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东南大学硕士学位论文b o t 模式的风险管理研究 摘要 b o t 模式是一种新型的项目模式，主要用于基础设施建设和运营领域。因 为该模式能解决政府建设和维护基础设施资金不足的问题，并且能提高管理效 率，故在中国有着广泛的运用前景。而b o t 模式的风险情况非常复杂。要成功 的运作b o t 项目，就必须全盘考虑项目中的风险问题。 本文根据b o t 模式的特点，运用项目管理、风险管理、技术经济学、财务 管理等理论和方法，对b o t 模式的风险从风险识别、风险度量和风险防范三方 面进行了全面深入的研究分析。在前人研究b o t 模式风险的基础上，进行了综 合和发展。在风险识别方面对b o t 项目中的风险种类进行了分析并作了详细的 归纳，使之更全面具体：在风险度量方面提出了三维结构分析法，去解决b o t 模式风险度量的复杂性问题；在风险防范方面针对b o t 模式特点全面系统地提 出了非常实用的解决方法和应对策略。 本文重点在于研究了b o t 模式的风险管理方法，为b o t 项目的实际运作提 供可资借鉴的对策措施。 关键词：b o t 模式，风险识别，风险度量，风险防范，三维结构分析法 东南大学硕士学位论文 灌s 8 i l l 9 b o t 模式的风险管理研究 a b s t r a c t b o t a p p r o a c hi sm o s t l ya p p l i e dt ot h ei n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o n n o wi th a s b e e nb r o u g h ti n t ot h ef i e l do fi n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o nb yt h ec h i n e s eg o v e r n m e n t b e c a u s ei tc a ns o l v et h e p r o b l e mo ft h em o n e ys h o r t a g e a n dt h e m a n a g e m e n t i n e f f i c i e n c y b u tt h e r i s k so f b o t p r o j e c ta r es oi n t r i c a t e i ti sn e c e s s a r yt om u d yr i s k s i np r a c t i s i n gb o ts c h e m e t h i sp a p e rp r o b e si u t or i s ki d e n t i f i c a t i o n ，r i s km e a s u r e m e n ta n dr i s ka v o i d a n c e i nt h eb o t p r o j e c tw i t ht h eh e l po fm e t h o d s ，s u c ha sr i s km a n a g e m e n t ，t e c h n i c a l e c o n o m i c s ，f i n a n c em a n a g e m e n ta n d s oo n t h ec h a r a c t e r i s t i c so fb o t a p p r o a c h i s f i r s td i s c u s s e d f u r t h e r m o r e , b a s e do nt h ee x i s t i n gr e s e a r c hr e s u l t si nb o tp r o j e c t r i s k s , t h ep o t e n t i a lr i s k si nt h eb o tp r o j e c ta r es u m m a r i z e dc o m p r e h e n s i v e l y a n e wm e t h o dt om e a s u r er i s k si sp r o p o s e dt od e a lw i t ht h ei n t r i c a t er i s k si nt h eb o t p r o j e c t av e r ya p p l i c a b l e s o l u t i o nt oa v o i dr i s k si nt h eb o tp r o j e c ti sa l s op u t f o r w a r d t h em e t h o d s p r e s e n t e d i nt h ep a p e rm a k ei te a s yt oc o n t r o la n dm a n a g et h e b o t p r o j e c tr i s k s k e y w o r d s ：b o ta p p r o a c h ，r i s ki d e n t i f i c a t i o n ，r i s km e a s u r e m e n t ，r i s ka v o i d a n c e ， t h r e ed i m e n s i o n ss t r u c t u r ea i l a l y s i s 东南大学硕士学位论文b o t 模式的风险管理研究 第一章绪论 1 1b o t 模式的起源、发展及现状 1 9 9 9 年9 月，广卅【沙角b 电厂顺利移交给政府，标志着我国首个b o t 项目 圆满结束。广州沙角b 电厂的成功经验，更加增强了我国政府部门对b o t 模式 的信心。目前，一些重要的基础设施项目，如：西部大开发中一些市政建设和交 通设施项目、北京奥运会的部分体育场馆项目、北京和上海等市的一些市政建设 项目等也准备或已经采用b o t 模式来承建。在我国，采用b o t 模式承建的基础 设旆由开始的电力项目和公路项目发展到现在环保项目、体育场馆项目、供水项 目及水处理项目等等。b o t 模式己越来越广泛的被运用于我国的基础设施建设 中。 早在1 7 8 2 年，法国政府就以特许权协议的形式将巴黎城市供水项目交由皮 埃尔兄弟去建造并运营，这是政府首次把私人资本引入国家的基础设施建设项目 中来，并且提出了特许经营权的概念，它是最早b o t 模式的萌芽。后来因为法 国大革命的发生，项目没能按协议最终完成。在此之后，也有部分国家政府在基 础设施项目中采用这种思想，如1 8 6 9 年完工的苏伊士运河等，但受到当时的政 治、经济等方面的影响，这种模式并没有得到很好地发展。 一直到了本世纪7 0 年代，全球经济高速发展，对基础设施建设需求越来越 大，导致政府用于基础设施建设金严重不足。由于政府财政收入首先要保证公众 的社会安全、教育、卫生及其它社会保障和社会福利事业的建设资金需要，并且 随着经济的发展，人民生活水平的提高，政府投入到这些社会保障和社会福利事 业的资金数量越来越大，这无疑给本来就很匮乏的基础设施建设资金带来更大的 困难。虽然利用外债是一个解决巨额资金缺口的办法，但是举债过高会影响政府 的信誉度，并且会增大债务负担，不利于国民经济的稳定。另外，从以往的经验 来看，政府部门是一个行政机构，在管理基础设施项目上不具备专长。由于上述 缺点的存在，使得很多国家的政府重新考虑他们的建设融资方式，从而引发了全 球范围内政府对公共基础设施产出方式、项目融资方式和项目管理模式的创新。 1 9 8 4 年，土耳其前总理奥扎尔第一次正式提出了b o t 模式的概念，将私人 资本及管理引入国家的基础设施项目中来，并以该方式成功的建造了阿科伊核电 厂。由于其能有效地解决政府在基础设施投资中的建设资金严重不足的问题，并 且能大大改善基础设施项目管理，所以引起世界各国的普遍关注和青睐。目前， 东南大学硕士学位论文b o t 模式的风险管理研究 全世界有上百个b o t 项目正在运作和实施中，例如：马来西亚南北高速公路、 香港的海底隧道、泰国第二期高速公路，澳大利亚悉尼港隧道工程，以及美国加 尼福利亚的费吉尼亚绿色公路等设施都成功运用了b o t 模式，菲律宾等国家还 制定了b o t 法及实施细则，有的国家还专门为具体的b o t 项目制定法规来保证 该项目能顺利开展。我国国家计委、电力部、交通部于1 9 9 5 年联合发布了关 于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知，为我国开始运用b o t 项 目模式拉开了帷幕。私人资本参与基础设施建设平均每年以1 5 的速度递增，融 资建设方式已发展成b o o ，b o o t 和b o o 等多种方式，b o t 是私人资本参与 社会公共项目建设的国际通用术语。 在我国，能源、交通、电力、环保等基础产业一直是制约经济发展的“瓶颈 产业”，因此政府不断加大基础设施建设的投资。在2 0 0 1 年国务院年公布的第十 个五年计划( 2 0 0 1 2 0 0 5 年) 中把基础设施的建设作为重中之重。“十五”计划 中还强调了要加强环境保护，并提出：所有城市都要建设污水处理设施，推行垃 圾无害化与危险废弃物集中处理，并且要全面推行污水和垃圾处理收费制度。可 以预见到在最近几年的发展中基础产业的建设需要大量资金投入。国家正积极探 索基础设施投融资体制改革，实现投资主体多元化、资金来源多渠道。可以预见 到b o t 项目模式在中国将有着广阔的运用前景。 据世界银行专家分析预测，1 9 9 5 2 0 0 4 年中国基础产业建设的投资需求为 7 4 4 0 亿美元，其中电力2 0 0 0 亿美元，电信1 4 1 0 亿美元，运输3 0 2 0 亿美元，水 利设施1 0 1 0 亿美元。按目前的汇率计算，基础产业建设资金需求总额为人民币 6 1 8 0 0 0 亿元，而我国每年固定资产预算只有4 5 0 亿元 i 】，中国在基础设施投资上 存在着巨大的资金缺口。如果基础设旌建设资金完全依靠自筹，那么必然会因为 存在大量的资金缺口，而导致基础设施建设计划无法完成。利用外债是解决基础 设施建设资金不足的方法之一。但来自国家外汇管理局统计数据表明：截至2 0 0 2 年6 月底，中国外债余额为一千六百九十一点一亿美元( 不包括香港特别行政区、 澳门特别行政区和台湾地区对外负债) ，目前虽仍在安全线内，但控制外债规模， 防止其继续扩大是当前紧急任务。因此，必须寻求外债以外的方式来解决基础设 施建设的资金缺口问题。 吸引非官方资本投资于基础产业是解决基础设施建设资金不足的一条重要 出路。长期以来，在计划经济的指导下，基础设施完全由国家来投资和管理，非 官方资本无法涉足该领域。但改革开放后，随着我国经济的发展、投资环境的改 善，这一领域己逐渐成为拥有巨额资金的非官方资本关注的热点。这些投资基金 主要由发达国家的年金基金和保险公司的巨额资本组成。这些巨额投资基金不是 东南大学硕士学位论文 b o t 模式的风险管理研究 着眼于的短期效益，而是着眼于2 0 5 0 年的长期投资项目。b o t 项目模式正是在 这种情况下进入我国的。1 9 9 5 年5 月l o 日，国家计委批准的第一个b o t 试点 项目广西来宾b 电厂2 t 3 5 万千瓦火电厂，标志着b o t 模式在我国的正式 诞生，b o t 项目融资将走出试点期，走向成为成熟推广期，成为发展我国基础 产业的重要方式之一。 从上面的分析可以得知，未来几年，中国将大力发展基础设施项目，而b o t 项目模式作为基础设旖建造的重要模式之一，将会得到广泛运用。 1 2b o t 模式的风险研究现状 b o t 模式作为一种新型的基础设施项目建造及运营模式，从正式提出到如 今被很多国家采用不过短短二十年。中国在九十年代中期才正式引入b o t 模式， 但由于中国经济发展迅猛，将有大量的基础设施建设需求，因此b o t 模式可以 预见在未来的中国有着广泛的运用前景。由于我国政府的重视，有关b o t 模式 的研究在开始没多久，就有不少专家学者涉足该领域，形成了一定的科研成果。 但在研究b o t 模式风险及其风险管理方面的学术文章还不够深入系统。在b o t 项目中，风险无处不在，如果不能很好的认识并管理项目风险，那么在项目执行 过程中遇到风险时，就会陷入困境，甚至可能导致项目的失败。因此b o t 模式 的风险管理是非常重要的。如果风险管理得很成功，那么项目将会进展顺利，即 使在面临风险发生时，也不会慌张。项目管理者将根据风险管理的方案从容应对， 将损失控制在最小的范围内，项目就不会因为风险发生而导致失败。 关于b o t 模式的学术研究一般集中在b o t 模式的介绍、如何操作、相关政 策法规的制定以及案例研究等方面【2 。10 1 ，而对b o t 项目中的风险研究还不够深 入、全面，一般集中于归纳项目中可能出现的风险及相应的对策 1 1 - 1 3 1 。 在研究b o t 模式的风险识别方面，一般集中于项目风险的分类上。在b o t 模式中，风险分类上分类标准有很多，有的将其分为可控风险和不可控风险两大 类【“】，有的将其分为系统风险和非系统风险两大类1 1 5 - 1 6 1 等等，另外还有些文章 的分类标准还很模糊【1 7 ”1 。 在研究b o t 模式的风险度量方面，处于刚刚起步阶段，成果不多且不够深 入，要么针对b o t 项目的某一具体风险进行度量，要么是笼统的给出总体风险 的大小，这些方法有一个共同的弱点：被选取的风险度量研究对象比较模糊【2 0 - 2 “。 在研究b o t 模式的风险防范方面，国内专家学者提出了不少的解决方案， 但是不够系统，一般都是侧重于某一方面的防范方法，如有的侧重于风险的转移 东南大学硕士学位论文b o t 模式的风险管理研究 【2 3 】；有的侧重于风险的分担 2 4 - 2 6 】；有的提倡用保险的方法转移风险【2 7 】；有的提 倡用担保的手段转移风险【2 8 1 ；另外还有的考虑了事前防范措施却忽略了事后补 救的方法【2 ”。在b o t 风险防范方面，缺少一种系统全面的解决方法。 本文是在总结前人研究b o t 模式的风险的基础上，并运用了项目管理【3 ”、 风险管理” 以及项目风险管理 3 4 - 3 5 1 方面的知识和方法，并借鉴了风险分析方 面常用的数学方法，如：模糊数学法p ”9 1 、蒙特卡罗模拟 4 0 l 等，对b o t 模式的 风险进行全面、具体、深入的研究，从风险识别，风险度量及风险防范三方面逐 步展开讨论，形成一整套系统的b o t 模式的风险管理方案。 1 3 本文的研究内容 本文是国家自然科学基金项耳一一“交通道路b o t 投资决策问题 ( 7 0 0 7 1 0 4 9 ) ”。在文中着重研究的是b o t 模式中的风险，通过对b o t 模式风险 进行风险识别、风险度量，然后提出相关的风险防范措旗。 在风险识别中首先对风险进行分类。然后结合b o t 模式特点，对b o t 模式 风险进行了系统的归类，将b o t 模式的风险分为自然风险、社会风险、政治风 险、经济风险、管理风险和技术风险六大类，并对每一类的风险的具体表现作了 进一步的分析。最后提出了适用于b o t 模式的风险识别常用方法。 在风险度量中首先对传统的度量方法作了分析，这些方法有定性方法也有定 量方法，都是被广泛用于社会经济活动的风险度量中的。本文在总结传统度量方 法的基础上针对b o t 模式的风险复杂性特征，提出了一种新的度量方法三 维结构分析法。该方法是在风险度量对象上采用了三维结构，即时间维、因素维 和目标维；此外还在度量结果上也采用了三维结构，即损失维、概率维和时间维。 该方法能很好的解决b o t 模式风险复杂性问题，用风险所处的时间段、表现的 因素及其影响的目标三方面来描述b o t 模式中的风险度量对象，使度量对象变 得具体且清晰：用损失大小，发生概率及其所处的时间段来描述b o t 模式的风 险后果，使度量的结果更加全面。 在风险防范方面主要是结合b o t 模式的特点，在风险防范方法上进行了研 究分析，主要包括风险防范方法的选用、实施及评价等内容。在风险防范方法的 选用上，提出总的原则是要综合权衡风险损失和采取措施成本之间的关系，利用 有效性、可行性及满意性的判断准则来选取适用的防范措施。在风险防范方法的 实旋方面可以采用事前防范措施也可以采用事后补救措施，事前防范措施主要有 风险规避、风险转移、风险分担和风险控制四种方法，而事后补救措旖有风险处 4 东南大学硕士学位论文b o t 模式的风险管理研究 置方法。在实施风险防范措施后还应当对该措施的适用性、经济性及效用性进行 评价，通过不断的总结完善，形成适合该项目的风险防范方案。 本文旨在提出了一套完整的b o t 模式风险管理思想，使b o t 项目管理者能 根据具体的实际情况找出切实可行的风险防范措施。 东南大学硕士学位论文b o t 模式的风险管理研究 第二章b o t 模式及其风险的基本概况 b o t 模式是一种新型的项目模式，很多人对b o t 模式还很陌生。因此，在 研究b o t 模式的风险之前，非常有必要先对b o t 模式的内涵、特征及运作方式 等情况进行分析讨论，并应了解什么是风险，风险的特征及风险的效应等。 2 1b o t 模式的基本概况 2 1 1b o t 模式的内涵 b o t 其实是b u i l d - o p e r a t e - t r a n s f e r 三个英文单词的首字母组成，即“建造 运营移交”，它代表着b o t 模式的三个重要阶段。 b o t 模式是指：政府把基础设施项目通过授予特许经营权的方式交由私营 企业去融资、建设并运营，允许私营企业按特许经营协议要求去组建项目公司并 筹备项目所需资金，按协议标准及要求去完成项目建造，并在特许经营期内通过 对建造好的项目有效运营来回收投资并获取利润，在特许经营期结束时，按协议 规定程序向政府无偿移交项目的全过程。 b o t 项目是指：按b o t 模式运作的项目。 b o t 模式在实际运作过程中，根据需要又有多种变化形式。主要有以下几 种： b o o t ( b u i l d o w n o p e r a t e t r a n s f e r ) 即；“建设拥有经营转让”； b o o ( b u i l d o w n o p e r a t e ) 即：“建设拥有经营”； b r t ( b u i l d r e n t t r a n s f e r ) 即：“建设租赁一转让”： b o o s t ( b u i l d o w n - o p e r a t e s u b s i d i z e t r a n s f e r ) 即：“建设拥有，经营补贴 转让”； b t o ( b u i l d t r a n s f e r - o p e r a t e ) 即：“建设转让一经营”； b o s ( b u i l d o p e r a t e s e l l ) 即：“建设运营出售”等。 这些变化形式的基本原则和结构与b o t 模式大同小异。 2 1 2b o t 模式的特点 从b o t 模式的概念中，我们可以看出，一个完整的b o t 项目具有投资大 6 东南大学硕士学位论文b o t 模式的风险管理研究 时间长，过程复杂等特点。在这样一个大型的项目建造运营过程中，不可避免会 出现各式各样的风险，这些风险会出现在项目的各个阶段。因而如何识别并度量 b o t 项目中风险，如何防范b o t 项目中出现的风险，将成为b o t 项目成败的 关键。 b o t 模式的优缺点应当从不同的项目参与方角度来考虑。 从政府的角度来说，b o t 模式的吸引力在于它有较多的优点，这些优点主 要表现以下三方面： 1 ) 能解决资金矛盾。b o t 模式的最大优点就是能为政府解决在基础设施投 资方面资金缺口问题，减少了政府在基础设旋方面的财政支出，使政府部门能充 分利用有限的财政资金，把它们投资到一些关系到国计民生的重大项目中去，例 如：公共安全、医疗保健及教育等。 2 ) 能提高管理水平。政府作为行政机构并不擅长于基础设施项目的日常经 营管理，从以往的经验来看，由政府来管理基础设施项目往往会存在着浪费大、 管理效率低下等问题。在政府采用特许经营权的方式把基础设施项目交由私营企 业建造运营后，同时也把相应的竞争机制引入到基础设施项目的管理中来。私营 企业一般都是由国内外具有先进的经营管理思想和丰富的经营管理经验的大型 建设公司、运营公司以及财团组成，他们以获取利润为最终的目的，必然会在经 营管理上下大力气。 3 ) 能分担项目风险。b o t 项目都是规模大，时间长，任务多的项目。一个 b o t 项目从立项开始，一般都要经历融资、建设、运营、保养等过程，而且时 间跨度相当长，这当中就会面临种种的风险。b o t 项目中的具体风险种类在本 文3 2 2 中将会有一个详细的归类和分析，这里先简单介绍一下，主要分六类： 自然风险、社会风险、政治风险、经济风险、管理风险和技术风险。在b o t 项 目中，政府通过授予特许经营权的方式，把主要风险转移给私营企业组建的项目 公司，政府不必负担项目建造及运营的风险，因而对于政府来说在基础设施项目 建设和管理上的风险就大大降低了。 但是b o t 模式也有不足的之处，这主要是因为私营企业和政府两者在基础 设施建造上的根本目标和行动不一致所造成。私营企业的根本目标是追求利润最 大化，而政府则是追求社会效益最大化。对政府而言，缺点表现在以下三方面： 1 ) 目标存在偏差。私营企业为了自身的利益，而做出违备政府目标的事。 如：争取到项目后迟迟不动工、完工期推迟、运营过程中没有进行良好盼维护、 或不能很好发挥项目的作用以及不能提供很好的服务等。 2 ) 成本代价高。为了吸引私营企业来投资基础设施，政府采取特许经营权 东南大学硕士学位论文b o t 模式的风险管理研究 的形式将项目数十年的经营权交给私营企业，有时还会提供贷款担保、提供部分 资本、提供相关的土地使用权、提供已建成有稳定收入项目的运营权以及税负方 面的优惠政策等，来提高b o t 项目的获利能力。因此，虽然政府在基础设施项 目中没有投入多少资金，但潜在的机会成本是非常昂贵的。 3 ) 失去直接控制权。在采取特许权方式后，政府就不能够对该基础设施项 目实施直接的管理，如果私营企业未按政府本来意愿去建造并运营基础设施，将 给政府带来严重损失。这是因为基础设施的建设与当地的经济发展密切相关，良 好的基础设施条件，会有吸引更多的商机，带来经济繁荣，并直接关系到政府未 来的财政收入。 虽然对政府来说，b o t 模式存在着这些缺点，但总体来讲，优点大于缺点， 这也是很多国家政府在权衡利弊后仍采取b o t 模式的主要原因。并且这些缺点 也不是绝对不能控制的，在具体的b o t 项目执行过程中，可以结合实际情况， 采取不同的措施来减少损失。 作为组建b o t 项目公司的私营企业来说，采用b o t 模式的原因是该模式具 有以下三大优点： 1 ) 利润丰厚。能够给私营企业带来比较稳定且丰厚的利润。私营企业决定 做一个b o t 项目之前，要经过详细的可行性研究，尤其在项目收益能力上作一 个系统的预测，另外私营企业在向金融组织申请项目融资时，金融组织也会对该 项目的盈利能力作详细的研究和分析。因此一般来说，b o t 项目的盈利能力是 很强的。 2 ) 提高业务能力。b o t 项目工程量大，阶段多，时间长，可以保证私营企 业在较长的一段时间内有稳定的业务，而且在建造和运营b o t 项目的过程中， 可以扩大该私营企业在这一专业领域的知名度和影响力，另外还为私营企业锻炼 培养了一批在国际上承建和运营大型建造工程项目的专业技术人才和经营管理 人才。 3 ) 在合作和交流中得到提高。b o t 项目是一个由多方参与的模式，一般来 说，一个私营企业很难独立承包b o t 项目，这是因为b o t 项目的工程量巨大， 需要巨额的资金投入，私营企业很难靠自身的力量筹集到如此巨大的资本。一般 是由几家具有雄厚实力的私营企业联合起来，共同承建和运营b o t 项目。在各 自的专业领域内负起责任并承担风险。通过合作和交流，取长补短；可以使各参 与方的技能得到大大提高。 当然，b o t 模式对于私营企业来说也具有一些缺点，如下： 8 东南大学硕士学位论文3 0 t 模式的风险管理研究 1 ) 对于私营企业来说采用b o t 模式的最大顾虑是项目执行过程中存在着巨 大风险。b o t 项目一般都要历时数十年，在这么长的时间里，如果发生政局不 稳、经济萧条、项目合作方违约、出现强有力地竞争对手或不可抗力事件等，都 会影响b o t 项目的收益情况，私营企业因此不能获得预期的回报。有些甚至会 带来致命的打击，如：政府强行接管或征收项目、发生洪水地震或是主要合作方 撤离等，都会使b o t 项目中断，无法开展下去。 2 ) b o t 项目是非常复杂过程，有很多的参与方，如：政府部门、多家金融 机构、建筑工程承包方及分包方、专业运营管理公司等。各参与方之间存在着错 综复杂的关系，他们之间靠合同或协议作为联接纽带，并规定其在b o t 项目中 所担当的任务和享有的权利。因此对于项目的主承包方私营企业来说，协调 好各方关系，是非常艰巨和复杂的，这往往是项目成败的关键因素之一。 正因为b o t 模式存在着这些缺点，使得对能实旌b o t 模式的私营企业综合 素质要求特别高。在丰富的利润的吸引下，一般由在工程建设、运营管理或是资 本上具有雄厚实力的数家公司联合起来承包b o t 项目，以克服其缺点。 2 1 3b o t 模式起因 随着b o t 模式的出现，越来越多国家政府愿意采用该模式去建设本国的基 础设旖。b o t 模式是社会发展到一定阶段的产物，关于b o t 模式出现的原因有 人认为是由两种力量共同作用的结果：一是投资缺口推动力，另一是投资环境牵 引力。 投资缺口推动力，是指政府采用b o t 模式建设基础设施是为了满足经济发 展所带来的对基础设施建设的需求。具体来源于以下几个方面： 1 ) 随着经济发展和人民生活水平的提高，对基础设施的需求量越来越大， 要求也越来越高，且基础设施作为整个国民经济发展的“瓶颈”，关系到国计民 生。基础设施发展的滞后，对国民经济的发展形成巨大的制约作用，雨政府的财 政收入有限，无法满足这种不断增加的需要。因此，为促进本国经济的发展，各 国政府都在努力发展基础设施的建设，并积极寻求新的投融资方式。 2 ) 基础设施投资周期长，资金需求量大，而政府在社会福利及国防，警察、 卫生和教育等方面的支出不断地增加，而政府的财政收入有限，造成了对基础设 施的投资建设以及现有基础设施的维护资金严重缺乏。 3 ) 现有的基础设施经营管理水平严重落后，导致政府对基础设旋的投资出 现巨大的浪费，从而使政府的财政资金更显不足。努力提高基础设施的技术和管 东南大学硕士学位论文b o t 模式的风险管理研究 理水平。需要打破国家在基础设旌建造和运营上的绝对垄断地位，引入外来投资 者的竞争机制。利用其先进的技术和管理水平，采用新的投融资方式。 另一种力量是投资环境牵引力。它主要表现为政府部门通过改善投资环境， 吸引了私人投资者进入到国家的基础设施建设领域中来。具体来源于以下几方 面： 1 ) 政治经济环境稳定。稳定的政治环境可以使b o t 项目的投资者避免资产 被冻结或项目被征收等政治风险，而良好的经济环境可以防止因汇率变动、通货 膨胀等带来的经济风险，从而保证b o t 项目投资者获来稳定的投资回报。 2 ) 法律法规体系健全。健全的法律法规体系可以保证b o t 项目的投资者与 政府间的合作有章可循，约束合同双方切实履行义务和行使权利。通过法律法规 的制约，可以规范政府及b o t 项目投资者的行为，有效地降低投资成本和投资 风险。 3 ) 政府的重视与大力支持。b o t 项目的实施是涉及到土地、交通、能源、 通讯、入力资源等各方面资源的运用。政府为了保证b o t 项目的成功，需要从 各方面给予投资者强有力的支持。特别是要制定b o t 模式相适应的相关法律法 规，并组建专门机构指导b o t 项目的实施。这对b o t 模式的成功运作是至为重 要的。否则，很难对私人投资者产生吸引力。 2 1 4b o t 项目的主体 b o t 项目中涉及到众多的相关主体，主要是以政府授予特许经营权的项目 公司为核心，通过一系列的合同、协议等文本把他们相互联系起来，并使各方在 合作中来实现自己的目标并获取利益。这些参与方有：政府、项目公司、金融机 构、股东，基建承包商、运营承包商以及重要的用户等构成。其中最主要参与方 有三个政府部门、项目公司和金融机构。他们之间最基本关系可以如图21 所示： l o 东南大学硕士学位论文b o t 模式的风险管理研究 图21b o t 项目各参与主体关系图 对于一个具体的b o t 项目，其某一参与方可能会担当多个角色。如对于基 建承包商来说，他可能是项目的发起人，并且是项目公司的股东，这样对于这个 基建承包商来说就具有了三个基本角色。例如在悉尼港隧道的项目( 如图2 2 ) 中基建承包商就是这种情况。 图22 悉尼港隧道项目各方关系图 另外，在b o t 项目中还会有设备原材料运输的运输方、对工程承保的保险 方、负责项目设计的设计方以及负责项目监理的监理方等主体参与。对于项目基 东南大学硕士学位论文b o t 模式的风险管理研究 建的总承包商还会把基建项目转包或分包给其它的基建承包商。b o t 项目至少 有几十个合同需要谈判、起草和签订，包括特许权协议、融资合同、承包合同、 供应合同、技术合同、管理合同、销售合同等等。 2 1 5 b o t 项目的过程 基础设施工程建设需要大量资金投入，在b o t 项目中的资金是由获取特许 经营权的私营企业负责筹集的，因此政府一般要给予私营企业相当长营运期限， 让其在特许的营运期内通过经营该项目来回收投资并获取利益。所以b o t 项目 一般都要历时数十年，这当中会经历很多阶段，按时间先后顺序划分有：项目发 起阶段、项目筹备阶段、项目建造阶段、项目运营阶段和项目移交阶段。 1 ) 在项目的发起阶段需要有发起人。发起人可以是政府相关的经济研究部 门，也可以是私营企业。发起人以政府近期的基础设施发展规划为依据，通过市 场调研和机会研究，找出既有社会价值又有建造价值的基础设施项目，并拟定项 目建议书提请相关政府部门批准立项。政府部门在接到项目建议书后，组织人员 进行项目审议，并作初步可行性研究和详细可行性研究，政府在审批通过后，就 组建项目筹备小组，著对外公布项目以b o t 方式招标或邀请几家有实力的公司 来竟标。 2 ) 项目筹备阶段主要任务是项目特许权协议的谈判和签订，项目公司的组 建，资金的筹集，合作伙伴的选择和合作协议的签署等。项目发起并得到政府审 批通过后，这时政府需要做的是制定一份项目方案及其技术参数的研究报告，根 据研究报告准备标书文件并邀请有实力的私营部门参与竟标。私营部门则根据需 要，联合强有力合作伙伴组建项目公司，来增强自己竞标的实力，并根据招标文 件，制作投标书，然后进行特许经营权协议的谈判和签署，与此同时，私营部门 还要准备资金的筹集方案。 3 ) 项目建造阶段主要任务是由基建承包商及分包商对基础设施工程进行建 造。项目公司在得到特许授权后，应选择可靠的建筑承包商对项目进行规划、设 计和建设。项目从方案的选择、规划、设计、施工、设备安装、人员培训、试车 竣工、验收、投产、达产等由承包商一包到底。在工程完工后，按承包合同规定 的标准对产品质量、产量和原材料消耗等方面进行验收，验收合格后办理项目移 交手续。 4 ) 项目运营阶段主要任务是项目公司通过运营己建成的项目来回收投资、 东南大学硕士学位论文 b o t 模式的风险管理研究 偿还贷款并获取利润，并对基础设旋项目进行维护和保养。在项目经营期内，项 目公司为了尽早获得收益，会尽可能采用先进的科学管理方法对项目生产经营活 动进行全面有效的管理。 5 ) 项目移交阶段主要任务是在项目特许经营期满后，按特许权协议中规定 的程序将项目无偿移交给业主国政府。 2 。2 风险及其在b o t 模式中的体现 2 2 1 风险的概念 在研究b o t 项目中的风险前，首先应明确风险到底是什么。关于风险的概 念，学术界并没有统一的说法。风险( r i s k ) 一词源于法文单词r i s q u e ，1 8 3 0 年 首次被使用于英国保险业中。按照当时英国国家标准，风险是指：在项目寿命期 内可能发生的，对人有潜在的伤害，对财产和环境有破坏性后果的事件。 有人认为说风险是一种不确定性，并且可以用概率来估计其大小；有入认为 风险是与损失有关，是损失的概率、变化范围及幅度；西方微观经济学家认为： “风险是一某一特定行为的所有可能结果和每一种结果发生的可能性”。 关于风险的概念总结起来，主要有以下几种： 1 ) 风险是损失的可能性，如：法国学者莱曼将风险定义为“损害发生的可 能性”。 2 ) 风险是损失的不确定性程度的度量，如美国学者威利特对风险的定义是 “客观的不确定性”。 3 ) 风险是潜在损失的变化范围与幅度等。 4 ) 风险是预期与实际结果的变动。预期是人们的主观反应，结果是客观的 实际，即客观实际偏离主观愿望的差距。威廉姆斯和海因斯认为“风险是在一定 条件下，一定时期内可能产生结果的变动可能产生的结果越多，变动越大， 风险也就越大”。 5 ) 风险是主观的、个人的和心理上的一种观念，损失也是个人对客观事物 作出的主观估计。此学说的代表人物有麦尔、柯梅克和罗森布朗。 6 ) 风险是客观的，可以从数学和统计学角度测量其大小。此学说的主要代 表人物有佩费尔，其定义为“风险是可测度的客观概率的大小”。 7 ) 风险既会带来损失也可能带来收益，并且可以通过一定的方法来估计这 东南大学硕士学位论文b o t 模式的风险管理研究 种未来损益发生的概率及后果大小。这种观点符合客观实际，符合辩证唯物主义 认识论。机会和威胁是项目活动的一对孪生子，是项目管理人员必须正确处理的 一对矛盾。承认项目有风险，就是承认项目既蕴含机会又蕴含威胁。 关于各种各样风险的定义归纳起来有三层含义： 1 ) 会带来损失，即风险总是与损失联系在一起的，人们可能由于财产的损 毁或人身伤亡等而遭受财产损失，也可能由于管理失当或决策失误等而蒙受经济 损失，没有损失就没有风险。 2 ) 发生在未来，即风险总是与未来相联系的，过去和现在发生的事是已成 事实的，不会带来风险，只有未来的事件才可能有风险。 3 ) 具有不确定性，这里的不确定性可能是不能确定事件是否发生，也可能 是不能确定事件发生后会产生何种后果。一般认为，这种不确定性是可以预先估 计的，或可以用概率来表示。如果是完全不能预知，那么也被排除在风险的概念 范畴外。 2 2 2 风险的特征 风险的特征是指出现不确定性事件的外在表现。正确认识风险的特征，对于 风险识别、风险度量以及风险防范，减少风险带来的损失并提高项目的收益具有 重要意义。风险具有以下的四个特征。 1 ) 客观性。风险是客观存在的。风险产生于客观事物的不断发展变化过程 中。由于客观事物的不断发展变化，人们在对未来的事件的把握上充满了未知数， 这就是不确定性产生的根源。因此风险的出现，是不受人们主观意志的转移的， 是一种客观现象。 2 ) 潜在性。风险无时无刻不在，但因其一般比较隐蔽，不易被发现，所以 风险一旦爆发，就会给经济活动主体带来损失。但是，是否真的蒙受损失却是有 条件的，只有促使风险事件发生的条件或者环境变成现实时，风险才从潜在状态 转化为现实，成为风险事件。 3 ) 可测性。风险是可以通过观察和监视，进两做出判断，对可能发生的潜 在风险进行预测、估量和评价，就有可能较为准确地把握风险。在此基础上，制 定出相应的风险防范措施。 4 ) 随机性。即使客观条件相同，风险事件有可能发生，也有可能不发生a 1 4 东南大学硕士学位论文 b o t 模式的风险管理研究 风险事件带来的后果也是多种多样。每种后果出现的可能性大小( 概率) 都有其 客观规律，这种规律称为概率分布。掌握了这种概率分布，就可以进行风险度量。 2 2 3b o t 模式中的风险 在本文中，b o t 模式的风险是指b o t 项目中会带来损失的各神事件出现的 不确定性。b o t 项目经历了项目发起、筹备、建造、运营和移交这样多个阶段， 而且有政府、银行、项目公司、建筑承包商、运营承包商、保险公司等众多主体 参与，因此b o t 模式非常复杂，在b o t 项目中的风险情况也非常复杂。如果对 b o t 项目风险估计不足很可能会带来非常严重的后果。在我国b o t 模式才出现 不久，在实际运用中，更是要特别注意b o t 模式中的风险问题。 为了更好的说明b o t 模式中的风险，下面我们来看一个案例。 1 9 9 4 年，为了解决黄桥地区电力紧缺问题，泰兴市政府向当地建设银行贷 款1 5 0 0 万建立了黄桥热电厂，为解决资金困难，泰兴市政府很快引资澳大利亚 亚洲太平洋电力电灯有限公司( 简称亚太电力) 。1 9 9 5 年1 0 月1 3 日，黄桥热电 厂与亚太电力合作成立泰兴黄桥太平洋电力有限公司( 以下简称黄桥电力公司) 。 黄桥电力公司采用的是b o t 模式。根据合同约定，外方投资8 5 0 万美元( 约 7 1 4 0 万元人民币) 控股5 1 ，中方投资6 8 6 0 万元人民币，占4 9 股份，并将价 值9 0 0 0 万的设备、土地等资产无偿租赁给外方；合作公司由中方建设、管理和 经营，并每年支付给外方2 1 0 0 万元人民币的固定回报，直至外方收回全部投资， 然后按照控股比例分配收益。合作期满2 0 年后，公司全部资产归中方所有。 合同将当地电力局每年的购电量和电价都固定下来，并由建设银行泰兴支行 对购电合同提供5 0 0 0 万人民币的担保，另外，泰兴国际信托投资有限公司对合 作公司提供一揽子全面担保。对于外方而言，除了可能因为通货膨胀和汇率变化 而导致赚多赚少的问题之外，几乎没有任何风险。 事实证明，合作双方都显然过于乐观。从1 9 9 8 年开始，形势风云突变，国 家实施积极财政政策，将大量国债资金投入基础设施建设，各地电力市场在中央 “强电政策”推动下迅速趋于饱和。和同期的许多b o t 项目一样，黄桥电力也陷 入了困境，中方根本无力兑现承诺，到2 0 0 0 年，亚太电力仅拿到了1 0 0 0 多万元 人民币。 2 0 0 0 年l o 月底，在亚太电力的求助下，澳大利亚“g p f ”( 第一澳元) 金融 集团收购了其全部股份和债务( 亚太电力的投资来源于澳大利亚新西兰银行的贷 款) ，由g p f 中国首席代表兼项目总监杨木仑出任亚太电力执行董事，开始与中 东南大学硕士学位论文 b o t 模式的风险管理研究 方谈判。 经过长达8 个月的艰苦谈判，中外双方于2 0 0 1 年6 月2 0 日签订了合作企 业合同修订契约，其中最重要的内容是建设银行泰兴支行贷款4 5 0 0 万元给黄桥 电力公司，并由后者作为回报支付给外方。 但出人意料的是，协议墨迹未千，建行却在去年6 月3 0 日忽然以风险太大 为由临阵变卦，拒绝贷款。事情再度陷入僵局。紧急磋商之后，同年7 月1 2 目， 合作双方签订附加协议，将外方回报降为8 5 0 万人民币年，持续1 0 年，之后 4 年，中方每年支付外方2 5 万美元。 由于泰兴国际信托投资有限公司已在1 9 9 9 年“广国投事件”之后被政策清 退，2 0 0 1 年年底，外方开始起诉建行，追讨后者5 0 0 0 万元的担保责任。去年l o 月2 6 日，双方达成庭外和解，由建行一次性支付黄桥电力公司1 5 2 5 万元人民币， 同时解除担保责任。 但围绕这笔赔款的去留，中外合作双方相持不下。在去年1 1 月1 8 日董事会 上，外方忽然提出要将赔款全部收归己有，其理由很简单：去年签订的附加协议 中已经明确了该笔款项由外方提走。但中方认为，赔款议题属临时增加，外方事 先并未知会中方，违反了协议。但外方仍然要求当场通过决议。局面随即变得剑 拔弩张。使该项目陷入巨大的危机之中。 在该案例中，建行的赔款只是导火线，主要原因是该项目面临着严重的政治 风险、经济风险和管理风险等。 1 ) 在该项目中政治风险有政策变动风险、税收风险、法律风险等。 ( 1 ) 在政策变动方面： 国家在1 9 9 8 后推行了“强电政策”，这使电价一降再降，使中方根本无力兑 现购电协议中的承诺。 再有就是职工工资以及“四金”等人员成本，也随着国家政策的不断调整而翻 了3 倍多。 ( 2 ) 在税收风险方面：企业成立时，泰兴市给予的优惠措施是2 0 年合作期 内全部免税，但随着新的税收征管法出台，合作企业每年仅国税一块就必须上缴 五六百万。 ( 3 ) 在法律风险方面：国家到目前为止都没有出台一部有关b o t 模式的法 律，也没有象国外那样，为具体的b o t 项目立法来保证项目执行。因此在该项 目缺乏有效的法律保障。 2 ) 经济风险主要是市场风险、原料上涨风险等。 1 6 东南大学硕士学位论文b o t 模式的风险管理研究 过去黄桥地区电价由地方电力公司控制，从1 9 9 8 年开始，定价权收归江苏 省电力公司，著逐步实行竞价上网，这导致电价由最初合作双方约定的o5 7 元 度降为o4 5 元度，尽管这已是政策扶持，现在黄桥周边地区的国家上网价 格是0 1 9 元度，但仍给合作公司带来了累计1 8 0 0 万元的损失。 从2 0 0 1 年起国家开始整顿煤炭市场，强制关闭小型煤矿，压缩煤炭开采， 使煤价急剧上升。到目前，煤价平均比去年同期上涨近2 0 。公司因此开始出现 亏损近3 0 0 万元。 3 ) 在管理风险方面，合同的报批极不规范，除了最初的合作企业合同 ( 母合同) 上报江苏省计委审批之外，所有子合同都没有经过审批，因为它们大 多不符合当时的国家有关法规，报上去很难通过。 由于可以看出，该项目出现的问题关键在于：在项目签订之前没有充分估计 到项目中的风险情况。一个b o t 项目如果没有很好进行风险管理，那么在执行 过程中将会遇到种种困难，并可能导致项目的最终失败。因此风