（金融学专业论文）论我国商业银行的外部监管——基于巴塞尔新资本协议的探讨.pdf

内容摘要 商业银行作为最重要的金融中介机构，在发达市场经济中，起着 有效配置资源的枢纽作用。同时，商业银行的经营活动面临各种风险， 可能威胁整个金融体系的安全与稳定，现在西方发达国家为保障金融 体系的安全和稳定普遍发展了严格的政府监管来约束商业银行的经 营活动。1 9 8 8 年的巴塞尔协议曾被认为是国际银行业风险管理的“神 圣公约”，最新发布的新资本协议则可以说是当今国际金融环境下银 行风险管理的又一国际范本，对全球银行业产生深远的影响。本论文 正是在这样新情况、新背景下，借鉴国外银行外部监管的有关理论 与实践，总结我国银行业外部监管的问题和不足，研究健全和完善我 国银行外部监管的若干对策。 本文分为四章。 第一章阐述了商业银行外部监管的概念及其历史沿革，分析了商 业银行外部环境和风险特征，阐明了监管理论的主要内容。 第二章讨论了发达市场经济国家商业银行监管体系的基本内容， 它包括五个层次的内容：监管目标、监管主体、监管原则、监管方式 和监管内容。这对大多数发展中国家来说很有。 第三章是对新巴塞尔协议内容的介绍。通过分析国际银行业监管 环境的变化和巴塞尔新资本协议的完善与发展，并对新协议的三大支 柱进行了详细论述。新资本协议对各国银行监管提出了更高要求和借 鉴意义。 第四章分析了我国商业银行监管现状，及其经营管理和外部监管。 两方面存在的主要问题，提出了完善发展我国商业外部监管的对策建 议。 ， 关键词：商业银行外部监管巴塞尔新资本协议风险管理 a b s t r a c t c o m m e r c i a lb a n k s ，a st h em o s ti m p o r t a n tf i n a n c i a la g e n c y ，i st t a e c o r eo ft h er e c o u r s ec o l l o c a t i o ni ne c o n o m yo fa na d v a n c e dc o u n t r y - b u tt h em a n a g e m e n to fc o m m e r c i a lb a n k si s f a c e dw i t hm a n ym e n a c e ， w h i c hd r o b a b l yc o u l dd oh a r m t ot h ew h o l ef i n a n c i a ls y s t e m s o n o w a d a y s ，s t r i c tg o v e r n m e n ts u p e r v i s i o ni sw i d e l ya d o p t e di nt h ew e s t e r n c o u n t r i e st ol i m i tt h eb a n ka c t i v i t i e s t op r o t e c tt h es y s t e mf r o md a m a g e ， b a s e la g r e e m e n ti n19 8 8i sc o n s i d e r e dt h eh o l yc o n v e n t i o no ft h er i s k m a i l a g e m e n to fi n t e r n a t i o n a lb a n k s t h en e w l yi s s u e dc a p i t a la g r e e m e n t i sa n o t h e ri m p o r t a n td o c u m e n to fb a n kr i s km a n a g e m e n t , w h i c h w i l l g r e a t l yc h a n g et h eg l o b a lb a n k i n g t h i sa r t i c l e ，u n d e r t h o s en e wc o n d i t i o n a n dn e wc i r c u m s t a n c e ，m a k e ar e s e a r c ho ni m p r o v i n gt h e e x t e r i o r s u d e r v i s i o no fb a n k i n gs y s t e mo fc h i n ab yc o n s u l t i n gt h ef o r e i g nt h e o r y a n da n a l y z i n gt h ep r a c t i c ei nc h i n a t h i sa r t i c l ec a nb ed i v i d e di n t of o u rp a r t s i nt h ef i r s t st h ea r t i c l e i l l u s t r a t et h ec o n c e p to ft h e e x t e r i o r s u d e r v i s i o no fc o m m e r c i a lb a r & sa n dt h eg e n e r a lh i s t o r yo ti t ，m a k e a l l a n a l v s e so nt h ee x t e r i o rc o n d i t i o no fc o m m e r c i a lb a n k s a n di t sr i s k c h a r a c t e r i s t i c ，t h e ne x p l a i nt h em a i nc o n t e n t so f t h es u p e r v i s i o nt h e o r y i nt h es e c o n dp a r to ft h ea r t i c l e ，i tm a k e ag e n e r a lp r e s e n t a t i o no nt h e s u d e r v i s i o ns y s t e mo fc o m m e r c i a lb a n k si nc o u n t r i e s w i t haa d v a n c ：二d m a i k e te c o n o m y i tc o n t a i n sf i v ea s p e c t s ：t h eg o a lo fs u p e r v i s i o n ，+ h e m a i nb o d yo ft h es u p e r v i s i o n ，t h ep r i n c i p l eo ft h es u p e r v i s i o n ，t h em a n n e r o fs u p e r v i s i o n ，a n dt h ec o n t e n t so fs u p e r v i s i o n t h i si s av e r yu s e f u li d e a f o rd e v e l o p i n gc o u n t r i e st ob o r r o w t h et h i r dp a r t si sm a i n l ya l le x p l a n a t i o no fb a s e la g r e e m e n t i t a n a b r z e st h ec h a n g e si ns u p e r v i s i o no f c o m m e r c i a lb a n k si n t e r n a t i o n a l l y , a n dt h et h r e em a i n s t a yo fn e wb a s e l c a p i t a la g r e e m e n t t h en e w a g r e e m e n tm a k eah i g h e rr e q u i r e m e n to nt h es u p e r v i s i o no fc o m m e r c i a l b a n k s t h ef o r t hp a r tm a k ea na n a l y s e so nt h ec u r r e n ts t a t u so fc h i n e s e s u p e r v i s i o no nc o m m e r c i a lb a n k s ，a n di t sm a i np r o b l e mo nm a n a g e m e n t a n de x t e r i o rs u p e r v i s i o n ，t h e nm a k es o m ea d v i c e so nh o wt oi m p r o v et h e e x t e r i o rs u p e r v i s i o no fc o m m e r c i a lb a n k si nc h i n a k e yw o r d s ：c o m m e r c i a lb a n k s e x t e r i o rs u p e r v i s i o nt h en e w b a s e lc a p i t a la g r e e m e n t r i s km a n a g e m e n t 2 西南财经大学 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。因 本学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此声明 学位论文作者签名：段安世 2 0 0 4 年1 2 月4 日 前言 现代市场经济是发达的商品经济与货币经济，经济活动高度依赖 于货币与信贷，商业银行作为从事货币信贷活动的主要机构，它的经 营面向全社会的生产者与消费者，是整个银行体系的骨干与主体，它 在整个金融体系中的作用是其他金融机构无法比拟的。 随着全球经济一体化和金融自由化程度进一步加深，金融风险的 范围也扩大到了世界范围，世界经济和金融的不稳定性日渐突出，面 对新的经济、金融环境，加强对金融机构尤其是商业银行的外部监督 与管理，维持整个金融体系的安全与稳定，已成为市场经济国家政府、 金融监管当局的共识。目前，多数金融业相对发达国家都己建立起一 整套相对科学、完各的金融监管体系，对金融制度落后的发展中国家 颇有借鉴意义。这一体系包括监管的目标、主体、原则、方法和内容， 完备的监管内容应该涵盖商业银行从开业到终止的每个环节。 巴塞尔协议是国际银行业监管的重要纲领性文件。他不仅为国际 银行业的统一监管提供了较为科学的方法，更重要的是他所确立的相 对科学的指标体系，日益成为国际金融界的共识，成为维护国际银行 体系稳定运转，消除国际银行业竞争的不平等、不均衡的因素，确保 国际商业银行有效控制风险，稳健高效运行的重要保证。巴塞尔协议 精神就是要适应不断变化的国际银行业务发展的差异性、多样性及时 效性，不断调整、补充和完善对国际银行统一监管的方式、方法、目 标和手段，监测、控制、管理、指导、制约、防范金融风险的有效机 制。正是出于这种精神，巴塞尔委员会对1 9 8 8 年的巴塞尔协议进行 了修订，分别于1 9 9 9 年6 月和2 0 0 1 年1 月公布了新协议征求意见稿 的第稿和第二稿，在全球范围内广泛征求意见。 对我国商业银行还说，随着我国市场经济体制的进一步深化和加 入w t o ，我国金融机构、金融商品和金融工具逐渐增多，各种金融 交易活动将越来越活跃，金融机构之间的竞争也越来越激烈，金融风 险无论是在深度上还是在广度上都将是空前的。如何借鉴国际经验， 完善我国商业银行外部监管体系己成为一个重要课题现实地摆在我 们面前。新协议的出台，给我国银行业监管的改革带来了契机，也为 我国银行业监管的改革指明了方向。因此，认真研究新协议，将我国 银行业监管的现状与之对照，寻找差距，缩小差距，具有非常重要的 现实意义。 第一章商业银行外部监管的理论基础 第一节商业银行外部监管的概念及其历史沿革 一、商业银行外部监管的概念 银行监管是金融监管的重要组成部分，是金融主管机关尤其是银 行主管机关或监管执行机关及银行本身根据相关的金融法规和经营 需要对银行机构实施监督和管理。它主要包括内部监管和外部监管两 个部分，前者又称内部控制，主要由银行自身建立内部管理和风险控 制机制进行自我约束：后者是指政府对商业银行的运作状况包括从开 业到终止全过程的监督与管理，并要求银行必须持续不断地依照一定 的政策、法规经营。 商业银行的外部监管包括三层含义：首先，这种监管行为和商业 银行内部经营管理及风险自律机制不同，政府监管更多是考虑社会效 益而非个别银行盈利水平；其次，商业银行外部监管是一种政府行为， 具有强制性，因此，总是配有系列法律性的约束；最后，商业银行 外部监管具有变动性，随着金融制度的演变，金融业务的不断创新， 会出现新的问题，监管方法也应随之改变、完善。 二、历史沿革 商业银行的外部监管是伴随着现代化银行制度的沿革产生的一 个历史较长的但又年轻的金融制度组成部分。早在16 9 4 年第一家商 业银行英格兰银行成立时，就在某种意义上出现了政府监管行为，英 国议会以敕令设立英格兰银行，并赋予该行以垄断发行货币权和银行 监管权。1 9 世纪4 0 年代，英国制订了英格兰银行条例：美国则 于1 8 6 3 年通过了国民通货法，第二年又修改为国民银行法， 这标志着具有近现代意义的银行监管法制在英国、美国形成，但这一 时期可以称之为自由银行时期，因为西方各国政府对银行业的限制很 少，银行业混业经营，成为万能的银行，其经营业务范围非常广泛， 美国尤其如此。到了2 0 世纪3 0 年代，世界性经济危机蔓延，世界各 国银行倒闭现象严重，在这次大危机中，美国有9 0 0 0 多家银行倒闭， 各国纷纷加强了监管银行业的立法工作。美国先后推出了1 9 3 2 年联 邦住房放宽银行法、】9 3 3 年格拉斯一斯蒂格尔法案、1 9 3 5 年银 行法等；德国也发布了商业银行管理的法令银行法；意大利于 1 9 3 6 年颁布了银行法。这一时期，各国对银行业的监管偏向于加紧 管制，除德国外，美国和其他一些主要资本主义国家实行了银行业的 分业经营，经商业银行业、投资银行业和其他一些金融业务分离开。 到了2 0 世纪7 0 年代，随着世界经济一体化趋势的加强，国际贸易及 国际金融业以前所未有的速度发展，各国银行业的竞争也日趋激烈， 纷纷进行金融创新，无论是从政府对本国银行业竞争力考虑还是因为 法律法规本身面对新的金融业呈现出自己的局限性，各国很难将银行 业的经营范围和经营方式规定过死，因此再次出现了金融自由化，这 是经济发展的客观现实所致。如何争取处理金融自由化和金融监管的 矛盾直接关系到一国金融的稳定与效率，金融自由化对政府实施的金 融监管产生了重大影响，但金融自由化并没有否定金融监管的基础， 相反更增添了金融监管的必要性。整个9 0 年代金融危机事件如欧洲 货币体系危机、墨西哥金融危机、东南亚金融危机等使得一国和世界 金融体系面临着新的挑战和风险，金融监管成为金融自由化稳步推进 的前提条件。自7 0 年代至今，各国纷纷对金融监管的方式进行了调 整，来适应金融自由化的新形势，如美国先后颁布了1 9 7 8 年国际 银行法、1 9 8 0 年放松对存款机构管制和控制货币法，、1 9 9 1 年联 邦存款保险公司改进法，而1 9 9 9 年1 1 月推出的金融服务现代化 法案，正是以法律的形式取消了分业经营的限制。这表明各国银行 监管的发展呈现出了新的特点和趋势。 同时，各国加强了银行监管的国际合作。1 9 7 5 年巴塞尔委员会 颁发的对银行国外机构的监管，1 9 8 8 年巴塞尔协议，1 9 9 2 年 资本资产标准比率和过渡期实施安排，1 9 9 7 年有效银行监管的核 心原则成为各国控制银行资本充足程度的一个基本标准，1 9 9 9 年 提出以三大支柱为主要特点的新资本协议代表了资本监管的发展趋 势和新方向，这些对各国银行监管和银行的经营方式产生了极为重要 的影响。 第二节商业银行的外部环境及风险特征 一、商业银行的外部环境 商业银行的外部环境是指作用于银行经营过程，影响着银行经营 决策、管理方式特别是经营成果的一系列外部因素，既有宏观层次的 也有微观层次的。并且这些因素是不断变化的，有的变化是局部的、 短期的，而有的变化则是全局性的、长期的。 ( 一) 资金供求矛盾 资金供求双方，在总体上和局部上，在时间和空间上，都存在着 矛盾。工商企业和个人对资金的需求，既有周期性高潮，又有季节性 起伏，更有大量临时性追加。与此同时，银行能提供多少资金，又取 决于能吸收多少存款，公众的资金供给虽没有资金需求那般大起大 落，但也有一定的周期性趋势和季节性波动，且与资金需求的波动通 常并不合拍。资金供求的种种矛盾，又会表现为利率水平的涨落和利 率结构的变动，最终又导致银行利差的伸缩。资金供求状况和市场利 率水平的变动往往有很大的不确定性，这不仅影响到商业银行的资产 收益率和负债成本，而且给银行经营管理带来一个难题就是如何进行 利率风险管理。 ( 二) 中央银行货币政策 中央银行通过制定货币政策，控制和调节信贷总量和货币供应 量，以维护金融稳定，促进经济发展。中央银行货币政策的改变主要 通过法定准备金、再贴现政策和公开市场业务三种手段。中央银行法 定准备金的提高，会使商业银行以乘数效应缩减资产业务，大大消减 银行的盈利水平。不过，法定准备金的变化对整个经济造成的冲击巨 大，中央银行很少使用。贴现率的变化直接影响市场利率，从而影响 商业银行经营状况。公开市场业务是各国中央银行最常用、最有效的 货币政策工具，中央银行通过在二级市场买卖政府债券，控制货币发 行量，对市场利率产生很大影响，商业银行也因此遭致政策风险。中 央银行不同的货币政策倾向，商业银行的经营条件大相径庭，即使是 同一种干预倾向，对不同的银行也往往意味着不同的条件。货币政策 环境的变化，常常使商业银行在具体运作中难以适从。 ( 三) 错综复杂的债权债务网络 一 商业银行在其几百年的发展过程中制造了这样一个事实，作为一 个中介机构，他将数以亿计的存款转变成对社会各行各业的贷款，把 干百万的存款人变成了贷款人，并且通过期盼大的货币结算、支付网 络，将一国甚至全球范围内的个人、公司、政府之间的债权债务关系 连接起来，许多跨国经营的超级银行之间也互相代理业务，从而形成 一个错综复杂的超级债务链网。这样，一旦某家银行经营不善，收不 抵支，流动性或清偿性发生困难，必定影响到其他的公司、银行，从 而威胁到整个商业银行体系的稳定和干百万存款人的安全。如果一家 地位显赫的银行发生应付挤兑，程度严重的，将会导致整个社会的瘫 痪。3 0 年代经济大危机导致西方国家数万家银行的倒闭，就是一个 典型的例子。 ( 四) 同业竞争中的金融创新 自8 0 年代以来，国际金融市场一个最为显著的特征就是金融创 新十分活跃。商业银行是金融创新的主体，凡是在金融创新上做出特 殊努力并获得成功的商业银行，都取得巨大的发展。金融创新主要发， 生在五个方面：金融工具、交易技术、市场形态、组织机构和管理方 式。只要存在着竞争和政府管制，金融创新就不会停止，因此，商业 银行时刻处于一个不断创新的环境中，它影响着银行的发展战略、经 营决策、利润水平和风险程度等诸方面，同时也加强了银行同业的竞 争。 除此之外，商业银行的外部环境还包括政策与法律环境、社会与 文化环境和来自非银行金融机构的竞争等。 二、商业银行的风险特征 ( 一) 商业银行风险主要来自外部 商业银行的风险是对其全部资产而言的，风险来自多个方面。但 一般来讲，银行之所以出现风险，主要原因是来自银行外部而不是内 部。商业银行最主要的信用风险，就是因种种原因银行客户不能按期 如数偿还贷款和利息引起的。另外，商业银行其他外部环境的改变， 如金融市场资金供求状况的变化、政府宏观政策的更迭、金融创新的 不断出现等，也是银行遭致风险的重要原因。由此可见，商业银行不 像一般工商企业，其风险主要是不能适应外部环境的变化而造成。 ( 二) 商业银行风险大且破坏性强 商业银行是从事货币经营的特殊企业，其风险载体直接就是货币 资金这种特殊商品。经营货币本身就是一种风险极强的活动，而且银 行资本金大，负债杠杆率高，辐射力强，渗透面广，而贷款对象错综 复杂，外部环境变幻莫测，故风险要比其他行业大。特别是随着金融 的不断深化，商业银行之间的债权债务关系愈加复杂。当一家银行发 生问题时，就可能通过支付体系波及其他银行，危及整个银行业的安 全与稳定，导致宏观经济紊乱与波动。华尔街股票暴跌引发的三十年 代西方经济大危机，由于交织着金融大恐慌，导致了多米诺骨牌式的 银行倒闭，美国在危机中有9 1 0 8 家银行倒闭，占全部银行的三分之 二。对于跨国经营的超级大银行，产生的破坏性更强，1 9 7 4 年德国 赫斯塔特银行、1 9 8 2 年意大利班苛联合银行和1 9 9 1 年国际商业借贷 银行的倒闭给国际金融市场带来的冲击人们至今记忆犹新。从这一点 看，世界各国都对金融业施以特别监管的理由是很充分的。 ( 三) 商业银行风险和盈利的辩证关系 商业银行的经营方针，是在一定风险水平上追求利润的最大化。 另外，作为全社会的信用中介，既是最大的债权人又是最大的债务人， 即使在追求高利润的同时还要随时保持足够的支付能力和资金流动 性。商业银行经营必须遵循资金的盈利性、流动性、安全性原则。盈 利性、流动性、安全性和风险性之间，是种既对立又统一的辩证关 系。一般说，盈利性和风险性呈正相关，流动性和盈利性、流动性和 和风险性呈负相关。 研究商业银行运作的外部环境及其风险特征，为建立商业银行外 部监管制度提供了理论依据。任何一种理论，都是在特定的现实环境 和条件下产生并被接受的。现代商业银行监管理论也不例外，它必然 和当今世界各国商业银行运作的特定外部环境及其主要特征相联系。 第三节商业银行外部监管理论 在经济文献中，大致有三种重要的管制理论：社会利益论、追逐 论和管制新论。社会利益论把管制看作是减少或消除市场破产成本因 而保护公众的手段；追逐论认为，管制是一场“猫鼠追逐”，最终有利 于被管制者；管制新论则把管制当作各种利益集团和施加压力集团之 间讨价还价的一种政治程序。这三种理论也是金融监管的理论基础， 由于银行的外部监管是金融监管的一部分，因而这三种理论事实上也 是银行外部监管的理论基础。 一 _ 一一 一、社会利益论 微观经济理论指出：在完全竞争的状态下，市场上“看不见的手” 会指导定价的公司在提供相似的产品时按最低的价格销售，以便生 存。竞争的结果是每一个公司的要价( 边际收入) 会等于边际费用， 在这一点上社会利益最大化。当市场不能在竞争方式下运转，或者自 有市场机制的结果不为社会所需耍时，市场破产发生。社会利益论提 出管制是一种减低或消除同市场破产相联系的代价的手段。这一理论 假定市场破产可能发生的三种情况：自然垄断、外部效应和信息的不 对称。 市场破产发生的第一种情况是由于自然垄断的存在。规模经济理 论表明：产出增加，公司的边际费用减少。因此，公司具有通过合并 的途径来扩展规模以降低单位成本和加强竞争优势的动机。在自由竞 。州林、李敏、刘振芳：世界银行业监昔，上哿财经大学出版址，1 9 9 8 年，第5 1 0 兜。 8 争的条件下，在某一时刻，单一生产者会利用降低边际成本和扩大产 出以把它的竞争对手赶出市场。结果，竞争导致了向一个行业的集中， 或者单一生产者市场自然垄断者的出现，从而破坏了这一行业的 竞争环境，形成这一行业的自然垄断。这一方面最好的例子是公共事 业，人们认为这种行业应当受到管制。 市场破产发生的第二种情况是由于外部效应的存在。外部效应指 在提供一种产品或劳务时社会费用( 或利益) 和私人费用( 或所得) 之间存在的偏差。当社会利益大于私人利益所得时，这一相关的产品 是公共产品。公共产品有两个公共的属性，即共同消费和非排他性。 非排他性所致的“免费搭车”的问题意味着私人没有或极少有动囡去 生产公共产品，即使可以找到排除“免费搭车”的手段。人们认为，非 排他性会导致这些产品的生产不足，因此，需要管制以增加这些产品 的生产指导使社会的需求得到满足。 当某种产品的生产结果是私人所得超过社会利益时，外部效应也 会发生。也就是说，生产这些产品的社会成本大于有关的私人成本。 原理上，私人会走到一起协商消除消极的外部效应的积极性，具有法 律效力的机构能够促使受影响的各方之间通过讨价还价，消除社会和 私人费用的偏差。但是，由于“免费搭车”问题难以杜绝，各方协商的 成本太高，因此，人们偏好以强加各种管制的办法来消除外部效应。 市场破产发生的第三种情况是由于信息的不对称。一种情形是买 者或卖者信息不对称存在时，价格总是等于所有销售产品的平均价 值，这样，在同一价格之下销售更有价值产品的销售者将会退出市场 以逃避损失，而那些低价值产品的销售者则会利用这种机会占据市 场，结果是“劣货驱逐良货”的市场逆选择，导致市场崩溃。另一种情 形是一方试图以另一方的信息减少为代价取胜，因此发生扼制对方信 息来源的道德风险。 信息不对称存在的事实要求揭示更多有关产品或劳务的信息，以 使消费者能把高质量产品和低质量产品区别开来。一般地，当公司内 部的信息太专门不能解释或是代价太高昂而不可获得时，管制可能 是修正信息不对称性的有用的办法。 综上所述，社会利益论是满足公众缓解自由市场运作的缺陷的一 种办法，因此，它提倡在市场破产时，针对自然垄断、外部效应或信 息不对称实施对私人市场方面的管制。这种理论意味着：管制作为一 种抑制市场缺陷的手段是保护消费者的。 然而，管制效果的某些经验研究却得出管制破坏和限制竞争的结 论，认为管制降低银行业效率，减少了公共福利，所以在社会利益论 所宣称的管制的利益实际上是不存在的，管制能够保证充分竞争和保 护消费者的利益最大是天真的理论。这些经验研究导致“追逐论”和 “管制新论”的出现，这些理论批评社会利益把管制当作免费品，因为 它没有提及使保护消费者的需求生效的政治程序( 即指使保护消费者 的需要成为实际行动的行政过程) 。 二、追逐论 追逐论认为，社会利益论是天真的，会产生理论误导，因为管治 未被管制者留有“猫鼠追逐”余地。最初被管制者可能反对管制，但当 变得对立法和行政的程序及其熟悉时，他们就试图影响管理者通过法 规或利用行政机器给他们带来更高的收入。管制者被利用的一种情形 是经由管制机构和公司之间的人事活动，由此创造密切的联系和共同 合作的要求。追逐论认为，管制的目的是为着生产者的利益而不是消 费者的利益，既然被管制者可以通过疏通的办法让管制为他们自己增 加福利，那么管制机构的生命循环始于年富力强保护消费者，而终于 僵化保护生产者。因此，追逐论呼吁放弃政府管制。 追逐论忽视了普通大众确实从某些像保护消费者一类的管制中 得到好处的事实，只看到管制具有为被管制者所利用的可能性和管制 目标未必是保护消费者的总问题。总的来说，社会利益论强调了管制 的重要经济原因和利益，追逐论则通过强调管制代价作为一种抗衡。 但是社会利益论和追逐论都没有解释管制需要到管制行为的转换机 制，这是作为一种理论所不能缺少的。斯蒂格勒1 9 7 4 年发展了管制 存在的供求理论来解释管制，他认为，什么地方出现管制，是因为那 里有对管制的需求和供给。斯蒂格勒的理论被称为管制新论。 三、管制新论 管制新论承认，在某些情况下，管制可以使生产者和消费者双方 得益。管制不仅是被管制者主宰的，也会被不同的利益集团所利用， 还为压力集团( 他们可能并不打算直接从这项管制中得到利益) 所利 用，任何集团都可能是利益争端中的胜者。至于谁是胜者，取决于不 存在管制时谁更生死攸关，其政治实力和市场余额的分配利润和 消费余额的分配如何。 斯蒂格勒和贝塔兹门分别在1 9 7 1 年和1 9 7 6 年的论著中把管制看 作是存在着需求和供给的商品，被买卖的商品是向社会其他人的财富 征税的权利，管制是那些想要获得利益的人们所需要的。按照他们的 理论，管制是各不同社会阶层和政治力量之间的相互作用。由于管制 对少数生产者的所得有大的影响，而对多数消费者的利益只是小的影 响，因此管制对生产者的影响是突出的。 关于管制社会利益，管制新论认为：管制当局具有过度管制以回 避个人责任的动机。管制永远不会为降低消费价格而提出，相反，总 是为某种违约而实行的。结果，任何来自于管制的好处都被有关费用 的增加所抵消。某些人呼吁管制机构间的竞争以避免过度管制，然而， 管制者之间的竞争又会导致漫不经心的竞争。因为假如管制太严厉， 被管制者可能被赶走。管制者所受到的压力可能导致他们降低其所追 求的管制标准。 概括起来，社会利益论是管制的基本经济原理：管制是缓解可能 由于自然垄断、外部效应或信息不对称所导致的自由市场操作的缺点 或市场破产的手段。该理论提出管制是为公众利益而引入的，即为保 护消费者。追逐论认为，管制是有利于被管制者而最终有利于管制者 的。管制新论则涉及到机制问题。通过这一机制，管制的社会利益目 标应当可以达到。该理论因此认为消费者和生产者双方都可能从管制 中得到好处，这基于各种不同社会和政治力量的相互作用。管制新论 意味着机构安排应当对普通大众负更多责任，以便减少被管制者对管 制的利用和保护普通大众利益，还意味着机构的结构应按这样来设 计，即给予政府和管制者以促进广泛的社会利益的动机。虽然管制新 论有直观的吸引力，经验上却难以验证，因为把对管制的需求和供给 的决定因素数量化和衡量不同团体的政治影响是很困难的。 第二章现代商业银行监管体系的基本内容 一个完整的商业银行监管系统成为监管体系。由于政治、法律和 经济发展水平的差别，以及金融体制、金融监管理论和方法上的不同， 世界各国的监管体系存在很大差异。但我们应当看到，一些发达市场 经济国家商业银行已有几百年的历史，其外部监管体系正日趋完备， 对大多数发展中国家来说很有借鉴意义。一般地，完备的商业银行监 管体系包括五个层次的内容：监管目标、监管主体、监管原则、监管 方式和监管内容。 第一节商业银行监管的目标和原则 一、监管目标 监管目标指监管当局对商业银行实施监督管理期望达到的具体 目标。监管目标在整个监管体系中的地位举足轻重，它决定性地影响 着监管体系的其它要素，采取何种监管方式、划定何种监管内容、设 定何种监管机构最终都是为达到这一监管目标服务的。不同的国家其 金融监管目标因不同的政治、法律、经济环境，不同的金融制度，显 现不同的特点。 一般地，在当今发达市场经济国家，监管目标是明确的，各国基 本一致，在有关金融法规中都得到不同程度的体现，概括起来包括三 个层次的内容：一是维护银行体系的安全与稳定；二是保护存款人的 利益：三是保护正当竞争，维护良好的金融秩序。确立这三个目标的 理由是，货币信用体系对整个社会就像人体中流淌的血液，银行信用 体系出现差错，将给社会带来不可估量的损失；而保护存款人的利益 实际上就是保护一种信用制度，因为商业银行机制把千百万存款人变 成了事实上的贷款人，而他们又是银行赖以存在的基础；维护正当竞 争，是通过对商业银行金融活动的监管，创造一个公平的竞争环境， 降低或消除市场失灵的可能性，促进商业银行提高效率和自身发展。 世界上大多数国家和地区的商业银行监管目标在银行法中都有 体现，但各有侧重不同。美国联邦储备法开宗明义，制定该法的 目的之一是“建立美国境内更有效的银行监管制度”，具体而言则有四 个具体目标：维持公众对一个安全、完善和稳定的银行系统的信心： 为建立一个有效的和有竞争的银行系统服务；保护消费者；允许银行 体系适应经济的变化而变化。德国银行法在其第六条中授权“联 邦金融监管所有的信贷机构，以保证银行资产的安全、银行业务的正 常运营和国民经济运转的良好结果”。日本国普通银行法第一条阐 明了监管是以“银行业务的公正性为前提，以维护信用，确保存款人 的利益，谋求金融活动的顺利进行，并为银行业务的健全而妥善地运 营，有助于国民经济的健全发展为目的”。 二、监管主体 金融监管的主体是指由谁来担当监管职责，对商业银行的监管只 是其中的一部分。金融监管机关包括监管主管机关和监管执行机关， 两者职责有所不同，前者即是本文所指的金融监管主体，后者则是在 前者的授权下执行监管指令，通常由前者的分支机构或另设独立机 构，有的甚至由社会审计机构充当，也有的国家合二而。目前，在 世界上主要国家和地区充当金融监管主体的机关大致有四种：一是由 中央银行或中央政府的货币当局来执行，理由是金融监管的首要任务 是确保货币信用体系的稳定和银行业的健康发展，同中央银行的业务 有紧密地联系，中央银行为整个金融体系提供结算服务和执行货币政 策，深入了解银行业务，在技术上有更为便利的监管条件，采取这种 体制类型的国家有英国、新加坡、澳大利亚等。这些国家由于历史原 因，大部分继承英国的传统：二是由政府的财政部或商贸部来执行， 它们是日本、奥地利、西班牙和土耳其，理由是金融监管本来就是政 府部门的职责，甚至中央银行也是政府监管的对象；三是由独立的政 府监察部门来执行，突出监管工作的技术专业性和独立性，及其反腐 败的作用，这些国家有德国、法国、加拿大、比利时。美国是一个特 例，并列有三个联邦级的金融监管机构：联邦储备银行、财政部的货 币监理署和联邦存款保险公司，还有各州政府的银行局，共同负责对 商业银行的监管。金融监管执行机关也有以下三神情况：第一类是由 金融主管机关执行监管职能，如口本、新加坡；第二类是主管机关和 执行机关一起共同执行监管职能，如美国、德国、加拿大；第三类是 金融主管机关和监管执行机关完全分离，或是前者对后者授权，或是 后者对前者负责，如英国、香港特别行政区、台湾地区。 由于监管权力分配的不同，世界各国的金融监管体制也有三种不 同的模式。一是“双线多头”的银行监管体制，典型的就是美国。美 国联邦和各州都有权对银行发照注册进行监管，从而形成“双线”的监 管体制，“多头”是指在联邦这一头有若干个监管机构，即货币监理 署、联邦储备体系和联邦存款保险公司，在州那一头，5 0 个州各有 自己的金融法规，各有自己的监管官员和管理机构。二是“一线多头” 监管体制，即管理权集中于中央，但在中央一级分别有两个或两个以 上的机构负责银行体系的监管，如法国、德国都是这样。三是单一监 管体制，如新加坡等国，监管权力高度集中。 造成世界各国金融监管主体如此之大的差别的原因，一是各国银 行业发展的历史、权力分配的习惯差异很大：二是各国法律、法规体 系各有特点，三是各国经济体制、市场化程度并不同一。事实上，从 世界范围看，并没有充分的证据表明哪一种模式绝对最优，可以说监 管主体是历史和国情的产物，它既没有统一的模式，也不是一成不变 的。 三、监管原则 从世界范围看，一些主要市场经济国家实施金融监管的原则，按 照商业银行所必须遵循的法规的精细和多寡，大致可划分为两种基本 类型：第一种是灵活性的监管原则，如英国、加拿大、澳大利亚；第 二种是规范化的监管原则，如美国、日本及欧洲大陆国家。当然这只 是一种大致的分类，并不能完全地概括出各国银行监管原则的全部特 征。 各国在银行监管原则的差异，很大程度上是由于金融体制和基本 法律体系的差异造成的。其中，个重要原因是本国政府对金融业所 持态度上的不同。例如，在那些历史上银行数量有限，而且集中在少 数特定地域的国家，像比利时、英国，很自然就培育出了灵活性的监 督原则。英国在过去相当长时间内，英格兰银行一旦发觉某家银行业 务有不妥之处时，英格兰银行行长只需给这家银行发一封很平常的 “劝诫”信，就可以解决问题。 从近年的情况来看，有些一度依赖灵活性监督的国家开始转向规 范化监管。具体表现在对金融机构颁发许可证的要求和市场准入的条 件更加详细具体，谨慎监督的频率不断加大。许多国家逐步改变过去 那种灵活性的监督体系，转而采用建立在严格、具体的法律基础上的 规范化监督原则。在这方面范围的变化引人注目。1 9 7 9 年银行法 为英格兰银行履行金融监督提供了法律依据，1 9 8 7 年对银行法进行 修改，增加了规范化的成分。不过，在银行法中对谨慎监督的标准进 仅仅是做了非常原则的规定，这样，英格兰银行在对银行法具体条文 进行解释及对金融机构实施监督时就有了相当大的“灵活运用”的余 地。 与英国不同的是，美国近年来试图改变长期延续下来的过于具体 和复杂的法规体系，以便增加一些灵活性。为此，各监督机构都赞成 取消一部分法定的数量参数与比率，从而使监督机关在对某银行进 行监督检查时有足够的自主权。1 9 9 9 年1 1 月出台的金融服务法案 替代了格拉斯一斯蒂格尔法案就是一个很好的例证。 为了使银行业的监督管理更加适应金融环境的变化，许多国家一 方面顺应规范化的趋势，着手建立健全严格的法律制度，另一方面也 在不断加强监管机构的权利和主动性，以期在法律允许的范围内力求 使金融监督当局拥有相当的灵活性。总之，面对经济条件的变幻莫测， 国际趋势是在规范化基础上采用更为灵活的监管形式。主要表现在， 过去采用灵活性监管的国家，都在向规范化努力：而长期以来直采 用规范监管的国家，则注重简化繁琐的规章制度，以更灵活的方式来 处理金融监管的问题。 四、监管方法 世界各国对商业银行实施监管的方法存在许多差异，但总体来说 有现场检查、非现场检查及两者结合的方法。在美国、日本、意大利 等国家，常规的现场检查处于中心地位：而在英国、澳大利亚、新西 兰则主要依靠对被监管对象报送的统计资料进行分析来掌握商业银 行的经营和管理状况，及时就有关问题与银行管理层进行交涉、磋商， 但大多数国家都采用两种结合的方法，因为监督习惯的不同可能各有 侧重。 在日常的检查中，许多国家常常借助社会审计机构来进行。如， 德国的现场检查总是委托一般审计机构直接向银行监管当局报送有 关资料，当然，也有许多国家由监管当局委派自己的检查官执行现场 检查，美国、加拿大、日本就是典型。在委托社会审计机构执行监督 时，检查的对象、内容、标准等均由监管当局指定，最后的处理意见 当然也由监管当局做出，社会审计机构的任务只是按要求弄清楚事 实。当然，这里有一个重要的前提是，社会审计人员必须拥有相当丰 富的金融知识，并得到金融当局的授权。值得注意的事，国际上对借 助社会审计机构和人员进行金融监督的做法也存在颇多争议，主要包 括监管当局和审计机构、会计机构的责任如何划分，社会审计工作的 质量怎样保证等。例如，1 9 9 1 年国际商业借贷银行( b c c i ) 事件在 全球金融界引起强烈反响，事实上，b c c i 的欺诈行为早已有之，于 是社会舆论提出了问题：为什么英格兰银行迟迟不采取果断措施? 世 界八大社会审计机构之一的普华公司为什么未能及时拉响警钟? 可 见如何规范金融监管当局与外部审计机构之间的关系，使金融监管更 加有效，还有待总结。 第二节商业银行监管的主要内容 国际经验表明，谨慎的银行监管内容应该涵盖商业银行从开业到 终止的各项活动。根据商业银行监管的目标和原则，监管内容主要包 括市场准入和业务范围、经营过程中的风险指标、出现危机的事后处 理等方面内容。 一、市场准入 所谓市场准入，就是指对于银行业开业条件的具体要求，以防止 不合格的金融机构进入金融市场，保持合理的机构数量，避免恶性竞 争。对于市场准入的要求和条件，各国大致包括：一是合格的经营管 理人员；二是自由资本应达到的法定标准；三是法人资格应符合法定 的形式；四是申请程序应遵循法定程序等。在各国的具体监管实践中， 对市场准入的监管以英国最为重视，日本最为严格，美国相对管理较 松。各国普遍重视的是开业资本金是否充足，具体见表一3 。 表2 1各国对开业资本金的要求 国家美国英国德国日本荷兰意大利瑞士 注册 1 0 0 万5 0 0 万6 0 0 万1 0 亿5 0 0 万2 5 0 亿 2 0 0 万 资本 夫兀英镑德国马克日元荷兰盾意大利里拉瑞士法郎 资料来源：依据相关国家的银行法整理而得。 二、资本充足率 资本充足率是各国普遍强调的一项重要监管内容，它是衡量银行 清偿能力和流动性的一个重要指标。对于银行来说，资本最主要的作 用有两点：一是保证机构正常在公众中的信心；二是在发生意外时可 以用它来冲销损失，作为亏损的缓冲装置起到一定的保证作用，使银 行不至于立即遭到清算。一般用自有资本占银行总资产之比作为指 标，要求这一指标不得小于一个限度，按照巴塞尔协议的标准，一般 为8 ，各国又各有不同增减。美国的管理方式比较复杂，按照风险 度的不同将商业银行资产分成5 类，分别确定不同的资本资产比率权 数，对低于前两级水平的银行，要进行相应的监管指导和行动，称为 “及时纠正行动”( 见表2 2 ) 。英国则规定资本充足的触发比率和目 标比率，作为“警告灯”使用，一旦达到警戒线，即予以密切关注。触 发比率是根据其19 8 7 年银行法规定的授权标准所能接受的最低 资本比率。德、日、法等国也大都是规定一个资本与风险资产的比率 来进行监管。这种监管方式可以称为一种静态的监管方式，即规定具 体的标准比例，只有在达到一定的比例时，才采取相应的对策。意大 利、瑞士、加拿大等国则无具体、明确的比例数字，并根据具体的情 况对不同性质、不同情况的银行确定不同的指导方针，因此这些国家 实行的是一种动态的资本充足监管方式。 表2 2 美国“及时纠正行动”资本指南 一级资本风险资产比 资本类型总资本风险资产比率 资本杠杆比率 塞 良好资本1 0 或以上6 或以上 5 或以上 充足资本 8 或以上4 或以上4 或以上 不足资本 8 以下4 以下4 以下 严重不足资本6 以下3 以下 3 以下 极其短缺资本 资料来源：李豪明：英美银行监管制度比较与借鉴，中国金融出版社1 9 9 8 年版。 流动性是描述银行应付其现在和未来现金需求能力的术语。银行 监管部门应监督银行根据其资产变现能力进行相应的结构搭配和调 整，从而保证银