（金融学专业论文）论银行业官方监管的有效性及对中国银行业的借鉴.pdf

摘要 近年来，银行监管问题成为各国监管者和学术界的讨论热点，银行监管的 必要性已经毋庸王疑，而对于银行监管的有效性，不同研究路径往往得出不同 的研究结论本文从银行官方监管的角度进行研究，首先界定了银行监管的内 涵，将银行业官方监管框架界定为审慎监管、存款保险争最后贷款人三项主要 职能 本文在分析银行监管有效性过程中将监管职能的独立有效性和监管职能的 协调有效性分别讨论审慎监管职能的有效发挥依赖于监管要求的最低资本金 率与市场决定的最优资本金率之间的对比；存款保险职能的有效性依赖于风险 基础上的保费制度和部分保险制度对道德风险的抑制；最后贷款人职能的有效 分析包括有效渠道和有效成本决定 对银行监管有效协调的分析中，银行关闭权的授权在中央银行和存款保险 公司之间分配，由于负担成本的不同，不同监管机构对发生流动性困难的银行 存在不同的宽容度，必须通过关闭权和援助权的分离减少监管机构的过分容忍 倾向 为了加强对国际银行业的监管，巴塞尔银行监管委员会制定了一系列审慎 监管文本，其核心是资本金充足率的监管数年来，监管方式一直在不断改进， 目的是为了促进风险度量的精确化，加强市场的约束作用，提高对银行经营管 理者的激励机制? 在本文的最后部分，对我国银行监管体系的效力进行分析目前我国银行 业的官方监管存在诸多效力缺陷，妊须加强审慎监管，提高我国商业银行的资 本金充足水平；同时用显性的存款保险制度取代以往的隐性保险；中央银行还 必须转变最后贷款人的职能定位，并丰富执行最后贷款人职能的工具 关键词：银行业监管、审慎监管、存款保险、最后贷款人 中图分类号- f 8 3 1 0 h 1 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r sb a n ks u p e r v i s i o nh a sb e e nah e a t e dt o p i c b e c a u s ep o o r l y f u n c t i o n i n gb a n k i n gs y s t e m si m p e d ee c o n o m i cp r o g r e s s ，e x a c e r b a t ep o v e r t y , a n d d e s t a b i l i z ee c o n o m i e st h e r ei sn od o u b ta b o u tt h en e c e s s i t yo fb a n ks u p e r v i s i o n h o w e v e ra c a d e m i cs t u d i e sf r o md i f f e r e n ta p p r o a c h e sm a k ed i f f e r e n tc o n c l u s i o n s o nt h ee f f i c a c yo fs u p e r v i s o r yp o l i c e s t h ep a s s a g ea n a l y t 弛st h ee f f e c t i v e n e s so f b a n ks u p e r v i s i o nf r o mt h ea s p e c to fg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n ，a n dd e f i n e st h e r e g u l a t o r yf r a m e w o r ka sb e l o w ：p r u d e n ts u p e r v i s i o n ，d e p o s i ti n s u r a n c ea n dt h e l e n d e ro fl a s tr e s o r t t h es e c o n dc h a p t e ra n a l y z e st h ei n d i v i d u a le f f i c a c yo ft h et h r e er e g u l a t o r y f u n c t i o n s t h em o d e i sa b o u tt h ec a p i t a la d e q u a c yr e q u i r e m e n ts h o wt h a tt h e b a n k sw i l ld e c i d e st h e i rc a p i t a lr a t i oa c c o r d i n gt ot h ec o m p a r i s o nb e t w e e nt h e r e g u l a t o r ym i n i m u mc a p i t a lr a t i oa n dt h eo p t i m a lm a r k e tc a p i t a lr a t i o t h e e f f e c t i v e n e s so fd e p o s i ti n s u r a n c ea n dt h el e n d e ro ft h el a s tr e s o r td e p e n do nt h e e x t e n tt ow h i c ht h em o r a lh a z a r dp r o b l e ma n dp r i n c i p a l - a g e n tp r o b l e ma r e s o l v e d a b o u tt h ec o - e f f e c t i v e n e s so ft h et h r e es u p e r v i s o r yf u n c t i o n s ，t h ep a s s a g e a d o p t sag a m et h e o r ya p p r o a c h i no r d e rt os t r e n g t h e nt h ei n t e r n a t i o n a lb a n k i n gs u p e r v i s i o n ，t h eb a s l e c o m m i t t e eo nb a n k i n gs u p e r v i s i o nh a si s s u e das e to fd o c u m e n t so fp r u d e n t s u p e r v i s i o n s a n dt h em e t h o d so fr i s km a n a g e m e n th a v eb e e nd e v e l o p e dm o r e a c c u r a t e l y t h el a s tp a r to ft h ep a s s a g ea s s e s s e st h ee f f i c a c yo ft h ec h i n e s eb a n k i n g s u p e r v i s i o na n dp u tf o r w a r ds e v e r a ls u g g e s t i o n sa b o u th o wt o r e f i n et h e e f f e c t i v e n e s so ft h r e es u p e r v i s i o nf u n c t i o n s k e yw o r d s ：s u p e r v i s i o no fb a n k i n g ，p r u d e n ts u p e r v i s i o n ，d e p o s i ti n s u r a n c e ，t h e l e n d e ro ft h el a s tr e s o r t j e l ：f 8 3 1 0 图： 图2 - i 图3 - 1 图3 - 2 图5 - 1 图5 - 2 图5 - 3 图5 4 表： 表1 - 1 表2 一i 表2 - 2 表4 - i 表5 - 1 表5 - 2 表5 - 3 表5 - 4 表5 - 5 表5 6 表5 - 7 图表索引 银行单位资产价值变动” 独立d i 和c 8 的政策选择- 竞争性d i 、c b 贷款决策 1 9 9 7 年以前我国央行银行监管框架 1 9 9 8 年后我国央行的监管结构一 我国储蓄存款增长变动” 四大国有商业银行贷款余额2 0 年变化 监管职能独立于中央银行的部分国家 部分国家商业银行的存款保险计划 银行两时期资产负债表 预先承诺方法实践的综合数据报告 6 2 2 2 3 5 0 我国国有商业银行核心资本金率5 5 我国股份制商业银行核心资本金率_ 5 5 在华外资银行核心资本金率5 5 我国贷款五级分类标准及坏账准备计提铀 我国金融机构危机处理的三种不同方法”5 8 欧洲银行股市资本排名6 0 f d i c 保险费率 i i ” 弘 豁 钳 盯 引言 引言 银行业监管是指金融主管机关或监管执行机关根据金融法规对银行机构实 施的监督和管理，以确保金融经营机构的安全和盈利。广义的银行监管包括官方 监管、市场约束和银行自我管理，而狭义的银行监管特指官方监管。本文讨论的 是官方监管，在本文中若无特殊说明，银行监管特指官方监管。 对银行组织的有效监管是稳健的经济环境的一个关键组成部分，监管的责任 是确保银行稳健经营并保持足够的资本和储备抵御业务风险。正如巴塞尔委员会 颁布的有效银行监管的核心原则所说，“有效的银行监管作为公共商品不能 完全由市场提供，它与有效的宏观经济政策结合在一起构成了一个国家金融稳定 的关键因素。虽然有效的银行监管成本很高，但是监管不力的成本则更高。”1 鉴 于此，无论是各国的中央银行或其他形式的金融监管当局，还是国际经济组织， 都把银行监管的有效性看作金融稳定的重要课题。 我国的银行业市场正经历着前所未有的转变。一方面，市场主体不断完善， 除了国有商业银行，各种股份制银行纷纷建立并迅速发展，民营银行开始起步2 ， 大批的外资银行将随着我国加入世界贸易组织进入中国市场，银行业的市场竞争 将大大加剧，风险控制日益重要；另一方面，我国在银行业经营和银行业监管两 个层次都面临与世界银行业接轨的挑战，如何有效抵御银行业的各类风险，在维 护金融安全的基础上促进我国银行业竞争力的提高，已经成为我国银行监管的研 究重点。 关于银行业的监管，国内外已有大量的研究，主要的研究分两类：第一类是 银行监管的必要性研究，从银行危机角度出发，分析银行业的制度缺陷，如著名 的d i a m o n d - d y b v i g ( 1 9 8 3 ) 3 银行挤兑模型。第二类是银行监管的有效性研究，其 理论渊源是公共监管理论。有效性研究根据宏微观角度的不同又分两种，从宏观 角度出发，一般采用实证方法对已有或正在研究的监管制度进行效果检验，如 j a m e sr b a r t h , g - e r a r dc a p r i o ，j r 和r o s sl e o n e ( 2 0 0 1 ) 4 对1 0 7 个国家银行监管和 银行业绩以及银行稳定性之间的关系进行的实证研究。从微观角度，一般运用博 弈论方法考察监管者与被监管者以及市场其他参与者之间的互动，从而分析监管 制度的有效性，如m a i l a t h 和m e s t e r ( 1 9 9 4 ) 运用动态博弈模型对银行关闭授权问 题的分析。 本文属于对银行监管有效性的研究，在查阅大量文献的基础上，结合了宏微 观两个分析角度，对银行业官方监管的三项主要职能( 审慎监管、存款保险和最 后贷款人) 的有效性作了独立分析，进而分析监管职能协调的有效性，并在借鉴 国际银行业监管经验基础上，结合中国商业银行监管的实际，对我国银行业监管 引言 的有效路径提出了政策建议。 本文与已有研究有两点不同。第一，本文是专门针对银行官方监管职能框架 的研究。目前国外关于银行业监管的效力分析大多针对某一项具体监管措施，如 资本金充分性的度量、存款保险的道德风险等等，这些都是银行监管的重要主题。 而本文在借鉴这些研究的基础上，将审慎监管、存款保险、最后贷款人三项职能 放在官方监管的整体框架下，组成包括事前监督、事中管理、事后补救的全过程 监管，分析三项监管职能的独立有效性和协调有效性。第二，将上述银行监管效 力框架应用到了中国的银行业监管实践。目前国内关于我国商业银行监管的研究 主要是银行风险研究，包括不良贷款问题和资本金问题。这两个问题确是我国商 业银行监管面临的迫切问题。而本文试图换一个角度，在银行业官方监管整体框 架下来研究我国银行业的监管效力缺陷，并提出改进建议。 本文结构安排共包括五章，第一章介绍了银行监管的主要概念；第二章分别 对资本金充足率监管、存款保险制度、最后贷款人制度三项官方监管职能的有效 性进行分析；第三章分析了监管职能的协调问题，用一个博弈模型分析监管权力 分配的有效性；第四章介绍了国际银行业监管的框架并展望其发展；第五章结合 中国银行业官方监管的宏微观实际情况提出了具体的政策建议。 第一章银行业监管的有关概念 第一章银行业监管的有关概念 第一节银行业监管的内涵和起源 1 1 银行业监管的内涵 银行业监管是指金融主管机关或监管执行机关根据金融法规对银行机构实 施监督和管理，以确保金融经营机构的安全和盈利。从不同角度看，银行业监管 有不同的含义。 1 、从中央银行宏观调控、货币稳定角度看，银行监管( b a n ks u p e r v i s i o n ) 是 银行监控，是在人们意识到金融业对社会公众、国家利益和社会稳定有巨大影响 后采取的法律约束。 2 、从银行现场检查角度看，银行监管是银行检查与银行审计( b a n k e x a m i n a t i o no rb a n ka u d i t ) 。银行检查是银行监管部门依法进入现场对银行进行业 务和财务状况的检查。银行审计是在某一特定日期或会计年度终了时，对银行组 织或银行的财务状况做全面检查。 3 、从银行法律和规则角度看，银行监管是银行管理( b a n kr e g u l a t i o n ) ，即对 银行经营活动加以法律与规则的约束。 4 、从银行非现场检查与监管角度看，银行监管是银行监督( b a n k s u r v e i l l a n c e ) ，是通过报表监督和指标管理，促成一个迅速、准确反映银行经营 状况的信息系统。 1 2 银行监管的产生 银行业监管历史很长。银行业起源于中世纪前的货币兑换业，兑换商人通过 办理支付和汇兑掌握大量货币资金并据此进行放款而成为银行业者。欧洲银行业 首先产生于意大利，1 5 8 0 年在米兰、汉堡等城市出现城市管理当局，负责监督 面向商人的存贷和结算业务，这是金融史上最早的银行业公共管理和监督。 真正意义上的银行监管是随着中央银行产生并独占货币发行权而出现的。 1 6 9 4 年英国议会敕令设立英格兰银行，并赋予该行垄断发行货币权和银行监管 权。美国于1 8 6 3 年通过了国民通货法，标志着具有近代意义的银行监管法制 在英美的成形。2 0 世纪3 0 年代，由于世界性经济危机的蔓延，各国纷纷加强了 银行业监管的立法工作。美国尤为如此，先后推出了1 9 3 2 年联邦住房放款银 行法、1 9 3 3 年银行法、1 9 3 4 年国民住房放款法。大陆法系国家的德国、 意大利、瑞士、比利时也在1 9 3 5 年左右制订了银行法。 第一章银行业监管的有关概念 1 3 银行业监管重心的演变 ( 一) 2 0 世纪6 0 年代以前银行业监管重心 2 0 世纪6 0 年代以前的银行业监管制度是3 0 年代金融危机的产物，其指导 思想是用国家干预取代自由经营的银行制度。银行危机从来都是金融危机的核 心，3 0 年代大危机尤其明显，大批银行包括一些最大的银行如德国的达姆施塔 特国民银行破产，美国到1 9 2 9 年为止共倒闭5 7 1 2 家银行5 ，到1 9 3 3 年，银行数 量再次减少2 0 。银行信用的崩溃使得各国中央银行普遍认识到，银行不同于一 般的经济组织，银行业的稳定对于国家宏观经济的运行有重要作用，必须将银行 业置于中央银行的严格监管之下。此阶段银行业监管主要表现在以下几方面：第 一、严格控制银行开业的审批权；第二、限制存款贷款利率水平；第三、规定银 行贷款限额：第四、规定银行经营范围和业务种类：第五、实行存款保险制度； 第六、建立检查制度。 ( 二) 2 0 世纪6 0 年代后银行业监管重心 8 0 年代以来银行业监管的方向是放松管制和完善管制的并驾齐驱。 从6 0 年代开始，银行所处的宏观经济环境和金融环境都发生了巨大变化， 这种变化包括：第一、远程通讯的进步和信息处理技术的进步使金融机构能轻易 且廉价地绕过利率和产品障碍；第二、利率的上升提供了绕过障碍的动力而影响 金融机构行为；第三、价格和利率波动的加剧削弱了储蓄机构的清偿能力6 。而 相对落后的监管思想和监管制度限制了银行对于环境变化的适应能力，其结果导 致银行体系无法有效运作，银行利润下降，也对消费者构成了损害。于是从8 0 年代开始，整个银行监管结构开始改革，至今仍在进行中。 ( 1 ) 放松银行管制的趋势 顺应金融自由化的要求，各国银行监管都逐步放松。在美国，对联邦级监管 和金融结构进行了一系列重大调整：1 9 8 0 年通过存款机构放松监管和货币控 制法案( t h ed e p o s i t o r yi n s t i t u t i o n sd e r e g u l a t i o na n dm o n e t a r yc o n t r o la c t ， d i d m c ；1 9 8 2 年颁布加恩圣杰存款机构法案( t h eg a i n - s tg e r m a i nd e p o s i t o r y i n s t i t u t i o n sa c t ，d i a ) 。这两项法案减少了政府对存款机构的经营限制，给与了银 行业与其他非银行金融机构同等参与市场竞争的空间。1 9 9 9 年，金融服务现代 化法出台，允许以金融控股公司方式实现银行与证券公司之间的相互渗透，从 而结束了美国6 6 年的分业经营史。 在英国，1 9 8 6 年金融“大爆炸”( b i gb a n g ) 改革措施中重要一条即允许本国 或外国银行成为伦敦证券交易所会员，使得银行业与证券业实现混业经营；1 9 8 6 年和1 9 9 7 年两次修改住房贷款协会法，允许住房贷款协会在不违反该法的前 提下经营任何银行业务，引发了大规模的住房贷款协会银行化的热潮。改革后， 第一章银行业监管的有关概念 阿莱斯一累切斯特( a l l i a n c e l e i c e s t e r ) 、哈利法斯( h a l i f a x ) 、乌尔维奇 ( w o o l w i c h ) 、北方岩石( n o r t h e r nr o c k ) 等排名前几位的住房贷款协会均转型为银 行，转型后的住房贷款协会( 尤其是规模较大者) 在存贷款、中间业务、甚至保 险产品等方面与银行展开了全方位的竞争。 ( 2 ) 完善银行管制的趋势 放松管制不是放弃管制，事实上，全球金融一体化和自由化浪潮也大大增加 了国际金融体系的不稳定性和国际金融市场的动荡，衍生金融工具交易的迅猛增 长更使得市场风险日益突出，巴林银行、大和银行等国际大型银行的倒闭，东南 亚金融危机中的爆发，美国储蓄贷款协会( s l a ) 的倒闭等事件，都促使人们质疑 减少对银行安全性监管的正确性。因此完善监管也成为银行监管的重要议题。 美国于1 9 8 7 年通过了银行公平竞争法( t h ec o m p e t i t i v ee q u a l i t yb a n k i n g a c t ) ，1 9 8 9 年通过了金融机构恢复、改革和加强法案( t h ef i n a n c i a li n s t i t u t i o n s r e f o l t f l ，r e c o v e r ya n de n f o r c e m e n ta c t ) ，1 9 9 1 年通过了f d i c 完善法案( 也e f e d e r a ld e p o s i ti n s u r a n c ec o r p o r a t i o ni m p r o v e m e n ta c t ) ，其重点均在于审慎管理 ( p r u d e n t i a lr e g u l a t i o n s ) ，强化了对被保险机构的资本金要求。 英国在约翰逊马修银行( j o h n s o nm a t t h e yb a n k ) 破产事件后出台1 9 8 7 年 银行法，以单一授权制度( s i n g l ea u t h o r i z a t i o n ) 取代双轨制，从资本要求、人员 素质、经营原则等方面提高了对从业银行的最低要求；提出了审批银行从业资格 应优先从保护存款人利益的角度出发的原则；提高了对会计师及审计师对银行进 行独立审查的要求；同时加强了对存款人利益的保护，将“存款保险方案”的保 险金额提高。1 9 9 1 年和1 9 9 5 年国际商业信用银行( i c c b ) 事件及巴林银行破产后， 英格兰银行再次调整银行监管，在i c c b 事件后成立了特别调查部和法律部，在 巴林银行事件后对其国际监管部门进行了调整，并加强了与其它国家金融监管当 局的合作。 除了加强国内监管以外，银行业监管的国际合作也取得了很大进展。1 9 7 4 年，德国赫斯塔银行( b a n k a u sh e r s t a r t ) 因外汇和其他损失而倒闭，给国际同业 银行市场造成了极大的负面影响，它促使人们认识到在更大范围内加强国际银行 监管合作的必要性，因而促成了该年底国际清算银行主持设立了由1 0 国集团( 加 上瑞士和卢森堡) 中央银行和金融监管机构组成的巴塞尔银行监管委员会，主旨 是“制定防范的监管标准和指导原则，提倡最佳监管做法，期望各国采取措施， 根据本国的情况通过具体立法或其他安排予以实施”。委员会随即讨论了对在国 外营运的金融机构的监管问题，设置了广泛的指导原则，以确保机构无一不受监 管。 1 9 8 8 年巴塞尔银行监管委员会通过了统一资本计量与资本标准的国际协 第一章银行业监管的有关概念 议，即巴塞尔协议，其核心内容给出了资本的定义并提出了最低资本金充足比 率要求，这使银行的监管者对各商业银行的资本有了一个统一的衡量标准。巴塞 尔协议是国际银行业统一监管的划时代文件，在巴塞尔协议原则与标准的基础 上，1 0 0 多个协议成员国大幅推进金融监管的规范化、法制化和国际化，国际银 行业的统一监管对于消除国际银行业不平等竞争，增强国际银行体系的稳定性和 安全性起到了积极作用。 第二节银行业监管的主客体界定 2 1 银行业监管的主体 ( 一) 银行业监管主体 银行业监管的主体有狭义和广义之分。狭义的监管主体是指银行监管官方机 构，包括中央银行、存款保险公司和其他监管机构：广义的监管主体包括两个部 分：内部监管主体和外部监管主体。内部监管主体即银行机构本身。外部监管主 体包括官方监管机构、社会监管机构和行业公会等。本文讨论的银行监管主体是 狭义概念，即中央银行和其他官方监管机构。 目前，世界各国主要有两种做法处理银行业的监管权，一种是将对银行业的 监管权交给中央银行；另一种是将银行监管职能从中央银行中分离出去，成立专 门的银行监管机构，而中央银行专门负责执行货币政策( 银行监管职能从央行分 离的部分国家见表1 1 ) 。 表1 - 1监管职能独立于中央银行的部分国家 国别 时间 成立机构监管对象 德国 1 9 6 1银行监管局银行 挪威 1 9 8 6银行、保险及证券委员 银行、保险、证券 加拿大1 9 8 7金融机构监督管理局 各领域金融机构、养老金计划 丹麦 1 9 8 8丹麦金融监督管理局银行、保险、抵押贷款机构、养老基金 瑞典 1 9 9 1 瑞典金融监督管理局银行、证券、保险 英国 1 9 9 7金融服务管理局 各领域金融活动 韩国1 9 9 8韩国金融监管委员会 各领域金融活动 澳大利亚1 9 9 9澳大利亚审慎监管局银行、保险、养老基金、储蓄机构 卢森堡 1 9 9 9 金融部门监管委员会银行、证券 日本2 0 0 0金融服务管理局( f s a )各领域金融活动 r e s o u r c e ：各国监管当局官方网站 第一章银行业监管的有关概念 ( 二) 两种监管主体模式的比较 根据银行业监管的职责是否由中央银行承担，现有的银行监管主体分为两 类。然而从历史的角度看，银行监管从来就是中央银行最为重要的职能之一，除 了瑞典银行和英格兰银行等少数中央银行建立之初的目的是为政府赤字融资外， 绝大部分国家都是由于一系列经济危机和金融动荡，为了对银行体系进行监管并 承担最后借款人的角色，保证金融体系和经济运行的稳定，才建立中央银行的7 。 如1 9 1 3 年美国联邦储备体系的建立，以及一战结束后在世界性金融危机和通货 膨胀的背景下各国掀起的建立中央银行的高潮。 发达国家中，将中央银行与银行监管局合二为和一分为二的情况大致各占 一半( g o o d h a r t 和s c h o e n m a k e r1 9 9 5 ) 。但是近年来，一些发达国家纷纷开始 进行中央银行制度改革，在强化中央银行独立性的同时，将银行监管职能从中央 银行分离出来。那么，由中央银行在承担货币政策的同时监管银行，与由专门机 构监管银行而中央银行专司执行货币政策相比，孰优孰劣，在理论界有很多分析。 1 、支持银行监管职能分离的论点 第一、政策目标说。这种观点的核心主张是，货币政策和银行监管之间存在 目标冲突，中央银行进行资源配置时面临政策两难。将银行监管职能从中央银行 分离，能够获取专业化分工带来的好处和规模经济效益，可以解决货币政策和银 行监管的目标冲突问题。认同这种主张的有杜克斯内、b r i a u l t 等人。杜克斯内 认为，中央银行货币政策的目标是保持货币币值稳定，银行监管的目标是在审慎 监管原则下，尽量避免个别金融机构的流动性困难引发传染效应，给整个金融体 系带来系统性风险。如果以银行监管且标为重，中央银行在个别金融机构出现流 动性困难时首要任务是以最后贷款人身份提供流动性支持。但是这将威胁货币稳 定，并带来通货膨胀的潜在危险，也为银行危机埋下更大隐患。如果以货币政策 为重，中央为维持本国货币的对外价值，在资本完全可流动的条件下，往往需要 维持较高利率水平，但是这将对银行的盈利性和流动性造成负面影响。b r i a u l t 认为，中央银行责任越大( 如同时负责货币政策和对整个金融业进行监管) ，就 越容易受各种政治力量的干扰，从而有可能破坏货币政策的独立性和银行监管的 效率( b r i a u l t ，1 9 9 9 ) 8 。为了使货币政策不受干扰，将银行监管职能从中央银 行分离就成为最为有效的解决办法。这种观点为中央银行目标冲突提供了一个解 决办法，但是没有进一步分析中央银行和专门的银行监管机构之间政策的相互消 长给宏观经济带来的影响。 第一章银行业监管的有关概念 第二、道德风险说。这种观点认为，官方监管和市场约束之间存在替代效应， 中央银行作为最后贷款人存在过度借贷倾向，将导致道德风险并削弱市场约束， 将银行监管职能分离，可以一定程度上降低道德风险，有益于强化微观主体的市 场约束。对监管者来说，不破坏市场约束力是最为重要的( f e r g u s o n ，2 0 0 0 ) 9 。 以往中央银行由于身负维护金融体系的稳定职责，为避免“渎职”之嫌，往往存 在过度借贷倾向，这使得公众形成预期，即所有的金融机构都会在面临困境时得 到中央银行的援助。因此，客户和股东会减少对银行经营的监督。而银行也会减 少内部风险控制的努力，从事更大风险的投资活动。道德风险的存在不仅弱化了 市场力量对微观经济主体的约束，致使其行为扭曲，而且还降低了监管的效率， 所以必须将银行监管功能从中央银行分离出去。但是，持这种观点的人没有进一 步解释，由另外的专门枫构监管银行究竟多大程度上可以降低道德风险。 第三、权力制衡说。中央银行独立性越强，越有利于抑制通货膨胀，并且不 会导致经济增长减缓。随着中央银行对经济的影响力增大，央行掌握了金融机构 的大量信息，因而对被监管者拥有信息“准租”利益，可能诱发寻租行为。在这 种情况下，将银行监管职能从中央银行分离，建立专门的监管机构，有利于金融 监管权力的制衡。尤其是在混业经营背景下，更有必要建立统一的监管机构。这 种观点强调防止权力滥用和权力腐败，但是其缺陷在于没有研究在权力分离、信 息分散的情况下，不同权利主体间的信息共享问题，如果不能有效实现信息共享 和政策合作，那么权力的分离有可能导致监管的低效率。 2 、支持中央银行保留银行监管权力的论点 但是，有很多经济学家还是主张将银行监管的权力保留在中央银行，事实上， 到目前为止，o e c d 国家中7 5 的国家依然采取由中央银行监管银行业的制度。 第一、政策协调说。这种观点认为，货币政策与银行监管之间存在互动关系， 央行的统一监管有利于信息交流和政策协调，使二者相互促进并达到更好的效 果。货币政策与银行监管在本质上是一致的：一个不配合的货币环境会加剧银行 的不稳定。在通货膨胀的环境下，银行的活动不会很有效率，而没有效率的银行 很难做到稳健经营：相反，稳定的银行体系能有效地将货币政策信号传导到经济 中去。 第二、抗系统风险说。这种观点认为，中央银行的“最后贷款人功能”相对 于存款保险公司或者其他金融安全网，在缓解挤兑压力和防范系统性风险方面有 绝对优势，能够迅速说服市场，安抚恐慌情绪，对重建存款人的信心具有无可比 拟的作用( 杜克斯内，1 9 9 9 ) 。并且中央银行可以采取随机性策略，使潜在借款 人持有不确定的信息，加强市场约束力，缓解道德风险。 第三、宏观效应说。这种观点认为，由中央银行负责银行业监管可以聚集大 第一章银行业监管的有关概念 量有关经济运行和银行体系方面的信息，有利于货币政策的正确决策。单纯负责 金融监管任务的机构，往往不能根据货币政策的变化和宏观经济的走势来掌握监 管尺度，不恰当的监管措施可能会对货币政策效果和宏观经济运行产生负面影 响。而央行可以通过更好地了解金融服务部门的情况和货币政策在金融部门的传 导过程，大大提高货币政策决策的能力( b r i a u l t ，1 9 9 9 ) 。正如美国联邦储备体 系理事会成员f e r g u s o n ( 2 0 0 0 ) 指出的，联储的货币政策由于监管职责取得更 好效果，而它稳定价格的职能也使其银行监管取得更好效果。 无论是银行监管职能分离说还是银行监管职能保留说，关注的重点都在于银 行监管的效率。银行监管必须有效地抵御系统风险，强化市场约束，实现信息共 享。应该看到，货币政策与银行监管目标之间既存在目标冲突也存在政策配合， 在实践中选择何种监管方式，必须考虑一国金融业的具体情况和政策后果，才能 实现有效监管。 2 2 银行业监管的客体 银行业监管客体包括商业银行和名称与银行有异而实际经营存、贷、汇业务 的金融机构。在分业经营和混业经营的不同条件下，银行的业务范围不同，监管 机构对银行业的监督管理范围和工具也不同。与分业经营相对应的是分业监管， 在2 0 世纪9 0 年代前，以英美银行业代表，商业银行业务与证券、保险等其他金 融业务被严格分离，银行业监管的客体局限于从事商业银行业务的机构。 在混业经营条件下，监管方式有两种，一种是混业经营分业监管，一种是混 业经营混业监管。1 9 9 9 年金融服务现代化法的出台结束了美国长达6 0 多年 的分业经营历史，但是美国仍然实旌分业监管，由美联储和联邦存款保险公司 ( f d i c ) 主要负责对商业银行监督管理，而证券交易委员会( s e c ) 、期货交易委员 会、保险监管署( s i c ) 等机构则主要负责证券行业、保险行业的监管。以德国为 代表的欧洲大陆国家则实旖混业经营混业监管，在欧洲大陆，混业经营下的银行 被称为全能银行( u n i v e r s a lb a n k s ) ，商业银行被允许从事广泛的金融甚至是非金 融活动，相对应这些国家设立统一的金融监管机构对全能银行所有的业务进行监 管，实行统一监管体制有多方面的原因，最主要的还是金融机构的多元化发展。 第三节银行业监管的目的、内容和职能框架 3 1 监管目的 西方银行监管理论认为，银行业是一个严重依赖外部资金和公众信任、外部 第一章银行业监管的有关概念 效应和信息不对称性均十分突出的公共行业，因而需要政府通过中央银行等监管 机构对本国和外国银行实施规范监管。各国中央银行和其他银行监管机构对银行 业监管的目标基本上是一致的，这一点在各国的银行法中有着明确体现。 美国联邦储备法明确规定，美国银行监管制度的目标是：维持公众对一个安 全、完善和稳定的银行系统的信心；为建立一个有效的和有竞争的银行系统服务； 保护消费者；允许银行体系适应经济的变化而变化。 日本国普通银行法规定金融监管是以银行业务的公正性为前提，以维护 信用确保存款人的权益，谋求金融活动的顺利进行，并为银行业务的健全而妥善 地运营，有助于国民经济的健全发展为目的。 新加坡金融管理局法规定金融监管的目的是：在政府一般经济政策范围 内促进货币稳定及信用，有助于经济成长。在金融管理局认为公共利益需要时可 随时对金融机构提供咨询或对该金融机构提供建议，并要为确保该要求或建议的 效力发出指示。 从条文上来讲，世界各国的金融监管目标都差不多，关键问题在于能否真正 保证所规定的监管目标顺利达成，同时又不影响市场约束，造成银行行为扭曲。 3 2 监管内容 银行业的监管目标决定了银行业监管的内容，也规定了银行业监管的法律权 限。银行业监管的内容包括五个方面： ( 一) 市场准入监管 准入监管是指对于新设银行( 包括合并与增设分支机构) 开业登记、审批的 管制。根据巴塞尔银行监管委员会1 9 9 7 年9 月颁布的有效银行监管的核心原 则中的原则3 规定，监管当局必须有权制定发照标准并拒绝一切不符合标准的 申请。发照程序至少应包括审查银行组织的所有权结构、董事和高级管理层、经 营计划和内部控制，以及包括对资本金在内的预计财务状况等，当报批的所有者 是外国银行时，首先应获得其母国监管当局的批准。 ( 二) 业务范围监管 业务范围监管包括合规性监管和内部借贷监管。合规性监管是指通过稽核检 查手段对银行执行金融法规制度情况进行监管，规范银行经营行为，包括对银行 业务范围进行限制，对利率水平进行限制等；内部借贷监管是规定银行对内部人 员发放贷款行为的规定，包括内部贷款审批手续的规定、内部贷款额度规定、内 部贷款条件规定等。 ( 三) 金融风险管理 金融风险管理是指通过对资产负债比例和风险管理，来约束银行的资产规 第一章银行业监管的有关概念 模、结构和风险，达到资产的安全性、流动性和盈利性的统一。主要包括资本充 足率监管、信用风险管理、市场风险管理、其他风险管理和内部控制。 ( 四) 市场退出监管 市场退出监管是在银行机构发生信用危机或可能发生信用危机时，中央银行 为保护存款人或投保人利益并恢复市场秩序以及其他原因对银行退出全过程的 监管。市场退出监管包括对有问题银行的紧急流动性援助或借款安排：对问题严 重的银行予以收购、合并，并承担其债务使其平稳渡过难关；依法对有严重问题 的银行予以吊销执照、清盘和破产处理。 3 3 银行监管的职能框架 银行业的监管包括三方面的职能：最后贷款人( l e n d e r o f l a s t r e s o r t ) 、存款 保险( d e p o s r i r 蝗u r a a c e ) 、审慎监管( p r u d e a f i a l r e g u l a t i o n ) 。其中审慎监管是事 前监督，最后贷款人职能是事后补救，而存款保险在具体执行过程中既有事前的 监督管理又有事后的拯救功能。在事后补救职能上，最后贷款人主要提供临时性 资金援助，而存款保险公司在银行倒闭后负责部分或全部的存款偿付。这三项职 能的侧重不同，相互配合，构成了对商业银行经营管理从始到终的全程监管。 最后贷款人是中央银行成立时的最主要职能。在中央银行承担最后贷款人职 能之前，银行挤兑和银行恐慌几乎就是银行的固有特性，特别是针对比率储备体 系而言。银行恐慌的传播使得单个银行的流动性问题变为整个银行体系的清偿力 问题，而中央银行的最后贷款保证可以有效地给市场信心，避免挤兑。 存款保险制度也是银行危机的产物，通过对银行存款的保险，政府由此提供 了一个安全网，将健康的银行和倒闭的银行有效地隔离开来，从而消除银行体系 整体的货币外逃。 审慎监管与上述两种监管功能不同，主要针对银行的资产质量，进行持续性 监管。审慎监管最主要的内容是对银行资本金充足率的要求。 小结 银行业监管是指金融主管机关或监管执行机关根据金融法规对银行机构实 施监督和管理，以确保金融经营机构的安全和盈利，监管目标是在有效竞争的前 提下维护银行业的安全性和宏观经济的稳定性。银行业监管主体是中央银行官方 机构，客体包括商业银行和名称与银行有异而实际经营存、贷、汇业务的金融机 构。监管职能包括最后贷款人、存款保险和审慎监管。8 0 年代以来国际银行业 一方面放松管制，另一方面不断完善银行监管。 第二章银行监管三项职能有效性的独立分析 第二章银行监管三项职能有效性的独立分析 第一节银行监管有效性的理论渊源和方法论 1 1 公共利益说及其在银行业的应用 ( 一) 公共利益说 银行监管理论起源于经济管制理论的公共利益说，公共利益说认为监管是一 种降低或消除市场破产的手段，其假设市场破产可能发生的三种前提是：自然垄 断( n a t u r a lm o n o p o l y ) 、外部效应( e x t e r n a l i t y ) 、信息不对称( a s y m m e t r i c i n f o r m a t i o n ) 。 规模经济理论证明，产出增加到一定程度，公司的边际成本减少，从而公司 收益增大，竞争力增强，在完全自由竞争的市场条件下，追求规模效应降低边际 成本的利益冲动最终会导致生产者市场的单一化，形成自然垄断。自然垄断的出 现会破坏行业的竞争环境，自然垄断企业有可能利用独占市场的优势来追求最大 利润，从而可能造成价格歧视、寻租等有损资源配置效率和消费者利益的不良现 象，因此，自然垄断应当受到管制。 外部效应是指提供一种产品或劳务时社会利益和私人所得之间存在的偏差。 当社会福利大于私人福利时存在外部正效应，反之则存在外部负效应。存在外部 正效应的产品往往供给不足，需要管制增加供给；而存在外部负效应的产品需要 管制消除其带来的社会成本。 信息不对称包括两种情况，一种是卖方与买方之间的信息不对称，产品生产 者拥有信息优势，价格总是利于卖方，并且导致“劣货驱逐良货”的市场逆向选 择。第二种情况是一方试图以另一方的信息减少为代价来取胜，因而产生遏制对 方信息来源的道德风险。不论哪一种信息不对称，都必须通过管制手段来修正， 实现信息的充分和对称，实现市场的正向选择。 ( - - ) 公共利益说在银行业的应用 公共利益说认为自然垄断、外部性和信息不对称会导致市场失败。然而，银 行业中是否存在自然垄断，就目前的研究来看，规模大并不一定能给银行业带来 好处，几乎没有什么理由可以证明银行应被归类到自然垄断者”。尽管存在开业 管制、分支机构开设管制和银行合并管制等措施，还是存在大量不同规模的银行， 事实上，任何可能存在的规模经济都不是绝对的。银行不是自然垄断者，银行业 受到监管的主要原因是外部性和信息不对称的存在，影响了公众利益。 就外部效应而言，银行管制涉及金融稳定和存款人利益保护两个问题。银行 第二章银行监管三项职能有效性的独立分析 实行部分准备金制度( 比率储备体系) ，业务具有短借长贷的特点，其存款可能 被随时提取但其贷款和投资大多是非流动性的。哈维尔费雷克斯和让夏尔罗 歇在微观银行学一书中对比率储备体系能否达到资源最优配置的研究显示， 银行比率储备体系是否稳定依赖于耐心消费者的行为，反过来耐心消费者的行为 又依赖于对银行安全性的判断“。在银行提款博弈中，存在着次纳什均衡： 在比率储备体系中，投资回报足够高时存在两种均衡： ( 1 ) 有效配置，当耐心消费者相信银行并只在第二时期末提款 ( 2 ) 无效银行挤兑，当所有存款人在第一时期末取款 这证明了比率储备体系在提供流动性保障方面的不稳定性，银行因此面临挤兑风 险。当一家银行的支付困境被发觉，如果存款者相信其他银行的安全性，将出现 直接转存( d i r e c tr e d e p o s i t ) ；如果存款者不相信其他银行的安全性，将资金转向 非银行证券，证券出售者如果将资金再存入银行，这就是间接转存( i n d i r e c t r e d e p o s i t ) ，或称资金的质量外逸( f l i g h tt oq u a l i t y ) ；如果存款人和证券销售者都认 为银行普遍不安全，人们宁愿在银行外以通货形式持有资金，将形成对整个银行 系统挤兑，这就构成了通货外逸( f l i g h t t oc u r r e n c y ) 。这种情况下，通货的损失将 导致存款和信贷的乘数收缩，大量银行需要同时变现资产满足存款提取，即使是 质量最好流动性最高的资产也将遭受削价处理的损失，整个银行业卷入所谓“减 价销售破产”( f i r e s a l ei n s o l v e n c y ) 。银行市场倒闭并威胁货币供应稳定性。这 就是个别银行的不稳定导致的整个金融体系的不稳定，进而产生严重的外部负效 应。要改变这种状况，必须进行制度补救，比如实施存款保险。 就信息不对称而言，监管是弥补银行财务信息公开不足的有效手段。斯蒂格 里茨和魏斯的研究表明，在信贷交易中，交易双方在信息方面是