（行政管理专业论文）在线参与：公民参与现代公共管理新途径.pdf

酉亩童渔塞堂亟班宝生堂僮诠室苤! ! 厦 摘要 公民参与不仅是重塑政府的动力，也是政府改革的重要目标，加强公民参 与和实现行政民主化正在成为新时代公共管理改革的发展趋势。 将公民参与和公共管理、行政决策结合起来，突出政府决策的公众参与性， 是群众观点在决策领域的升华。扩大公民参与，是提高决策科学化、民主化的 关键，是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要内容，是立党 为公、执政为民的重要体现。 本论文的出发点就是要通过对公民参与的概念分析，对现代公共管理理论 的剖析，结合目前现有的网络电子技术应用，在电子政府的平台上给出一种可 供公民参考的有效参与方式，即在线参与。寻找一种对政府和民众都便捷、有 效的参与管理工具。 在对公民在线参与方式的研究探讨过程中，本论文力求做到理论与实际相 结合，不空洞地谈概念、停留在理论的表层，而是有针对性地选择原有传统参 与方式的特点，尝试找到两者优势互补的可能性，尽可能使研究的成果具有普 遍性与实际操作性。 本论文所体现的主要研究成果包括以下几个方面： 第一，对公民参与公共事务管理的动机从本性说、理性选择说、功利选择 说、参与制民主说、马克思主义的公民参与观等几个方面进行了详尽的分析讨 论，并综合几家之长得出综合性结论，即民主政治的落实、公共利益的维护、 公民资格的发挥，是公民参与现代公共管理的基本动因。 第二，在对现代公共管理理论的分析研究基础之上，推理出其研究工具即 “三个维度”和“五个模型”。并将其与“电子政府”结合，试图寻找现代公 共管理的理论精华在电子政府这一平台上的体现。 第三，选择人们常见常用的信访、听证、投票选举三种参与方式，将之与 网络电子技术作对比分析，寻求两者间可能的结合点，并对“网络听证”、“在 线信访”、“电子投票”等概念进行了深入的探讨。 关键词：公共管理：公民参与：电子政府：往线参与 西宙窑通太兰塑土班宜生堂僮诠室簋! ! ! 亟 a b s t r a c t c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni sn o to n l yp o w e ro fr e m o d e lg o v e r n m e n t ，b u ta l s o i m p o r t a n tt a r g e to fg o v e r n m e n tr e f o r m d e m o c r a c y i sb e c o m i n gt e n d e n c yo fp u b l i c m a n a g e m e n tr e f o r mi nn e we p o c h c o m b i n i n gc i t i z e np a r t i c i p a t e ，p u b l i cm a n a g ea n da d m i n i s t r a t es t r a t e g y , j u t p u b l i cp a r t i c i p a t ei ng o v e r n m e n ts t r a t e g yi sp u b l i c sv i e w s i m p r o v e m e n ti ns t r a t e g y d o m a m e x p a n d i n gc i t i z e n sp a r t i c i p a t i o ni s k c yo fi m p r o v es t r a t e g ys c i e n t i f i c d e m o c r a c yi si m p o r t a n tc o n t e n to fd e v e l o p i n gs o c i a ld e m o c r a c y , b u i l d i n gc o m m i t p a r t yf o rc i t i z e n ，c o n t r o l l i n gp o l i t i c sf o rc i t i z e n o r i 舀n mt a r g e to ft h i sp a p e ri s t og i v eo u to n ek i n do fr e f e r e n c eo fe f f e c t i v e p a r t i c i p a t ef o rc i t i z e n w ec a ns a y , o n l i n ep a r t i c i p a t et h r o u g ha n a l y z i n gc o n c e p to f c i t i z e np a r t i c i p a t i o n a n dm o d e m p u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r y , c o m b i n i n gu s a g eo f c - t e c h n o l o g y , f i n do u t o n ek i n d o fc o n v e n i e n t e f f e c t i v em a n a g et o o l sf o rg o v e r n m e n t a n d p u b l i c ， i nt h ep r o c e s so fr e s e a r c h i n gs t y l eo fc i t i z e no n l i n ep a r t i c i p a t e ，t h i sp a p e rt r i e s t oc o m b i n et h e o r ya n dr e a l i t y , n o to n l yd i s c u s sc o n c e p t ，a n ds t o po nt h es k i no f t h e o r y i fc h o o s es p e c i a l t yo fo r i g i n a ls t y l eo fp a r t i c i p a t i o n ，t r yt of i n do u tp o s s i b i l i t y o ft h e i ra d v a n t a g e sc o m b i n a t i o n ，m a k et h er e s u l to ft h i sr e s e a r c hp r e v a l e n tr e a l i z a b l e t h i sp a p e r sm a i nr e s u l ta sf o l l o w i n g ： h r s t l y , o v e r a l la n a l y z ea n dd i s c u s s c i t i z e n sm o t i v a t i o ni np a r t i c i p a t i n gp u b l i c m a n a g e m e n tf r o mn a t u r e ，r e a s o nc h o i c e ，u t i l i t yc h o i c e ，p a r t i c i p a t i o nd e m o c r a c y m a r x i s m sc i t i z e np a r t i c i p a t i o n ，a n di n t e g r a t e dr e s u l ti sg i v e no u ta f t e rc o m b i n ea l l t h ea d v a n t a g e s ，i t sd e m o c r a c y sr e a l i z e ，u s a g eo fc i ：t i z e n sq u a l i f i c a t i o n ，i t sb a s i c d r i v eo fc i t i z e np a r t i c i p a t i n gm o d e r np u b l i cm a n a g e m e n t s e c o n d l y , o nt h eb a s e m e n to fa n a l y z i n gt h e o r yo fm o d e r np u b l i cm a n a g e m e n t ， i n f e r e n t i n gi t sr e s e a r c h t o o l ：t h r e ed i m e n s i o n s a n d f i v em o d e l s ，w ei n t e g r a t ei t w i t h e g o v e r n m e n t ，t r yt ol o o kf o rp e r f o r m a n c eo ft h ef l o w e ro fm o d e r np u b l i c 西直童逗盍皇亟土亟究生堂僮诠窒 一盖1 生夏一 m a n a g e m e n t o nt h ep l a n tf o r mo fc 。g o v e r n m e n t t h i r d l v c h o o s et h r e ec o m m o np a r t i c i p a t es t y l e ，f o re x a m p l e ，l e t t e r v i s i t ， m e e r i n g ，r o t e ，c o m p a r ea n da n a l y z et h e mw i t he - t e c h n o l o g y , f i n dt h e i r p o s s i b l e c o m b i n a t i o n ，a n dd e e p l yd i s c u s st h ec o n c e p to f o n l i n em e e t i n g ，o n l i n el e t t e rv i s i t ， o n l i n ev o t e k e yw o r d s ：p u b l i cm a n a g e m e n t ；c i t i z e np a r t i c i p a t e ；e - g o v e r n m e n t ；o n l i n e p a r t i c i p a t e 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 第1 章绪论 1 1 问题的提出 2 0 世纪前半叶，公共行政学术主导性论题一直以来都是行政与政治之间的 关系问题。而当代国际公共行政学界关注的话题，已经转为行政与公民之间的 关系问题。2 0 世纪6 0 年代前后，许多先进国家公共行政部门发生了变化，公共 行政僵化的以“等级为中心”的形式，如今正在转向以“公民为中心”的各种 形式的变革，这并不仅仅是一种形式上的变革或管理风格上的变化，而是在政 府所扮演社会角色上，以及政府与公民关系方面发生的本质变化。 与此同时，在全球范围内，公民有组织地参与公共事务，志愿性活动的开 展，非营利性的或非政府组织在世界各地的广泛建立，也正在如火如荼地进行 之中。正是在这种历史背景和国际公共行政变化环境之下，结合中国具体国情， 本课题提出了我国现代公共行政中公民参与的发展趋势及其实现途径研究。其 意义在于，说明单一靠政府的行政能力来处理所有的问题，已经根本承受不了 大量社会需求的负担，其解决的办法就是需要外力的融入和参与，采取较新的、 比较恰当的“治理”形式，即把焦点放在：通过调动民间组织、非营利性的或 非政府组织等各方面的积极性和主动性，以此协调各方利益要求，建立主体间 的各种合作方式，结成伙伴关系分享权力。 1 2 国内外研究现状 目前国外关于公民参与问题多在政治学领域被广泛加以讨论研究，理论和 实践上都有较为丰硕的成果。社会心理学也不同程度地研究了公民参与问题， 研究主要集中在民意收集以及民意收集若干具体方法上。在公共行政领域的研 究主要界定在理念上对传统观念的突破。主要表现为有新意地提出：第一，公 共权威并非一定是政府机关，可以是政治国家与公民社会的合作、政府与非政 府的合作，还可以是公共机构和私人机构的合作；第二，管理过程中权力运行 的向度不一样，政府统治的权力运行方向总是自上而下的，而公民参与则是一 个上下互动的管理过程；第三，管理的范围不同，政府统治所涉及的范围就是 以领土为界的民族国家，而公民参与的治理范围既可以是特定领土内的民族国 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 家，也可以是超越国家领土界限的国际领域：第四，权威的基础和性质不同， 统治的权威主要来源于政府的法规命令，带有强制性，而公民参与的权威则主 要来源于公民的认可和共识，以自愿为主。这些研究都表明现代社会中公众参 与是行政民主的重要特征，是塑造政府良好形象的必由之路。 目前国内对公众参与在行政学领域中的研究有较多的理论成果，但研究比 较集中于公众参与与社会进步、社会平等、民主性的关系问题上，而社会心理 学则是更多地关心公民参与与公民价值观、态度的形成等问题，通常较少地关 注公民参与同我国现代公共行政相结合的发展趋势，以及如何才能实现有效的 公民参与。 1 3 本文研究的主要内容和方法 课题研究内容： 1 公民参与的涵义 2 公民参与公共事务管理的动机分析 3 公民参与的限度是什么? 4 公民参与的发展趋势 5 实现公民参与公共行政的有效途径研究 6 现代公共行政与传统公共行政的比较 7 公民参与的保障机制分析 本课题所采用的研究方法具体而言包括： 1 文献分析法：本课题注重文献的比较分折与论证，从相关理论文献中找 寻与公民参与有关的主张、理论，在试图建立彼此的关系后，形成一个整合的 理论架构。 2 七b 较分析法：即注重于相关文献的比较分析，特别是政治学与行政学领 域中的公民参与的概念比较，以及各种民主行政理论学说之间的异同。 3 在实证分析方面，是对所研究的公民参与个案进行如实的描述，为了确 实将理论及理想型的行政模式落实到现实社会中，本课题的研究过程中将以成 都地区为对象进行大量的调查，从成都地区的实际状况出发，分析影响我国公 民参与公共事务的态度与制度环境建立的可能性。 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 第2 章民主化过程中的公民参与 美国政治学家马克彼特拉克认为：公民参与是民主的希望“，。可见，公 民参与在现代民主政治的发展上占有举足轻重的地位。按照科恩的观点，民主 的尺度有三个方面：广度、深度与范围。民主的广度是由公民是否普遍参与来 确定的，属于民主的数量问题；民主的深度是由公民参与是否充分来确定的， 它与民主的性质相关；民主的范围则是指全社会实际参与决定问题的多少及其 重要程度，以及所起作用的大小，牵涉到的是民主的效能问题n ，。一个社会实 现民主的程度，都同其成员以各种方式参与公共事务多少、大小及范围有关。 由此看来，公民参与的广度和深度体现着公共行政的民主化和有效性，也是衡 量民主发展的尺度 2 1 民主制度与民主建设 民主大体上是以两种姿态展现在人类生活舞台上的，一是参与制民主( 也 称直接参与民主以古希腊为代表) ；二是代议制民主( 也称间接参与民主以近 代社会西方国家为代表) 。古希腊城邦民主的基本含义是公民直接参加国家、 社会事务的管理，由于享有政治权利的全体公民直接行使最高行政权力，公共 权力的所有者也是行使者。所有者与行使者的同一性，决定了在所有者与行使 者之间不需要、也不存在委托关系。随着社会的发展，直接参与民主愈来愈暴 露出其自身所存有的无法克服的缺陷，即该民主的实行须限定在狭小的疆域 内，且所涉国家、社会事务极其简单，显然这难以回应社会前行的需要。随着 国家地理面积的明显扩展，国家所涉事务也逐渐繁多与复杂，要想在如此广大 的地域管理如此复杂与繁多的国家与社会事务仍继续像古希腊狭小的城邦那 样，实行直接民主政治，显见是无法操作的。由此，具有现实合理性的西方代 议民主应运而生。 不可否认，代议民主是在直接民主的基础上发展而成的，其自身有着诸多 的光彩与荣誉：其一，相对来讲，代表的素质一般高于普通公民，这就为代表 机关所做出的高质量的决策提供了先决条件；其二，与全体公民大会相比，人 民代表大会人数较少，易于就相关问题达成共识，有关的决议也较易获得通过， 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 效率较高；其三，代表大会讨论问题通常因受较严格的程序规制，从而形成的 决议较为严谨、慎重；其四，从花费成本的角度看，代议制民主较直接参与制 民主更为经济，这主要从人力、物力、财力的角度考虑n ，。但即使如此，也不 能掩盖其自身尚存在的不足与遗憾：其一，代议制民主是建立在对代表一般信 赖之上的一种受托行使行政权力的民主形式，在委托完成后，完全有可能出现 受委托者对信任的背弃而使委托者利益遭受损害的情形，以至民主走向自己的 反面；其二，即使受委托者( 议员或代表们) 无意背弃委托者的信任，倾心倾 力，然而现代立法尤其是行政立法活动的高度复杂，许多问题的解决是仅有一 般知识的议员或代表们无法单独胜任的“，；其三，代表机关决定问题通常只能是 少数服从多数，此种情形下少数人的正当权益有时难以得到有效的保护；其四， 代表机关的主要职能是立法和对国家重大政策问题做出决定，法律和政策执行 的职能在政府，政府的行为最广泛、最直接、最经常涉及广大公众利益，政府 行为是否代表、反映和符合民意，代表机关并不能随时和全面实施监督。 现代民主都是代议制民主，无论是作为资产阶级民主形式的西方议会弗 还是作为社会主义民主形式的我国人民代表大会制度，都是代议制民主。列宁 就曾郑重指出，如果没有代议机构，那我们就很难想象什么民主，即使是无产 阶级民主。尽管人们对民主的阐释不尽相同、各有侧重，但民主的本质即“人 民有参与国家或对国家有自由发表意见的权利”，已成为人们参与行政的理论 根基。基于近代行政正是民主政治产物的认识，“参与是民主的基石，也是民 主行政的重要特质一一也成为学者们争相论证的命题，并已成为人们的共识。 我们认为，代议制民主与公民参与有着紧密的逻辑关联。 首先，公民参与是代议制民主的本质要求，代议制民主为公民参与提供了 实践基础的动力。民主的核心价值原则是国家权力来自于人民。在这样的观念 理念下，国家不能妄言其天生拥有可以支配他人一切的权力，它的权力必须通 过预设的程序由另一个独立的主体授予。这个独立的主体就是公民集合体，即 代议制机构。代议制机构通过预设的程序整合了每个公民个体的意志，这种意 志首先表达为国家根本大法的宪法，并成为国家权力的唯一来源。正如思想家 密尔所占：“理想上最好的政府形式就是主权或作为最后手段的最高支配权利 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 属于社会整个集体的那种政府；每个公民不仅对该最终的主权的行使有发言 权，而且，至多是有时，被要求实际上参加政府，亲自担任某种地方的或一般 的公共职务。”在此，密尔非常恰当地处理了政府与公民的关系。既然国家 权力权属于全体公民，国家权力又是被授予的，公民直接参与管理国家与社会 相关事务也就是其题中应有之义。 “人民是一切权力的唯一源泉”和“原始权威”，这也就意味着：一方 面，人民是权力的所有者决定着政府行使权力应该以为民服务为宗旨，政府的 一切措施和行为应该以人民的意志为依归，即对人民负责，不允许滥用；政府 在整个行政过程中，也应接受人民的监督，人民有权参与并监督政府的行为过 程。离开公众的参与只会增加不必要的执行成本，且降低决策效力和影响决策 所欲达到的目标。相反，通过公众的自愿参与，可以保证行政决策执行效果的 最大值，并及时发现决策的不足或错误，便于决策者适时进行修正，从而实现 法律的可持续实施；另一方面，人民是权力的所有者决定着公民同样也要遵守 行政法律规范，服从政府的合法管理，要与政府形成合作的互动关系，以维护 行政秩序，从而最终保障和增进公民自身的利益。在此意义上，民主是公民参 与的实践基础的动力。 其次，代议制民主所蕴涵着的公共权力在公民和政府之间存在委托与被委 托关系这一价值理念，为公民参与提供了逻辑起点。人民是一切权力的所有 者，但作为整体的人民是一种逻辑上的抽象，并不可能真正行使公共权力，因 而有必要将权利授予特定的人来行使。理性的选择是，要实现公民权利，公民 须选举出人民代表组成人民代表大会，通过各级人民代表大会组织产生各级各 类国家机关并依法赋予其权办从而使人民的权力上升为国家权力显见“国 家权力不过是公民权利的集中化、强烈化、权威化以及公共化”而已，它产生 和运行的最终目的也就是为了保障和实现公民权利和人民利益、增进公众福 利。代议制民主由于是建立在对代表一般信赖之上的一种委托行使权力的民主 形式，在委托完成后，完全有可能出现因受委托者的以下原因而使委托者利益 遭受损害的情形，以至民主走向自己的反面。 从行政权行使的制度性前提来讲，受委托者自身认知能力的有限性。现代 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 行政法律制度的形成需要大量的近乎无限的知识，试图以人的有限性来规划构 造完美的行政法律制度，是非常困难的。此外，立法机关总是由少数人组成， 政府权力总是由少数人行使，仅由少数人作出判断和决定最终会给社会带来病 态甚至危险。为此。英国当代著名思想家哈耶克指出，立法( 制定法) 是国家 通过深思熟虑制定的强加给社会的规则，往往用来实现某个目标，创制某种可 欲的秩序，尽管经过立法机关的法定程序，然而不足以充分利用受立法影响的 个体的具体知识，而总是依赖一般的理性原则，因此常常会与社会的自发秩序 相对立m 。 从行政权的行使过程来讲，在我国，行政机关是受广大人民的委托行使公 共权力的，行政机关与人民的根本利益是一致的。但由于许多具体权力的承担 者是由许多个人组成。在行使人民赋予的权力过程中难免发生与人民权利和利 益要求相背离的状况。行使权力即可以维护人民的利益，又可以侵犯人民的利 益。 上述种种由此引申出一个问题，即用何种方式在权力的拥有者与权力的行 使者间建立有效的通道，使权力的行使能充分体现人民的意愿，不致出现“权 力异化”的情形。本文认为，在各方达成共识的理性选择下，参与制民主能担 当此任，即“在进一步健全、完善代表制民主的前提下扩大公民对公务的直接 参与，以参与制民主补充代表制民主”。 显见，民主政治的核心价值原则即国家权力来自于人民，决定了行政权行 使过程中公民参与的不可或缺：作为公民来讲，参与整个行政过程是其应享有 的权利：作为行政主体来讲，行政权力不能随心所欲，而必须按照体现人民的 意志的法律行事，即政府的权力、职能、规模和行为都要受到法律的规范和调 空，且要按照法律程序行使行政权，公开接受社会监督与制约。公民参与行政 过程只有得到尊重和实现，委托与被委托的关系才具有真实性。 2 2 公民参与的基本问题探究 幸“公民参与是指人民通过投票、组党、加入政治的利益集团等活动，用 以直接或间接地影响政治之决定的行动。” “公民参与指社会成员在选择统治者，直接或叫接地形成公共政策过程 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 中所分享的那些自愿活动。” 上述具有权威的定义表达形式不一，但从其结构方面，却能看出某种一致 之处，这就是，公民参与作为一种政治现象，大致都包含着三个基本要素：其 一是参与的主体，既“谁参与”；其二是参与的客体，即“参与什么”；其三 是参与的途径，既“怎样参与”。 对于上述的不同理解，反映出研究者们对公民参与这一概念所应涵盖的内 容和范围宽窄变化的不同认识。应该承认，作为从某一角度进行的研究，这些 都是各有其道理的。但是，这样的定义尚有不足以说明公民参与在民主政治中 的深层意义，本论文打算从一种比较宽泛的角度对公民参与作出定义，故以下 将从六个基本的问题做比较深入的探究。 2 2 1 参与的主体 参与的主体指的是“谁”进行参与活动，在这里，参与主体指一切非政府 的公民个体或公民团体行为者。就主体为公民个人来讲，现代社会中公民这一 概念具有最为广泛的涵义。依法律上的界定，所谓公民是指具有一个国家的国 籍，并根据该国的宪法和法律规定，享有权利和承担义务的人n ，。 公民享有的权利从根本上是政治权利，也是就是说政治意义上的公民是与 公民政治权利紧密的联系在一起的，公民政治权利表明的是公民个人作为政治 行为的主体，得以自主地参与公共事务。如果个人在政治生活中不具有自主性 时，他是作为臣民而存在；当个人在政治生活中获得自主性时，他是作为公民 而存在。在政治共同体中，一方面，公民对于个人事务的自主与自决，即对私 人利益的独断与抉择；另一方面，公民能够参与对公共事务的决定，即对公共 利益的判断与抉择”，。 综上所述，所谓的公民就是必须同时具有法律及政治意义，且可以自由行 动的人。这个自由的条件不是凭借着性别、财产等因素，而是个人在法律地位 上的平等。在西方政治发展历史中，“公民”一词最早出现在古希腊雅典的城 邦中，事实上，那时候拥有公民资格的人只是- 4 , 部分。古希腊雅典民主政治 中的公民之所以人数有限，是因为公民所从事的政治活动必须是超越个人的私 利，以追求公共利益为目标，而这种超然的美德并不是每个人都能具备只有 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 在某些条件之下的个人才能称为公民，其条件是拥有一定资产的成年男子且登 记为某一行政区域的居民，这些公民不需要从事实际的生产活动，因此，这些 公民才有充分的时间与精力去思考及监督公共事务。在民主社会中，每个人都 有参与的自由，当然也可以选择不参与。 我国宪法和法律对公民的规定，不同于历史上和其他社会对公民的规定。 我国宪法第3 3 条规定：凡是具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和 国公民。与历史上和其他社会对公民的规定的根本不同之处在于，国籍是取得 公民资格的唯一条件。党的十五界五中全会通过的关于制定国民经济和社会 发展第十个五年计划的建议，建议将法制从工具论的观念提升到“重要目标” 的理念上，同时，重新确认了“公民”及“公民参与”的概念，明确提出了“扩 大公民有序的政治参与，引导人民群众依法参与经济、文化和社会事务的管 理”，特别是2 0 0 4 年3 月1 4 日十界全国人大二次会议通过的 中华人民共和 国宪法修正案在第十八条中增加了推动“政治文明”发展这一概念，对公民 的政治权利、对公民参与的有利实施是根本的保障，这些无疑是很大的社会进 步。 2 2 2 公民参与的动机分析 在对公民参与的涵义有所了解的基础上，另一个重要问题就是，促使公民 介入公共事务的动机是什么? 这可以说是一个最基本的问题，它是牵涉到对政 治涵义的基本理解较具代表性的有以下几种观点n n ： ( 1 ) 本性说。这种观点认为，人们只所以要参与政治和公共事务的管理，乃 是出于人们的本性或日一种自然倾向。其经典的表述就是亚里士多德“人是天 生的政治动物”的命题，这完全是出于人的一种需求本能或“天性”。如果政 治分工只是由统治者对被统治着进行的一种实施的话，亚氏的命题明确地预设 了一层涵义，即公民的参与是出于统治者的需要，其结果当然是多数人对少数 人的追随。正是从这一角度出发，统治者鼓励大众参与政治生活。在这思想指 导下所形成的政治生活形态只能是一种精英政治，即由少数非凡人物操纵和主 导的，而人民大众追随和“参与”的政治生活形态。 ( 2 ) 理性选择说。资产阶级启蒙学者大胆地论证：人都是有理性的，每一个 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 人都是在自己理性的指导下来安排自己的生活这种理性的选择，才是人性之所 在。“理性人”观念的提出，使人类政治生活的认识论基础发生了根本改变， 建立在“理性”基础上的人类政治生活，就不再是一种出自本能的驱使和追随 了，而是一种在理性指导下的合理选择。这种认识使人在政治生活中的位置发 生了变化，如果说以前人们参与政治完全是被动的和身不由己的话，那么，现 在人们开始有了一点自觉性和主动性了 启蒙学者从“理性人”的观点出发，重建了政治生活的模式。其中，最具 典型性的就是自然状态说和社会契约论了。按照理性选择说的思路，公民参与 只能是出于人民大众自己的需要。因为，第一，人们订立契约、加入政治共同 体和过政治生活，是在自己理性指导下的主动选择。第二，人们和国家组织之 间的关系是一种契约性的关系。公民参与可以说是人民与生俱来的一种权利。 第三，按照卢梭等比较激进的社会契约论者的认识，人们天赋的权利是不可分 割的，不可转让的，不可被代表的。政府只是臣民与主权者之问的一个中间体， 是人民为了自己的权益两建立的一个管理公共事务的机梅。 在资产阶级共和国建立然后，这个“天赋人权”和“人民主权”的神话。 很快就被“金钱政治”所打破。在资产阶级国家，由于存在着种种事实上的不 平等，人民对政治参与的主动性和自觉性也因而大打折扣，这个恰如马克思所 指出的：“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化 发展。”启蒙学者这种所谓“天赋人权”，实际上是“脱离了人的本质和共同 体的利己的人的权利。”他们所说的那种。理性的人”则是“作为封闭于自 身，私人利益、私人权益、私人信任、同时脱离社会整体的个人一“t 。 ( 3 ) 功利选择说。功利选择说对“理性的人”这一判断表示怀疑，而主张人 在一定程度上的听从本能的驱使。特别是利益原则所推动的。但是，功利选择 并没有完全回到“本能说”的老路上去，而是承认，人虽非完全是理性的，但 却有一种衡量自己利弊得失和趋利避害的选择能力。功利选择说的核心是：人 不可能实现至善的事务。人们充其量能够做到的只是“两害相权取其轻。”在 这里，“选择”成为功利选择说的关键字眼。人们对待政治参与的态度是变化 不定的，不是一贯地参与，而是介于参与和不参与不同。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 0 页 功利选择说的一个显著的特点，是将政治社会区分为少数以政治为职业的 政治家或“精英人物”和大多数处于政治边缘的普通群众。这两种人相互对 立，结成一定的科害关系。而公民的参与，是这两种人共同选择的结果，或者 说，公民参与是政治者和被统治者共同的需要。在功利选择说看来公民参与颇 似一个市场，职业政治家被喻为政策的生产者，公民则是选择政策的消费者。 公民不是自己制定政策，丽只是通过定期的选举，用选票买取自己中意的政治 家。 既然公民参与不是出自公民单方面的需求，而是出自统治者和公民的共同 需求，因而，按照功利选择说的逻辑，公民的参与就是一种有限度的参与，这 个限度就是不能危害统治者的正常统治。如果参与危害了正常的政治统治，那 么，依照“两害相权取其轻”的原则，就应该放弃公民的参与。 ( 4 ) 参与制民主说。随着代策义制民主政治的危机，一方面学者提出了共同 参与民主的思想，其指导原则是：“凡生活受到某项决策影响的人，就应该参 与那些决策的制订过程。”m - 其参与目的更多的是扩大公民的权利与义务，较 有代表性的观点是：m ， 木公民参与就是影响或试图影响公益分配的行为。 木公民参与是旨在影响国家或地方政府的行动或组织的平民的行动 木公民参与是个人或个人组织的集体有意或无意的反对或支持、改变或 维护一个政府或团体的某些特征的一切行动( 或不行动) 。 幸公民参与是在政府体制的各个层次中，试图直接或间接的在公共政策 的个别公民的一切自愿行动。 木公民参与是表示社会成员选择统治者以及直接或间接的在公共政策 形成等方面的自愿活动。 ( 5 ) 马克思主义的公民参与观。马克思主义对公民参与的问题十分重视， 把公民参与作为工人阶级取得政治权利以后实现民主的重要标志，指导着社会 主义国家的政治建设。马克思主义给公民参与带来了两个方面的新概念： 其一，人民之所以参与政治，是建立在切实的物质利益基础之上的，而不 是出自“本能”、“理性”、“理智”这些虚无缥缈的精神原因。按照马克思 西南交通大学硕士研究生学位论文第11 页 主义的理论，人民的自然条件和社会关系决定了他们的层次不同、对象各异的 需要。当这种需要导致比较强烈、持久的目的时，就表现为利益。在各种不同 的利益中，经济利益具有根本的性质。追求利益成为人类历史的基本动力，推 动着民族生活。敌对阶级间的利益冲突是“现代历史的动力”，“人们奋斗所 争取的一切，都同他们的利益有关。”n “对政治行为进行利益还原，这是马克 思主义公民参与的观点的基本视角。 其二，实际上在任何社会都存在着两种性质的公民参与：一种是统治阶级 的公民参与；一种是被统治者阶级的公民参与。前者的目的通过运用和控制公 共权威，维护既存的生产关系和社会关系；后者的目的是通过夺取和控制公共 权威，改变既存的生产关系和社会关系。马克思主义是彻底的民主主义者，他 们对公民的政治参与持一种完全肯定的态度，并认为参与政治和公共事务是广 大公民自身的需要。 从上述分析中不难看出，马克思主义的公民参与观与资产阶级学者的公民 参与观之间是有某种继承和相通的关系的，但同时又有着本质的区别。资产阶 级学者关于公民参与问题的认识是建立在唯心主义认识论的基础之上的，他们 研究公民参与的真实目的，在相当程度上是要把公民的参与限制在一个“适 度”的范围内，以保证资产阶级国家既存的政治秩序不被扰乱。只有马克思主 义才真正是从历史发展的必然趋势这一角度来看待公民参与，这才是广泛的民 主和现实的民主，建立在这一民主基础上的公民参与，才具有蓬勃的生命力和 广阔的发展前途。 综合上述各类观点，公民参与的动机可以归纳如下： ( 1 ) 民主政治的落实。民主政治的本质在于以民为本、以民为主的机制，历 史上，这样的制度设计只是在古希腊雅典城邦社会中曾经短暂地出现过，由此 造成一般误解了民主政治就是当代实行的代仪制政治，投票选出执政与民意代 表就表示实现了民主。其实，真正决定人民福祉的最后权力是掌握在人民手 中，而这个权力就是透过参与的方式由公民来亲自行使，使得社会的权力得以 重新分配，以此落实民主政治的理念。 ( 2 ) 维护公共利益。任何一项公共政策首先要符合公共利益的要求，也必须 西南交通大学硕士研究生学位论文 第12 页 切合广大人民的需要。在民主社会中，一项公共政策的制定要有若干适当的渠 道，可以使人们通过参与争取自己的权益和表达期望，特别是让少数弱势者也 有充分的机会表达需求，这将有助于维持和稳定政治系统。另外，公共政策的 形成过程也应该强调引进厉害关系人的参与，这样，才能创造出对大多数人最 有利的政策，既能得到公信力，也可以增进执行力。 ( 3 ) 公民资格的发挥。民主社会中，公民资格意味着：个人或国家互负义务， 从而避免了暴政：个人之间的权利是平等的，从而排斥了特权；个人作为治者 与被治者的统一，表明政治的民主化。m ，从现代到当代的公民权利与义务所发 生的显著变化来看，公民权利在量上的显著增加的，出现了近代政治中所没有 的全民公决权、创制权复决权、罢免权等，形成了直接民主的广泛趋势，从 而使公民参与达到了前所未有的程度。公民参与既是实现民主理想的有效方 法，更是学习如何发挥权利与义务的最佳的途径，透过公民参与，使得人类自 主选择的本性得以实现，个人也可以得到公民资格的教育与发展。 2 2 3 公民参与的范围 在参与这个大标题下，通常是提出一个参与范围而不是个别的参与活动， “参与”这个词虽然被广泛地用诸于民主理论中，但其参与的范围是有着明显 差异的，这源于直接和间接概念间的断裂。在直接民主中，公民参与的范围大 到足以允许公众对于政治议程中所有重要事项都有最后的决定权，其方式是透 过诸如公民投票及其他的创制权等机制。相对地，在所有间接的代议的民主制 中，公众的决策权仅限于选择负有最后的决策权的人或团体，这就是“直接民 主”与“代议民主”之间的差别。 从以上分析得知，公民参与的整体范围应包括两个涵义：一方面它是建立 在个体认同社会公共利益基础上的一种政治活动，每个公民可以平等参与决策 过程，相互信赖地进行公开沟通，从而形成公平分配资源的各种决策，此种参 与是一种“相互性的行动”；另一方面，公民参与也具有保障公民本身权利、 扩大公民利益及提供政治系统的正当性等功能，在这种见解之下，公民参与乃 是影响权利分配的一种政治行动，也是公民试图以极小代价追求极大利益的一 种交易行为，这种参与是一种“工具件的行动”。”政治学者的研究焦点多半只 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 3 页 注意后者的“工具性的行动”，至今，“相互性的行动”涵义的公民参与，着 重于透过决策过程分配社会资源，则为公共行政、政策学者研究的焦点之一。 然而，我们在讨论直接民主或参与式民主概念时，对于这两种公民参与的内涵 均不能偏废。 可以确信的是，只要把二者有机会地结合在一起，即使是在参与程度最高 的体系，至少在三个方面仍能进一步增加参与程度与范围。n ” 第一，利用现有的参与机会，广泛使用相互的行动的参与方式，可以扩大 公民参与的人数，这样，就可以提高参与活动的范围和内容。 第二，可以随着更广泛的议题，采用工具性的行动的参与方式，形成某些 机制来提高参与的程度。 第三，有机的结合两者的优势，可以透过新的制度设计对参与的制度加以 补充，形成稳固的各种参与的形式。 2 2 4 公民参与的限度 虽然公民参与是回归民主理想的最佳途径，但也不能不加考虑、毫无限制 地认为可以直接适用在各种公共议题上，必须要因实际情况做弹性与策略性的 制度设计。 例如，r b o x 所主张的“公民治理模式”就是建立在“社区治理”的基础 上；阿尔蒙德与维巴对5 个国家的研究均显示，由于公民与地方政府的关系较 为密切、接近与熟悉，因此，公民的主观意识比较中央政府而言较强，较有能 力影响地方政府的决策。所以，对公民而言，地方层级的公共议题是他们有能 力、有意愿参与的议题，而所投入的成本最少，可能产生的影响却最大。奥斯 洛姆也认为，“每个人在对自身事务的管理中是最有主权的，每一个镇区在自 身事务上最有主权，在超越镇区之上的一般事务中依从于国家的主权”。另 外，公民从社区公共事务的参与开始做起，可以使得公民有机会学习政治参与 的能力，然后，再逐渐将这一经验与知识扩大到全国性的议题与政策上。 我国国民经济和社会发展十五计划纲要提出：加强社区民主建设。这 可以说就是公民参与的基本精神，随着这一建设活动的展丌，必将唤起人民把 关注的焦点从过去的个人、家庭中心转移到每个人所生活的周围，为大家美好 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 4 页 的未来共同努力。但是，在公民参与的整体范围概念中，这种社区的参与只是 其中最基础的一环，我们应该将参与社区民主建设的精神与意愿逐步扩大到整 个社会，将整个社会、国家当做与己身息息相关的大社区、生命共同体，愿意 为其付出、奉献。因此，社区建设的范围不应只局限于所居住的社区，而是必 须将社区建设的运动在空间与时间上作无限的延伸。 2 2 。5 公民参与的发展 公民参与的范围落实到与每个人公民息息相关的周围事务，公民参与的内 容也将会从代议民主的投票扩大到包含所有的公共事务，这将会是成为一种趋 势，每个公民对与己相关的事务必然有能力、有意愿去参与；而对于专业性较 高或是范围较大的全国性公共政策，也可以经过适当的代理制度设计或是现代 电子科技的协助，发挥公民参与的影响力。因此，公民参与的发展时机可以从 过去的“偶然性”延伸“经常性”，如果稍加分析，大致将经过这样的几个环 节： ( 1 ) 参与人数。公民参与的发展意味着越来越多的社会阶层被纳入到政治过 程中，参与大众化。 ( 2 ) 从封闭型向开放型的发展。强调公共性和透明度，公民的参与成为一种 可以在大庭广众之中进行的活动。 ( 3 ) 非制度化向合法性、动员型向自主型的发展。在集权统治下，公民参与 并不构成政治制度的一个组成部分，也缺少法律的保障，因而大多数情况只能 以非法或非制度形式的状态存在：随着民主政治发展，公民参与会成为政治制 度中的一个不可缺少的环节，是宪法中的一项重要的权利。并且这项权利的行 使是公民可以自主地独立地驾驭，而非是政府主导或通过动员被动式的参与。 4 ) 以人为中心的参与向以制度为中心的参与渠道发展。集权统治是以入治 为中心的，参与的主要对象是政治官员，公民通常只能通过与官员的个别接触 来寻求自己参与的目的的实现；参与的结果，也在相当的程度上受到官员个人 品德和政治素质的左右。现代政治变人治为法治，公民的参与也开始以体制为 中心，即通过既定的法律程序来寻求自己的政治目标的实现，而较少受到官员 个人品德和政治素质的影响。 西南交通大学硕士研究生学位论文 第1 5 页 ( 5 ) 从简单性到复杂性的发展。现代意义上的公民参与产生的阶段，公民参 与的方式比较单一，形式简单。随着公民期望的变化，参与从内容到形式的多 样化，都会逐渐过度到越来越复杂阶段。 ( 6 ) 参与层次。公民参与是分不同层次的，有基层、中层和高层参与。在传 统社会中，影响公民生活的政治决策很多是村镇一级做出的，随着社会交往的 扩大和经济一体化的发展，现代社会中对公民发生影响的决策更多的不是在基 层，而是在全国范围内做出。公民参与的层次是向高处发展变化的。 ( 7 ) 参与强度。参加强度是指公民的参与影响政治系统决策活动的程度和持 续性，以及它对整个政治运作过程的重要性程度。如果说，参与人数、参与渠道 和参与层次的变化反映的只是公民参与的形式的话，那么，参与的强度反映的 则是公民参与的实质方面。而且，形式和实质经常是不一致的。这说明，在形 式上参与的人数多、渠道宽、层次高不等于参与的强度大。一般来说，参与强 度与公民在国家中和地位有直接关系。 2 2 6 公民参与的实现途径 公民参与的目的在于能够充分地表达意见、影响公共政策的决定，而公民 在依其能力、所付出的成本、面对公共议题的范围，以及可能发挥影响力等这 些因素考量下，会适当地选择最有效的参与方式进行，但是，无论公民参与的 实现形式有多么复杂，基本上可以从性质上将它区分为两大类。 第一类称为公民参与的常态，这是指公民参与作为实现民主政治的一个必 然环节而所应该具有的各种形态。一般来说公民参与在常态有以下特点：它 是直接的参与；它是公开的；它是自主和独立的：它是合法的；它是 均衡的参与。在很多时候公民参与是作为参与者为在政治价值的分配中处于有 利地位而采取的各种手段，而这些手段当在参与常态的范围内不能达到既定目 的时，就要借助一些非常态的参与来作为手段的一种补充。 第二类称为非常态的公民参与，它通常是非直接的，隐性的，被动的，非 制度的，非均衡的参与。非常态的公民参与和常态的公民参与一起，构成了公 民参与的一般形态。 以下是几位学