行政管理毕业论文-论中央与地方权力关系的演变.doc

毕 业 论 文题目： 论中央与地方权力关系的演变 学 生： 学 号： 院 （系）： 管 理 学 院 专 业： 行 政 管 理 指导教师： 2009 年 6月 17日III论中央与地方权力关系的演变摘 要中央与地方关系是一个植根于每个国家的社会体制中,直接关系着国家统一、民族团结、经济发展和社会稳定的重大问题。科学处理中央与地方关系是当前政治文明建设和政治体制改革的一个难点和重点。中央与地方关系的权限划分是否合理妥当,直接关系到国家的治乱兴衰。当前建构我国中央与地方的新型关系，应该以中央与地方之间的权限合理划分为核心，以中央与地方之间利益分享的均衡和权力行使的相对平衡为目标模式，建立中央与地方地权力关系的平衡机制，以使中央与地方关系实现制度化、规范化。本文旨在通过中央与地方权力关系的演变提出当前我国中央与地方权力关系中存在的矛盾和问题，提出应对策略，并将其作为构建社会主义和谐社会的一个系统工程。中央与地方关系和谐与否,不仅关系到我国的社会主义现代化建设与和谐社会的构建,而且对我国的政治运作与行政管理体制的改革,都具有重要的理论与现实意义。关键词：中央与地方关系，分权，中央政府，地方政府，权力，和谐Evolving of Power-relationship Between Central and LocalGovernment ABSTRACT Relationships between central and local government, deeply rooted in every social institution, impact important issues such as state reunification, national unity, economic development and social stability.The sound and reasonability of the decentralization between central/local governments is directly related to the rise and fall of a nation. To handle in a scientific way the relations between central and local governments is the difficulty and keystone of political civilization construction and political system reform being undertaken currently. The Chinese central and local government relationships have been dynamically evolving since the foundation of P.R.China.After the Third Plenary Session of the 14th Central Committee of the CPC,China entered into the phase of the establish-ment of the socialist market economic system. The paper discusses upon the relations among the central and local governments of China,which develops into a new mode of combining centralization of politics with decentralization of market economy in the course of re-form,moreover,it analyses the important meaning of the new mode. In the new period of building a moderately prosperous society in all respects, China s reform and development has entered a crucial stage, but there are also all kinds of contradictions and problems. So, the CPC Central Committee proposed building a socialist harmonious society strategy for administering the country.In building a socialist harmonious society in this project, relations between the central and local governments are an important component.KEY WORDS : Relations between the Central and Local Governments，decentralization central government，local government，Power，Harmony目 录摘 要IABSTRACTII1 中央与地方权力关系概述11.1 政府权力的概念及由来11.1.1 中央政府权力11.1.2 地方政府权力11.2 中央政府权力与地方政府权力的关系22 西方中央与地方权力关系32.1 西方中央与地方关系的主要类型32.2 西方中央与地方关系的总体现状32.2.1 西方国家中央与地方关系的共同特征32.2.2 西方国家中央与地方关系存在的主要问题42.2.3 西方国家中央与地方关系的发展趋势42.3 西方中央与地方关系的启示53 中国古代中央与地方权力关系93.1 古代中央与地方权力关系的演变93.2 古代中央与地方权力关系的经验93.3 古代中央与地方权力关系的教训104 我国当代的中央与地方权力关系124.1 当代中央与地方权力关系的形成背景124.2 当代中央与地方权力关系的客观原则134.3 当代中央与地方权利关系的律法分析144.4 当代中央与地方权力关系的制度化分析155 建立高效中央与地方权力关系175.1中央与地方权力关系的完善175.1.1 中央与地方权力关系的现状175.1.2 中央与地方权力关系的事实问题185.2 立足国情，建立中国特色的中央与地方权力关系185.2.1 中央与地方权力关系的职能化185.2.2 中央与地方权力关系的分配原则205.3 中央与地方权力关系的完善途径215.4 中央与地方权力关系的民主机制建设225.5 完善中央与地方权力关系的意义23致 谢26参考文献2727论中央与地方权力关系的演变1 中央与地方权力关系概述1.1 政府权力的概念及由来马克思主义认为，国家是一种制度性的权力运作机构，是暴力机器，是一个阶级用来镇压另一个阶级的有组织形式的暴力，是阶级矛盾不可调和的产物。政府，即是国家机器运作的枢纽，是一个国家为维护和实现特定的公共利益，按照区域划分原则组织起来的，以暴力为后盾的政治统治和社会管理组织。政府作为统治阶级行使国家权力、实施阶级统治的工具，是随着阶级和国家的出现而产生的；随着国家的发展和社会政治、经济生活的日益复杂，政府的职能将不断扩大，政府机构也逐步完善；随着国家的消灭，政府也将而消亡。在我国当前社会主义初级阶段的历史形态下，政府的存在是必要的。政府作为国家机器的最主要组成部分，是国家政权机构中的行政机关，具有鲜明的阶级性，它的职能是代表统治阶级实行政治统治和管理社会公共事务，以实现国家意志。政府权力指是统治阶级在实行阶级统治和实现国家意志的过程中所具有的各种行政权力的总称。政府权力伴随政府的产生而产生。它是统治阶级实现统治的最重要渠道，也是国家政治体系构建的最基本要素。11.1.1 中央政府权力中央政府，是指统治阶级管理一个国家全国事务的国家机构的总称。中央政府通常的作用负责全国事务，如起草国家宪法和适用全国的法律、负责国防、外交以及代表本国和其他国家签署条约等。中华人民共和国的中央政府是国务院，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。由最高国家权力机关，即全国人民代表大会产生，对它负责并报告工作。中央政府权力是中央政府实现国家管理的最重要手段，它是国家的产物，伴随政府的产生而产生。它包括国家的国防、外交、财政、内政等各种行政职权和其他特殊权力。1.1.2 地方政府权力 地方政府，即中央政府的对称。汉语中，相对中央政府而言即有地方政府简称“地方”，指管理一个国家行政区事务的政府组织的总称。中国，地方政府的权力来自于中央政府，地方政府权力受限于中央政府，具有有限的权力，如制定地方税收政策、实行有限的立法等等。不同的是在我国，地方政府权力是不尽相同的，如民族自治地区较一般的地方政府具有较大的权利如立法权等；香港和澳门在脱离殖民统治以后成为特别行政区，和同行政地位的省和直辖市相比，中央政府则给予了更大的权力。中国的地方政府除特别行政区以外分为三级即省级、县级和乡级。中国大陆地方政府自1950年开始至1980年代，除直辖市以外，实际以三级为主，三级和四级并存；1980年代以后转为四级为主，三级和四级并存。21.2 中央政府权力与地方政府权力的关系在我国，中央与地方的关系一直是国家结构中的最基本的关系之一，而作为其执行国家和地方管理的最重要手段-权力的分配也就作为了二者关系的关键。在当代世界的绝大多数国家，它都是国家政治生活中的一个重要问题。中央与地方的关系，实质上是统治阶级内部的一种经济政治利益关系。近代历史的发展证明，随着统一的民族国家的建立，国家的利益也开始形成，并且以国家意志的形式表现出来。但在统一的民族国家形成以后，国家的利益并不能包括一国之内的所有利益，即并不能取代全部的地方利益，在国家的政治经济生活中，客观上就有一个如何处理国家利益和地方利益的关系问题。3一般说来，在任何国家，中央政府都是国家利益的代表者，代表国家的根本国家利益和地方利益之间的权力关系自然地就表现为中央与地方的利益关系和矛利益和整体利益；而地方政府则是地方利益的代表者，代表一个地方的特殊利益和局部利益。因此，在统一的多民族国家，这种权力利益关系和矛盾往往也是民族关系和矛盾的一种反应和表现。中央权力与地方权力共存，地方权力受制于中央权力，这就是当前我国中央与地方权力关系的基本体现。42 西方中央与地方权力关系2.1 西方中央与地方权力关系的主要类型 西方国家中央与地方关系,从静态角度看,其国家结构分为单一制和联邦制两种形式。其中央与地方权限划分为集权制和分权制,结合国家结构和中央与地方的权限划分,西方国家中央与地方关系大致有联邦分权模式、单一集权模式、单一分权模式三种形式。51）联邦分权模式联邦分权模式以现代的美国、德国为典型。联邦分权模式是一种实行时间最长的、已相当成熟的联邦制的典型模式。世界上实行联邦制的国家有20多个,包括墨西哥、马来西亚、印度、巴基斯坦、美国、瑞士、德国、加拿大、澳大利亚、奥地利、俄罗斯等国家。占主权国家总额的1/10左右,但它却包括了全世界近1/2的土地和1/3左右的人口。2）单一集权模式英国和法国同是典型的单一制国家,它们具有单一制国家的共同特点。共性并不排斥英、法两国单一制的个性。这种个性是两国不同的历史和国情所决定的。就中央与地方关系而言,法国和英国一起分别代表西方单一制国家中的两种不同形式的中央与地方关系。3）单一分权模式这种模式以现代英国、战后日本为典型。英国由英格兰、苏格兰、威尔士及北爱尔兰联合而成。由于历史、文化和政治、经济等方面的原因,除英格兰和威尔士地方政府的机构设置、职权和管理方式基本一致外,苏格兰和北爱尔兰有较大差异。这就使得英国的中央与地方关系比较复杂,在不同的地区有不同的表现形式。2.2 西方中央与地方权力关系的总体现状 西方国家中央与地方关系经过构建、完善、调整、改革的几百年演变,基本上进入比较成熟的阶段。认识当今西方国家中央与地方关系的总体现状,可从其发展的特征、发展中存在的问题和今后发展趋势三方面来分析。62.2.1 西方国家中央与地方权力关系的共同特征现代西方国家由于社会历史、文化、宗教、民族精神以及社会组织和结构的差异,使其中央和地方关系在国家结构和中央与地方权限范围内有各自不同的特征。但现代西方国家的中央与地方关系又是建立在19世纪和20世纪现实的政治、经济和社会基础之上,其发展显示出明显的共同特征:(1)中央集权化和地方分权化始终贯穿于西方国家中央和地方关系的发展过程。(2)西方国家协调中央与地方关系的基本手段是法制和财政控制。(3)现代西方国家地方政府的职能不断扩大,普遍存在着有限自治。2.2.2 西方国家中央与地方权力关系存在的主要问题现代西方国家中央与地方关系是经相当长时期的改革调整而不断完善起来的,总体上来说是比较稳定和成熟的,但也存在着许多一时难以解决的问题。1)集权和分权难以求得比较稳定的平衡,集权和分权的矛盾普遍存在西方国家存在着集权体制分权、分权体制集权的趋势,但无论是集权和分权,围绕民主和效能的关系始终难找到平衡点,中央和地方争权矛盾比较突出。进入80年代,原来以地方自治为基础的英国开始”撒切尔夫人集权”革命,但被认为破坏了地方自治制而招致地方强烈反对。7以集权而著称的法国进行的权力下放的改革收效甚微。尼克松开始的美国“还权于州”的“联邦主义”改革也没有使联邦政府摆脱严重的困境。2)中央和地方财政关系紧张第二次世界大战后,西方国家普遍采取经济手段调整中央和地方关系,形成财政制约和推动机制,用大量财政补助和拨款去影响和干预地方事务。大笔的财政补助使中央政府背上了沉重的财政包袱,战后美国一直维持高额财政赤字。为减轻负担,中央要么将职能下放,要么实行财政紧缩。而对地方政府来说,中央财政补助虽占地方财政的主要部分,但仍不能满足地方政府职能不断膨胀的需要,地方财政短缺。同时,中央的财政补助,不仅破坏了地方政府的独立性,还严重干扰地方预算,使中央和地方财政关系紧张,并不断产生新的矛盾。3)西方国家中央和地方关系不断受到民族主义、宗教主义、地方主义的困扰8本世纪50年代以来,由于民族、种族、语言、文化的差异和冲突,民族主义、宗教主义、地方主义有所发展,对民族国家的统一和中央权威提出挑战。抗议、暴力事件层出不穷。特别是随着雅尔塔体系的解体、冷战的结束,民族主义、种族主义、地方主义再度迭起,严重影响中央和地方的关系。2.2.3 西方国家中央与地方关系的发展趋势世纪之交,西方各国中央和地方所面临的问题依然存在,危机并未根除,各国对付困难和危机的基本政策取向也没有发生根本性变化。展望未来,西方国家中央与地方关系发展的基本趋势是:1)集权与分权并存是西方国家中央与地方关系发展的基本趋势从20世纪50年代起,西方国家现代化要解决的问题主要是如何更为合理地配置和利用社会资源。社会资源调配的重心从中央政府向地方政府下放,支配调整中央与地方关系的动力重心也移到民主和效能并举,中央政府日益膨胀的权能有所削弱,地方政府权能有所扩大,这一发展将延续到21世纪。但也必须看到,在现代化进程中,人类对科技成果的广泛运用和自然资源的开发,既为人类现代文明奠定了物质基础,也恶化了人与自然的矛盾。这需要一个社会职能全面、强有力的中央政府以配置和利用社会资源,缓和或解决日益尖锐的人和自然的矛盾。因此,在民主和效能面临二难选择中,必然会偏向中央集权。正如英国学者所说:“社会改造和现代化的根本手段是中央集权化”。因此,集权分权并存将是21世纪西方国家中央与地方关系发展的基本趋势。2)扩大中央与地方合作,平衡矛盾将会是贯穿西方国家中央和地方关系的主流随着经济和社会发展,中央和地方政府的共同利益将会越来越多,双方依赖性也会越来越强。面对这种情形,中央和地方只有进一步扩大合作,才能既缓和中央和地方的冲突,又能使地方更多地分担中央的困难。同时,也需看到,中央与地方矛盾将始终存在,中央政府仍面临来自地方政府的对抗性压力。因此,中央政府在加强控制的同时也会更多地通过各种手段和措施来减轻这些压力,平衡各种矛盾。扩大合作、平衡矛盾将是“民主政府的艺术和需要”。2.3 西方中央与地方关系的启示 1）必须在符合本国国情的基础上,根据经济、社会发展的需要不断调整中央和地方关系,坚持“稳中求变,变中求稳”的方针中央和地方关系的变化主要表现在两个方面:一是国家结构形式的变化。二是中央和地方权限的变化。一个国家的结构形式是由这个国家的历史传统和民族特点所决定的,具有相对稳定性,它决定一个国家中央和地方关系变化的基本方向。而结构内部中央与地方的权限变化是随着一国经济、社会发展的需要而不断调整和变革的。西方国家中央和地方关系的变化告诉我们:必须在符合我国国情的基础上,根据经济发展的特点、社会资源配置和社会力量动员的方式来不断地调整中央和地方的关系。我国是一个统一的多民族国家,历史和现实的原因决定我国是一个中央集权的单一制国家。新中国成立后,随着社会主义建设事业的发展,我国对传统的中央和地方关系进行了多次调整,每次调整都取得了一定的成效。自90年代后,随着改革进入以大规模社会结构分化和结构转型为特征的阶段,利益分化和整合之间的不平衡而引发的社会矛盾和冲突日益突出,这必将影响我国中央和地方关系的格局。从西方国家中央和地方关系演变的经验看,我们认为,今后我国中央和地方关系的调整应坚持以下原则:(a)必须符合国情。中央和地方关系的调整必须坚持单一制国家结构形式下中央和地方关系发展的基本方向。中央集权不能退回到高度集权制,也不能按照联邦制结构形式下的分权特点进行广泛的地方分权。中央和地方关系的调整必须反映出单一制国家的特点,并坚持和完善民族区域自治和特别行政区制度。(b)必须适应一定时期内经济、社会发展的需要,有助于社会进步和生产力发展。我国中央和地方关系的调整要随着经济、政治体制的改革逐渐进行,适应一定时期经济社会发展的需要,切忌落后于经济、政治体制改革的步伐,以致阻碍经济政治的发展;也切忌超越经济、政治体制改革的阶段,以致不适应经济政治的发展。中央与地方关系的调整,要有助于各民族、各地区经济的全面发展。经济的全面发展,生产力的全面提高才能有效地防止地方主义、民族矛盾和地区矛盾。9(c)坚持“稳中求变,变中建稳”的方针。新的社会经济体制的建立是一个痛苦的、充满矛盾和冲突的过程。特别是90年代后,我国社会的利益分化和重新整合已十分明显,社会性的矛盾和冲突日益突出。稳定成为改革和进一步发展的先决条件,正确处理改革、发展、稳定的关系尤其显得重要。“稳中求变”就是在中央和地方关系调整时一定要在政治、社会发展相对稳定的条件下进行;“变中建稳”就是中央和地方关系调整要有利于政治、经济、社会发展,决不能诱发社会矛盾和冲突。2)中央和地方关系的调整要牢牢把握政府权能平衡这一中心西方国家中央和地方关系的演变史表明:中央和地方关系调整的核心是实现政府的权能平衡。政府的权能是指政府在运作过程中的权力和职能。一般来说权能是平衡的,即有什么样的权力就履行什么样的职能。10由于政府的职能与社会经济政治发展密切相关,是一个动态的发展过程。因此,政府的权能平衡取决于两个条件:政府的权力配置是否与职能相称;权能的运行是否有相宜的社会经济政治环境。从50年代起,我国就开始实行“权力下放”的调整,至1978年前已有两次大规模“权力下放”的调整,但由于都只注意调整中央和地方的权限,没有注意到企业和政府的关系,行政性分权因素较多,同时放权幅度过大,速度过快,社会经济、政治体制不能马上适应,权能失衡,因而造成了各地生产建设的盲目性和无政府状态,导致了一定程度上的分散主义、山头主义。于是,中央又把下放的权力回收,行政性分权变成了行政性集权。1978年后,我国经济体制改革从“简政放权,扩大企业自主权”到明确提出建立社会主义市场经济体制,转变政府职能,建立现代企业制度,在中央和地方关系调整的外部环境上迈出了一大步。11它涉及我国中央与地方关系的一个核心问题:“传统体制的弊端不在于中央权力和地方权力的大小,而在于不承认企业的经济法人地位及利益导向,经济活动缺乏市场调节”。在向社会主义市场经济体制过渡的改革过程中,我国社会生产力、经济实力、人民生活水平都有了较大改善和提高,但在中央和地方关系上权能失衡,各个领域出现了不同程度的地方保护主义。地方保护主义产生的经济原因就是在权力下放和转换企业经营机制的改革过程中,企业与整个经济体制某些不完善的具体制度相冲突而导致地方政府职能膨胀的结果。地方保护主义是造成我国中央政府宏观调控不力、市场人为分割据、地区封锁的根本原因。它势必影响到我国中央与地方关系的调整和完善。因此,如何维护政府的权能平衡是以后调整我国中央和地方关系的中心任务。从西方国家中央和地方关系演变,结合我国实际来看,维护政府权能平衡需要注意以下几点:1)实行政企分开,切实转变各级政府职能我国传统体制的一大弊端就是政企合一,政府从宏观、微观上都履行经济管理职能。1978年以来,改革大部分内容是下放企业和地方的权力,以发挥地方和企业的积极性。在确认市场经济体制的改革目标取向后,政企分开、转变政府职能成为改革的中心内容。但在目前的改革中,由于改革的渐进性和其它体制性因素的影响,政企分开在中央政府一级较为彻底,而地方政府职能转变不大,企业自主权难以真正落实,政企分开难以真正实现。地方政府却承担起这些职能,导致地方政府功能进一步膨胀。因此,只有彻底实行政企分开,切实转换各级政府职能,才能给中央和地方关系调整提供相宜的外部环境,实现中央和地方的权能平衡。122)实现中央与地方公共政策功能的协同随着我国经济、政治体制改革的逐渐深入,我国传统的集权模式整体上已不复存在,取而代之的是带有地方自治性质的发展模式。从西方主要国家的经验看,这种单一制结构下的地方自治模式,协调中央和地方关系的重要手段就是在中央和地方公共政策功能上实现协同,以防地方功能膨胀。面对近年来我国地方政府经济功能失衡的现实,加强中央与地方政府公共政策功能的协同具有较大的现实意义。因此,一方面我们要加大政府职能转变的力度,另一方面则要通过中央和地方公共政策功能的协同来改变这种现象。133)应在自由、效率、民主、法制原则的基础上,适当处理好集权和分权的关系集权和分权是一对矛盾,贯穿于中央和地方关系的发展全过程,其根源于经济制度和经济体制的变化,最终决定于经济的发展。集权和分权在现代中央和地方关系中总是与一个时期、一定阶段的经济发展、社会需要相联系的。处理集权和分权的关系,不在集分多少,而是如何使集分恰当,使中央和地方关系有结构互补、功能互惠的作用,有利于促进社会政治经济的协调发展。改革开放以来,我国出现了多次周期性的集权和分权,它同我国改革过程中某一时期的经济特征紧密相联。在这种情况下,如何处理集权和分权关系,调整好中央和地方关系成为现实存在的重要问题之一,集权论和分权论的分歧也由此而起。我们认为:在处理集权和分权关系中要摒弃非集就分、非分就集的观念,牢牢把握维护中央权威这个中心,在适应市场经济体制的前提下,按民主化、科学化、法制化的原则,该集的集,该分的分,实现中央和地方权力结构合理,权能平衡,促进中央和地方关系健康发展。14我国中央和地方关系的调整是与我国经济政治体制改革同步进行的。在中央和地方关系调整上,西方各国有许多经验,特别是它们调整中央与地方经济关系有许多成功的经验值得我们认真研究和学习,使我国中央与地方关系的调整走上有理论指导的良性循环轨道。3 中国古代中央与地方权力关系3.1 古代中央与地方权力关系的演变中央和地方的议题不是一个简单的议题，我国经历了两千多年的封建社会，一些固有不变的思维模式不仅存在于人们的思想中，也会通过人们的行为表现在政府权力模式上。古代中央与地方的关系是指：专制主义的中央集权制度的发展和演变。中央集权指中央与地方的关系，中央对地方拥有统帅权，地方听命于中央。战国时萌芽：韩非子主张；商鞅变法初步建立。秦朝创立：始皇建立、皇权至上、中央三公九卿、地方郡县制西汉巩固：汉承秦制，武帝大一统。隋唐完善；实行三省六部制和科举制北宋加强：剥夺大将兵权，削弱分解地方军、政、财权。元朝新发展：实行行省制度明清极端强化：明朝废丞相、设六部；地方设三司；设厂卫特务机构；八股取士。清：设置军机处古代监察制度一、中国古代监察制度的发展及其特点中国古代监察制度，随同封建制度的产生而萌发，伴随封建专制主义中央集权的建立而诞生，又随着封建君主专制的不断强化而发展、完备，形成了两大系统，一是御史监察系统，二是谏官言谏系统。御史又称之为台官、宪官或察官，是皇帝的耳目，职在纠察官邪，肃正朝纲，主要运用弹劾手段进行监察。谏官又称言官或垣官，职在讽议左右，以匡人君，监察方式主要是谏诤封驳，审核诏令章奏。台官对下纠察百官言行违失，谏官对上纠正皇帝决策失误。二者构成了封建社会完整的监察体制。其发展过大致可分为六个阶段：(一)先秦时期的萌芽阶段。(二)秦汉时期的形成阶段。(三)魏晋南北朝时期的发展阶段。 (四)隋唐时期的成熟阶段。(五)宋元时期的强化阶段。(六)明清时期的严密阶段。153.2 古代中央与地方权力关系的经验中央与地方权力关系在中国宿迁年的文明史上一直是一个难题，自秦一统中国后，中国就开始经历长达两千余年的封建社会，其间中央与地方权力关系的最重要体现就是集权主义。有道是:“天下合久必分，分久必合“，大一统一直是中国历代政府的夙愿，也是中华民族最深的民族情节。16中央与地方之间的集权权力关系往往能造就一个团结，强大的民族，国家政令能得到畅通传达与实施. 中国历史上诸侯分封割据时期恰恰是中国历史上思想最活跃的时期，各种杰出的人文主义思想都产生在分裂时代。春秋战国是中国历史上文化思想最灿烂的时期，许多对后世有巨大影响的哲学思想和哲学家都产生于这一时期，而三国、两晋、南北朝时期也是能人辈出、人才济济的时代，许多我们耳熟能详的典故和名人轶事都产生于中国的“乱世”，而不是出现于中国的“治世”。一个基本的解释为：在天下尚未一统时，各个统治者为了统一中国，特别能够礼贤下士，尊重人才和重视人才，因此也能给予相对的言论自由和学术自由空间。而分裂时期的能人志士也可以“用脚投票”，当一个地方的统治者压制人才和限制自由的时候，人才可以流动到其它国家，以便可以发挥自己的才能。在春秋战国时代，有无数这样的故事，一个诸侯国的人才流动到其它国家而成为杰出的治国能臣。比如战国时代的魏国就是人才大国，许多杰出的人才如商鞅、张仪、鬼谷子都时魏国人，但是魏国却留不住本国的人才，魏国的杰出人才都跨“国”流动到了秦国、齐国等，等于为其它国家作嫁衣裳。相反在天下一统时期，君主为了稳定统治，大多会加强君主权威，严格控制出格言论和异端言论，因此容易造成“万马齐喑”的局面。而且在大一统时代，人才再也不可能跨“国”流动，因为“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，当君王决定镇压异己的时候，就决定了人才的命运，要么终身郁郁不得志，要么就是身首异处，成为帝制皇权的牺牲品。3.3 古代中央与地方权力关系的教训遍观中国史书，在分裂动荡时期人民和社会所遭受的惨重苦难可以说是史不绝书，往往是一场战争、一个军阀的劫掠就会带来空前的灾难，更不用说延绵几百年的分裂战乱对社会生产力带来巨大的灾害以及无数生灵涂炭了。中国历史上一个长时间的分裂时代就有可能造成人口锐减百分之八十和九十，其灾祸之烈，是我们今天难以想象的。最近读到两晋南北朝时期的历史，依然震撼于战争之惨烈、屠戮之残酷和民生之痛苦。可以这么说，良政好于暴政，暴政却好于无政府，全国一片混乱、一盘散沙的分裂割据是各种情况中最坏的一种。在中国历史上通常是这样的：当中央政府能够有效节制地方政府，让政令通行于全国的时候，国家就能够安定；当中央政府无法有效节制地方政府以及政令无法畅通的时候，这往往也是国家分裂动乱的序曲。地方政府横征暴敛，千方百计地巧取豪夺，恶化了国家和社会、国家和民众的关系，同时他们却可能通过腐败网络和朋党联系侵蚀国家的税收来源基础，损害国家财政实力，既造成国家财政收入和税收汲取能力极端低下和不足的局面，又造成基层民众对国家的强烈不满，最后输家是国家本身。明末、清末和民国初年的局面都反映了中央和地方关系严重失衡的基本状况。即使是在太平盛世，地方势力作大、割据一方，都有可能带来巨大的灾祸，汉景帝时期的七国之乱，晋惠帝时期的八王之乱，康熙时代的三藩之乱，大唐鼎盛时期安史之乱，只要认真解读这些历史事件都能看到中央和地方关系的影子。翻开杜甫的诗集，每每能感到国家分裂动乱带来的极为惨痛的结果和诗人的感时伤怀。17因此，我们在太平盛世时，当然可以神游于春秋战国的思想自由和文化灿烂，也可以沉迷于三国时期的壮怀激烈和智慧角逐，但是我们最好不要梦想回到那样的时代，因为除了我们看到的浓缩在历史小说中的杰出人物的故事之外，更多的恐怕是杀戮、动乱、战争、劫掠和屠杀，更多的是黎民之哀痛，社会之动荡，生活之困顿，古语说得好：“宁为太平犬，不作乱世人”，讲的就是这个深刻道理。国家统一其实是我们的祖先在血与火、刀与剑、哀与泪中留给我们最宝贵的遗产，中国人对大一统思想的向往和对国家统一孜孜不倦的追求不是偶然的，而是在历史发展中深刻教训里凝结出来的坚不可摧的民族凝聚力，我们不应该草率地批评这样的民族凝聚力，并轻易地把这种凝聚力与“封建”、“专制”和“帝制”等划上等号，而是应该在吸收前人宝贵历史文化遗产的基础上细致考虑大一统中有哪些具体的问题，有哪些应该克服的弊端，哪些方面则是我们前行的根基，在中国崛起的新时代哪些方面可以为我们所用，并服务于中国现代化大业，而哪些方面应该结合新时代的制度建设和国际政治文明发展中的新元素来进行改造和创新。4 我国当代的中央与地方权力关系4.1 当代中央与地方权力关系的形成背景在中央与地方的职权及权力划分及其关系的规范化的问题上，我国已走过了一个曲折的过程。1949年9月，政治协商会议制定的起临时宪法作用的共同纲领，在中央与地方关系上规定：“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分，应按照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜”；中央政府应“规定中央和地方在经济建设上分工合作的范围”，“划分中央和地方的财政范围”。但随后，为了适应计划经济的发展和反对分散主义的需要，1954年宪法确立了我国中央高度集权的体制，取消了共同纲领关于中央与地方应有权力划分的规定。其后，虽然在实践上对中央与地方的关系作过不少调整，但都是依靠随机的政策进行的，并没有诉诸法律规定。直到党的十一届三中全会以前，我国中央与地方的关系及其权力划分，一方面，一直处于“大收、大放”的不稳定状态，其内容主要涉及经济管理以及与此相关的行政管理方面，而很少涉及其他方面。正如邓小平所指出：“过去在中央与地方之间，分过几次权，但每次都没有涉及到党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题。”另一方面，一直没有制度化、法律化，其政策变化受国家领导人的认识和意志的影响较大。1956年毛泽东虽然提出“扩大一点地方权力，给地方更多的独立性”的主张，但在实践中并没有很好地解决。在这方面，一个典型的例子是，1958年45月间，英国元帅蒙哥马利到我国访问，毛泽东在回答他关于治理国家经验的提问时说：“我没有什么经验，就是中央集权多了，我就下放一点；地方分权多了，我就收上来一点。”就是说，中央与地方职权的划分没有纳入法制轨道。权力的上收与下放，收多少，放多少；怎样收，怎样放；谁来收，谁来放；什么时间收，什么时间放，弹性很大，没有法律规定，更缺乏科学基础，往往因领导人的改变而不同，因领导人的看法和注意力的改变而改变，这就势必导致个人专断或极端民主化。在党政关系上，权力过分集中于各级党委，“加强党的领导，变成了党去包办一切，干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分，以党代政；坚持中央的统一领导，变成了一切统一口径”。“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地、把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。18当这种体制的弊端充分暴露之后，1978年12月，党的十一届三中全会明确提出，应该有领导地大胆下放过于集中的权力，使地方有更多的自主权。19从此，我国中央与地方的关系进入了一个新的发展阶段。作为这一阶段的法律表现形式，现行宪法确立了我国“国家机构实行民主集中制的原则”，这一原则的重要内容之一是中央与地方应有职权划分，即“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。在新宪法中，采取列举方式，明确规定了最高国家权力机关全国人民代表大会及其常务委员会和最高国家行政机关国务院的职权，并明确规定，国务院“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。”这是以前三部宪法所没有的。根据新宪法而修改的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，对我国地方各级国家权力机关和地方各级国家行政机关的职权，也采取列举的方式，作出了明确的规定。这些规定与1954年地方组织法相比，扩大了地方政府的某些职权，如省、自治区、直辖市以及省自治区的人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律和国务院的行政法规，制定规章。同时，改革了我国过去的一级立法体制，明确了我国的两极立法体制，从而扩大了省、自治区、直辖市国家权力机关的立法权，规定省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，可以在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，制定地方性法规；省、自治区的人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会，可以根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。此外，为加强民族自治地方自治机关的建设，还扩大了民族自治机关的自治权，等等。20 4.2 当代中央与地方权力关系的客观原则我们党虽然历来十分重视处理好中央与地方的权力关系，但由于过去这一关系长期没有规范化、法制化，其调整往往偏重于依靠随机的政策和行政命令。这种调整在缺乏周密调查研究和适当划分职权的情况下，往往缺乏科学基础，具有一定的盲目性和不稳定性，在实践中往往陷入一种权力“收收、放放”的怪圈循环。有时会形成中央高度集权，地方缺少必要的权力，没有更多的因地制宜的灵活性，发挥地方积极性和创造性的原则并不能真正实现。有时会形成过于分权，分散主义、地方保护主义膨胀，使中央丧失宏观调控的权威性。当前，我国的社会主义现代化建设正处于一个从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的关键时期。在这个时期，经过改革放权后的中央与地方的关系，带有明显的双重体制痕迹，中央对地方某些方面统包过多与调控乏力的现象同时并存，处理好这一关系，就具有更为特殊的复杂性和更为迫切的重要性，正如江泽民同志所指出的：“改革开放以来，实行权力下放，地方积极性得到充分发挥，有力地推动了改革和发展。这是一条重要经验，应当充分加以肯定。但在这个过程中，也出现了一些新的矛盾和问题。有的地方和部门过多地考虑本地区、本部门的局部利益，贯彻中央的方针政策不力，甚至出现了上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止的现象；应当由中央集中的则集中不够，某些方面存在过于分散的现象。我们既不允许存在损害国家全局利益的地方利益，也不允许存在损害国家全局利益的部门利益。在新形势下，必须更好地坚持和发挥中央和地方两个积极性的方针。”而要做到这一点，鉴于以往的经验教训，就必须使中央与地方的关系规范化、法制化，充分发挥社会主义法制的科学性、连续性、稳定性和权威性的功能和作用。4.3 当代中央与地方权利关系的律法分析我国宪法第5条第1款规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”而且，宪法第3条第4款明确规定：“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”然而，目前我国宪法和法律对中央与地方的国家机构职权的划分任务并没有完成，可以说目前我国中央与地方关系的法治化程度还不高，有的虽有一定的法制化，但规定得不一定科学合理，未必符合宪法所确立的既保障中央的统一领导又发挥地方的积极性的原则以及法治的精神。因此加快中央与地方行政权力关系的法治化是当务之急。21目前在立法、行政、司法等方面我国中央与地方之间的关系均尚未比较彻底理顺，法治化程度还不高，并且造成了一些不良后果，影响着我国整个社会主义法治建设的进程，有待于进一步法治化。其中，中央与地方之间行政关系的法治化程度最低，亟待法治化。特别是从这些年来的行政实践情况来看，我们可以说加快中央与地方行政权力关系的法治化进程是当务之急。加快中央与地方行政关系的法治化是解决当前我国诸多重大问题的客观需要。当前我国中央政令不通 ，“上有政策，下有对策”，中央权威受到地方政府的严重挑战，这已经是活生生的现实。，中国目前社会整合的机制和能力已相当脆弱，其集中表现就是日益突出的所谓中央与地方这一基本张力。这一张力的实质无非是，由于中国社会分殊化的高度发展，已使中央日感缺乏足够的权力基础来整合不同社会利益的矛盾和冲突。中央政府与地方政府的权限划分不明，中央管什么与地方管什么在法律上不清晰，表面上中央什么都管，但是实际上没有相应的组织保障，“县官不如现管”，中央的法律和政策主要是依靠地方政府来执行，中央的权威也就主要靠地方维持。在现实生活中，地方政府往往基于其自身利益的考虑而“变通”执行、打折扣地执行甚至根本就不执行中央的法律和政策，从而也就产生了当今中国的诸多重大问题。然为解决上述现实问题，自就有必要厘清中央与地方之间的权力关系，在法律上明确划分中央政府与地方政府的管理权限，在法律上确保中央权威。行政管理体制改革的措施基本上是以政策文件的方式出台的，基本上属于行政手段上的“收”与“放”的范围，随意性较大，法治化的程度极低。显然，加快开展这方面的立法，加快中央与地方行政关系的法治化进程，已经成为当务之急，应当尽快提到议事日程上来。过去有学者认为，司法改革是我国法治建设的突破口。现在看来，也许中央与地方行政关系的法治化更有可能成为我国法治建设的突破口。22为防止目前我国中央与地方关系的改革再度陷入“一统就死、一放就乱”的怪圈，我们应当进一步解放思想，借鉴国外特别是联邦制国家关于中央与地方关系法治化的经验（当然，也包括借鉴其他单一制国家的有益经验）。从总体上说，法律还是没有健全完善。有的无法可依，有的有法不依，有的违法不究。近几年来，为了反对盛行的地方保护主义，中央特别强调要维护中央的权威，提高中央宏观调控的能力，并据此进行了一系列的政策调整。从这种调整的方法和性质上来说，今天也如过去一样，即不是通过法律程序进行的，中央与地方的关系仍然缺乏稳定性和连续性，没有真正实现规范化、法律化，可以说，迄今为止，我们并没有真正跳出过去“收收、放放”的“翻饼式”循环。正因为如此党中央强调要使中央与地方的关系规范化、法律化，并特别强调要加强立法司法和执法的配套建设工作，坚持依法治国，建设社会主义法制国家。4.4 当代中央与地方权力关系的制度化分析在整个世界现代化的历史进程中，中央与地方的关系表现出这样一种规律性，即由分散走向中央高度集权，再由中央高度集权过渡到适度的地方分权。这是因为，国家的统一和中央集权是现代化进程的客观需要，但在和平的国际环境中，集权过甚又会危害现代化本身，适度分权又成为现代化进程的必然趋势。因此，许多国家在建立了中央高度集权体制以后，又不得不对它进行改造，扩大地方自主权，并用规范化的制度、法律把它固定下来。我国的社会主义现代化是整个世界现代化的一个组成部分，无论是其客观历史进程还是价值取向，都与整个世界的现代化具有某些共同特征。如我国的社会主义现代化与其他任何国家的现代化一样，既表现为经济发展和社会全面进步的历史进程，也表现为文化进步和政治民主化的历史进程。而中央与地方关系的规范化、法制化，之所以成为现代化进程的一部分，就在于它有助于保持中央与地方关系的稳固性和连续性，避免盲目的和随机性的政策干扰，从而既有利于加强中央的统一领导，维护中央权威，把宏观调控权牢固地集中在中央，又有利于地方正确运用国家赋于的必要权力，调节好本地区的经济活动，促进经济持续健康地发展和社会的全面进步。同时，中央与地方关系的规范化、法制化，是建立在中央与地方科学分权基础上的，这是既有利于防止中央和个人高度集权，又有利于防止地方过于分权，实现政治民主化和现代化的切实保障。历史的经验表明，专制政治不仅表现为政治上的专横，而且最终会导致政治腐败。因为“一切有权力的人都容易滥用权力”。我们应当从制度上解决问题，应当通过法治途径在中央与地方之间进行明确的纵向分权，明确中央在一些重大事项的专属管辖权和职责以及地方的自主权，改变当前中央与地方之间权力关系在宪法和法律上不明确、不完善而在实际上“一统就死，一放就乱，一乱就收”的状况，实现中央与地方权力关系的法治化，既确保中央权威，又实现地方自治，真正发挥“中央和地方两个积极性”，构建和谐社会主义法治国家。5 建立高效中央与地方权力关系5.1中央与地方权力关系的完善中央与地方的关系，主要是中央国家机关与地方国家机关的权力关系，在实质上就是我们通常所说的国家结构形式问题，即联邦制与单一制的问题，它涉及一国的纵向权力分配，是一个国家稳定与发展的重大问题。当今社会，许多社会问题都需要政府有所作为。但地方利益与中央利益的冲突，在中央国家机关与地方国家机关权力关系不清的条件下，政府所采取的措施往往不能解决问题，有时会导致问题的复杂化。基于中央与地方权力关系的重要性，本章拟对中央与地方权力关系的完善作初步探讨。5.1.1 中央与地方