（金融学专业论文）财政支出效率的金融学分析.pdf

ab s t r a c t ab s t r a c t i n re c e n t y e a r s , o u r f in a n c i a l re v e n u e a n d e x p e n d i t u re h a v e a t e n d e n c y o f r a p i d g r o w t h , h o w e r v e r , t h e c o n t r a d i c t i o n b e t w e e n t h e m b e c o m e s m o re a n d mo r e o b v i o u s a n d a l s o t h e fi n a n c i a l r i s k i s i n c r e a s i n g g r a d u a l l y . o n e o f t h e m a i n re a s o n s i s t h e l o w m a n a g i n g e ff i c i e n c y o f e x p e n d i t u r e . p a y i n g m u c h a tt e n t i o n t o t h e p r o c e s s o f f in a n c i a l f u n d d i s t r i b u t i o n a n d l e s s a tt e n t i o n t o t h e u s e e ff e c t i v e n e s s o f t h e fi n a n c i a l f u n d c a u s e d t h e fi n a n c i a l r e s o u r c e s m o re t i g h t . i n o r d e r t o t i g h t e n u p t h e m a n a g e m e n t o f t h e e x p e n d i t u r e a n d u s e t h e fu n d m o r e e ff e c t i v e l y , i t i s n e c e s s a ry t o r a i s e t h e e ff e c t i v e n e s s o f t h e f u n d u s a g e . b y m e a n s o f e n h a n c i n g th e e v a l u a t i o n o f e x p e n d i t u r e a n d p r o m o t i n g t h e e ff i c i e n c y o f e x p e n d i t u r e t o r e l a x t h e c o n t r a d i c t i o n b e t w e e n r e v e n u e a n d e x p e n d i t u r e a n d a l s o p r e v e n t f in a n c i a l r i s k . t h e re a re 4 s e c t i o n s i n t h i s a r t i c l e : i s e c t i o n i s a b o u t t h e t h e o r y o f g o v e r n me n t e x p e n d i t u r e e f f i c i e n c y . i t h a s r a i s e d s e v e r a l p r o b l e m s o n g o v e rn m e n t e x p e n d i t u re a n d a n a l y s i s e d t h e t h e o ry a n d c o n t e n t o f e x p e n d i t u r e e f f i c i e n c y ; 2 s e c t i o n h as i n t o d u c e d t h e c o n c e p t o f fi n a n c i a l ri s k . i t e x p l a i n e d t h e re l a t i o n b e t w e e n e x p e n d i t u re e f f i c i e n c y a n d e x p e n d i t u r e ri s k ,a n d a n a l y s i s e d t h e p o t e n t i a l ri s k s fr o m 3 r e s p e c t s o f t h e e x p e n d i t u r e e f f i c i e n c y ; 3 s e c t i o n h a s e x p l a i n e d h o w t o e v a l u a t e t h e g o v e r n m e n t e x p e n d i t u r e e f f i c i e n c y a n d i n t r o d u c e d t h e m e a n i n g , p ri n c i p l e a n d d i f f i c u l t i e s o f t h e e v a l u a t i o n . i t h a s g i v e n s o m e m e t h o d s t o i m p r o v e o u r p u b l i c e x p e n d i t u r e e v a l u a t i o n s y s t e m a ft e r c o m p a r i n g t h e d o m e s t i c a n d i n t e rna t i o n al p r a c t i s e s o n e x p e n d i t u r e e v al u a t i o n . 4 s e c t i o n h a s a n al y s i s e d t h e r e a s o n s w h i c h re s t r i c t o u r p u b l i c e x p e n d i t u r e e ff i c i e n c y a n d h a s g i v e n t h e m e as u re s t o i m p r o v e e x p e n d it u r e e f f i c i e n c y a n d l o w e r e x p e n d i t u r e ri s k s . k e y w o r d s : g o v e r n m e n t e x p e n d i t u r e e x p e n d i t u r e e ff i c i e n c y f i s c al r i s k 南开大学学位论文版权使用授权书 本人完全了解南开大学关于收集、保存、使用学位论文的规 定，同 意如下各项内容:按照学校要求提交学位论文的印刷本和 电子版本:学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影 印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文:学校有权提供目 录检索以 及提供本学位论文全文或者部分的阅览服务;学校有权 按有关规定向国家有关部门或者机构送交论文的复印件和电子 版;在不以赢利为目的的前提下，学校可以适当复制论文的部分 或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名: 年月日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在 本授权书。 年解密后适用 指导教师签名:学位论文作者签名: 解密时 间:年月日 内部 5 年 ( 最长5 年， _ 可少于5 年) 一 一 _ 秘 密 1 0 年( 最 长1 0 年 可 少 于1 0 年 ) _ 机密2 0 年 ( 最长2 0 : 年，可少于2 0 年) 南开大学学位论文原创性声明 本人郑重声明: 所呈交的学 位论文， 是本人在导师指导下， 进行 研究工作所取得的成果。 除文中已 经注明引用的内 容外， 本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、 已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的 其他个人和集 体， 均己 在文中以明确方式标明。 本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 学位论文作者签名: 年月 、 日 第一章 选题意义及文献综述 第一章 选题意义及文献综述 第一节 选题意义及研究思路 1 . 1 . 1选题意义 在我国体制转型的实践中，政府支出政策发挥了不可或缺的作用。目前， 我国的体制转型已经进入攻坚阶段，国内理论界和实践部门 对转型中的财政政 策越来越重视，其中政府支出的效率、风险及其评价问 题日 益成为人们关注的 焦点。 财政作为政府的经济行为，通过收入的筹集和支出的安排来优化社会资源 配置。财政支出是政府调节经济的重要政策手段，财政支出范围和力度体现了 政府活动范围和干预经济的能力。不同财政支出规模与结构下的政府在实现经 济项目和社会项目的绩效方面表现出差异。一味增加财政支出并不一定是医治 社会问题的良方，也不一定会增加社会福利。因此，关键是怎样才能在一定的 财政支出规模下做出合理的支出结构安排，运用财政支出工具提高政府支出的 绩效，使政府资源更有效率，更好地实现社会公平。 我国一直以来实行 “ 重收入、轻支出”的则政管理体制，财政支出管理受 到忽视，风险意识淡薄，财政支出的效率更是无人问津。由于政府财政支出规 模的扩大不仅阻碍了我国市场化程度的推进，而且使财政的收支矛盾和债务风 险逐步上升。和 “ 八五” 相比， “ 九五”时期我国的 财政支出就预算内而言年平 均就净增 5 0 0亿元，与此同时，财政预算赤字由1 9 9 1 年的2 3 7 亿元扩大到2 0 世纪末的2 4 1 9 亿元。为了 缓解收支矛盾，降低财政风险，管理者们意识到重视 财政收入的同时，必须改革财政支出的管理。在一定的财政支出总量内，如何 合理配置资源、提高资金的使用效率直接关系到政府财政支出目 标的实现程度。 因而财政支出效率是财政乃至整个经济配置效率的 重要内 容，是值得深入研究 的问题。 因此， 本文将对我国财政支出的效率问题进行探讨。 着重对我国财政支出 效率中存在的问题及可能存带来的财政风险进行分析，提出改进财政支出效率 第一章 选题意义及文献综述 的有效手段一建立绩效评控机制，这是新时期转变公共财政管理职能、提高公 共财政管理水平的重要举措，因此，具有较强的理论意义和实践价值。 1 . 1 . 2研究思路 财政支出是政府财政活动的一个方面。按照财政支出政策的传导机制，财 政支出政策要发挥作用，就是运用财政支出的工具，实现政策目 标的过程。因 此，要实现公共资源的合理使用，需要达到适度的支出规模、合理的支出结构 以及最大的使用效益。而这些目 标的实现依赖于对财政支出绩效的分析与评价， 这是本文的基本思路。 本文首先提出了财政支出的几个相关问题，并对财政支出效率的理论和内 容进行了介绍;接着阐述了支出效率与支出风险的联系，以及如何对政府支出 进行评价;最后，分析制约我国公共支出效率的因素，提出了改善支出效率、 降低支出风险的措施和办法。 第二节 文献综述 1 .2 .1国内外文献关于政府财政支出效率的研究 在市场经济条件下，效率是经济的永恒的主题，也是政府管理追求的核心 价值。作为政府管理和财政管理的重要环节，财政支出管理，必然也要服从和 服务于这一价值目 标，其所要解决的问题就是通过科学方法对财政资金进行分 配，以提高财政支出的效率，更有效地促进社会经济的发展。以往，效率问题 更多地应用于私营部i t 。在政府部门引入效率，尤其是研究政府财政行为的效 率，始于加世纪初。凯恩斯宏观经济理论的产生为政府扩大其职能提供了强大 的理论支撑，随着政府职能的逐步扩大，此时的财政支出评价己开始突破原有 的合法性、合规性审查，开始关注对支出效率性和效力性的审查，同时有些国 家和国际组织也开始了对具体支出项目 绩效的考评实践。 美国于3 0 年代最早将私营部门中己得到广泛应用的成本效益分析技术引入 政府财政支出领域，5 0年代又在联邦和地方政府中试行绩效预算，通过实践大 大地激发了人们对政府支出的效益意识。2 0世纪中后期，全球经济的滞胀和低 第一章 选题意义及文献综述 效率以及全球化竟争的加剧，为摆脱政府公共管理的低效率和财政困境，在全 球范围内掀起了一场被称为新的公共管理运动的改革，内容主要包括公共服务 的市场化改革、政府内部管理改革以 及加强政府公共活动的绩效管理.而强调 公共支出的绩效评价也成为这场运动的一项主要重要内容。经过改革，公共支 出的评价由鉴定式的事后评价，逐步过渡为对整个公共支出活动全过程的评价， 通过对公共支出的效率性和效力性的评价发现问题，为改进工作提供决策建议 和依据。与此同时，随着经济的发展，政府的支出规模在原先的基础上急剧扩 大，不仅使公众的税收负担增加，而且使财政运行的赤字风险急剧上升，导致 经济运行的通胀风险的产生。为了减轻财政的赤字风险和经济运行的通胀风险， 无疑要控制公共支出的范围。这样，为达到既定的目标、保持经济的有效运行， 就必须使有限的财政资源发挥出最大的效益，即必须提高公共支出的效率。 到2 0 世纪 9 0 年代，发达国家己 逐步建立了较为完善的财政支出绩效评价 制度和体系。 1 9 9 3 年美国第1 0 3 届国会颁布了 政府绩效与结果法 ( g o v e rnm e n t p e r f o r m a n c e a n d r e s u l t s a c t , g p r a ) ， 通过设定政府财政支出的 绩效目 标，比较 绩效目 标和实施结果，进行年度绩效评价，以提高联邦政府的工作效率和责任 心。英国政府也于 1 9 9 7年颁布了 支出综合审查 ，要求政府部门在财政年度 结束后进行绩效评价， 并向议会提交 秋季绩效评价报告 。 其他国家如加拿大、 澳大利亚、新西兰、德国等国家也相继建立了较为完善的绩效评价制度和体系。 相比之下，我国财政支出绩效评价工作还处于起步阶段，对于项目 支出的 绩效评价在很多环节有所体现和实施，但对于财政支出的整体绩效评价尚处于 研究和探索之中。 2 0 0 3 年9 月3 0日 颁布了 中央级行政经费项目 支出绩效考评 管理办法 ， 这一规章的发布表明，项目 绩效考评制度己 经成为项目 绩效预算制 度不可或缺的内容之一，势在必行，2 0 0 5 年 5月，财政部又印发了 中央部门 预算支出绩效考评管理办法 ，据此不少省市相继开始了财政支出的绩效评价工 作， 其中湖北、广东两省的工作走在了全国的前列。相信不久的将来，随着我 国社会主义市场经济的不断完善和财政改革的不断深入，以及公共财政框架的 逐步建立，我国财政支出绩效评价工作将得到不断的发展和成熟。 1 . 2 . 2国内外文献关于政府财政支出风险的研究 按照米塞斯的观点，人的活动就意味着未知的未来，在此意义上，活动本 第一章 选题意义及文献综述 身就是一种带有风险性的行为。长期以来，人们对社会经济过程进行的广泛的 研究，就是为了在自 己的活动过程中尽量减少风险，增加确定性，以便节约成 本并最大限度提高活动的价值。政府旨在提供、改善社会公共福利的财政活动 也都是在不确定性影响的环境中进行的，有关政府财政活动的效果及其风险的 研究一直是一项重要的课题。 从国外的研究来看，对于财政风险目 前还没有成熟的理论体系，也没有成 熟的风险评估方法和管理方法。 大多是借用企业或公司风险管理思路和方法， 按照客观风险理论来研究，强调计量和预测。但是，各国都存在财政风险，并 已 采取了一定的措施。 2 0 世纪8 0 年代， 为了应对政府或有债务和相关风险， 美 国政府采用了一种平行预算制度。同时，在经历了许多重大的地方政府违约事 件后，美国政府间关系顾问委员会 ( a c i r )对地方财政危机问题进行了一系列 的研究，并向各州提出了加强对地方政府的监控，以防止地方政府危机的建议。 俄亥俄州采纳了这一建议，在 “ 地方政府紧急状态法”中详尽地规定了这一监 控体系的操作程序。从各国的实践来看，首先，财政风险管理离不开一套可操 作性较强的技术措施。目前世界上已有的、且取得了一定成效的相关技术措施 包括:编制风险预算、进行风险评估、测量真实财政赤字、建立财政风险专向 基金等。其次，在包括预算文件在内的法律框架下进行财政风险管理和控制， 是当今各国通行的、也是行之有效的做法。第三，要实现政府干预的有效性， 建立地方财政风险预警机制是一项基础性的工作。 近期以来，随着我国财政收支矛盾的日益加深，加强财政支出管理的要求 越来越迫切。随着对财政风险的研究日益深入，各级政府对财政风险的重视程 度不断提升。朱总理在2 0 0 0 年的 政府工作报告中明确提出 “ 要认真警惕和 防范财政风险” 。党的十六届三中全会提出“ 实行全口 径预算管理和对或有负债 。 的有效监控” ，实际是防范财政风险的重要措施.但与实践的要求相比，财政 风险的理论研究仍显得相当滞后。从2 0 世纪9 0 年代末以来，财政风险问题一 直是我国学术界和实际部门的热门话题，许多问题形成了共识，但仍有许多问 题没有解决。财政风险问题不只是个技术问题，甚至也可以说是一个社会问题， 与社会公众的价值观、认识、看法是有密切联系的，而且政府的支出责任很多 也来自于社会正义和社会公平的考虑。 通过对我国政府财政活动方式及性质所做的分析研究表明: “ 即使在财政过 0或有负债是指政府及财政部门在特定条件下必须承担和履行的责任和义务。 第一章 选题意义及文献综述 程中不可能零风险地推行以总需求管理为目标的审慎的财政政策，但是只要严 格遵循市场经济条件下公共财政过程所要求的预算管理规则，并精心组织其各 项财政活动，政府不仅能够规避和化解财政风险，而且必然能够做到最大限度 地提高财政资源的使用效率，以不断满足公众希望通过政府财政持续改善社会 福利的这一基本要求. ” 。 张志超 财政风险一成因、估测与防范，中国财政经济出版社， 2 0 0 4 年6 月 第二章 政府支出效率的理论分析 第二章 政府支出效率的理论分析 第一节 财政支出及其效率 2 . 1 . 1财政支出 财政支出是以国家为主体，以财政的事权为依据进行的一种财政资金分配 活动，是指市场经济条件下政府为实现其职能、取得所需物品和劳务而进行的 财政资金的支付，是国民收入分配与再分配的重要组成部分。就其本质而言， 财政支出是政府职能行为的成本，是国家为满足社会共同需要而进行的资源配 置活动。合理安排财政支出不仅成为国家机器正常运转的根本保障，也是政府 贯彻其宏观经济政策、实行宏观经济调控的重要手段。 2 . 1 . 2财政支出的效率 经济学中的效率是指资源配置的帕累托状态，一般指人们有目的的实践活 动中“ 所费”与 “ 所得”的对比关系。财政支出效率是指财政的投入产出比， 即投入一个单位的财政资源能生产多少单位的公共产品。它是一个体现政府行 政效率高低的综合指标。不仅包括支出的有效性，也包括财政分配的合理性。 带来正收入的支出可以说产生了效益，但并不意味着有效率。如果财政政策的 实施，使一部分的福利改进但以牺牲下一代人的环境为代价，或者使一部分人 的福利改进却通过降低其他群体生存和发展水平来实现，这样的效益仍然是低 效率或者无效率的. 财政支出的效率实现，是指政府对公共资源的配置符合帕累托条件。即在 预算约束下，以最低财务和社会成本实现政府目 标最优的支出状况。财政资源 的支出只有真正代表公共利益、体现社会公共需要、实现社会净福利的最大化 才是有效率的。 第二章 政府支出效率的理论分析 2 .1 .3财政支出绩效评价 财政支出绩效评价是指按照财政支出的经济性、效率性和有效性的总体要 求， 运用科学、规范的评价方法，制定统一的评价标准，对财政支出的行为过 程、支出成本及其产生的最终效果进行科学、客观、公正地衡量比较和综合评 估，使财政资金得到事前、事中和事后多方面的控制。财政支出绩效评价贯穿 于财政支出 安排和实施的全过程，是对财政支出效益、管理水平、投入风险等 方面的综合评价，是发挥财政调控功能、提高财政资金安排科学性、促进财政 支持社会经济目 标实现的重要保证。 财政支出绩效评价的核心，是把现代市场经济的一些理念融入预算管理中， 使政府预算能象企业财务计划一样对政府的行为进行内 控，并保证政府目标的 实现，提高政府运行效率，促进政府职能转变，提高政府与市场的协调能力。 它强调公共支出管理中的目 标及其结果有效性的关系，以形成一种新的面向结 果的管理理念和管理方式，提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。 第二节 政府支出效率的理论基础 财政的支出效率是财政乃至整个经济配置效率的重要内容，是值得深入研 究的基础理论问题. 2 . 2 . 1理论的发展 西方学者在财政效率方面的研究比 较早， “ 福利经济学”的始祖，英国剑桥 学派的主要代表之一的庇古在他1 9 2 0 年出版的 福利经济学中，以基数效用 论为基础，提出了检验社会福利的标准:国民收入的数量和国民收入的分配。 不过在他们看来，有关财政活动仅仅是 “ 增进社会福利”的一种手段，财政及 其效率问 题仅是福利经济学的一个侧面， 还没有系统地研究和建立财政效率理 论。 2 0 世纪5 0 -6 0 年代末， 传统的财政学开始向公共经济学转变。 当代公共经 济学的一个基本特点就是对公共支出给予充分的重视，不仅包括对公共支出必 要性的基础理论分析，还包括了对于公共部门决策过程及其效率的规范和实证 第二章 政府支出效率的理论分析 分析，以及对各来具体公共支出项目的分析。在分析财政支出效率的时候，有 些学者偏好福利最大化的分析方法，认为政府可以利用经济学中的一些方法和 模型来制订和实施最优的经济政策;另一些学者则偏好从 “ 公共选择”的理论 视角分析问 题，强调通过制度安排和法律设置对决策过程中可能出现的偏差加 以抑制，使公众的 偏好得以实现。到本世纪8 0 年末期，西方国家经济学界开始 系统地研究和建立财政效率理论。 美国经济学家莱维特( l e v i t t ) 和宙斯( j o y c e ) 在 1 9 8 9 年出 版的 公共支出的增长与效率是比 较有代表性的作品。 2 . 2 . 2理论综述 1 .潜在的帕累托改进标准 在对财政支出规模效率进行衡量时，西方学者站在社会经济福利角度提出 潜在的帕累托改进标准。西方学者在认为财政支出的效率首先体现在政府占有 的社会资源的适度规模上。政府的收入造成纳税人的损失，政府的指出会增大 接受者的效用，如果由于政府收支造成的总收获超过总损失，在总效用上就有 净收获，此时的政府活动就产生了增进社会经济福利的效果，财政支出总量就 是适度的。根据帕累托增进标准，政府的财政支出在没有任何人遭受损失的同 时，至少有一个人得到收获，就产生了增进经济福利的结果。但财政收入在使 一部分人有收获的同时，对另一部分人总会有损害。因此，以 “ 没有任何人遭 受损失”为条件的帕累托改进标准在衡量财政支出规模效率时就有很大局限性。 潜在的帕累托改进标准就是为弥补这一缺陷提出的。政府的财政支出在使 一些人获得收益的同时，使另一些人遭受损失。如果损失者能够通过收获者的 一些转移得到补偿，那就增加了社会经济福利，使潜在的帕累托效率得到提高， 政府支出还可以进一步增加，直到政府支出的边际收益与私人部门的边际收益 相等为止。因此，政府规模只有适度才能提高财政支出的规模效率，否则，政 府的财政支出就无效率。 2 .马斯格雷夫的 “ 经济发展阶段论” 在财政支出规模适度，社会资源在公私营部门之间培植达到社会均衡的情 况下，更进一步要求支出结构合理，使财政资源的内部分配结构更符合客观经 济规律的要求。马斯格雷夫在利用经济发展阶段论来解释公共支出增长的原因 时，同时对政府在不同经济阶段财政支出结构的变化做出了说明。他认为财政 第二章 政府支出效率的理论分析 支出的作用随着经济发展阶段的不同而不同，作用的变化会导致支出结构的变 化。在经济发展的早期阶段，财政支出主要集中在建设性支出，并往往用于支 持一些投资大、收益小，私营部门不愿意投资或没有能力投资的基础设施建设， 以克服所谓基础设施对经济的 “ 瓶颈” 效应，为经济发展创造一个良 好的投资 环境。当经济发展进入中期阶段后，私营部门投资逐步取代政府投资，公共投 资规模将会减少， 政府支出重点在于弥补市场缺陷。经济进入 “ 成熟期” 后， 因为公众对生活质量要求提高，财政支出重点转向用于提高生活层次的消费性 支出方面。只有随着经济的发展，不断优化和调整财政支出结构，才能促进财 政支出效率的提高。 3 .次优原则理论 在财政资金分配过程中，财政支出内部分配结构符合客观要求时，支出的 效率水平达到最高，但这是以 财政的规模效率为前提的。在实践中，财政支出 规模水平偏低，结构效率的前提条件不充分的情况是经常存在的，其根本原因 是社会资源的“ 稀缺” 。 在前提条件不充分情况下， 如何实现财政支出结构效率? 对此，1 9 5 0年加拿大经济学家李 卜 西 ( r . l i p s a y )和美国经济学家卡斯特 ( k . l . c a s t e ) 提出的次优原则理论有一定的启发性。 “ 次优原则理论”的原意指 在论证市场存在某些既定变形的条件下，如何通过优化价格等方式使这些变形 所导致的损失达到最小。而我们所需要地是在财政支出规模较低这个 “ 前提不 充分”的情况下，如何使财政支出效率损失达到最小的理论。在前提条件不充 分的情况下，财政支出的结构效率不可能达到 “ 最优”状态，我们只能调整资 源配置的标准结构，使财政支出效率损失尽可能 “ 最小” 。由于这个效率目 标是 人们选择的次于 “ 最优”的标准，可称为是 “ 次优”财政配置效率标准。 在前提条件不充分情况下，财政资金分配的结构如果能够达到上述 “ 次优 标准” ，便意味着配置效率达到了理想水平状态。通过对财政支出项目中的 “ 弹 性”项目 和 “ 刚性”项目、重点支出项目 和次要支出项目 之间的选择，优化财 政支出结构，提高财政支出效益。 4 “ 委托一代理”理论 “ 委托一代理” 关系是契约经济学研究的主要问题。委托代理理论认为， 随着社会的发展，人类所拥有的财产规模不断膨胀，致使财产所有者无法直接 经营和管理所掌握的财富和资源，由 此必然导致财产所有权和财产经营管理权 的分离，使财产所有者和经营者的关系成为委托代理关系。 第二章 政府支出效率的理论分析 政府是一个国家或社会的代理机构，承担着一种公共受托责任，纳税的社 会成员从总体上可以被视为是一个委托人，行使委托权利。同时，政府职能的 具体执行又是由政府的各个部门组织具体承担的，政府和各职能部门又构成了 “ 委托一代理”关系. 这样，一个多重的公共产权 “ 委托一代理”关系形成了。 由于委托人和代理人在财产经营管理上存在着信息不完全和信息不对称问题， 使得委托人往往不能直接控制代理人的责任履行过程和会计报告质量，必须借 助独立的第三者来实现这种控制，这就直接导致了绩效评价的产生。绩效评价 对于代理经济责任的履行具有以下两个方面的作用:一是反映和控制代理经济 责任的具体履行过程:二是反映受托经济责任履行的最终结果。这种委托代理 理论构成了财政支出绩效评价的基础理论。 第三节 政府支出效率的内容 从财政支出机制的全过程看， 财政支出的效率体现在三个方面:规模效率、 结构效率和使用效率。 2 . 3 . 1规模效率 财政支出的规模效率是财政支出占 g d p的比重适度问题，也就是政府的资 源配置与市场的资源配置的适当结合的问题。 在市场经济条件下，提供私人物品满足个人需要，是通过价格机制经由私 营部门的资源配置实现的，而提供公共物品满足社会公共需要，只能通过特定 的预算安排或政治程序经由财政的资源配置来实现。因而，全部社会资源一部 分分配给私营部门，另一部分分配给公共部门。由于私人需要和公共需要在特 定的社会发展时期存在一定的比例关系，因此，必须保证社会资源在两大部门 之间有一个合适的搭配比例，进而使私人产品和公共产品在总量上能形成合适 的搭配组合，以便使私人和公共两种不同性质的需要得以兼顾。因此，财政支 出的规模效率就体现为通过财政支出总量的确定保证社会净效益最大化。 因此，在市场经济条件下，要实现财政支出的规模效率，就要理顺政府与 市场的关系，分析哪些问题是市场解决不了或解决不好的， 进而明确政府的职 能范围，根据政府所必须履行的职能来确定财政支出规模，保证公共产品供给 第二章 政府支出效率的理论分析 和私人产品供给相匹配，整个社会的福利水平最优。 2 . 3 . 2结构效率 财政支出的结构效率指的是一定时期，在既定的预算总额内，财政资源在 不同的财政支出类型之间的合理配置，即通常所说的财政支出结构的优化。支 出结构效率是指财政指出项目间的组合效率。支出结构是否科学合理，对财政 指出的整体效益发挥至关重要。因而，财政支出结构效率主要是评价各类支出 占总支出的比重是否合理，以期寻求一种最优的结构模式。 保证公共经济部门支配使用的资源在不同的使用方向得以合理分配，形成 合理的公共产品供给结构，兼顾不同性质、不同类别的公共需要。国家财政即 使具备了履行目 标的收支数量，但如果没有恰当的结构安排，能力也会弱化。 在支出总量既定的情况下，各种支出的不同组合会产生不同的效率水平。要实 现财政支出的结构效率，就必须使财政支出的结构与社会公众对公共产品的需 求结构相对应，既不能一味强调经济效益，也不能单纯追求社会效益，寻求结 构效率的平衡点尤为重要。 2 .3 .3使用效率 财政支出的使用效率是指在资源配置既定的前提下，政府部门按最低成本 提供最适水平和结构的公共产品。由于政府部门内部的组织管理状况隐藏着巨 大的效率潜力，利用它们的程度决定着公共部门提供公共物品数量和质量的情 况。此时，它们内 部的组织管理状况将直接决定着财政支出的效率。然而，政 府部门的管理状况是很难评价的，它们的潜在效率象未知数 x - 一样无法确定， 所以，也把财政支出的使用效率称为政府部门的x 一 效率. 规模效率和结构效率是社会资源配置的两个方面，即全社会有限的资源在 财政机制与市场机制之间的合理配置，以及财政机制配置资源在不同的财政支 出类型之间的合理配置，即通常所说的财政支出规模的适度和结构的优化，都 属于配置效率的范畴。使用效率和配置效率是相辅柑成的关系，在实际中人们 容易忽视前者而格外强调资源配置。但是如果决策者不了解公共产品的生产效 率，就不可能把资源配置到效率状态。因而资源配置效率事实上是以x - 效率为 基础的。 第三章 政府支出效率与支出风险 第三章 政府支出效率与支出风险 第一节 财政风险 3 .1 .1对财政风险的认识 虽然财政学的历史相当的悠久，但直到目前，理论界对财政风险的定义仍 有争论. 例如， 有一种 “ 原罪说” 观点认为 ( 缪勒，1 9 9 9 ) :财政风险是指政府 不适当的财政活动或财政行为 ( 作为事件)给政府本身，给政府进一步的财政 活动以及给社会经济带来的各种潜在危害的可能性。另一种 “ 本善说”观点认 为 ( 张志超等，2 0 0 0 ) :财政风险是专指财政领域中因各种不确定因素的综合影 响而导致财政资金遭受损失和财政运行遭到破坏的可能性。比较以上这两种说 法不难看出，“ 原罪说”是假定特定行为主体 ( 政府、公众等)的特定行动 ( 财 政活动)引发了财政风险，那么减少或规避风险的途径主要在于改变行为主体 的活动范围、方式和方法。而 “ 本善说”是假定行为主体的活动是合理的，但 该活动的最终结果要受各种客观存在的不确定性因素影响，而不受行为主体控 制。那么，减少或规避风险的主要途径就是改善环境因素以减轻其对人们行为 的不利影响。 我们认为这两种观点都有局限性，既不能将所有的财政风险都归咎于政府， 也不能将所有的财政风险都归咎于环境.财政风险只是造成支付危机的可能性， 或者说政府拥有的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务以至于经济 和社会的稳定及其发展受到损害的二种可能性。财政风险来自于政府管理、政 策调整、宏观经济环境以及社会结构变化的不确定性。一般而言，以下三种情 况中任意一种情况的出现都意味着财政风险: 1 .公共资源确定，而支出责任与义务不确定; 2 .支出责任与义务确定，而公共资源不确定; 3 .两者均不确定。 政府拥有的公共资源包括资产存量和收入流量，后者主要以税收和收费两 种收入形式存在。政治资源对于财政风险十分重要，可以替代经济资源还债。 第三章 政府支出效率与支出风险 政治资源是老百姓对政府信任，个人愿意承担风险。总的来说政府支出责任和 义务的不确定性更多地与经济结构、社会结构以及社会心理有关。政府有为未 来支出的责任和义务，包括法定的责任和义务，推定的责任和义务。债务既包 括显性的债务，又包括隐性债务;既包括直接负债，又包括或有负债。除此之 外，政府支出的责任和义务还应包括政府应该做而还没有做的。政府需要防止 公共风险，例如， 如果不从事基础教育，必然会导致文盲增多，而文盲增多导 致国民素质下降， 最终会导致贫困 和犯罪率上升，社会最终为此承担了成本。 财政风险是社会经济活动中始终存在的一种风险现象，由于它对个人福利 增长与公共福利增长均产生重要影响，故比其他类型的经济风险更能引起人们 的关注。按照引发风险的本源不同，可以将财政风险分为内生性风险和外生性 风险。内生性财政风险是指源于财政系统内部各种不利因素引发的风险，可导 致财政资源浪费或效率下降，这里主要分析内生性财政风险，即政府不适当的 财政活动或财政行为给政府本身、进一步的财政活动以及社会经济带来的各种 潜在危害的可能性。 按照财政活动的不同类型，财政风险主要表现为:税收风险、支出风险、 国债风险、地方政府财政风险和公共风险，此外还有系统风险、制度风险、宏 观金融风险等等。对于我国来说，短期内急需规避的风险是前四项，主要通过 加强风险管理、减少决策失误，以及改善支出效率等方式实现.本文重点研究 如何通过提高财政支出效率来规避财政的支出风险。， 3 .1 .2财政的支出风险 一般而言，所谓支出风险是指政府不适当的财政支出或行为给政府本身及 进一步的财政活动和社会经济带来的各种潜在危害的可能性。无论是支出总量 还是支出结构，其确定和形成过程都蕴藏着积累财政风险的不确定因素。支出 总量过大，有可能突破量入为出的界限，将国民经济拖入需求膨胀、物价疯长 的境地;支出总量过小，则降低了对各项社会事业发展的资金保障程度，妨碍 政府职能的实现。支出结构过于偏重积累性支出，会助长过高积累率的形成， 影响人民生活;反之，过高的消费性支出，会动摇经济长期发展的后劲，不利 于社会经济的可持续发展。 第三章 政府支出效率与支出风险 第二节 政府支出效率与支出风险 如前文所述，政府支出效率体现为政府支出活动与所取得的社会实际效益 之间的比较关系，它包括政府支出总量与市场配置总量之间的比较、政府支出 结构与社会共同需要之间的比较、政府资源耗费与满足社会共同需要程度的比 较等三个方面的内 容，也即政府支出的规模效率、结构效率和使用效率。如果 政府的支出效率不高，将直接导致产生不同程度的支出风险。下面从政府支出 效率的三个方面来分析我国存在的政府支出风险: 表31我国财政支出的增长情况 年份财政支出总额 ( 亿元)财政支出增长率( %) 1 9 7 81 1 2 2 . 0 93 3 . 0 1 9 8 01 2 2 8 . 8 3- 4 . 1 1 9 8 52 0 0 4 . 2 51 7 . 8 1 9 8 92 8 2 3 . 7 81 3 . 3 1 9 9 03 0 8 3 . 5 99 . 2 1 9 9 13 3 8 6 . 6 29 . 8 1 9 9 23 7 4 2 . 2 01 0 . 5 1 9 9 34 6 4 2 . 3 02 4 . 1 1 9 9 45 7 9 2 . 6 22 4 . 8 1 9 9 56 8 2 3 . 7 21 7 . 8 1 9 9 67 9 3 7 . 5 51 6 . 3 1 9 9 79 2 3 3 . 5 61 6 . 3 1 9 9 81 0 7 9 8 . 1 81 6 . 9 1 9 9 91 3 1 8 7 . 6 72 2 . 1 2 0 0 01 5 8 8 6 . 5 02 0 . 5 2 0 0 11 8 9 0 2 . 5 81 9 . 0 2 0 0 22 2 0 5 3 . 1 51 6 . 9 2 0 0 32 4 6 4 9 . 9 51 1 . 8 2 0 0 42 8 4 8 6 . 8 91 5 . 6 2 0 0 53 3 9 3 0 . 2 81 9 . 1 资料来源: 中国 统计年鉴2 0 0 6 ) ，中国 统计出版社， 2 0 0 6 年9 月。 第三章 政府支出效率与支出风险 3 . 2 . 1政府支出规模对支出风险的影响 衡量财政支出的规模可以 用支出的绝对数来表示，但通常通过相对数来反 映，即财政支出占g d p的比重来作为衡量财政规模的指标。由此又可以衍生出 反映财政支出发展变化的三个指标:财政支出增长率、财政支出增长的弹性系 数和财政支出增长边际倾向。 财政支出 增长弹性是财政支出 增长率与 g d p的增长率之比，是指因 g d p 增长所引起的财政支出的增长幅度的大小。 弹性大于1 ， 表明财政支出增长速度 快于g d p 的增长速度; 弹性小于 1 ， 表明财政支出增长速度小于g d p的增长速 度，财政支出的增长对g d p 增长的反应不敏感。财政支出增长边际倾向表明财 政支出增长额于g d p增长额之间的关系，即g d p每增加一个单位的同时财政 支出 增加多少，或财政支出增长额占g d p 增长额的比 例。下面我们从这几个指 标着手，分析我国的财政支出规模。 1 .改革开放以来我国财政支出的规模逐年增加且增幅较大 从表3 . 1 我们可以看出， 改革开放以后， 我国财政支出除1 9 8 0 年负增长外， 其余都是增长的， 而且增长的速度不算很慢， 2 0 0 5 年财政支出总额比1 9 7 8 年增 长了3 0 倍， 年平均增长率达到了1 0 . 8 % 。 虽然有的年份波动较大， 1 9 9 0 年、 1 9 9 1 年不到1 0 % , 1 9 9 3 年、1 9 9 4 年、1 9 9 9 年、2 0 0 0 年又达到t 2 0 % 以上，但是基本 上呈曲折上升的态势。 2 .财政支出占g d p的比重起伏变化 对于财政支出不断膨胀的趋势， 德国经济学家阿道夫. 瓦格纳提出了“ 瓦格纳 法则” : 随着人均收入的提高， 财政支出占g d p的比重也相应随之提高。 经济发 达国家2 0 0 多年经济发展的实践，证明了瓦格纳的法则符合财政支出占g d p比 重的发展变化的一般趋势。 从表3 .2 可以看出， 我国的财政支出虽然增长率较高， 但并非一直随着g d p 同步增长，某些年份还有下降的现象，财政支出增长弹性 呈现出极度的不稳定。财政支出增长弹性在 1 9 9 5 年以前呈起伏下降的趋势，财 政增长速度慢于g d p的增长速度， 导致财政支出占g d p 的比重一路下滑， 1 9 9 6 年才停止下滑，1 9 9 7 年才开始上升， 且回升速度较快。期间，有 1 6 年弹性大于 1 , 4 年小于1 ， 其中1 9 8 0 年为负值。因此， 改革开放后， 我国财政支出占g d p 比重运行曲线是呈先逐年下滑而后又逐年回升的特征，这种变化的趋势符合经 济体制转轨时期的特征。 第三章 政府支出效率与支出风险 表3 . 2我国财政支出的规模及其变化指标 年份 财政支出增 长率 ( % ) g d p的增长 率 ( % ) 财政支出占 g d p的比重 财政支出的 增长弹性 财政支出增长边 际倾向( %) 1 9 7 83 3 . 01 2 . 02 . 5 1 9 8 0- 4 . 16 . 93 3 . 9- 0 . 3 5 1 9 8 51 7 . 81 2 . 52 5 . 80 . 7 11 9 1 9 8 91 3 . 33 . 91 8 . 001 0 1 9 9 09 . 25 . 01 7 . 71 . 8 41 5 1 9 9 19 . 87 . 01 7 . 31 . 4 01 4 1 9 9 21 0 . 51 2 . 81 5 . 60 . 8 28 1 9 9 32 4 . 11 3 . 41 4 . 81 . 8 01 2 1 9 9 42 4 . 81 1 . 81 3 . 22 . 1 09 1 9 9 51 7 . 81 0 . 21 1 . 81 . 7 57 1 9 9 61 6 . 39 . 71 1 . 71 . 6 81 1 1 9 9 71 6 . 38 . 81 2 . 31 . 8 51 9 1 9 9 81 6 . 97 . 81 3 . 62 . 1 73 3 1 9 9 92 2 . 17 . 11 6 . 13 . 1 19 6 2 0 0 02 0 . 58 . 01 7 . 82 . 5 63 7 2 0 0 11 9 . 07 . 31 9 . 72 . 6 04 6 2 0 0 21 6 . 78 . 02 1 . 52 . 0 94 9 2 0 0 31 1 . 89 . 12 1 . 11 . 3 01 8 2 0 0 41 5 . 69 . 52 0 . 91 . 6 41 9 2 0 0 51 9 . 19 . 91 8 . 62 . 51 2 资料来源:1财政支出的相关数据出自 中国统计年鉴 2 0 0 6 ) ,中国统计出版社.2 0 0 6 年 9月;2 . g d p 的增长率根据国家统计局网站 “ 统计公报栏公布的g d p 数据计算而来。 3 .财政支出的规模不足 由于各经济发达国家的国情有所不同，财政支出占g d p比重的高低以及变 化情况也有所不同， 但都有一种共同的趋势: 随着人均g d p 的增长而逐步上升， 当经济发展达到