是政府与公民对 公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。 俞可平教授指出，“治理”则是指由公民社会组织承担的公共管理，以及民间组织 及政府部门合作进行的公共管理活动，它是一种自上而下的管理活动，主要通过协 商、合作、伙伴关系、确立共同目标等方式来对公共事务进行管理。需要明确的是， 治理不同于管理，管理带有作为主体的政府强制的意义，而治理带有参与合作的意 思；管理是从单一主体的角度出发的，治理则是从多元主体合作的角度说的。他们 讨论的侧重点不同，不少学者强调危机管理，旨在突出危机应对是政府的一项重要 职能。而社会的有效参与事实上已经是应对公共危机不可或缺的基本环节，从而使 社会与政府之间的关系成为化解公共危机中的一个重要因素。“治理概念用于公 共危机处置中，本身包含着政府、社会、个人共同参与的过程。应对危机的实践表 明，危机的特点和危机治理的复杂性确立了社会在危机治理中的基本责任。在这样 的逻辑框架下，政府与社会的多元共治是危机治理概念得以发挥的基础性环节。 从治理的内在要求出发，一方面，政府作为公共危机治理的主体，有其相应的 责任；另一方面，社会组织、企业和个人也要在公共危机治理中扮演必不可少的角 色。因此，“公共危机治理 是指在政治领导的直接领导和参与下通过法律、制度、 政策的作用，在各种资源支持下，通过整合的组织和社会协作，提升政府危治理危 机能力，以有效地预防、回应、化解和消解各种危机，从而保障公共利益，实现社 会的正常运转和可持续发展。“公共危机治理”具体包括以下几方面内容：一是在 公共危机状态下，政府与社会的政策实施必须以最小的成本获取最大的效益。二是 指在实现危机化解与规避的过程中，通过激励机制与管理手段保证危机治理的有效 性。三是指政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。四是指建立在信 任与互利基础上的社会协调网络。【l 】 1 蔡志强t 社会参与t 危机治理范式的一种解读，中共中央党校学报 ，2 0 0 6 年6 期第7 页 二、公共危机治理理论的精义：从管理到治理 e 非典之后，我国政府以传统民防为基础，积极建立以公共部门为行动主体和决 一嘹导i 口j 阴危机应急体系，买现了从传统、单一的民众防治到政府应急和民众防治并 存、且以政府公共危机管理为主的跨越。该危机应急体系逐渐成熟，并且在随后的 2 0 0 8 年南方特大暴雪灾害、5 1 2 汶j l l j 也震、多发高频的突发性群体事件、安全生产 事故、国内外破坏祖国统一的恐怖势力造成的西藏打砸抢事件、袭警及疆独事件中， 充分发挥了自身的优势作用，对于公共危机的救治具有重要的意义。 这一具有传统政府“管理”理念的现代危机应急体系已经初具雏形，但随着经 济全球化和我国经济的快速发展，对公共危机救治提出了新的要求，传统的政府危 机管理体系也逐渐暴露出弊端。首先，从公共危机管理的对象来看，还没能够正真 的做到对全危险要素的标本兼治，有时行政首长追求自身职位的安全和暂时表面上 的稳定，对危机采取事后临时抱佛脚的被动救治，危险要素纯粹被行政手段压服或 者对上隐瞒，甚会发生被危险要素牵着鼻子走的现象；其次，从公共危机管理的过 程来看，只有在危机发生的事发当口才集中采取应急的措施，并没有建立一个应对 公共危机整个过程的循环式管理，在公共危机管理的过程中通过命令式的自上而下 j 的行政手段，常常导致危机管理条块分割的现象；第三，从公共危机管理的主体来 看，政府是公共危机管理的主体，私营部门、非政府组织、媒体、社会公众、社区、 国际组织等并不是危机救治中的制度化主体，其参与危机救治的法律规范和权责都 不明确。当危机大规模爆发并造成巨大威胁后，政府才以动员的方式感召私营部门、 社会力量参与救治。这种临时性的短期联手和聚合，并不能充分发挥各自的优势作 用，危机过后，政府和私营部门、政府和社会各参与主体、任何政府体系和公共部 门之外的其他体系间的危机预备性合作，都不再具有可持续性的制度化协同和组织 化行动。迄今为止，我国的公共危机管理机制并不完善，还没有多元主体参与危机 管理的协同性常设机构、沟通平台、运行模式和制度规范，限制了公共部门之外的 危机救治主体优势作用的发挥。 在当今政府与社会关系不断重构、逐步走向公共管理社会化时代的趋势下，政 府对民间力量潜在地可能成长为对峙于主流政治力量的隐忧，以及由此产生的对政 。 府权力危胁的焦虑，己经与一个动荡巨变中的民主社会的一切成员组织和组织成员， 都为能够共赴危难，而必须要在平时的危机减缓与准备中分担起码的知情、参与甚 ； - 8 第一章公共危机治理理论与参与主体综述 至决策权力、明确责任义务和行政角色这一历史潮流之间，产生了悖论。n 1 任何一个组织在风险社会中理应形成这么一个共同的意识：如果在共赴危难的 时候我们都不能一起承担责任，都不能在危难时刻高度地信任并且给与公共部门以 外的危机救治组织适当的放权和授权，不为其提供法律保障和制度化安排，不简历 公共危机治理组织间的互动合作网络，那么我们很难想象在建设和谐家园中，能够 促进政府和社会力量一起来治理社会的其他方面，更难想象在危机爆发时，仅仅依 靠政府单向管控和强行政手段的社会动员方式，如何来说服社会组织共赴危难，如 何保证公共危机的有效化解，因此，构建现代科学管理体系和进行制度化安排是十 分必要的。公共危机治理机制的本质涉及到政府和社会权力关系的重构，在常态下， 政府改革应当沿着“小政府、大社会 的方向，那么在危机状态下，政府更应该和 社会力量一同参与危机救治，当然此时政府必须是智慧、强干和精明的。 公共危机治理机制应当是一个多元参与主体长期对危机事件的协作制度和网络 平台。它的行动主体由政府、私营部门、非政府组织、媒体、社会公众、社区、国 际组织等多元力量组成，以法律的形式明确规范各自的权力和职责，并且彼此间具 有平等的公共危机治理的参与和决策权。当公共危机发生时，在默契套路和共识原 则的指导下，多元主体各司其职、各责其职、各避其险，在公共危机救治的减缓、 准备、恢复阶段充分发挥各自的优势作用，在协作制度和网络平台的国家应急指挥 系统下共同行动、协手应急、共赴危难，这是将财产和生命降低到最小的最佳制度 选择。嘲 第二节公共危机治理中的参与主体 一、政府公共危机治理的主导力量 政府作为公共利益的代表者，它具有公共权威性。在公共危机治理的过程中， 政府通过这种公共权威性来维护公民权利和社会秩序。具体来说，包含了两层意义： 一是政府权力的行驶应当符合广大人民群众的利益；二是政府权力的行驶应当有效 地克服危机，维护公民利益，实现社会的和谐稳定。这是支配政府治理公共危机的 内在价值准则。以此价值准则为基点，政府通过有效的制度供给的方式来实现对公 共危机的治理，它包括以下两方面内容，一是通过已有的制度安排来实现对公共危 1 林尚立。体制与行动逻辑t 政府危机反应及其变革效应 ，( s a p s 与社会现代化 ，上海。上海人民出版社 2 0 0 4 年，第1 2 0 页 2 俞可平；治理与普治 ，北京。社会科学文献出版杜，2 0 0 0 年第2 2 页 福建师范大学硕士论文 机的治理；二是政府作出新的制度安排和政策规定来规避公共危机和维护人民的利 益、社会的和谐秩序。 0 一，t l l ih ，。1 一上i _ l 1 九l、i 的职责，因此，在公共危机治理中，政府作为“中间人 公共利益的代表者， 要对公共危机各参与主体进行协调，整合社会各种资源以达成“一个具有约束力的 协议 ，通过这种协调、整合使公共危机治理的协作模式达到最佳。此外，公共危 机还具有不可预测性、突发性和损害的广泛性等特征，这就使得在公共危机治理的 过程中必须有一个权力核心进行有效、及时、迅速的决策和救治，而政府作为公共 利益的代表理应承担这种角色。 政府公共危机治理至少应该包括以下几个方面的内容：( 1 ) 公共危机治理贯穿 与危机性突发事件发生、发展的全过程，即危机性事件的整个生命周期；( 2 ) 在危 机性事件形成、演进的不同阶段，即其生命周期的所有阶段，都要实施检测、预警、 干预或控制以及消解性措施；( 3 ) 危机治理不仅应具有事前的预定方案，而且应备 有应急的快速反应机制；( 4 ) 危机治理是政府管理的重要组成部分；( 5 ) 政府危 机治理过程是组织相关社会力量共同对付危机性事件的过程。 二、社会一公共危机治理的协理力量 ( 一) 公共危机治理中的非政府组织 非政府组织，英文缩写为n g o ，它又被称为介于政府与企业之间的第三部门。它 具有“民间性 的角色优势、“专业性 的能力优势、“灵活性”的组织优势，非 政府组织是自我约束、自我管理、自律运行的自治性机构，它不受外部控制，不依 照行政权力运行，在协调社会关系和化解公共危机方面具有灵活性和高效性。此外， 非政府组织在反映民众诉求、提供公共服务、整合社会资源、规范社会行为方面的 作用是政府部门和企业所难以代替的。 在公共危机治理的过程中，非政府组织的作用体现在以下几方面：其一，非政 府组织在危机发生的救援工作中发挥着自身的优势作用。公共危机发生后，往往会 造成当地交通不畅、混乱不堪，外援力量无法及时赶赴现场。此时，非政府组织应 充分发挥民间性、灵活性的特点，积极组织救援工作，使损失达到最小化。 甚至在政府应对公共危机束手无策时，非政府组织能替代政府的角色，动员民间各 种力量，整合社会资源来化解危机。其二，非政府组织在公共危机发生过后的灾后 重建工作中起着积极的作用。危机过后，如果由政府单独负担灾后重建所需的巨额 1 0 第一章公共危机治理理论与参与主体综述 资金，将会造成公共财政压力过大。非政府组织通过各种渠道筹集资金，分担政府 财政负担。此外，对于在危机中民众心理的恢复，非政府组织应发挥优势作用，积 极调节民众情绪。“9 1 l 事件 之后，美国社会在三个月内就募集到一亿五千万美 元的善款，其中大部分的捐款都是由各种非政府的基金会组织筹集的。这些善款迅 速发放到各危机救治的慈善性机构，它们在帮助死难者家庭和协助纽约市重建中发 挥了重要的作用。又如上海在非典之后，2 0 0 3 年5 月浦东新区社会工作者协会和社会 发展局联合发起了“抗击非典，与你同性 的社会志愿服务计划，该计划的资金来 自于上海市民的捐款和上海慈善总会的资助，上海华爱社会服务管理中心和上海志 愿者协会共同承办了这次爱心活动，他们积极开展的爱心活动有伴你走过特别支持 行动、公民抗典大同行、开通彩虹专线、心连心爱心纪念卡等。 ( 二) 公共危机治理中的媒体 媒体是一种传播机构和大众传播工具，它真实地、及时地向社会提供新闻信息， 反映世界新近变迁。在所有传播媒介中，媒体的力量被人们认为是最强有力的。在 西方学者看来，大众媒体在社会冲突中扮演公正角色的“第三方，它具有独立的 价值立场，是现代社会中除立法、行政、执法之外不可或缺的“第四种权力抑。 在现实社会中，由于经济信息的高度发达，媒体在公共危机治理过程中的功能 显得越来越重要。一方面，媒体在公共危机征兆的发现、危机信息的需求、公民情 绪的引导、政府决策的判定、政府公众形象的塑造等方面都发挥着重要的作用。另 一方面，由于媒体具有强烈的社会色彩，在公共危机事件中引导舆论的方向；它是 及时反应民众心里状态的指示器并且承担着稳定社会的责任。 在公共危机治理的过程中，媒体的及时介入是十分必要的。公共危机爆发后， 社会中不同的个体、组织、群体会立刻按照各自的利益愿望发出不同的信息，此时， 如果媒体不介入公共危机的治理会造成大众媒体“失语”的现象，政府的权威和公 信力也会面临严峻的挑战。因此，媒体对消除公民对公共危机事件的过度恐慌和无 端猜疑发挥着重要的作用。通过媒体的及时、正确的引导来凝聚社会各方力量，化 解社会矛盾，稳定公民情绪，避免社会恐慌，从而共同战胜公共危机。 ( 三) 公共危机治理中的社会公众 当今公共危机治理的世界性趋势是积极构建社会多种组织与社会公众普遍参与 的多元公共危机治理网络。国内有学者把政府与社会的协调共治，公共部门与私人 部门之间的良性互动，以此来实现社会公众的普遍参与危机治理系统称之为“全社 福建师范大学硕士论文 会型危机治理系统刀。依据各国公共危机治理的实践经验，社会公众参与危机治理 具有重要的作用。 壬z k 八人毒善卜，l * z 士丌池t 用肖一tlt j 址m 一-儿亡1 上l 、 一 一- 一一， i l h ， 一 1 、r 1 - jj vo“p v hjt h 垃j 里旭u 术 1 体的形式彰显出来，它包括了政府、非营利组织和社区自治组织等。当公共危机发 生时，政府通过招募志愿人员临时加入政府的治理机构，或者通过授权的方式，由 非营利组织、社区自治组织自主招募志愿人员。社会公众在政府或者非营利组织的 领导下有序参与治理工作。作为集体的政府、非营利组织和作为个体的社会公众之 间存在在监督、制约的关系。政府通过相关的法律法规，明确规定社会公众在危机 状态中的行为准则，严厉制裁其在危机治理中的违反行为。而社会公众可以以志愿 者的方式参与政府、非营利组织的的救治工作，并对政府、非营利组织进行监督， 防止其自利行为的发生。 ， 一 k - 1 2 第二章公共危机治理中政府一社会协作现状及障碍 第二章公共危机治理中政府一社会协作现状及障碍 公共危机治理中政府一社会协作机制的构建目的是实现危机治理多元主体的合 作与良性互动，它是社会稳定和公民民主的基础。本章通过具体分析公共危机治理 中政府间协作、社会参与主体协作、政府与社会主体协作的现状及其障碍，为积极 构建公共危机治理的政府一社会协作机制的构建做足准备。 第一节公共危机治理中政府一社会协作现状 一、公共危机治理中政府问的协作 ( 一) 我国政府公共危机治理机制各自为政、缺乏协调 长期以来，我国政府公共危机管理模式是分灾种、分部门的单一灾情救治模式， 还没有建立起政府公共危机治理的协调机制( 包括同级政府不同职能部门之间的等 级协调和上下级政府间的非等级协调机制) 。随