（金融学专业论文）论我国金融业反洗钱机制建设.pdf

苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：日 期：! 丝! ：! l 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作都、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人昕送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：匠军垒垒 日期： 导师签名 缈肌蛆世 论我国金融业反洗钱机制建设中文摘要 中文摘要 世界各国和国际社会的反洗钱实践已经证明，现代金融体系已成 为洗钱的主要渠道。在洗钱犯罪的三个基本步骤处置、分层、整 合中，金融机构都是至关重要的一个要素。当前，洗钱犯罪已经对我 国国家财政、政府形象、经济安全、社会正义等造成极大的危害。但 我国金融业现行的反洗钱机制还存在许多不足和薄弱环节，有效的反 洗钱控制制度体系还没有完全建立起来。因此，我国金融业必须借鉴 美国和意大利等发达国家和整个国际金融业反洗钱控制制度成功的经 验做法，建立完善金融业反洗钱机制。主要可采取的措施有：加快反 洗钱法制建设：加强金融监管；完善金融机构反洗钱基础性工作；加 快金融改革，规范民间融资；建立与金融机构反洗钱制度相衔接的社会 反洗钱系统；加强打击洗钱犯罪的国际合作等。 关键词：洗钱金融业反洗钱机制对策 作者：邱建军 指导教师：乔桂明 o nc o n s t r u c t i o no fm o n e y - l a u n d e r i n gs c h e m ei n f i n a n c i a ic i r c l e so fc h i n a a b s t r a c t t h e p r a c t i c e o f m o n e yl a u n d e r i n g i n m a n yc o u n t r i e s a n dt h e i n t e r n a t i o n a ls o c i e t yp r o v e st h a tt h ec u r r e n tf i n a n c i a ls y s t e mh a sb e c o m e t h em a i nc h a n n e lo fm o n e yl a u n d e r i n g i nf a c t ，b e i n gt h ee s s e n t i a le l e m e n t ， f i n a n c i a li n s t i t u t i o n sa r ep l a y i n gav e r yi m p o r t a n tr o l ei nt h e t h r e e s t e p p r o c e s so fp l a c e m e n t ，l a y e r i n ga n di n t e g r a t i o ni nm o n e yl a u n d e r i n gc r i m e s a tp r e s e n t ，m o n e yl a u n d e r i n gc r i m e sa r ed o i n gg r e a th a r mt ot h es t a t e f i n a n c e ，t h eg o v e r n m e n ti m a g e s ，t h ee c o n o m i cs e c u r i t ya n dt h e s o c i a l j u s t i c e a s ar e s u l to fd e f i c i e n c i e sc a u s e db yt h en o n - e s t a b l i s h e d m o n e y l a u n d e r i n gs y s t e mi nt h ep r e v a i l i n gm o n e y - - l a u n d e r i n gs c h e m eo f t h ef i n a n c i a lc i r c l eo fc h i n a ，i ti sn e c e s s a r yt oe s t a b i l i s ha n di m p r o v et h e m o n e y l a u n d e r i n gs y s t e m i nt h ef i n a n c i a lc i r c l e b yd r a w i n g o nt h e s u c c e s s f u le x p e r i e n c eo fd e v e l o p e dc o u n t r i e sl i k et h eu s a n di t a l ye t c t h e r e f o r e ，t h ef o l l o w i n gm e a s u r e ss h o u l db et a k e n ：a c c e l e r a t i n gt h el e g a l c o n s t r u c t i o no fm o n e yl a u n d e r i n g ，s t r e n g t h e n i n gf i n a n c i a ls u p e r v i s i o n ， i m p r o v i n g t h eb a s i cf i n a n c i a lw o r kc o n c e r n i n gm o n e yl a u n d e r i n g ， q u i c k e n i n g t h ef i n a n c i a lr e f o r mb yr e g u l a t i n gt h e n o n g o v e r n m e n t a l f i n a n c i n g ，f o r m i n gas o c i a l w i d em o n e y l a u n d e r i n gs y s t e mc o n n e c t e dt o t h es c h e m eo fm o n e y l a u n d e r i n gi nf i n a n c i a li n s t i t u t e sa n dr e i n f o r c i n gt h e i n t e r n a t i o n a lc o o p e r a t i o ni nc o m b a t i n gm o n e yl a u n d e r i n gc n n e s k e yw o r d s ：m o n e yl a u n d e r i n g ；f i n a n c i a lc i r c l e ；f i g h ta g a i n s t m o n e yl a u n d e r i n g ；s c h e m e ；c o u n t e r m e a s u r e s w r i t t e nb y ：q i uj i a n - j u n s u p e r v i s e db y ：q i a og u i m i n g 论我国金融业反洗钱机制建设引言 引言 2 0 世纪7 0 年代以来，世界各国及国际范围内的洗钱活动日趋猖 獗，洗钱犯罪已成为世界各国和国际社会共同面临的一大公害。世界 各个国家和地区都对洗钱犯罪予以高度重视，纷纷通过立法等各种措 施对其加以控制和打击。世界各国和国际社会的反洗钱实践已经证明， 现代金融体系已成为洗钱的主要渠道，洗钱者主要通过金融系统进行 洗钱活动，特别是随着金融全球化、网络化、一体化趋势的不断加强， 洗钱者将会更多地利用金融系统进行洗钱活动。因此，防止洗钱者利 用金融系统洗钱就成为全球金融业面临的重大课题。我国己正式加入 w t o ，金融业的对外开放步伐大大加快，融入全球金融体系、走向国 际化的步伐也大大加快。然而我国金融体制改革相对滞后，适应现代 市场经济要求、与国际惯例接轨的现代金融体系还没有完全建立起来， 现行的金融体系还存在很多缺陷和不足，又加上金融法制不健全，金 融业有效的反洗钱控制制度体系还没有完全建立起来。这样，国内外 犯罪分子就有可能更多地利用我国的金融系统防范机制不健全来进行 洗钱活动，这不仅会对我国还不发达的金融体系造成巨大的破坏，影 响金融业的健康发展，而且还会对我国整个国民经济和社会发展产生 严重的破坏作用。因此。我国金融业如何借鉴国外发达国家和整个国 际金融业反洗钱控制制度成功的经验，尽快与国际惯例接轨，建立和 完善反洗钱控制制度体系，明确规定金融系统在控制洗钱方面的责任 和义务，加强对金融机构的监管，密切与各国金融机构在反洗钱方面 的合作，充分发挥金融系统在反洗钱中的预防和控制作用，就成为我 国金融业面临的一项重大课题。本文在对我国金融业反洗钱进行现状 分析的基础上，指出了反洗钱制度措施中存在的不足和薄弱环节，并 借鉴国外的经验，提出了我国金融业完善反洗钱机制应采取的措施。 论我国金融业反洗钱机制建设 一、洗钱对国家经济危害的分析 一、洗钱对国家经济危害的分析 洗钱是指隐瞒或掩饰犯罪收益，将违法所得资产“漂白”，使之形 式上合法的行为和程序。典型的洗钱过程归结为三个基本步骤和阶段 处置、分层和整合。当前，洗钱犯罪在我国表现形式多样，洗钱 活动已经对我国的社会经济造成严重危害。 ( 一) “洗钱”概念的界定 “洗钱”一词来源于上个世纪2 0 年代。当时在美国芝加哥等城市 出现了以阿里卡彭、约多里奥和勒西鲁西诺为首的庞大的犯罪 集团，它利用美国经济发展过程中广泛运用现代化大规模生产技术的 机会，大力发展自己的犯罪企业，谋求巨额经济利益，集团财物总管 开了一家投币式洗衣店，为顾客清洗衣物，并收取现金，每晚结帐时， 他就将犯罪企业的收入混入这部分洗衣收入中，然后再向税务局申报 纳税。税务局扣去应缴税款后，剩下的钱就全成了他的合法收入。由 此产生了“洗钱”这概念，同时，一个“洗”字也形象地描绘出了把 黑钱“漂白”的过程。 国际上从不同角度出发，关于洗钱的定义很多。1 9 8 8 年1 2 月1 9 日签署的联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约第3 条将 洗钱定义为“为隐瞒或掩饰因制造、贩卖、运输任何麻醉药品或精神 药物所得之非法财物来源、性质所在，而将该财产转换或移转者。p 巴 塞尔银行条例中对于洗钱作这样的描述：“银行或其它金融机构可能无 意间被利用作为犯罪资金转移或存储的中介；犯罪分子及其同伙利用 金融系统将资金用于各账户之间的支付或转移，隐藏资金的来源和所 有权：以及通过金融系统提供的安全保管服务存放款项。这些活动通 。袁伟；洗钱及反洗钱研究，啊北法学2 0 0 0 年第5 期 2 论我国金融业反洗钱机制建设 一、洗钱对国家经济危害的分析 常谓之洗钱。” 可见，洗钱是为了隐瞒或掩饰犯罪收益，将违法所得资产“漂白”， 使之形式上合法的行为和程序，目的在于把不被目前法律法规所接受 的收入变成正常的收入，使之变为合法财产，以合法的形态进入流通 渠道。从法律角度分析，洗钱犯罪是一种派生犯罪形态，它必须建立 在原生犯罪的基础上。从世界范围看，其原生犯罪最早界定在毒品犯 罪范围，1 9 8 8 年1 2 月1 9 日签署的联合国禁止非法贩运麻醉药品和 精神药物公约第3 条将洗钱定义为“为隐瞒或掩饰因制造、贩卖、 运输任何麻醉药品或精神药物所得之非法财物来源、性质所在，而将 该财产转换或移转者。”随着国际经济交往的日益频繁，金融业经营的 国际化发展，洗钱犯罪愈演愈烈，故洗钱犯罪的原生罪也不断增加， 各国在立法上也纷纷作出新的界定。1 9 8 9 年7 月七国集团首脑巴黎经 济会议成立了金融工作小组0 = a t f ) ，专门处理洗钱问题，该小组将洗 钱罪的原生罪扩展为“能获得财物的所有犯罪行为”，成为一种最宽泛 的范畴。而我国台湾现行刑法第3 4 9 条则采取折衷方法，将其界定为 “能获得财物和利益的重大犯罪”，具体指“所犯最轻本刑五年以上有 期徒刑以上之刑罚，以及部分特定严重危害社会及经济秩序之犯罪”， 例如贩卖人口、走私枪支、炒作股票、地下钱庄、买卖贿选等等。 我国在洗钱方面的立法初始于国际条约的加入。1 9 8 8 年1 2 月2 0 日，我国正式签署联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约。 1 9 9 0 年1 2 月2 8 日，第七届全国人大常委会第1 7 次会议通过了关于 禁毒的决定，第一次专门规定了旨在惩治洗钱行为的犯罪及其刑事责 任。1 9 9 7 年3 月1 4 日第八届全国人大第五次会议修订通过的中华人 民共和国刑法明确地规定了洗钱罪。从刑法第1 9 1 条规定中看， 我国立法将洗钱犯罪的原生罪定为：毒品犯罪、黑社会性质的组织犯 罪、走私犯罪三种类罪。2 0 0 3 年3 月1 日开始实行的金融机构反洗 。甄进兴，洗钱犯罪与对策第1 3 0 页 3 论我国金融业反洗钱机制建设一、洗钱对国家经济危害的分析 钱规定第三条对“洗钱”下了这样的定义：是指将毒品犯罪、黑社会 性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪或者其他犯罪的违法所得 及其产生的收益，通过各种手段掩饰、隐瞒其来源和性质，使其在形 式上合法化的行为。无论洗钱罪的原生罪作何界定，都有这样一个共 性：这些原生罪一般具有集团性、有组织性，都会使犯罪分子获得较 大甚至巨大的非法收益。由于各国政府严格的金融和税务制度，使这 些非法收益难以挥霍转移，也不能在经济领域正常流通，就出现犯罪 分子想方设法使之合法化的问题，洗钱就成为一种必然的社会现象。 近3 0 年来，随着国际上有组织的恶性犯罪日益猖獗，不法分子洗 钱的规模也在不断扩大，不只是毒贩才进行洗钱，金融骗子、逃税的 商人、腐败人员、乃至银行抢劫犯等都在为其黑钱寻找出路。仅美国 收缴的洗钱资金1 9 8 9 年为5 0 0 0 万美元，到1 9 9 3 年增至3 亿美元，每 年以5 0 以上的速度递增。1 9 9 9 年8 月英美两国警方查出纽约银行驻 伦敦分行为俄罗斯进行洗钱的总金额就超过l o o 亿英镑，相当于俄罗 斯财政预算的约4 0 。据国际货币基金组织的有关报告称，早在1 9 9 6 年，全球每年贩毒、金融业弄虚作假及卖淫等犯罪活动所产生的黑钱 就已经高达5 0 0 0 亿美元。据国际货币基金组织前总裁米歇尔康德苏的 估计，现在世界经济大潮中流动的被洗过的赃款，每年的数额大约在 6 0 0 0 亿至1 5 0 0 0 亿美元之问，占世界g d p 的2 - - 5 。根据国际货 币基金组织的报告，全球的“黑钱”至今已达一兆美元。据估计，目 前每年由中国内地洗出去的黑钱也已达到2 0 0 0 亿人民币，占2 0 0 1 年 g d p 的2 ，几乎相当于2 2 5 亿美元的全年对外贸易顺差。固 ( 二) 洗钱犯罪的三个基本步骤 f a t f 通过对案例的分析综合，将典型的洗钱过程归结为三个基本 。中国工商银行办公室t 反洗钱：来自美国的经验中国外汇管理2 0 0 1 年第9 期 。梁剑、乔海曙：构建我国反洗钱立体监管网：联台金融监管系统，管理评论2 0 0 3 年第5 期 4 堡垫里垒融业反冼钱机制建设 一、洗钱对国家经济危害的分析 步骤和阶段，并为世界各国理论界所认可：0 1 、处置( p l a c e m e n t ) ：( 也有译为资金存放阶段) 。对于任何洗钱活 动来说，要想成功地尽快将现金转成其他金融形式，资金存放过程是 必不i j 少的。处置就是使犯罪收入运用传统的金融机构或非传统金融 机构进行现金处理，即存入银行或购买金融凭证或利用信用卡、电 话银行、汇款，保险合同，黄金市场， 股票期货市场；或利用离岸金融中心，； 也可以进入零售服务业或其他如汽车、 船舶交易、不动产交易、奖券、赌博等 行业中。黑钱一步步被模糊运行轨迹， 通常最终都很难被追查到；而且中间介 入的人越多，洗钱犯罪性质就掩盖得越 深。处置是洗钱的基础，没有处置，存 放、转移、循环使用都将是不可能的。 2 、分层( l a y e r i n g ) ：( 也有译为资金 运行阶段) 。就是通过各种复杂的银行 转帐、金融交易等过程分散犯罪所得， 使分置在各场所的犯罪所得与其最 t p , ea b e so fm o n e yl a i n ；t i e r i n g 图1 初来源脱钩，否则，大笔赃钱的存在本身对犯罪分子来说就意味着危 险。 3 、整合( i n t e r g r a t i o n ) ：( 也有译为资金合法化阶段) 。通过进一步的 房地产交易、借贷、虚构的进出口贸易等方式，伪造利润、伪装借款， 或利用地下非法金融机构( 相当于地下钱庄) ，或靠经营黄金珠宝等手段 自由调转和运用黑钱，将清洗后的资金与合法资金相混合，使犯罪所 得得到合理合法的解释，这实际上就是使赃钱与合法资金挂钩的过程。 三个步骤运行如图1 所示。以上三个步骤或单独进行，也可同时 。裒伟：t 洗钱及反洗慢研究，河北法学2 0 0 0 年第5 期 论我国金融业反洗钱机制建设 、洗钱对国家经济危害的分析 或交错进行。通过这些步骤，犯罪分子就能合情合理合法地运用犯罪 所得，为重新犯罪提供雄厚的物质基础，导致犯罪的恶性循环，犯罪 收益也滚雪球一样地增多，具有极大的社会危害性。 随着经济全球化的发展，洗钱也逐步走向全球化。而与犯罪活动 有关的金融问题也因科技的日新月异以及金融服务业的全球化而变得 日益复杂。目前国际洗钱形成两个趋势：一是洗钱专业化、专门化。 以前洗钱只是属于盗窃抢劫等下游犯罪集团，现在上游( 贪、赌、毒、 私) 和下游连成一气，实施有组织的集团犯罪；二是参与洗钱的人智 能化。包括会计、律师等专业人员帮助犯罪分子做假账、提供“合法化” 程序等。随着新兴市场国家开放其经济及金融领域，它们成为洗钱活 动越来越看好的场所。加之发达国家打击洗钱犯罪活动的法律措施比 较完善，使洗钱活动不断向发展中国家转移。 需要注意的是，在国际金融业快速发展及金融服务趋向电子化的 今天，电子货币( 又称e 现金) 在洗钱中所起到的特殊作用。电子货币提 供了一种通过因特网购买货物和服务的支付方式，顾客可以从一个授 权的供应商那里购买一定价值的电子货币价值，然后将其存储在顾客 的家用电脑或一个在线保险箱里，而当顾客从在线的零售商那里购买 商品时，顾客的电子货币被转入那个零售商的电子现金帐户，然后再 转入零售商的常规银行帐户。由于只有第一步和最后一步是通过银行， 要想跟踪其中间环节里的资金运动是十分困难的。电子商务因此也为 洗钱活动打开了方便之门。 ( 三) 洗钱犯罪在我国的主要表现形式 目前，我国洗钱犯罪的主要表现有： l 、利用地下钱庄把在国内犯罪所得赃款清洗到境外，然后入境进 行“合法”投资。 2 、利用同境外公司签订假进1 3 合同，以信用证支付方式将在境内 论我国金融业反洗钱机制建设 一、洗钱对国家经济危害的分析 犯罪所得赃款清洗到国外，或将国家和企业的资金洗成黑钱，占为己 有。 3 、利用他人身份证件或假身份证件开立帐户，通过金融机构进行 洗钱。 4 、利用借贷方式洗钱。首先通过向他人借大额钱款，然后再用赃 款偿还债务，使赃款被清洗成来路合法的款项。 5 、利用外汇黑市把赃款兑换成外汇，再将其走私出境，从而达到 洗钱的目的。 6 、利用股票市场等资金周转快的行业洗钱。先用赃款作为投资， 随后在短时间内收回投资，从而完成洗钱。 7 、境外犯罪集团或黑社会组织借大陆大量引进外资之际，利用犯 罪赃款进行投资，以营利或分红名义汇出境外。 8 、腐败的公职人员洗钱活动。 腐败的公职人员洗钱活动有的是先捞钱后洗钱，即公职人员大量 贪污受贿后，辞职下海办公司或炒股，用新身份来解释他不正常的暴 富：有的是边捞钱边洗钱，搞“一家两制”，自己在台上利用权力捞钱， 亲属则利用“下海”身份掩盖黑钱来源；有的是连捞钱带洗钱，即政 府官员或国企老总创办私人企业、代理人企业( 企业表面上是别人的， 但大权由自己控制) ，既可通过经济往来把黑钱转移到这些企业的账户 上，又可通过正常的纳税经营再赚一笔。 从以上分析可以看出：无论是f a t f 认可的洗钱犯罪的基本步骤， 还是当前我国普遍存在的洗钱形式，金融机构特别是银行都是至关重 要的一个要素。即无论何种手段的洗钱，其最大特点就是要借助现存 的金融运行系统来实现将“黑钱洗白”，犯罪分子需要借助金融机构和 金融从业人员的专业技能和知识进行清洗，因此，金融机构自身加强 内部控制管理，从制度上减少和堵塞漏洞，是防范洗钱犯罪的重要手 段。 论我国金融业反洗钱机制建设 一、洗钱对国家经济危害的分析 ( 四) 洗钱犯罪对国家经济的危害 洗钱犯罪对国家利益的侵害主要表现在四个方面： 1 、削弱国家财政经济 相当部分被“洗”过的钱通过非法渠道流往国外，形成资本外逃。 按国际上通行的计算方式，资本外逃额即一国贸易顺差加资本净流入 与其外汇储备总额增加部分的差值，因此资本外逃额近似于国际收支 平衡表上的“误差与遗漏净额”。资本外逃减少了本国的投资资本和政 府税收，对发展中国家而言还会导致宝贵的外汇流失。这个问题在我 国也非常严重。1 9 9 3 年以来，我国国际收支中的“误差与遗漏净额” 为1 2 3 4 亿美元之巨，是同期“经常项目净额”的8 7 6 4 ，是“资本 往来项目净额”的5 9 3 0 。1 9 9 9 年和2 0 0 0 年的“误差与遗漏净额” 竟然是“经常项目净额”和“资本往来项目净额”的1 9 4 7 4 和6 2 6 3 2 。 对于一个需要引进大量外资促进经济增长的发展中国家，如此大量的 “误差与遗漏净额”不能不引起人们的关注。回 国际收支平衡表上存在定数额的误差与遗漏是正常的，但当金 额过大甚至达到同期经常项目和资本项目净额合计的3 5 3 7 ，同期外 汇储备的5 0 8 3 时，则一定有非正常因素。金融界普遍的看法是，我 国1 0 年间累计数额已逾千亿元的“误差与遗漏净额”，其中相当部分 是通过各种洗钱方式非法“洗”出去的。罾 2 、危害社会，危及人类的社会正义 洗钱一定是与各种严重犯罪联系在一起的，洗钱既是犯罪的最后 一个阶段，又为下一阶段的犯罪提供经济支持，成为新一轮犯罪的开 始，洗钱成功助长和刺激了各种犯罪行为。现今的犯罪分子，尤其是 大头目，往往有合法的社会身份和地位，洗钱成功意味着腐败、走私、 贩毒、黑社会等巨额黑收入合法化，可以摆脱政府部门的监控，犯罪 。郭红玉，反洗钱的经济学思考中国金融半月刊2 0 0 3 年第3 期 。郭红玉；反洗钱的经济学思考中国金融半月刊2 0 0 3 年第3 期 8 论我国金融业反洗钱机制建设一、冼钱对国家经济危害的分析 分子也得不到应有的惩罚。 经济学中有一个“破窗理论”，是由美国著名政治学家威尔逊和预 防犯罪学家凯琳提出的：如果人为打坏一扇建筑物的窗户玻璃，而这 扇玻璃得不到及时维修，别人就有可能受到某些暗示性的纵容去打烂 更多的窗户玻璃，最终造成千疮百孔、积重难返的局面。非法所得轻 而易举地合法化，这对那些奉公守法、勤勉劳作的人们来讲，是一种 邪恶的诱惑。这种局面不制止，就会产生“破窗效应”，长此以往必将 危害社会稳定。 3 、损害政府形象，动摇国家机器 从我国的情况看，经济犯罪的背后往往有着政府官员的腐败行为。 洗钱行为成为助长腐败的温床，使腐败资金转移境外，导致大量国有 资产的流失。一些不法分子把国有企业当成“唐僧肉”，借洗钱之机大 大咬上一口。而国有企业的不法分子与其他不法分子相勾结，通过洗 钱，把一些国有资产变成自己腰包里的钱。钱在各个环节转了一圈， 已经变成了合法收入，使不法所得合理化。有关专家说：“腐败不仅需 要洗钱，腐败还保护了洗钱。”通过洗钱，腐败分子把地下收入变成了 合理收入，非法所得变成合法所得。他们或者大捞一笔后辞职下海或 炒股，将黑钱洗白，或者让亲属下海经商或投办一些公司，事实上， 这些公司在注册地不从事任何商业、制造业或任何其他形式的商业活 动，以此来掩盖黑钱来源。腐败分子通过洗钱渠道将巨额资金汇出境 外，为自己和家人留出后路，逃避惩罚，这已经是经济犯罪的经典公 式。如果眼睁睁看着罪犯逍遥境外，“破窗效应”下，就可能有更多的 贪官铤而走险，就会败坏党风，损害政府形象，动摇国家机器。 4 、危害国家经济安全 ( 1 ) 从宏观经济的角度分析，洗钱活动往往容易导致宏观经济决 策的失误 黑钱不仅可以被用于各种合法或不合法的投资乃至资助新的犯罪 论我国金融业反洗钱机带犍设 一、洗钱对国家经济危害的分析 活动，有时还会因涉及金额巨大而在一些国家造成虚假的经济繁荣。 特别是在一一些发展中国家，由于外来的非法资金常以短期资本形式存 在，使货币量增加，如果数目较大，往往会使这些国家在一定时期国 际收支有大量顺羞，从而误导政府对经济形势的判断及政策的制定， 造成宏观经济决策失控。同时，由于“脏钱”重新进入流通并游离于 任何统计数字之外，从而能使一个国家的货币需求发生明显变化，并 有可能对利率和汇率产生影响。 ( 2 ) 洗钱对经济建设和社会稳定产生严重的破坏作用 洗钱者从事投资不是为了从中获利，而是保护他们的非法所得， 他们把钱投资在不一定对国家经济有利的活动中，洗钱与其他金融犯 罪往往把资金从合理的投资转移到隐蔽其所得的低质量投资上，即实 际上这些黑钱并不能产生经济效益，经济增长还可能因此受到消极影 响。一些行业如娱乐场所、酒店等被注入资金，不是因为有实际需要， 而是因为洗钱分子的眼前利益。洗钱分子在达到“漂白”目的后，通常 会突然放弃这些产业，从而引起这些行业的动荡，严重影响经济发展 和社会稳定。 ( 3 ) 洗钱极易诱发金融危机，威胁国家安全 洗钱行为作为一种非正常的金融活动，涉及金额大，且资本流通 不受任何经济逻辑的约束，资金转移快，突发性强，常常危害正常的 国际国内金融秩序，对金融市场会造成严重影响。如一旦资金大量撤 出或逃逸，极易诱发金融机构资金流动困难，诱发所在国爆发金融危 机，严重挫伤经济发展的势头。事实上，对一些亟需资金的金融机构 而言，受本部门、本行业及个人利益驱动，往往铤而走险，违规操作， 与洗钱者同流合污，为洗钱者大开方便之门，甚至直接参与洗钱，协 助犯罪分子转移资金。这些行为一旦败露，极易引发公众信任危机， 进而引发金融危机。典型的例证，就是著名的国际商业信贷银行( b c c i ) 因卷入犯罪集团的洗钱活动而破产。 论我国金融业反洗钱机制建设 二、我国金融业反洗钱机制现状分析 二、我国金融业反洗钱机制现状分析 1 9 8 8 年1 2 月2 0 日我国政府签署联合国禁毒公约，我国第一次 对洗钱问题进行法律规制。至2 0 0 3 年3 月1 日，中国人民银行发布金 融机构反洗钱规定，人民币大额和可疑支付交易报告管理办法和 金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法“一规两法”正式 施行，标志着我国金融机构反洗钱制度框架的初步搭建。但是从现实 来看，我国金融业反洗钱机制和反洗钱实践仍然有许多不足，无论是 法制建设、金融监管、基础性工作还是国际合作等，都存在薄弱环节。 ( 一) 我国金融机构反洗钱的制度框架 1 9 8 8 年1 2 月1 9 日，联合国制定通过了联合国禁止非法贩运麻 醉药品和精神药物公约( 以下简称联合国禁毒公约) ，首次规定了 转移或转让贩毒收益和隐瞒或隐匿贩毒收益的洗钱行为为犯罪行为。 我国政府于1 2 月2 0 日签署了该公约。为履行这一国际公约，1 9 9 0 年 1 2 月2 8 日，七届全国人大常委会通过了关于禁毒的决定，规定“掩 饰、隐瞒出售毒品获得财物的非法性质和来源的”构成犯罪。该决定 虽然没有将此犯罪行为从法律条文上直接规定为“洗钱罪”，但实质上 这是我国第一次对洗钱问题进行法律规制。随着毒品犯罪、黑社会性 质的犯罪、走私犯罪和恐怖活动犯罪在我国蔓延，为了预防和打击这 些犯罪带来的洗钱行为，并在国际反洗钱立法发展的推动下，1 9 9 7 年， 中国人民银行、公安部等部门联合向全国人大法工委递交了在新刑 法中加入“洗钱罪”的建议书。3 月1 4 日，八届全国人大修订通过 了新刑法，在第1 9 1 条第一次明确规定了洗钱犯罪的罪状及法定刑。 1 9 9 7 年1 0 月，经国务院批准，中国人民银行、国家外汇管理局颁 布实施了现金管理暂行条例、个人存款账户实名制、银行账户 论我国金融业反洗钱机制建设 二、我国金融业反洗钱机制现状分析 管理办法、境外外汇账户管理规定、大额现金支付登记备案规定 等一系列法规和规章，对银行开户单位基本账户设立、现金支付问题、 公款私存问题和银行卡的管理等8 个方面进行了明确的规定，特别改 进了对个人储蓄账户的现金支付的管理。央行对外宣称将全面负责金 融机构的反洗钱管理协调工作，并对现金交易做出严格要求，严格禁 止公款私存，规定任何单位和个人不得将单位的资金以个人名义开立 账户存储，不得将企业单位资金转入个人储蓄账户套取现金等。为反 洗钱提供了有利条件。 近年来，我国政府加强了反洗钱国际合作，非常重视反洗钱工作， 认真履行反洗钱国际义务。近两年共协助外国警方调查涉及洗钱犯罪 线索7 0 多起，涉及1 7 个国家。中国人民银行先后与包括金融行动特 别工作组在内的五个反洗钱、反恐怖融资代表团进行磋商，并在我国 加入金融行动特别工作组、亚太反洗钱小组等反洗钱国际组织等方面 取得了一定进展。“9 1 1 ”事件后，根据联合国1 3 7 3 号决议和应美国 政府的请求，为配合打击恐怖主义和制止为恐怖主义组织融资，中国 人民银行先后向全国银行系统转发了1 4 批涉嫌恐怖组织和个人的银行 资金账户名单，要求对其密切关注、认真核查，并将情况及时通报联 合国和美国。 2 0 0 2 年7 月5 曰，中国人民银行宣布成立支付交易监测处和反洗 钱工作处，并成立了有关司局参加的反洗钱工作领导小组。工、农、 中、建四大国有商业银行和招商银行也成立了反洗钱组织机构。2 0 0 2 年9 月1 1 日，我国银行业首次召开反洗钱专门会议，会上央行印发了 四份文件，即金融机构反洗钱规定、金融机构支付交易报告管理 办法、金融机构大额和可疑 t g e 支付交易报告管理办法和加强 反洗钱工作的通知。这次会议对于全面推动我国金融机构特别是银行 业的反洗钱工作，有效预防打击洗钱等犯罪活动，产生了重大而深远 论我国金融业反洗钱机制建设 二、我国金融业反洗钱机制现状分析 的影响。随后，在成立反洗钱领导小组的基础上，中国人民银行保卫 局又专门增设“反洗钱处”，同时，一个可疑资金监控中心也在央行支 付结算办公室挂牌。 2 0 0 3 年1 月1 3 日，中国人民银行发布金融机构反洗钱规定， 人民币大额和可疑支付交易报告管理办法和金融机构大额和可 疑外汇资金交易报告管理办法，标志着我国金融机构反洗钱制度框架 的初步搭建。2 0 0 3 年3 月1 日，“一规两法”正式施行。根据金融机 构反洗钱规定，今后，凡在我国境内依法设立和经营金融业务的机构， 都将建立反洗钱内控制度，并设立专门机构或者指定专门机构负责反 洗钱工作。存款人必须开立实名账户，所有金融机构在办理存款、结 算业务时，必须对来者验明正身。金融机构将建立客户身份登记制度， 审查在本机构办理存款、结算等业务的客户的身份；客户开立存款账 户、办理结算必须出示本人身份证件或单位有效证明。所有的账户资 料和交易记录都将保留至少5 年。而对那些违反相关规定的金融机构 则处以3 万元以下罚款，情节严重的，取消其直接负责的高级管理人 员的任职资格。根据人民币大额和可疑支付交易报告管理办法，法 人、其他组织和个体工商户之间金额1 0 0 万元以上的单笔转账支付； 金额2 0 万元以上的单笔现金收付，包括现金缴存、现金支取和现金汇 款、现金汇票、现金本票解付；个人银行结算账户之问以及个人银行 结算账户与单位银行结算账户之间金额2 0 万元以上的款项划转，属于 大额支付交易，今后都将受重点监测。金融机构必须对1 5 种可疑支付 交易行为进一步核查。根据金融机构大额和可疑外汇资金交易报告 管理办法规定，属于大额外汇资金交易的是：当日存、取、结售汇 外币现金单笔或累计等值1 万美元以人；以转账、票据或银行卡、电 话银行、网上银行等电子交易及其他新型金融工具等进行外汇非现金 资金收付交易，其中，个人当天单笔或累计等值# l i f e1 0 万美元以上， 论我国金融业反洗钱机制建设二、我国金融业反洗钱机制现状分析 企业当天单笔或累计等值外汇5 0 万美元以上。共有2 0 种外汇交易属 于可疑外汇非现金交易。金融机构应对大额和可疑外汇资金交易进行 审核、分析，发现涉嫌犯罪的，应于发现之臼起3 个工作日内报当地 公安部门并报送外汇局分支局。 由于中国人民银行设立的金融机构反洗钱工作领导小组仅是金融 机构反洗钱工作监督管理机关的执行部门，并没有独立的司法调查和 处置权限，因此，中国人民银行在接到金融机构的可疑交易报告和大 额交易报告后，认为涉嫌犯罪的，将移送司法机关。 ( 二) 我国金融业反洗钱制度存在的问题 l 、洗钱立法上，重惩罚轻预防，缺乏统一的反洗钱法律 刑法、现金管理暂行条例和个人存款账户实名制规定分别 以法律和行政法规构建了我国反洗钱立法的基本框架，但相比而言， 在惩治洗钱的刑事立法方面，从1 9 9 0 年的关于禁毒的决定到1 9 9 7 年新刑法，在罪名、罪状和法定刑上，都有很大的发展和完善。然 而在预防洗钱的法律或行政性法规方面，迄今为止无一部专门针对洗 钱的统一反洗钱法或反洗钱条例，商业银行法、信托法、 证券法、保险法作为规范有关金融机构经营行为的主体法律， 却没有洗钱的概念和金融机构预防洗钱的任何条款，不能不说是一个 重大立法缺陷。2 0 0 3 年1 月人民银行发布的反洗钱“一规两法”，性质 上属于行政规章，还不属于法律、法规范畴，层次较低，效力不高， 导致我国反洗钱法律、法规，与规章之间缺乏衔接。 2 、打击洗钱犯罪的立法内容有待完善 1 9 9 7 年，我国刑法第1 9 1 条将洗钱罪的上游犯罪限制为毒品 犯罪、黑社会性质的犯罪、走私犯罪和恐怖活动犯罪等四种，已不适 应惩治当前洗钱犯罪的需要，也不符合国际反洗钱刑事法律要求。目 论我国金融业反冼钱机制建设 二、我国盒融业反洗钱机制现状分析 前我国居高不下的贪污、贿赂、逃税、诈骗、侵占国有资产犯罪发案 率与其犯罪非法所得极易得到清洗有关，因此，有必要扩大洗钱罪对 象范围：人民银行反洗钱“一规两法”规定金融机构对客户大额转账、 现金支付交易和可疑支付交易要及时报告给人民银行或国家外汇管理 局，并规定金融机构和接受报告的机关不得向金融机构客户或他人泄 露，但在我国刑法层面上还没有得到反映。而从各国反洗钱立法来看， 均将泄露报告信息的行为作为犯罪在立法上予以规定，以保证反洗钱 侦破顺利进行和确保客户合法权益不受侵犯。 3 、人民银行反洗钱“一规两法”仍存在不足 主要体现在以下四个方面。 ( 1 ) 反洗钱“一规两法”适用范围不一，没有涵盖整个金融机构 从“规两法”的逻辑关系来看，金融机构反洗钱规定是人 民币大额和可疑支付交易报告管理办法和金融机构大额和可疑外 汇资金交易报告管理办法的纲，后者是前者的细化。然而从适用范 围看，金融机构反洗钱规定是名不副实的，因为它只适用于中国人 民银行批准设立的金融机构，并没有包括保险和证券、基金管理公司。 人民币大额和可疑支付交易报告管理办法适用于经中国人民银行 批准在我国境内设立的金融机构，却只包括政策性银行、商业银行、 城乡信用合作社及其联合社和邮政储汇机构，而金融机构大额和可 疑外汇资金交易报告管理办法则适用于我国境内经营外汇业务的所 有金融机构，包括证券公司、保险公司、基金公司等金融机构。这说 明我国金融监管机构缺乏全局性的反洗钱制度统筹安排，没有形成银 行、保险和证券机构反洗钱的“三套马车”，金融机构反洗钱造成银行 业包打天下的局面。 ( 2 ) “了解客户”制度超出金融机构实际能力 “了解客户”是金融机构预防洗钱行为的基础工作。人民币大额 论我国金融业反洗饯机制建没 我国金融业反洗钱机制现状分析 和可疑支付交易报告管理办法第9 条要求金融机构对存款人申请开 立银行结算账户时提交的开户资料应审查其真实性，对客户身份证件 等开户资料真伪要作出审查。但实际上，由于我国制假贩假泛滥，法 定身份证件防假技术低，身份证件和公司营业证件极易伪造，有的造 假技术非常高明，识别非常困难，必须借助先进仪器，因此，金融机 构一般无法确定客户的真实身份。银行业一般认为，只要做到审查形 式真实就可以。但仅仅做到审查形式真实对反洗钱来讲是不够的，这 会使金融机构有意无意放松审查开户资料的真伪，给洗钱分子开绿灯。 巴塞尔银行监管委员会关于防止犯罪分子利用银行体系洗钱的声明 也特别强调：“银行应当作合理的努力以确认所有请求：金融机构提供服 务的客户的身份。”国外法律般也要求金融机构必须通过合理措施核 实客户的真实身份，以免给身份不明者提供金融服务。 ( 3 ) 金融机构执行大额、可疑交易报告制度缺乏法律基础 1 7 t 前，金融机构执行大额、可疑交易报告制度缺乏法律基础，与 我国商业银行法确定的金融机构为客户保密原则相冲突。大额、 可疑交易报告制度对金融机构反洗钱工作非常必要，但是上述制度的 制定超出了人民银行的规章制度权限，也就是说缺乏法律依据。大额、 可疑交易报告制度的实质是将金融机构的客户交易信息( 如存款数额、 资金流向、交易对象等) 不管是否有犯罪嫌疑，在客户不知悉或未经客 户同意的情况下，按人民银行“一规两法”规定，由金融机构报告给 人民银行和国家外汇管理部门，最后视交易性质报公安司法部门。如 前所述，我国至今没有制定统一的反洗钱法律，有关金融主体法也没 有涉及反洗钱内容，法律还没有规定为了反洗钱，金融机构可以不经 客户同意向有关部门报告客户丈额、可疑交易信息。可以说，人民银 行、国家外汇管理部门和公安司法部门获得这些客户信息是没有法律 依据的。相反，我国宪法、商业银行法、储蓄管理条例、个 论我国金融业反洗钱机捌建设= 、我国盒融业反冼钱机；洲现状分析 人存款账户实名制规定等法律、行政法规规定，个人和单位存款只 要是合法的，不仅其所有权受法律保护，而且金融机构还负有为储户 保密的义务。金融机构及其工作人员不得违反上述对客户权利的保护 性规定。否则，金融机构要受到相应的处罚。 ( 4 ) 实施成本较高，金融机构反洗钱激励机制尚需研究 依据人民银行反洗钱“一规两法”要求，金融机构须建立四项反 洗钱制度，制定内部反洗钱工作操作规程，成立反洗钱组织，各分支 机构和营业机构设立反洗钱岗位，建立岗位责任制，由专人负责大额 和可疑资金交易的记录、分析和报告，报告程序和要求比较复杂，金 融机构受人民银行和国家外汇管理局的多头管理，还要承担协助有权 部门查洵、冻结和扣划义务。已有银行界人士认为，以效益为中心是 商业银行的经营宗旨，而银行履行反洗钱义务，需要占人、占机、占 柜台，成本耗费极大，如果反洗钱所获款项全部上缴国库，银行积极 性将会受挫。有学者认为，反洗钱斗争既属国家目标，当然应由国家 来消化由此产生的成本。然而，打击洗钱等违法犯罪活动是每个公民、 法人或其他组织的基本义务，洗钱不仅侵害国家利益，而且也会损坏 社会公众对银行等金融机构的信心，对金融机构信誉构成侵害。黑钱 在金融机构快速流动，容易引发支付危机。因此，金融机构反洗钱是 利人利己的行为，不能要求国家给予经济补偿。但一味强调消极法律 后果，而对积极法律后果缺乏具体的实施机制，重惩罚轻激励，不考 虑制度实施成本，会使反洗钱制度落不到实处。如何减轻金融机构反 洗钱的负担和成本，增强其积极性是一个值得探讨的问题。 4 、反洗钱监管组织不健全 我国反洗钱的金融监管组织体系尚没有完全建立，具体表现在以 下几个方面： ( 【) 证券业、保险业反洗钱监管存在漏洞 论我国金融业反洗钱机制建设 二、我国金融业反洗钱机制现状分析 虽然中国人民银行于2 0 0 2 年7 月成立了反洗钱工作处、支付交易 监测处，专门负责人民银行的反洗钱具体工作，在人行的督促下，我 尉各银行机构也着手建立相应的反洗钱机构，但是在我国非银行金融 系统内部，如“证监会”、“保监会”及各个证券和保险机构仍没有成立相 应的反洗钱机构。洗钱者在国际上四处游动，任何一个国家只要存在 管理漏洞，他们就会乘虚而入。“黑钱”的大量涌入，会冲击股票、债 券等市场，正常的金融秩序遭到破坏，助长了金融风险和金融危机。 这种金融监管的漏洞将会给洗钱者的洗钱活动打开方便之门。 ( 2 ) 联席会议制度存在弊端 洗钱犯罪具有隐蔽性、专业性和复杂性的特点，涉及面广，危害 甚大。从国际和国内经验来看，往往是案件发生了难以被发现，发现 了难以被及时有效地阻止，这就需要金融机构、监管部门同公检法等 部门加强合作与交流。我国虽然设立了包括人民银行、公安部、国家 外汇管理局等部门参加的联席会议制度，但是会议议定事项由相关部 门在各自范围内实施，不单设机构。由于反洗钱涉及多个部门，任务 繁杂，如果没有一个专门负责的机构，一个案件往往会经过多个部门， 延缓了办案的速度，降低了办事效率，错失办案良机。 ( 3 ) 缺乏反洗钱国际监管的合作 全球每年被清洗的3 0 0 0 0 亿美元的黑钱中，至少有5 0 是跨国进 行的，即资金的非法外逃。单个国家不可能有效地打击非法洗钱以及 制止洗钱犯罪向国际金融体系渗透，国际社会必须联手打击非法洗钱 活动。由于我国反洗钱刚刚处于起步阶段，我国金融监管部门还没有 加入任何国际反洗钱组织，这不仅与我国的大国地位不相称，也使我 国在反洗钱领域中处于被动地位，不利于与他国合作，共同打击跨国 洗钱。 5 、尚未建立与金融机构反洗钱制度相衔接的社会反洗钱系统 论找国金融业反