（金融学专业论文）我国国库工作的问题及对策研究.pdf

摘要 本文借舀前国家政府机关改革之际，尝试探讨我国国库工作中存在的 阉题及改选对策。 本文从国库资金对宏观经济、金融运行的影响出发，在研究人民银行 经理篱库职能的概念、国外经验的基础上，分析我国国库工作的现状，两 时结合中国因情，说明强化我国国库工作的必要性、紧迫性和现实意义， 并提出最佳发展取向是进行国库单一帐户制度改革，从制度、机制、管理 土根本姆决人民银行经理国库职能疆化的问题；同时，人艮缎行应当具有 代理财政进行短期簿资的决策权和具体操作权，一方面可以根据市场情况 确定融资决策，以较诋的资金成本满足财政短期支交资金不足秘需求，秀 一方硒也可以充分利用国债这一财政与货币政蓑结合点和政策传导机制的 作用，将爵债作为中央银行调节衽会资金供需矛盾、改善金蘸服务、促遗 国民经济持续稳定发展的有效工具，充分发挥人民银行经理国库的职能作 用；另外，还提出深入开展国库分析是搞好我国国库工作的有效工具。通 过上述a 题的论述，作者希望能g l 起财政、金融等相关部f 1 对我嚣国库工 作的疑注，并达到呼吁和推动我国国库工作发展，从而顺利进行国库改革 秘霉鹋。 全文共三章，约3 3 万字。 第一章我国国库工作的意义。本事详细阐述了作为围库工作运作核 心的国库收入资金、国库支出资金与国债资金的运行对宏观经济、金融运 行盼澎响，从而说魄在我驽矛展国库工作的意义。 国库资金运行直接体现政府购买和税收，以及财政政策通过调整税 率、税基、矗接支建、替黠支虫和退摩等，荬对总需求与总供给、银行信 贷政簸、货币供求及经济发展等方面具有一定的影响，作者对此进行了系 统的分析，并由诧得交，国库资金作为政府财政政策的直接体现，对宏绕 经济、金融运行起着至关重要的作用。 第二章我国国库工作的现状。本章介绍了中国人民银行经理国库职 能的概念与当前职能弱化的具体表现、原因及其严重后果。 在介绍概念的基础上，对人民银行经理国库职能的现状作了论述。近 年来，国库局作为中国人民银行具体经理国库的职能部门，在完成国库预 算收支执行和代理发行、兑付国债方面取得了长足发展，特别是l9 9 8 年， 为保证积极财政政策的实施，代理发行的国债在促进财政政策和货币政策 协调、扩大内需和促进经济增长等方面取得了较好成效。然而，由于国库 资金的管理涉及财政、税务、海关、商业银行等部门的自身利益，再加上 中国人民银行缺乏有效的行政、经济制约手段，没有建立全国统一的金融 支付系统和财政、税务、国库、商业银行之间的信息网络系统，人民银行 代理发行、兑付国债的机制尚不完善，关系尚未理顺，人民银行管理国库 收支资金和发行国债的职能难以很好地发挥，加之组织机构、人员、办理 国库业务的效率等方面的原因，最终形成目前人民银行经理国库职能的弱 化，以及“代而无法理”的状况，并给经济和社会发展带来危害和损失。 第三章改进我国国库工作的对策。本章在前两章的基础上，借鉴国 际经验，提出了我国国库工作的改进措施。共有四个部分：1 、强化中国 人民银行经理国库职能。其发展的最终目标是集财政服务、财政资金监管、 参与财政和货币政策的制定和执行，以及促进财政与货币政策的协调统 一，即通过实行国库单一帐户制度，建立科学的国库资金监测、分析体系， 加强对国库资金的监督、管理和控制，防止国库资金流失，提高国库资金 的使用效率和效益，为科学制定和有效实施财政政策服务。2 、进行国库 单一账户制度改革。从国外经验与中国实际情况论述了在中国推行国库单 一帐户制度改革的重要意义，进行改革的有利条件与制约因素，提出改革 的具体措施。这部分是本文的重点。通过国外央行经理国库业务对我国的 启示，明确了我国进行国库单一账户制度改革的重要性与必要性；改革的 意义体现在：有利于实现国库资金的集中化管理与使用，有利于加强对国 库资金支出的监督，提高财政资金的使用效率与效益，有利于财政政策与 货币政策两大政策的协调统一，有利于中国金融领域中支付清算系统的发 展与完善等；改革的有利条件与制约因素有来自内部的，也有来自于外部 的；改革可以采取先试点后推广、先易后难、先从操作简单但效用较大的 方面入手，要有相应的制度作保证，同时改革必须得到财政部门、税务部 门、预算支出单位、商业银行等相关部门的支持、认可与合作。3 、发展 国债业务。在中国人民银行代理发行国债职能的发展上，首先应当使中国 人民银行真正充当政府债券发行的代理，其次应当对国债主要构成的凭证 式国债进行改革，再次是充分发挥国债作为财政政策与货币政策结合点的 作用，成为人民银行实施传导机制的一个工具。4 、开展国库分析。从国 库分析的特点、意义、基本框架的形成和未来国库分析的发展前景等方面 论述了深入开展国库分析是充分发挥人民银行经理国库职能的有效工具， 未来的国库分析工作将受到各方面的重视，成为各项政策制定，特别是财 政、金融政策制定过程中必不可少的一项重要工作。本章从上述四个方面 提出了发展国库工作的构想和措施，以期引起金融、财政等各方面的关注， 达到呼吁和推动我国国库工作发展，从而m 页利进行国库改革的作用。 a b s t r a c t 韵k et h eo p p o r t u n i t yo ft h en a t i o n a lg o v e r n m e n td e p a r t m e n t sr e f o r m t h ea u t h o r i n t e n d st od i s c u s ss o m e t h i n ga b o u tt h eq u e s t i o n sa n dc o u n t e r m e a s u r e so ft r e a s u r y b u s i n e s si nc h i n a f o rt h ep u r p o s eo ft h et r e a s u r yf u n d sr e f l e c t i o nt ot h em a c r o e c o n o m i ca n d f i n a n c ea c t i v i t i e s ，o nt h eb a s i co ft h ec o n c e p to ft h ep b c s m a n a g i n gt r e a s u r y f u n c t i o n ，t h ea u t h o ra n a l y s i st h ec u r r e n ts i t u a t i o no ft h et r e a s u r yb u s i n e s si nc h i n a 1 i n k t ot h ec i r c u m s t a n c ei nc h i n a ，i t si m p o r l a n tt os t u d ya n dd e v e l o pt h et r e a s u r yb u s i n e s s o fp b c t h i sp a p e ri l l u s t r a t e st h en e c e s s i t y ；u r g e n c ya n dp r a c t i c a l i t yo fr e f o r m i n gt h e t r e a s u r yb u s i n e s sb yc o m p a r i n go u re x p e r i e n c ew i t ht h a to fo t h e r sc o u n t r i e s t h e a u t h o rs e t so u tt h ei d e at h a tt h eb e s ta p p r o a c ht od e v e l o pt h et r e a s u r yb u s i n e s si st o r e f o r mt h et r e a s u r ys i n g l ea c c o u n ts y s t e ms oa st os o l v et h ep r o b l e mo ft h e w e a k e n i n gt h r o u g hr e f o r m si ns y s t e m ，m e c h a n i s ma n dm a n a g e m e n t a tt h es a m e t i m e ，t h ep e o p l e sb a n ko fc h i n as h o u l db ee n t r u s t e dw i t ht h ea u t h o r i t yt om a k e d e c i s i o n so ns h o r t t e r mf i n a n c i n ga n dt oi m p l e m e n tt h ef i n a n c i n gp l a n s t h ea d v a n t a g e s f o rt h i s a p p r o a c h l i e i nt h a tp b cc a nt a k e a d v a n t a g eo f t h e m o n e t a r yp o l i c y t r a n s m i s s i o nm e c h a n i s ma n dt h ec o m b i n e de f f e c to ft h em o n e t a r yp o l i c ya n df i s c a l p o l i c yo fb i l l i s s u a n c e o no n eh a n d p b cc a nm a k eb i s s u i n gd e c i s i o n sa c c o r d a n c e w i t hm a r k e tc o n d i t i o n sa n dr e d u c et h ec o s to ff i n a n c i n g ；o nt h eo t h e rh a n d ，p b cc a n u s et r e a s u r yb i l l sa st h em e a n st os o l v et h ei m b a l a n c eb e t w e e nm o n e yd e m a n da n d s u p p l y ，i m p r o v ef i n a n c i a ls e r v i c e sa n dp r o m o t et h es u s t a i n a b l ea n ds t a b l ee c o n o m i c d e v e l o p m e n t t h es u p p o r tf r o mb o t hf h ef i n a n c i a la n df i s c a ls e c t o r si si n d i s p e n s a b l ei n p u s h i n gf o r w a r dt h er e s e a r c ha n dr e f o r mi nt r e a s u r yf u n c t i o n t h ew h o l ep a p e rc o n s i s t so ft h r e ep a r t s ，a l t o g e t h e r3 3 ，0 0 0w o r d s c h a r t e r1t h er e f l e c tg i v e sb i r t ht om a c r o e c o n o m i ca n dfj n a n c eb e c a u s eo f 爸f l o w6 f t r e a s u r yf u n d t h i sc h a r t e rm a i n l yd i s c u s s e st h a tt h ei n c o m ef u n da n d e x p e n d i t u r ef u n da n dd e b tf u n df l o wm a k et h em a c r o e c o n o m i ca n df i n a n c eh a v es o m e d i f f e r e n c e t h ef l o wo f t r e a s u r yf u n dd i r e c t l yr e f l e c t s t h ef i s c a l p o l i c y o f t h e g o v e r n m e n t i tp l a y sa ni m p o r t a n tr o l eo nt h ee f f e c t i v er e l a t i o n s h i pa m o n gt h ek e y e l e m e n t so ft h em a c r o - e c o n o m i ca n df i n a n c et h e o r ys y s t e m i ta f f e c t st h et o t a ls u p p l y a n dd e m a n d ，l o a np o l i c y ，m o n e ys 印舛ya n dd e m a n da n de c o n o m yd e v e l o p m e n t d i r e c t l ya n di n d i r e c t l y c h a r t e r2t h ec u r r e n ts i t u a t i o no fp b cm a n a g i n gt r e a s u r yf u n c t i o n ：r e c e n t y e a r s ，t h et r e a s u r yb u r e a u ，a st h eu n i to ft h ep e o p l e sb a n ko fc h i n a ，h a sm a d et h e g r e a ta c h e i v e m e n t s ，e s p e c i a l l yi n1 9 9 8 , t oe n s u r et h ef i s c a lp o l i c yi m p l e m e n t ，d e b t s i s s u e db yt h em i n i s t r yo ff i n a n c ea n dt h et r e a s u r yb u r e a uo fp b cp l a y sa ni m p o r l a n t r o l e h o w e v e r ，i nr e a l i t y ，t h ef u n c t i o n h a sb e e n s e r i o u s l yw e a k e n e dd u et o t h e g o v e r n m e n t a ls e l f - b e n i f ts e g r e g a t i o n ，w e a kc o n t r o lm e c h a n i s m ，l a c ko fi n f o r m a t i o n n e t w o r ks y s t e ma m o n gf i n a n c e ，t a x ，t r e a s u r y ，c o m e r c i a lb a n kd e p a r t m e n t s ，i l l - d e f i n e d r e s p o n s i b i l i t i e s o fd i f f e r e n t d e p a r t m e n t s a n dd e v i a t i o ni n d e c i s i o n m a k i n g t h e w e a k e n i n go ff u n c t i o ni sr e f l e c t e dm a i n l yi nm a n a g i n gt r e a s u r yf u n d sa n df u n d r a i s i n g a c t i v i t i e so nb e h a l fo ft h em i n i s t r yo ff i n a n c e ，r e s u l t i n gi nl e s se f f e c t i v ef u n c t i o n i n ga s t h em a n a g e ra n dl o s st oe c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t c h a r t e r3t h ec o u n t e r m e a s u r e si ni m p r o v i n gt h et r e a s u r yb u s i n e s si nc h i n a t h ep a p e rp o s e sf o u rm e a s u r e so nt h eb a s i so ft h ee x p e r i e n c eo ff o r e i g nc o u n t r yf o r r e f e r e n c e t h ef i r s tm e a s u r ei st or e i n f o r c et h ep b c sm a n a g i n gt r e a s u r yf u n c t i o n t h e a i mi st oa d o p tt r e a s u r ys i n g l ea c c o u n t a n ts y s t e ma n de s t a b l i s hs c i e n t i f i ct r e a s u r y f u n ds u p e r v i s i o na n da n a l y s i ss y s t e mi no r d e rt op r o m o t et h ee f f i c i e n c ya n db e n i f i c i a l r e s u l to ft r e a s u r yf u n d ，g i v es e r v i c et od r a wu pa n di m p l e m e n te f f e c t i v e l yt h ef i s c a l p o l i c ya n dm o n e t a r yp o l i c y t h es e c o n d ，c a r r yo u tt h et r e a s u r ys i n g l e a c c o u n t r e f o r m t h e p a p e r d i s c u s s e s t h e i m p o r t a n c e t h e a d v a n t a g e s a n d d i s a d v a n t a g e s c o u n t e r m e a s u r e si n d e t a i l i t st h es t r e s s0 ft h ew h o l ep a p e r t h et s a r e f o r mi sf a v o r a b l et or e a l i z ec e n t r a l i e d m a n a g e m e n to ft h et r e a s u r yf u n d t os t r e n g t h e n t h es u p e r v i s i o no ft h ee f f i c i e n c yo ff u n du s e ，t od e v e l o pa n dp e r f e c tt h ec l e a r i n gs y s t e m o ff i n a n c ef i e l d ，a n d8 0f o r t h t h ea d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e sa r eo r i g i n e df r o mb o t h i n s i d ea n do u t s i d e m e a n w h i l e t h er e f o r mn e e d st ob eg u a r a n t e e df r o mi n s t i t u t i o na n d t h es u p p o r ta n dc o o p e r a t i o nf r o ms e c t o mr e l a t e dt ot r e a s u r yr e f o r m t h et h i r d ，t o d e v e l o pb i l li s s u i n gb u s i n e s s i t sn e c e s s a r yt oa c ta st h ea g e n to fg o v e r n m e n t a lb i l l i s s u ea n dr e f o r mc e r t i f i c a t e b a n dm a k et r e a s u r yb i l la sat o o io fm o n e t a r yp o l i c yt h e f o u r t h ，p u s h o rt h e t r e a s u r ya n a l y s i s w o r k f r o mt h es e c t o ro ft h e c h a r a c t e r i s t i c ，m e a n i n g ，t h ef r a m et a k i n gf o r m ，a n dp r o s p e c to ft h et r e a s u r ya n a l y s i s i t c a nb ec o n c l u d e d ，i nt h ef u t u r e ，t r e a s u r ya n a l y s i sw o r ki sb o u n dt ob ev a l u e d i ti s b e c o m i n ga ni m p o r t a n tw o r ki nd r a w i n gu pt h ef i s c a lp o l i c ya n dm o n e t a r yp o l i c y 6 前言 通常来讲，财政政策是政府运用税收和支出的增减变化来达到国家干 预宏观经济、调节经济的目的，而政府税收、支出资金及国债资金的核算 均通过财政部门在人民银行的国库帐户进行，因此，国库收支资金的运行 是政府财政政策的直接体现。作为财政政策的直接体现，国库资金运行是 宏观经济政策体系的重要组成部分，对充分就业、物价稳定、经济增长和 国际收支均衡四大宏观经济政策目标有着较大的直接和间接的影响。因 此，国库资金运行对宏观经济、金融运行有相当重要的影响。 中国人民银行经理国库是指人民银行办理财政资金业务，包括预算资 金的收纳、划分、报解、入库与拨付业务，以及代理国家财政债券的发行 和兑付业务。国库局作为人民银行办理财政资金业务的职能部门，在办理 预算资金收入与支出业务的过程中，一方面向财政、税务等相关部门提供 各种优质服务，一方面建立健全各项内控制度，强化国库会计核算与国库 管理，防范国库资金风险，确保国库资金的安全、完整。本文中所指国库 资金包括预算收入资金和预算支出资金、国债收入资金和国债兑付资金、 纳入预算管理的预算外收入资金和支出资金。 1 9 9 5 年颁布的( ( 中国人民银行法中明确规定：人民银行具有经理 国库的职能。应该说，从1 9 8 5 年设立专门的国库工作机构以来，人民银 行经理国库业务取得了很大的成绩，对于预算资金能够及时、准确、完整、 安全地入库与拨付，起到了举足轻重的作用，人民银行经理的国库业务已 经成为国家预算执行的重要组成部分。然而，由于人民银行职能性质的局 限和受多年来形成的传统观念的影响和束缚，使国库业务被排斥在金融、 财政深层次理论研究的领域之外。另一方面，由于种种原因，人民银行经 理国库职能被忽视或“遗忘”，从而使这一职能严重弱化，集中体现在代 理财政管理国库资金以及代理财政筹资职能的弱化，形成人民银行“代而 无法理”的局面，给经济和社会发展带来严重的危害和损失，如大量的国 库资金流失和浪费，人民银行经理国库本应起到的增强财政政策与货币政 策效应的作用没有得到充分发挥和体现等。针对这一现状，本人结合从事 国库业务的实际体会和中国国库的发展历程与前景，注意研究近几年来有 关国库单一帐户改革的相关资料，对我国国库工作的现状进行了认真的剖 析，论证了我国发展国库业务的必要性和重要意义，提出改革和发展的对 策，希望能够引起金融、财政等各方面的关注，达到呼吁和推动人民银行 经理国库工作的理论研究、推动国库改革前进的作用。本人工作六年来， 对国库业务有了一定程度的熟悉与了解，是国库单一帐户改革的积极参与 者之一，也是国库分析工作的拓展者与策划者之一，虽然自己认为选择这 一题目作为硕士论文难度较大，可直接参考和引用的资料较少，但却具有 重大的现实意义，因此，我愿意作一次尝试，肯请专家们不吝指教。 第一章我国国库工作的意义 国库工作是国家预算执行工作的重要组成部分，是办理国家预算收支 的重要基础工作。组织管理国库工作是中国人民银行的一项重要职责。各 级国库在执行国家预算收支任务时，要充分发挥执行、促进和监督的作用： 准确及时地收纳各项国家预算收入；及时办理同级财政库款的支拔；对各 级财政库款和预算收支进行会计帐务核算；协助财政、征收机关管理国库 资金；组织管理和检查指导下级国库和国库经收处的_ y - 作；代理国家财政 发行和兑付国家债券等工作。 同时，各级国库有权督促检查国库经收入和其他征收机关所收款项； 有权拒绝执行不符合规定退库范围、项目和审批程序的退库；监督财政存 款的开户和财政库款的支拨；任何单位和个人强令国库办理违反国家规定 的事项，国库有权拒绝执行，并及时向上级报告；对不符合规定的缴退库 凭证或填写不准确、不完整的凭证，国库有权拒绝受理；国库有权负责协 调、检查各商业银行办理国债发行和兑付的有关事宜。 由于国库工作的特殊性，它负责办理国家预算支出资金的收入和支 出，是财政部门的出纳，与人民银行的其他业务联系不紧，故而不为多数 人所认识。但国库资金对于宏观经济、金融运行的影响是很大的，对此进 行的分析也是十分必要的。 第一节国库收入对宏观经济、金融运行的影响 一、国库收入对总供给与总需求的影响。国库收入是总供给的一个组 成部分，国库收入总量和结构的变化，对总供给的总量和结构均会产生影 响。同时，国库收入也在总量和结构两个方面对总需求产生影响。从总量 上分析，当国库收入增加时，社会可支配收入减少，从而引起总需求下降， 进而使国民收入减少；反之，当国库收入减少时，会引起总需求增加，进 而使国民收入增加。从结构上分析，国库收入构成的变化会引起总需求的 总量和结构发生变化。 二、国库收入对国库支出的影响。国库收入对国库支出具有总量决定 的关系，即收入的大小决定财政可支配资金的大小，收入越多，可用于支 出的资金量越大，国库支出就越大；反之，国库收入越少，形成的国库支 出就越小。因此，分析并预测国库收入的增减变化及其发展趋势，对于国 库支出政策的确定具有重要意义。 三、国库收入对银行信贷政策的影响。一方面在税率和税基不变的情 况下，国库收入总量的变化，可以反映经济运行的整体情况；国库收入结 构的变化，可以反映不同行业、不同部门的发展状况，是银行制定和调整 信贷总量和结构政策重要的参考依据。另一方面，国库收入的入库情况， 可以反映出银行信贷政策执行的情况及存在的问题，同时，国库收入入库 的时间、数量、结构均会引起有关方面的资金需求发生变化，进而影响银 行的信贷政策。 四、国库收入对货币供给和货币需求的影响。国库收入对货币供给与 需求的影响主要体现在：国库收入的增加在短期内通过货币乘数的作用， 引起数倍于国库收入数量的货币供给减少，相对于货币供给而言，货币需 求扩大；反之，国库收入的减少在短期内会通过货币乘数的作用，引起数 倍于国库收入数量的货币供给增加，相对于货币供给而言，货币需求增加。 国库收入结构对货币供应量的影响如：以现金缴税比重的变化会对m 0 产 生影响；当企业缴纳税款大量集中入库时，在短期内会引起企业存款急剧 下降，企业资金紧张，会使广义货币数量变化；一些政策性因素的影响， 如预算外资金纳入预算内管理等政策的改变，会对m 2 等货币供应量产生 较大的影响。 如19 9 7 年上半年，广义货币供应量m 2 比去年同期增长19 1 ，比 上年末低6 2 个百分点；全部金融机构企业存款比去年同期少增43 8 9 亿 元。从财政角度分析，1 9 9 7 年上半年有相当一部分m 2 分流到财政资金中， 主要体现在：一是在正常情况下，财政收入的集中入库必将引起企业存款 下降和居民个人储蓄存款或手持现金减少。1 9 9 7 年上半年，财政收入增 长较快，收入增长大大快于支出的增长，财政库存较大，特别是中央财政 表现得更为明显。1 9 9 7 年上半年，税收返还前的中央财政收入大于支出 6 7 4 9 2 亿元，收入增长快于支出增长12 75 个百分点，同比多增5 2 6 个 百分点；中央债务收大于支17 1 8 9 亿元；税收返还后，含债务净收入的 中央财政库存同比增长16 6 5 2 ，比去年同期增加2 9 4 7 1 亿元，多增 10 1 8 4 7 亿元( 去年同期为减少7 23 7 6 亿元) ；二是到6 月末，全国基金 预算收入收大于支1 6 1 8 4 亿元。受以上两个因素的影响，约有1 1 8 0 3 1 亿元的企业存款分流到财政在人民银行的账户中。 五、国库收入与经济发展之间的影响关系。国库收入是经济发展状况 的体现，应当与经济发展水平保持一致，然而，在现实中由于一些非正常 因素的影响，国库收入经常与经济发展水平相脱离，通过分析其原因可以 发现经济运行中隐含的一些问题，为调整相关政策提供参考。如从9 6 、9 7 两年上半年的经济增长和财政收入增长的分析情况，可以看出存在财政收 入超经济增长，虚增财政收入掩盖泡沫经济和信贷资金财政化的现象。9 7 年上半年的g d p 增长略低于9 6 年，而财政收入的增长却比9 6 年高5 8 1 个百分点。在正常情况下，财政收入来源于经济发展，财政收入的增长应 当与经济增长趋势保持一致，二者的背离是对宏观经济发展、财政金融运 行发出的一种信号。从国库收支统计情况看，财政收入超经济增长的根本 原因是财政收入虚增，进而掩盖了泡沫经济和信贷资金财政化的现象。财 政收入虚增主要体现在：一是外贸企业出口退税应退未退数额较大，l9 9 7 年上半年退税1 4 8 5 9 亿元，只完成年度预算的2 6 7 7 ，比19 9 6 年同期 少退2 4 5 2 6 亿元，下降6 2 4 9 ；二是由于1 9 9 7 年上半年股市火爆，使 证券交易印花税猛增致10 5 0 9 亿元，是1 9 9 6 年同期的9 倍；三是来自国 有企业兼并产权转让和出售产权收入、股份制企业国家股利收入、其他国 有资产收益( 包括国家出资转让收入和非国有企业占用国有资产收益等) 增 长较快，分别比19 9 6 年同期增长1 6 6 6 7 、6 6 6 7 、1 4 0 ：四是企业 须在纳税之后才能偿还银行贷款，但企业的资金约9 0 来源于银行贷款， 也就是说，企业主要靠银行贷款进行发展，而其收益却首先上缴财政，这 种状况不仅加大了企业上缴财政收入的税基，而且也变相实现了信贷资金 的财政化。 第二节国库支出对宏观经济、金融运行的影响 一、国库支出对总供给和总需求的影响。国库支出对总供给与总需求 的影响主要体现在：当国库支出增加时，通过货币乘数的作用，会引起数 倍于国库支出数额的总需求增加，进而带动经济增长：反之，当国库支出 减少时，通过货币乘数的作用，会引起数倍于国库支出数额的总需求下降， 进而使经济增长速度放慢。围绕上述关系，国库支出在总量和结构上对总 供给和总需求产生不同的影响。 z - 、国库支出对国库收入的影响。国库支出本身即体现了财政支持或 限制发展的政策方向，因此，其总量和结构的变化对国库收入总量及结构 都会产生影响，如 - 3 工资、价格补贴等与个人实际收入相关的国库支出增 加时，会引起个人所得税等项收入相应增加；当用于直接投资的国库支出 项目增加时，会使来自相应受益部门或行业的国库收入增加等等。 三、国库支出资金效率及效益对宏观经济、金融的影响。国库支出的 实现虽然取决于国库收入的实现，但是，在实际执行过程中，由于预算安 排和执行中存在一些问题，使国库支出的实现往往滞后于收入时间较长， 支出效率较低。同时，目前相关部门对国库支出资金效益的问题重视不够， 缺乏强有力的国库支出资金效益评估和监控的手段，国库资金浪费现象较 为严重。因此，国库支出资金的效率及效益在很大程度上影响到财政政策 的制定及实施效果，并进而对宏观经济的稳定增长以及宏观金融运行、金 融风险的防范与化解产生较大影响。 四、国库支出对银行信贷政策的影响。国库支出资金所支持的方向及 目标必须与银行的信贷政策目标和宏观经济政策目标相一致，否则将神银 行的信贷政策产生较大影响，如隐性财政赤字问题，财政该支的不支、该 补贴的不补贴等，均会硬性挤占银行信贷资金，扩大银行信贷资金的缺口。 如从19 9 7 年前三季度国库收支的情况，即可以看出这一影响关系。在收 入方面，若以年度预算数为标准，从构成隐性财政赤字的主要因素外贸企 业出口退税和国有企业计划亏损补贴来看，四季度应分别完成2 9 9 5 9 亿 元和1 2 0 4 9 亿元，分别比前三季度平均每季应多退税、多补贴2 14 4 5 亿 元和4 6 9 3 亿元。在支出方面，政策性补贴支出四季度应完成2 63 4 6 亿 元，比前三季度平均每季应多支出18 2 9 2 亿元；若将支援农业生产支出 也作为钢性支出，则四季度应完成4 8 9 7 7 亿元，比前三季度平均每季应 多支出4 6 7 6 9 亿元。以上四个因素，使四季度隐性财政赤字扩大9 1 1 9 9 亿元，若剔除支援农业生产支出，隐性财政赤字扩大4 4 4 3 亿元。在四季 度预算收入压力增加9 3 0 9 9 亿元和预算支出压力增加1 17 0 4 3 亿元的情 况下，财政难以从预算中解决如此庞大的隐性财政赤字，最终将导致银行 信贷资金财政化，给银行今后的货币信贷政策产生较大的影响。 五、国库支出对货币需求与货币供给的影响。国库支出对货币需求的 影响主要体现在：当国库支出增加时，会引起总需求上升，国民收入增长， 在货币供应量不变的情况下，促使货币需求上升；反之，当国库支出减少 时，会引起货币需求下降。国库支出对货币供应量的影响在总量上主要体 现在：j 当国库支出增加时，通过货币乘数的作用，货币供应量会成倍于国 库支出数量地增加，相反则反之；国库支出对货币供应量的影响在结构上 主要体现在国库支出总量和结构的变化对流通中现金、储蓄存款、行政事 业单位存款等的影响，如行政管理费支出的变化情况对m o 产生的影响； 大量国库支出，会使m o 或银行企业单位存款或储蓄存款在短期内急剧上 升，促使货币供应量急剧扩张等。 六、国库支出对经济发展的影响，前面已经谈了国库支出总量变化对 经济发展的影响，在结构上的影响主要体现在国库支出的结构应当符合宏 观经济发展的战略目标，同时国库支出资金的时间、结构调整和支持力度 等均会对国民经济的发展产生不同的影响。 第三节国债资金对宏观经济、金融运行的影响 国债从本质上讲也是一种财政收入的形式。国债不同于税收之处在于 国债是一种有偿性或辅助性的财政收入，但就其可将民间部门的部分收入 转移到政府部门这一作用来说，国债和税收并无二致。受凯恩斯宏观政策 的影响，世界上大多数国家长期实行扩张型财政政策刺激经济的增长和发 展，而增税与扩张型财政政策的初衷相悖，因此，在现代市场经济条件下， 国家财政可以通过国债集中相当一部分资金，支持国民经济发展。国债对 宏观经济、金融运行的影响，除上面两节中阐述的国库收入和国库支出的 影响关系，也体现了国债收入资金和国债兑付资金对宏观经济、金融运行 的影响之外，国债购买主体、国债发行总量、时机和期限都会对货币供给 和需求以及国库收入、支出和资金存量产生较大影响。同时，国债资金的 使用效益以及国债的发行成本，对经济发展和金融运行也同样产生着较大 影响，特别是在受规模效应限制的条件下，这一影响作用显得更为重要。 当国债的购买主体是居民、工商企业、商业银行时，流通中的现金和 存款转化为财政部在人民银行的国库存款，货币供给量减少，而且减少量 是国债发行量的若干倍，所以单从国债面向居民、工商企业、商业银行的 发行进程看，它使货币供给量按货币乘数收缩。但国债发行本身不是目的， 而是手段，是为增加国库支出而进行的融资。当政府把国债发行筹集的国 库资金作为政府采购和转移支付而支出时，流通中的货币数量又会倍增， 结果货币供给量保持不变。当政府国债由人民银行直接购买时，人民银行 持有的政府国债增加，国库存款增加，居民和工商企业手持现金及商业银 行的存款都没有变化，所以国债向人民银行直接发行时，货币供给量不受 影响。在财政部把人民银行发行国债筹得的款项用于支出时，居民和工商 企业在商业银行存款增加，经过商业银行体系的货币创造，货币供给量的 增加是国库支出额的若干倍。由于没有筹资过程的货币收缩与之对冲，财 政部向人民银行发行国债对货币供给的影响与财政部向人民银行透支的影 响是同样的。政府以借款形式向人民银行融资，在长期赤字条件下通常是 只借不还，货币供给一旦增加，就很难反向变动。如果政府以国债形式从 人民银行融资，人民银行除了可以要求到期还款外，还可以在公开市场上 把政府国债再出售给居民、工商企业和商业银行，把政府支出对货币供给 的影响对冲掉，以保证货币政策的独立性。为了避免货币供给过度增长引 发恶性通货膨胀，许多国家立法禁止人民银行直接贷款给财政部，或者禁 止人民银行直接购买国债。我国亦于1 9 9 5 年正式颁布实施中国人民银 行法，明确规定我国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包 销国债和其他政府债券。但是如果人民银行再从商业银行手中购回国债， 对货币供给的影响将和人民银行直接购买效果相同。西方国家的经济实践 中，就出现了这种“政府债务货币化”的现象。在财政部大量发行国债时， 国内金融市场上债券价格会下降，引起利率水平上升。当人民银行将利率 作为一个调控指标时，人民银行会在公开市场上买进政府国债，使货币供 给增加，利率下降，这就造成“政府债务货币化”。 有国债的发行，则会有国债的兑付，其影响及效应与国债的发行相反。 同时，目前我国对收入的重视程度远远大于对支出效应和收入的成本，但 国债资金的使用效益以及国债的发行成本，对经济发展和金融运行也同样 产生着较大影响，特别是在受规模效应限制的条件下，这一影响作用显得 更为重要。 ， 第二章我国国库工作的现状 第一节中国人民银行经理国库的概念 中国人民银行经理国库是人民银行作为“政府的银行”职能的一部分， 即人民银行代国家管理财政收支、国家财政债券的发行与兑付等事宜。第 一、经理国库。国家财政收支一般不另设机构，而是委托人民银行经理。 政府的收入与支出均通过财政部门在人民银行开立的国库帐户进行。具体 包括按国家预算要求协助财政、税务部门收缴库款，根据财政支付命令划 拨预算资金。随时反映经办预算收支缴拨过程中掌握的预算执行情况，以 及经办其他有关国库的事务。第二、代理国家财政债券的发行和兑付。当 今世界各国政府均广泛利用发行国家债券的有偿形式弥补开支不足。人民 银行通常代理国家发行债券以及债券到期时的还本付息事宜。 根据1 9 8 9 年1 2 月财政部和中国人民银行制订实施的中华人民共和 国国家金库条例实施细则的规定，国库机构按照国家统一领导，分级管 理的财政体制设立，原则上一级财政设立一级国库。国库设总库、分库、 中心支库和支库，分别由中国人民银行总、分支行经理。在不设人民银行 机构的地方，由人民银行委托当地的商业银行办理国库业务。1 9 9 8 年底 金融体制调整人民银行设立分行后，省级国库的职能由分行以及省会城市 ( 首府) 中心支行经理： 。 第二节人民银行经理国库工作的现状 一、人民银行经理国库职能作用的发挥 多年来，中国人民银行经理国库职能有了很大发展，在支持国民经济 发展，促进和支持财政和货币政策执行及改革方面起到了积极作用。19 9 8 年，人民银行经理国库收纳的预算收入达9 9 2 5 亿元，办理预算支出1 1 13 8 亿元；办理基金预算收入17 6 5 亿元，基金预算支出1 57 9 亿元；代理发行 国库券3 8 0 8 亿元，代理兑付国债券2 20 0 亿元；全国国库系统的工作人员 达8 0 0 0 多人。19 9 8 年国债的发行在促进财政政策和货币政策协调、增强 金融系统风险防范能力、扩大内需和促进经济增长等方面起到了积极的作 用，主要体现在：一是财政部发行了2 7 0 0 亿元特别国债，补充国有独资 商业银行资本金，使其资本充足率基本满足巴塞尔协议的要求，增强了金 融防范和抵御风险的能力；二是配合人民银行存款准备金制度改革，财政 部向商业银行发行专项国债4 23 亿元；三是财政发行了10 0 0 亿元国债支 持基础设施建设，增加项目资本金，为此银行增加配套贷款10 0 0 亿元。 全牟财政资金实际到位6 0 ，银行资金到位8 8 0 亿元：四是为配合财政发 债和增加商业银行的可用资金，中国人民银行恢复债券回购业务，加大国 债回购数量。全年累计向商业银行融出资金17 6 1 亿元，净投放基础货币 7 0 2 亿元。总体看，以扩大财政支出和国债发行为基本点的财政