（金融学专业论文）论我国农业政策性银行的改革.pdf

摘要 我国的农业政策性银行农业发展银行成立于1 9 9 4 年1 1 月1 8 日，它的 成立改变了我国农业政策性金融业务被分割在四家国有银行的局面，初步实现 了我国农业政策性金融业务和商业性金融业务的分离。1 9 9 8 年由于我国粮食流 通体制改革的需要，国务院将有关开发性业务剥离，此后，农业发展银行就专 门负责粮食收购资金的封闭运行工作，业务范围缩小。2 0 0 4 年8 月以来农发行 内部进行了一系列改革，逐步走上了按现代银行要求打造农发行的改革之路。 但目前农业发展银行在发展中面临着一系列较为严重的问题，因此，为了我国 农业和农村经济的健康发展以及广大农民的利益而为我国农业发展银行的改革 进言，提出科学合理的改革建议，是有着十分重大的现实意义的一件事。 本文运用实证分析、数量分析和结合国外改革实例的方法，分析了农发行 在实际经营中暴露出的问题。这些问题主要有：职能定位不清晰、运行机制不 健全、监管机制有待完善、内部控制能力不强。认为当前中国农业发展银行存 在的问题已严重制约农业政策性金融职能作用的发挥，中国农业发展银行必须 要从明确职能定位入手，在筹资机制完善、科学运行体系、外部环境建设等几 方面进行改革，把中国农业发展银行建设成为职能定位清晰、体制机制健全、 经营管理规范，具有可持续发展能力的农业政策性银行。 关键词：农业政策性银行农业发展银行经营机制金融职能 a b s t r a c t a g r i c u l t u r a ld e v e l o p m e n tb a n ko fc h i n a ( a d b c ) w a se s t a b l i s h e do nn o v1 8 1 9 9 4 ，w h i c hs u b s e q u e n t l yi n t e g r a t e d t h e s e g m e n t e db u s i n e s so fa g r i c u l t u r a l p o l i c y o r i e n t e df i n a n c ei nc h i n a u n t i l1 9 9 8 ，t h es t a t ec o u n c i lo f c h i n ad e c i d e dt h a t a g r i c u l t u r a ld e v e l o p m e n tl o a n ss h o u l db es t r i p p e df r o ma d b c t h e r e a f t e ra d b c s m a i nb u s i n e s sw a so n l yt h ec l o s e do p e r a t i o no fg r a i n p u r c h a s ef u n d s ( c o g p f l t h o u g ha d b ch a sd o n em u c hf o rt h ec o n s t r u c t i o no fn a t i o n a lg r a i n r e s e r v es y s t e m ， a g r i c u l t u r a la n d r u r a le c o n o m yd e v e l o p m e n t ，a d b ci se n c u m b e r e db ym a n ys e r i o u s p r o b l e m ss o m eo fw h i c hc a ne v e ne x c l u d ea d b cf r o me x i s t e n c e f o rt h i sr e a s o n a n df o rt h ei n t e r e s t so fa g r i c u l t u r a la n dr u r a ls o c i a le c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n d m u l t i t u d i n o u sf a r m e r si nc h i n a ，c o n d u c t i n gr e s e a r c ho na d b cr e f o r m a t i o na n d l o d g i n gs c i e n t i f i cp r o p o s a l sa r eo fg r e a tp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e m e t h o dc o m b i n e dp o s r i v ea n dq u a n t i t a t i v ea n a l y s i sa n dc a s es t u d i e so n r e f o r m a t i o n so fa g r i c u l t u r a ld e v e l o p m e n tb a n k s ( a g d b s ) i si m p l e m e n t e di n t h i s a r t i c l ef o rr e f o r m a t i o na n a l y s e so fa d b co ni t se x i a t i n gp r o b l e m s t h em a i n e o n c e m so fa d b ca r c ：o b s c u r ef u n c t i o no f i e n t a t i o n ，p o o ro p e r a t i o nm e c h a n i s m ， i n c o m p l e t es u p e r v i s o r ym e c h a n i s ma n dp o o ri n t e r n a lc o n t r 0 1 t h ea b o v e - s a i d p r o b l e m ss e r i o u s l yu n d e r m i n et h ea g r i c u l t u r a lp o l i c y r e l a t e dm o n e t a r yf u n c t i o n s t o b u i l d t h ea g r i c u l t u r a ld e v e l o p m e n tb a n kw i t hm o d e mc o r p o r a t es y s t e m ，t h ef i r s t s t e pt ot a k ei sf u n c t i o no r i e n t a t i o nt ob ec l e a r e d ，f u n d - r a i s i n gm e c h a n i s m ，s c i e n t i f i c o p e r a t i o ns y s t e ma n dm a k i n gr e f o r mi ne x t e r n a le n v i r o n m e n t ，i na i mt ob u i l dt h e b a n ki n t oa l la g r i c u l t u r a lp o l i c y - r e l a t e db a n ko fs c i e n t i f i cs t r u c t u r e ，s o u n ds y s t e m ， s t a n d a r d i z e dm a n a g e m e n ta n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t k e y w o r d s ：a g r i c u l t u r a lp o l i c yb a n ka g r i c u l t u r a ld e v e l o p m e n tb a n ko f c h i n a o p e r a t i n gm e c h a n i s m f i n a n c i a lf u n c t i o n i i 学位论文独创性声明 本人郑重声明：今所呈交的( ( 论我国农业政策性银行的改革论 文是我本人在导师指导下进行的研究工作及取得的科研成果。尽我所 知，文中除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已 经发表或撰写的内容及科研成果，也不包含为获得首都经济贸易大学 或其他教育机构的学位或证书所使用过的材料。 作者签名：起盘海 日期丛 年月上日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解首都经济贸易大学有关保留、使用学位论文的有关 规定，即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅、借阅 或网络索引；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采取影印、 缩印或其他复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 作豁名：起醴勒弥聋_ 隰珥年立月日 引言 引言 一 1 1 研究背景 我国是农业生产大国和人口大国，农村人口众多但农业和农村得到的金融 服务却很不够。由表1 1 可见，我国农业和农村得到的贷款数量与农业在国民 经济中的比例很不协调，与农户存款和农村人口比例也极不相称，而与此同时， 邮政储蓄在农村的众多网点更是源源不断地把农村的资金带离农村和农业，农 村资金外流现象十分严重。农村会融形势不容乐观，在这样的情况下，农业政 策性金融和农业政策性资金就显得十分有必要。 表1 12 0 0 5 年我国农业产值、就业人口、农村人口及农业金融活动指标 指标数量( 亿元，亿人) 占以下各项指标的比例( ) 农业生产总值 2 3 0 7 0 4g d p1 2 6 农村人口 7 4 5 4 4 总人口5 7 o l 农业就业人员 3 3 9 7 全部就业人口 4 4 8 农户储蓄2 4 6 0 6 城乡储蓄总额 1 7 4 邮政储蓄农村存款 1 3 0 0 0 农户储蓄 5 2 8 国有银行农业贷款 1 2 9 6 6 国有银行贷款总额 1 1 全部农业贷款总额 1 1 2 全部农业贷款1 1 5 2 9 9各项贷款总额5 9 资料来源：2 0 0 6 年金融统计年鉴和2 0 0 6 年中国统计年鉴。 虽然中国农业政策性银行自1 9 9 4 年成立至今，统一、集中经营农业政策性 金融业务，多渠道全方位筹集资金，保证和引导了我国农业的正确发展方向， 补充了农业正常发展所需的资余投入，并且在我国财政资会有限、国家产业政 策向二三产业倾斜、农业在国民经济中的比重不断下降以及农业生产相对效益 和农业投资回报率较低的前提下，确保了对我国农业持续稳定的资金投入，维 持和提高了农民的种粮积极性，维护了广大农民的利益，并且还在一定程度上 促进了我国农民收入的稳定提高，支持了我国的农产品产量地不断增长和国家 储备粮体系建设的顺利进行，对我国粮食流通体制市场化改革也起了很好的推 动作用。而且在整个农村会融体系中，中国农业政策性银行独自承担起风险较 大、期限较长、资金需求在时自j 分布上不均匀以及回报率较低的农业政策性贷 款业务，向农业领域投入巨额资金，为其它农村余融机构经营其他金融业务和 获得较高的贷款收益创造了必要的前提条件，促进了农村会融市场的繁荣和进 一步发展完善。但是，中国农业政策性银行在为我国农业发展发挥了重要作用 1 的同时，自身也面临着较多和较严重的问题，如职能定位不清晰、业务单一、 资金来源单一，资产资量不高、外部监管和内部考核不足等，这些问题已经威 胁到农业发展银行的生存和进一步发展，没有我国农村金融的发展和完善，就 不可能有我国整个金融体系的发展和完善，而没有中国农业发展银行的发展和 完善，也不可能有我国农村金融市场和农村金融体系的发展和完善。中国农业 发展银行的改革是我国农村金融系统改革一个不可或缺的重要组成部分，它的 改革将在宏观层面上促进我国农村金融的发展，也有利于彻底解决我国三农问 题和促进社会主义新农村建设的健康和谐发展。 时下我国政府也正在酝酿农村金融再一次的调整与改革，对农业发展银行 的改革也同样在酝酿之中。早在2 0 0 3 年1 0 月农业发展银行已经向国务院提交 了进一步完善职能的报告。2 0 0 3 年1 2 月8 同，中国人民银行也提交了深化农 村金融改革专题小组报告，提出要“把农业发展银行办成真j 下的农村政策性金 融机构。”2 0 0 4 年2 月份又有一份由人民银行牵头，农业发展银行政策研究室起 草的关于调整农业发展银行职能的报告由中国人民银行、财政部和国家发展和 改革委员会联名提交到国务院。2 0 0 5 年4 月4 同颁布的国务院关于2 0 0 5 年深 化经济体制改革的意见也提出要“深化农村金融改革。抓紧研究制定农村金 融总体改革方案，加快构建功能完善、分工合理、产权明晰、监管有利的农村 金融体系。探索发展新的农村合作金融组织。推进政策性农业保险试点，研究 政策性银行的职能和定位。择机出台政策性银行条例。”由此可见，当前既有对 中国农业发展银行进行改革的需要，从外部到农业发展银行内部也有改革的呼 声，因此中国农业发展银行的改革已势在必行。 1 2 研究的目的和意义 我国目前的农村金融体系存在诸多问题，如农村资金大规模持续外流，中 国农业政策性银行在除粮棉油收购以外的领域毫无建树，农村信用社长期以来 存在产权不清、管理体制不顺和所有者缺位的问题，农户贷款难，乡镇企业筹 资难，农村金融体系与城市金融体系的隔离和背向等，这一切都阻碍了我国农 村经济的进一步发展和农村市场的丌拓，进一步拉大了城乡差距，不利于扩大 内需和促进经济增长，更不利于农业政策性功能的充分发挥和全国统一的大会 融市场的孕育和形成。做好农业政策性银行的改革工作，对于充分发挥农业发 展银行引导和支持农业发展的重要作用意义重大： 1 、有利于粮棉油流通体制的市场化，增强国家宏观调控能力，稳定国内粮 棉市场，保护农民利益，确保国家粮食安全，促进农业结构的调整和优化，增 引言 加农民收入。 2 、有利于发挥农业发展银行对农村经济的支持作用。农业发展银行成为农 业和农村经济发展提供多方位服务的综合性农业政策性银行，可以充分发挥农 业政策性银行的政府调控、政策导向、示范引导、中介服务等重要功能和作用。 3 、有利于解决我国农村的金融供给不足和金融抑制的问题，提高农村经济 的货币化程度，促进农村经济的健康发展。 4 、有利于我国整个金融体系的改革，建设全国统一的金融市场和保证货币 政策传导机制畅通运行，并使货币市场利率真j 下发挥引导利率总水平的作用。 本文研究的目的就是在我国农业和经济发展的新形势下，通过对农业发展 银行机构和功能的分析以及借鉴国际上农业政策性银行的发展经验来提出我国 农业政策性银行改革的政策建议，以资现阶段国家对农业发展银行改革参考之 需。 1 3 国内外文献综述 作为农村金融的重要组成部分一农业政策性银行是伴随着农业和盒融的发 展而发展的。在1 9 世纪末和2 0 世纪初，国外就已经着手实践和研究农业政策 性银行问题，而我国的有关农业政策性银行研究则是在农业发展银行产生前后 才真正丌展。现将国内外有关文献综述如下： 1 关于市场失效与政策介入。斯蒂格里茨( 1 9 8 5 ) 例举了市场失效的的八种 根源或形式是：竞争中的垄断、公用品、外部效应、市场不完全、信息不完全、 失业、收入再分配、优效品( m e r i tg o o d s ) ；萨缪尔森( 1 9 9 8 ) 认为，除了收入分 配不平等和宏观经济波动外，垄断、外部性和公用品是市场机制在资源配置方 面失效的主要原因，并说“为校正这些失效，政府应该采取行政手段保证效率、 平等和稳定。” 2 关于农业弱质和农业保护。由于农业的弱质性，再加上我国农业的现状， 朱元操( 1 9 9 6 ) 认为，国家对农业进行支持和保护要借助一定手段，将政策性与 盒融性有机结合起来，农业政策性银行成为扶持、保护农业的最佳选择。廖晓 军( 2 0 0 3 ) 认为，通过对农业政策性银行的资金支持、贷款贴息和税收优惠等政 策，把财政资盒和农业信贷资金的使用有机结合起来，鼓励和引导农业政策性 银行加大对农业领域的资会投入。 3 关于农业政策性银行职能履行。何林祥( ( 2 0 0 4 ) 认为，农业发展银行组建 以来促进了国家支农政策的落实、有效防范和化解了信贷风险、队伍整体素质 和管理水平不断提高、实现了自身健康持续发展，并积极探索市场经济条件下 办好农业政策性银行的路子，为商业银行市场改革创造了条件，促进了我国农 村金融体系的改革和发展，较好地完成了各项工作任务。吴晓灵( 2 0 0 3 ) 认为，“随 着国有商业银行的战略调整、农业发展银行职能由综合性向单一性的转变、以 及农村信用社体制改革的反复，农村金融体系的整体功能受到削弱”，“其中政 策性金融支农作用弱化表现得尤为突出”。 4 关于农业政策性银行改革。吴晓灵( 2 0 0 3 ) 认为，在中国现有条件下，农 村政策性金融业务的实施应当充分利用现有机构，以现有政策性银行为主，理 顺农村资金关系，充分发挥政策性金融扶持农村经济发展作用；尉士武( 2 0 0 3 ) 认为在深化农村金融改革中应强化农业政策性银行的政府调控、政策导向、示 范引导、中介服务等功能，在继续履行收购资金封闭管理职能的基础上，适当 增加一些农业项目贷款业务，重点支持国家和省级政府确定的农业产业化龙头 企业、农业和农村基础设施建设、退耕还林和生态环境建设以及农村社会化服 务体系建设等，充分发挥对农业和农村经济的支持作用。 1 4本文的研究方法和主要内容 本论文的研究方法主要采用理论和实证分析相结合的分析方法，既有定性 分析也有定量分析。本论文首先对农业政策性金融的理论基础做出了系统阐述， 之后又对中国农业发展银行的成长历程及对我国农业发展的重要性作了简单介 绍，然后就从中国农业发展银行存在的问题入手，分职能定位、治理结构、运 行机制、监管机制和内部控制五方面展开详细的分析，在分析中大量用到了有 关农业发展银行在2 0 0 1 年到2 0 0 6 年之间的资产负债表、损益表、各地区机构 数及职工人数、金融债券发行情况以及年度负债余额等方面的统计数据。这些 数据分别来自中国金融统计年鉴、中国统计年鉴、以及个别学者的相关著作。 在对农业发展银行存在的问题作了分析之后，本文丌始对国外农业政策性会融 机构的发展趋势、改革经验作了简单介绍。最后本文在借鉴国外发展经验的基 础上提出中国农业发展银行必须要从明确职能定位入手，在筹资机制完善、科 学运行体系、外部环境建设等几方面进行深入地改革，以把中国农业发展银行 建设成为治理结构科学、体制机制健全、经营管理规范，具有可持续发展能力 的农业政策性银行。 4 农业政策性银行概述 2 农业政策性银行概述 2 1农业政策性金融产生的理论渊源 2 1 1农业政策性金融的含义 农业政策性金融，是以政府发起、组织为前提，专门为贯彻、配合政府社 会经济政策或意图，不以盈利为主要目标，在农业及相关领域从事资金融通， 支持、保护农业生产，促进国民经济协调发展和农民收入稳定增加的一种特殊 的金融活动。 农业政策性金融是一种特殊的会融活动，在各国金融体系中占有重要地位。 它一方面充当政府贯彻实施农业政策的工具、政府提供低利率贷款的窗口，以 配合政府在不同历史时期、不同发展阶段特定农业政策为工作重点，通过各种 政策性融资活动达到扶持农业生产、促进社会经济健康稳定发展的目的：另一 方面，又补充商业性金融在农业信贷领域作用和纠j 下的不足和偏差，健全和优 化一国金融体系的总体功能，充分发挥其在一国经济与社会发展中不可替代的 作用。 在农业信贷领域，农业政策性金融具有政策性和金融性双重特性。政策性 表现在农业政策性余融的非营利性，对农业贷款低息或无息的补贴性和对经营 农业风险的硬担保性；金融性表现在农业政策性会融资金使用的有偿性和效益 性。因此，农业政策性金融机构不是政府机关，不是财政拨款机构，而是一种 承担特殊使命的金融企业。不管它被赋予的政策任务有多大，它必须遵循银行 经营的一般规律，讲究资金安全，降低风险，强化管理，狠抓核算，提高效益， 以银行的机制、方式和手段，更好的完成农业发展政策目标。在执行政策和提 高效益的关系上，执行政策是前提，实现效益是基础。没有执行政策的宏观前 提，实现效益就脱离了方向；没有实现效益的微观基础，执行政策就得不到长 期的保障。 2 1 2 农业政策性金融产生的理论渊源 尽管农业政策性金融最早出现可以追溯到1 9 世纪末法国成立的世界第一家 农业政策性银行即法国农业信贷银行，但大规模产生却始于2 0 世纪二、三十年 代以后。农业政策性金融从产生到兴起、发展，具有深刻的原因和背景。 2 1 2 1 “市场失灵”与国家干预 在2 0 世纪3 0 年代以前，以马歇尔为旗帜的新古典主义学派是资产阶级经 济学的传统学派。这一学派鼓吹古典经济学家亚当斯密的“看不见的手”的 说教，信奉市场机制具有自我调节的神奇功能，自由竞争会促使各种生产要素 得到最合理的使用，促使供给和需求保持均衡而不至失调，从而实现所谓的“充 s 垒些堕丝丝堡堑塑垄 分就业”。在这一不以人们主观意志为转移的过程中，国家对经济生活的干预就 成了多余且有害的东西了。但是，1 9 2 9 - - - 1 9 3 3 年发生在整个资本主义世界体系 的经济大危机，彻底宣告了它的破产。这场震撼资本主义制度的大危机，是资 本主义发展史上最深刻、最严重的一次生产过剩危机。它象一场战争浩劫，使 整个资本主义世界一下子陷入瘫痪境地。生产猛降，贸易锐减，物价惨跌，企 业和银行纷纷关门倒闭，大批工人和农民失业。1 9 3 2 年整个资本主义世界工业 生产比1 9 2 9 年下降了1 3 以上。 无情的事实粉碎了传统经济学的神话，资产阶级经济学家们目瞪口呆，束 手无策。在经济形势一片萧条阴郁中上台的美国总统罗斯福，采取了一系列挽 救濒于破产和崩溃边缘的社会经济的应急措施，大搞公共工程，加强国家对经 济生活的干预，这就是“罗斯福新政”，是政府大规模干预经济活动的开端。“罗 斯福新政”与传统理论背道而驰，然而并没有完整的经济理论作指导。在这样 的背景下，英国经济学家、现代西方经济学的创始人凯恩斯向传统经济学发动 了一场“凯恩斯革命”。 凯恩斯在继承新古典学派微观经济学分析方法的基础上，大量采用了宏观 经济学的总量分析方法。在凯恩斯看来，新古典经济学派认为资本主义可以自 行调节，整个社会的经济运动不会发生严重失调，是因为他们只将个人、个别 企业或个别行业的经济行为当作研究对象。因此，凯恩斯将分析的重点移到整 个国民经济的活动，研究的是国民收入、总就业、总需求、总供给等总量概念。 凯恩斯认为，社会总需求和总供给要达到均衡，放任自流是不可能实现的。国 家必须对整个经济体系进行控制和调节，才能实现“充分就业，才能使全社会 的经济活动正常运转。因此，国家具有调节总需求和总供给达到均衡的作用。 而国家干预这个均衡的手段主要是财政政策和金融政策。 这一过程体现在金融领域，则是商业银行以利润最大化为宗旨，实现资源 配置的有效性；而政策性金融机构作为政府配置资源和调节经济的重要手段或 工具之一，将财政政策和金融政策结合起来，贯彻政府意图，不以盈利为目标， 实现社会公平和社会合理性。 2 1 2 2 农业弱质与农业保护 农业是为人类提供基本生活资料和生存环境的生产部门，是产业之母。但 是随着工业化的不断发展，它却逐渐成为弱质产业。与第二、三产业比较，农 业具有下列弱势：( 1 ) 农业提供的是食品，是生活必需品，随着人们收入水平 的提高，食品支出占总支出的比重会越来越小，也就是说，对食品的需求的增 加要不断落后于其它产品和服务，这就是恩格尔定律。( 2 ) 出于农业的生产周 6 农业政策性银行概述 期长和特有的生物特性，农业生产技术的进步比工业要困难的多，因此，农业 劳动生产率提高的局限性较大。( 3 ) “土地报酬递减”规律作用明显，尤其在技 术相对不变的情况下，集约化程度越高，增加等量产量所获得的投资报酬越少； 或者说，产量越高，每增加等量产量所需要的投资越大。( 4 ) 农业生产的对象 是有生命力的物资，不但受气候影响大，而且产品不易保存，自然风险和市场 风险都比较大。( 5 ) 由于土地的分散性和广泛性，农业生产集约化程度相对较 低。( 6 ) 农业生产要依赖地力，而农田基本建设的投资回收期长，且往往是“前 人栽树，后人乘凉”。 由于农业具有上述弱势，市场机制在农业领域发挥作用受到了限制。特别 是在现代经济中，农业发展遇到了资金供给不足极大挚肘。在农业生产中，采 用先进技术、改良品种、配备农业机械、改善土壤条件、施用化肥、农药、薄 膜以及基础设施建设等都需要巨额的资会投入。可以说，没有充裕的资余投入， 就不可能有农业的长期发展。而农业资金来源不外乎两个渠道，一是自身积累， 二是外部投入。由于农业具有自然再生产与经济再生产相结合、资盒周转期长、 抵御自然灾害能力弱、市场风险大等特点，农业自身资余积累速度缓慢，数量 远远不能满足需要。因此，要大量依靠外部资金的投入。然而，在农业迫切需 要外部资金投入时，农业资金却大量外流，流向盈利高、回收期短的工商业部 门。这是因为，农业贷款具有时间长、风险高、总额巨大而单笔额小的特点， 对于一般金融机构而言，经营农业贷款将面临风险大、收益少、成本高、资金 周转慢等不利因素，这与其盈利原则是完全向背的。不仅如此，当投资工商业 可获得更高利润时，资金便会从农业流向工商业。结果本应为农业“供水”的 金融机构，却变成了“抽水”机构。以r 本为例，1 9 5 6 - - 1 9 5 8 年，所有银行( 不 包括政府金融机构和农业合作社) 的农业贷款占总贷款余额的份额仅为0 3 ， 流入农业的资金非常少。而据估计，农业资金净流出比例在1 9 5 2 年居然高达7 0 。 农业具有许多弱势，农业资金又是如此匮缺，各国政府莫不将它作为重点 行业加以支持和保护。当然，除上述因素外，农业保护在世界各国广泛兴起还 有以下原因：一是维护粮食安全，提高自给水平，保障社会安定。农业所生产 的是生活必需品，关系到人类的生存，特别是粮食，出于它在提供能量的效益 方面具有无可替代的优越性，因此，常常被看成一种特殊物质，甚至在“冷战” 时期曾一度与石油被作为战略物资加以储备，是国际间有利的斗争武器。过多 进口粮食，必受制于人，使自己在政治上陷于被动。二是农业生产具有维持生 态平衡和绿化环境的独特功能，在保护和整治人类生存环境方面发挥着不可替 代的作用。三是土地具有有限性和不可再生性，土地资源一旦桔竭，将产生难 7 农业政策性银行概述 以挽回的灾难性后果。四是为了防止国外强势农业和优质农产品的冲击。 在以上背景下2 0 世纪二、三十年代以后农业政策性金融机构便大规模产生， 比较典型的，如美国在1 9 1 6 - - 1 9 3 5 年短短的2 0 年时间内，建立了世界上最系 统的互助合作性质的农业信贷体系和政府农业信贷机构，前者包括1 2 家联邦土 地银行、1 2 家联邦中间信贷银行、1 3 家合作社银行及所属分支机构，后者包括 政府成立的农民家计局、农产品信贷公司和小企业局。第二次世界大战以后， 为了重振经济，发展供农业生产，同时由于7 0 年代“粮食危机”的影响，许多 发展中国家纷纷成立农业政策性金融机构。这一时期成为农业政策性金融在世 界各国蓬勃发展的黄金阶段。目前，农业政策性金融机构已成为许多国家加强 农业宏观调控，保护和支持农业发展的重要工具。 2 2 农业政策性银行的含义与特征 农业政策性银行是从事农业政策性金融活动的主要机构，它是由政府发创 立、参股或保证，专门为贯彻、配合政府农业经济政策或意图，不以盈利为主 要目标，在农业及相关领域从事资会融通，支持、保护农业生产，促进国民经 济协调发展和农民收入稳定增加的会融机构。他有三层含义：一是它首先是银 行，具有银行的一般特性和运动规律；二是由政府创立、参股或保证的政府金 融机构；三是不以盈利为目标，专门实施政府特定政策，实现政府经济发展目 标的银行。因此，农业政策性银行与既不同于中央银行，也不同于商业银行， 它具有以下特征： 2 2 1 组织方式上的控制性 从世界各国的情况来看，农业政策性银行绝大多数都是由政府直接出资创 立，完全归政府所有的政府金融机构。也有极少数政策性银行不完全是由政府 出资设立，但也是由政府参股或保证，实质上还是由政府控制。少数国家有民 营、合营的农业政策性银行，但仍然是由政府作后盾，依赖政府支持，与政府 保持着极其密切的联系。可见，农业政策性银行基本上均处于政府控制之下， 与政府有着密切的特殊联系。 2 2 2 经营方向的政策性 不同的历史发展阶段，农业发展状况及外部环境都不尽相同，国家要依据 农业内外部环境的变化，相应的调整农业发展政策。而农业政策性银行是由政 府倡导、出资或参股创立的，由此决定了农业政策性银行要配合政府不同时期 农业政策意图及重点，发挥政策性银行对宏观经济的调节作用，实现政府经济 和社会发展目标。 2 2 3 经营目标的非盈利性 8 农业政策性银行概述 农业与其它产业相比，具有利润率低、风险大、投资回收期长等不利因素， 因此为一般商业性银行所不愿意涉足。但它对一国经济和社会发展特别重要， 是关系国计民生和社会安定的产业，因此政府必须对之加以支持和保护。农业 政策性银行就是充当这种支持和保护的重要手段之一。农业政策性银行在经营 活动中只有坚持不以盈利为目标的经营原则，才能抵挡各种利益诱惑，避免与 商业银行竞争，服从宏观经济协调发展和社会稳定的大局，舍小利取大利，实 现政府社会经济政策意图，承担起支持、保护、促进农业发展的重任。由于从 事农业政策性贷款发放，农业政策性银行一般都能从政府那里享受到贷款利息 差额补贴、税收减免或担保债务等特殊待遇。但这并不意味着农业政策性银行 不要经济效益，不讲资金安全，不加强贷款风险管理。事实上，农业政策性银 行做到保本微利、财务独立，无论于自身的长远发展，还是更好地实现政府农 业政策目标，都是至关重要的。 2 2 4 经营范围的界定性 政府创立农业政策性银行的目的时为了弥补市场经济的不足，促进国民经 济均衡协调的发展，所以，农业政策性银行的资金运用就必须是运用到市场经 济作用不到或作用微弱而又非常重要的地方，这就决定了农业政策性银行为配 合政府不同时期农业政策的需要，其业务领域和范围一般都是特定的。如美国 联邦土地银行资金运用主要是提供长期不动产抵押贷款；联邦中间信贷银行主 要提供动产抵押的中短期农业贷款，合作银行贷款主要是用于帮助农业合作社 扩大农产品销售，促进农产品出口，保证农业生产资料供应等。同本农林渔金 融公库资金运用主要是对土壤改良、造林、林阳j 道路、渔港等生产性基础设施 建设提供贷款，以及对维持和稳定农林渔业的经营、改善农林渔业的生产条件 提供贷款。印度国家和农村开发银行一般是为大型的农业基本建设项目贷款， 如兴修水利、推广使用农业机械、土地丌发等。 2 2 5 资金来源的稳定性 稳定充足的资金来源是农业政策性银行资金运用的前提。与商业银行资金 来源决定资金运用不同，农业政策性银行的资金投向、使用范围、利率水准都 是依据国家政策及有关法律事先确定的，是资金运用决定资金来源，资会运用 的长期性、低利性决定了农业政策性金融必须具有稳定、充足、低成本的资会 来源，以确保农业政策性银行对各种农业项目资金需求的满足。 为了保证农业政策性信贷资会来源的稳定性，在其创设之初，政府大多提 供全部或都分资本盒。如美国联邦土地银行、联邦中间信贷银行、合作社银行 最初均由政府出全资建立，农产品信贷公司的营业资金由国库全额拨付。同本 9 农业政策性银行概述 农林渔业金融公库的资本金由政府通过财政投融资计划内的一般会计和特别会 计全额拨付。除从政府直接得到资金外，向中央银行借入资金通常也是农业政 策性信贷资金来源的重要渠道。为了改善资金结构，适应中长期资金需求，农 业政策性银行还通过发行债券、向国外借款等渠道筹集农业发展所需要的大量 资金，不少国家还允许农业政策性银行吸收存款、以补充上述渠道的不足，增 强农业政策性信贷资金来源的稳定性。 2 2 6 资金运用的优惠性 贷款是农业政策性银行最主要的资金运用形式，不管是短期贷款还是长期 贷款其利率均低于市场利率。除发放优惠贷款外，农业政策性银行还为业务对 象提供优惠条件的担保，以改善借款人的融资条件和地位，鼓励其他金融机构 扩大农业贷款，如美国农民家计局规定，私人放款机构对农民发放的贷款儿是 达到特定损失比例时，该局负责担保偿还。 2 2 7 利益补偿的确定性 农业政策性银行按照国家产业政策和区域政策，对特定的农业领域或项目 提供优惠贷款或担保，虽然不以盈利为主要目的，但保本经营则是基本目标。 由于其资会来源渠道、数量、利率及资会投向、投量、利率都是确定的，因此， 其利益补偿也是确定的。首先，政府对农业政策性银行按规定用途发放的低息 贷款，一般都给予利差补贴，以免利率倒挂造成亏损，影响该机构的生存和发 展。对于农业相关部门委托发放的低息贷款，实行“谁出政策，谁拿资金，谁 补贴”的办法。其次，由于农业贷款的风险比较大，农业政策性银行的呆帐准 备率一般要高于商业银行。第三，随着农业政策性信贷业务规模的逐渐扩大， 农业政策性融资能力不断增强，相应要求资本余必须得到补充。通常情况下， 资本金的扩充可通过减免税收或直接列入财政预算来解决。 2 3 农业政策性银行的主要职能 与一般商业银行相比，农业政策性银行具有以下特有职能： 2 3 1 扶持性职能 农业是个弱质产业，又是个低利产业，在自由竞争的市场经济条件下，它 不但不能吸引投资，而且还会产生资金漏出。但它提供的产品关系国计民生， 关系人类赖以生存的自然生态环境，因此需要国家特别加以支持和保护。纵观 各国对农业的扶持和保护政策，不外乎要达到以下几个目的：一是稳定农产品 供给，维护粮食安全，提高农产品特别是粮食的自给率，保障社会安定，促进 国民经济协调发展；二是稳定农产品价格，不断提高农民收入水平，并使农业 劳动收入与非农业劳动收入增长一致；三是保护农业发展生机，防止农业人口 1 0 农业政策性银行概述 转移过快；四是促进农业结构调整，加速农业现代化、产业化，提高农业国际 竞争力；五是防止农村自然环境和社会生态环境遭到破坏；六是促进农村人口 脱贫致富，解决贫困线以下人口的温饱问题( 主要是发展中国家) 。农业政策性 银行则根据政府不同时期农业政策目标的侧重点，通过自身的业务活动，达到 扶持和保护农业发展的目的。 2 3 2 倡导性职能 倡导性职能又称诱导性职能，是指农业政策性银行通过直接或间接的资金 投放，吸引民侑j 资金( 包括金融机构及个人资金) 从事符合农业政策意图的贷 款和投资，从而对政策扶持项目的投资形成一种乘数效应，以推动更多的资余 投入农业领域。农业政策性银行在这一投资形成过程中发挥的是首倡、引导和 示范的功能，故称倡导性职能或诱导性职能。一般说来，农业投资风险大，周 期长，利润低，特别是农业基础设施建设、土地丌发、改良与整治及其它公共 设施建设需要的资金量大，投资回收期长，一般金融机构不愿投资，而个体农 民又无力投资，这时由农业政策性银行率先对这些项目进行投资，则改善了该 项目的投资环境，降低了该项目的投资风险，从而增强了其他金融机构、经济 组织和个人的投资信心。而一旦这些项目的投资高涨起来，满足所需要的资金 投入量从而达到既定的农业政策目标后，农业政策性银行就逐渐减少其投资份 额，把投资领域让给民问金融机构和其他经济组织及个人，转向新的需要开发 的项目，开始下一轮政府资金对民间资金的诱导循环。 2 3 3 辅导性职能 农业政策性银行涉足的领域多具有较高的风险，如果借款人经营不当，则 很有可能连本金都收不回来。为了减少风险，避免呆账，同时也为了提高政策 性贷款使用效益，农业政策性银行有必要对借款人经营活动进行指导和监督， 以确保政策性资金能发挥最大效应。事实上，农业政策性银行也具备这个能力。 因为长期服务在农业领域，该类机构积累了丰富的经验和专业技能，聚集了一 大批精通各类业务的专业人才，可以为借款人提供各方面的服务，如财务分析、 经营诊断、提供经济会融信息、沟通外部联系等。 2 3 4 调控性职能 与其它产业相比，农业在市场竞争中通常处于劣势，成为难以吸引投资的 产业。如果有市场机制自发调节，社会资源在农业和其它各产业之间的配置就 会发生严重偏差，甚至会导致严重的结构失衡和社会动乱。因此政府必须要进 行干预和调控，以确保农业与其它国民经济各产业均衡发展。而农业政策性银 行与生俱来具有巧妙结合财政与会融、长远利益与短期利益、宏观经济与微观 椒业政策性银行概述 效益的特殊本领，且处在政府与农民之间，一方面向广大农民传递政府农业政 策意图，另一方面向政府反映广大农民的要求，因而是政府进行宏观调控、干 预经济的有力手段。农业政策性银行的调控性职能与政府产业政策及区域政策 紧密联系，其手段主要是通过优惠贷款、担保等资金运用方式扶持急需资金投 入的重点农业项目，扩大农业生产能力。此外，在有些国家，农业政策性银行 还通过支持按目标价格收购农产品或发放补贴等措施，调控农产品市场，稳定 农产品价格。 3 农业政策性银行与我国农业的可持续发展 农业在我国国民经济中的重要地位以及我国农业现在面对的严峻形势时刻 在提醒着我们，农村经济要想持续稳定发展离不开持续稳定的金融支持。这就 要求具金融性与政策性于一身的农业政策性银行加大在农村和农业经济发展中 的作用以促进我国农业的可持续发展。 3 1 我国农业政策性银行建立的客观必要性 随着我国经济体制改革的逐步深入，1 9 9 4 年4 月1 9 日专门从事农业政策性 金融业务的金融机构一中国农业发展银行在京成立。我国农业政策性银行的成 立有其客观必然性。 3 i i 建立农业政策性银行是市场经济发展的客观要求 走市场经济道路，是我国几代人经过艰苦努力而作出的正确选择。市场经 济的确立，客观上要求必须实现“三个分丌”，政策性经营与商业性经营分开： 政府职能与企业职能分开；国家公有利益与个人私有利益分丌。这种分开不仅 是市场经济运行的基础，而且是市场经济运行的前提条件。1 9 9 4 年之前农村金 融体制的一个突出的问题就是农村金融政策性业务与经营性业务不分，农业银 行同时承办政策性和经营性两种业务。由于这两种业务的经营目标、资金来源、 贷款管理、评价标准等都不相同，由一家银行统一办理，就会带来资金运行机 制和管理体制上的不顺，既不利于支持农业、农村经济发展，也不利于农村金 融部门的经营管理，并成为农村金融体制乃至整个金融体制改革的障碍。因此， 将过去有农业银行办理的政策性金融业务分离出来，组建中国农业政策性银行， 专门从事农业政策性业务是市场经济发展的客观要求。 3 1 2 建立农业政策性银行是我国国情的客观要求 中国是一个拥有近1 3 亿人口，近8 亿农民的农业大国，农业是国民经济发 展的基础，农村和农民问题始终是制约我国经济发展的主要问题。而我国农业 资源相对贫乏，生产条件和环境恶化，与众多的人口和经济发展r 益增长的巨 大需求形成强烈的反差。“中国能否养活自己? ”这句话不完全是危言耸听，中 国农产品有效供给的前景实在不能令人乐观。人多地少，耕地后备资源不足， 是中国的一个基本国情，加之近些年来破坏和占用严重，耕地面积持续减少。 人均耕地面积大大低于世界平均水平。水利基础设施数量不足，标准偏低， 农嗣水利灌溉设施年久失修，老化现象严重，农业抗御自然灾害的能力较弱， 建国以来全国平均水旱灾害的受灾面积都在4 亿亩左右，特别是近年来，水旱 灾害愈加频繁，从总体上看，中国农业生态环境条件较差，恶化趋势没有根 3 农业政策性银行与我国农业的町持续发展 本扭转。森林覆盖率也远远低于的世界平均水平，植被稀少，加之破坏严重使 本来就容易产生的水土流失更加严重。由于没有强有力的生物工程措施，每年 耕地沙漠化都有增加的趋势，还有相当数量的草原也同样面临严重的沙漠化趋 势。农业科技水平低，科技对农业增长贡献率较低，制约着农业现代化的进 程，传统农业向现代农业转变步履维艰。因此，建立农业发展银行，下大力气 发展农业，坚持粮食自给，不仅是我国的基本国策，也是适应我国国情的明智 之举。 3 1 3 建立农业政策性银行有利于农业生产和经营管理方式的变革 面对农业发展急需大量的资金投入，财政无力承担这一矛盾，借鉴发达 国家的经验，设立农业政策性银行，专门负责国家农业政策性信贷资会的供应 与管理，这是解决我国农业投资紧缺矛盾的最好方式。 首先，建立农业政策性银行，有利于改变农业投资单纯依靠国家财政拨 款的方式。而且农业政策性贷款的发放与财政拨款相比，还有助于改变那种重 投入、轻管理、重产值、轻效益的倾向，从而充分发挥农业政策性贷款对农业 发展的促进作用。 其次，建立农业政策性银行，有利于农业产业结构的调整。因为实行农 业政策性银行贷款的有偿借贷后，资金要向经济、社会效益好的地方流动，那 些长线项目，无销路产品往往得不到贷款支持。在这种情况下，承贷单位或个 人，在使用银行贷款时，势必要考虑是否符合产业结构调整要求，并进行自我 约束，这样就从银行贷款和项目选定两个方面促进了农业产业结构调整。 3 2 新农村建设迫切需要农业政策性银行发挥更大的作用 资金是经济发展的血液，现阶段社会主义新农村的建设必定会伴随着对资 金的大量需求，而目前，农村金融的“三驾马车”中，农发行业务范围受到严格 的限制，农业银行与农村信用社脱钩以后，农业银行业务向非农领域渗透较快， 其涉农贷款不断下降。农村信用社出于风险防范的考虑再加上其经营水平的限 制，其信贷产品和服务都非常的单调，它也远远不能满足农村的信贷需求。信 贷资龛的不均衡分配导致农村资金需求长期得不到满足。因此从目前农村资盒 供求、农村金融的现状来看都迫切要求农业政策性银行在社会主义新农村建设 中发挥更大的作用。 3 2 1 积极发展现代农业需要农业政策性银行进一步加大支农力度 近几年来，我国农业农村形势持续向好，农业农村正在发生重大而深刻的变 化。在好的形势下，中央经济工作会议、中央农村工作会议、中央1 号文件明 确提出，要把“三农”问题放在经济社会发展全局的突出位置，坚持和完善各 1 4 查些堕丝丝堡堡兰塞里坐些竺竺茎堡茎壁 项支农惠农政策，扎实推进新农村建设。要求把发展现代农业作为新农村建设 的首要任务，用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产 业体系提升农业，用现代经营形式推进农业。要求