（财政学专业论文）农民工社会养老保险模式研究.pdf

山东大学硕士学位论文 摘要 改革开放以来，我国农民工数量不断增多，但是，由于他们的“边缘人 身 份，这个群体的绝大部分游离于社会养老保险体系之外，为了使农民工公平的享 受我国社会化的养老保险待遇，有必要对农民工的社会养老保险制度模式进行分 析与探讨，以便我们对现行的农民工社会养老保险的实践进行重新审视，为现阶 段的政策调整提供可靠的理论依据和决策参考。 首先，本文对国内外相关文献研究进行了回顾和简要评论；接着，对我国农 民工及其养老保险社会化的历史进程进行了回顾和简要评论，然后，对我国现行 各种“工保 模式进行了归类并总结了各种模式的优点与不足；最后，通过对农 民工的阶级定位，试探性的提出了农民工社会养老保险制度的目标模式，并结合 农民工的现实状况和我国国情，提出了农民工社会养老保险制度的过渡模式。 全文共分六章：第一章是本论文的引言部分。主要介绍了本文的选题背景 和意义、相关概念界定、研究内容及方法、文章的创新之处以及研究的不足之 处。第二章是本文的理论综述部分。对目前有关农民工社会养老保险的研究进 行了梳理，并在此基础上对现有研究成果进行了分析和评价。第三章对我国农 民工及其养老保险社会化的历史进程进行了梳理。第四章将现行各地农民工社 会养老保险模式归为四类，即“城保型社会养老保险模式、“农保型”社会 养老保险模式、“独立型社会养老保险模式和“双低型 社会养老保险模式， 并对各类模式在运行中表现出的优点与不足之处进行了分析。第五章通过对农 民工的未来阶级归属定位，试探性地提出了农民工社会养老保险的目标模式， 并分析了现阶段制约农民工社会养老保险目标模式运行的因素。第六章根据农 民工现阶段的过渡性特征试探性地提出了农民工社会养老保险的过渡模式。 根据农民工未来的阶级归属定位，本文认为，农民工的社会养老保险的目标 模式应该归属于城镇职工社会养老保险模式。但是鉴于农民工目前的过渡性特征 以及我国的现实国情，笔者认为应该针对不同类型的农民工制定不同的过渡性社 会养老保险模式。 关键词：农民工；社会养老保险； 模式：套贰 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t s i n c ei t sr e f o r ma n do p e n i n gu p ，c h i n ah a sm o r ea n dm o r ep e a s a n tw o r k e r s ， b u t ，b e c a u s eo ft h e i rs p e c i a li d e n t i t y , m o s to ft h e m a r ed i s s o c i a t e df r o mb o t hc i t y a n dr u r a ls o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e m i no r d e rt om a k et h ep e a s a n tw o r k e r s e n j o yf a i rs o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c et r e a t m e n ti no u rc o u n t r y , i ti sn e c e s s a r yt o a n a l y z ea n d d i s c u s st h ep r o b l e mo fs o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c ef o rp e a s a n tw o r k e r s ( s e i p w ) s oa st or e - e x a m i n et h ep o l i c yp r a c t i c ef o rs o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c eo f p e a s a n tw o r k e r sa n dt op r o v i d ear e l i a b l et h e o r e t i c a lb a s i sa n dd e c i s i o n - m a k i n g r e f e r e n c ef o rt h ec u r r e n tp o l i c ya d j u s t m e n t s b a s e do nt h er e v i e wa n dc o m m e n to nt h el i t e r a t u r e ，t h i sd i s s e r t a t i o nr e v i e w st h e h i s t o r yo fp e a s a n tw o r k e r sa n dt h ee n d o w m e n ti n s u r a n c em o d e sf o rt h e mi nd i f f e r e n t t i m ep e d o d s t h r o u g ht h es u m m a r i z i n go ff o u rm o d e so fs e i p wi np r e s e n t ，t h i s d i s s e r t a t i o np o i n t so u tt h ep r o b l e m si nt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ef o u rm a i nm o d e so f s e i p w a c c o r d i n gt ot h ec l a s sp o s i t i o no f p e a s a n tw o r k e r s ，t h i sd i s s e r t a t i o ns u g g e s t s t h a tt h es e i p wi sb e l o n g e dt ot h a to fc i t yw o r k e r si nt h ef u t u r e b u tb e c a u s eo ft h e t r a n s i t i o n a lc h a r a c t e r i s t i c so fp e a s a n tw o r k e r sa n d0 1 1 1 c u r r e n tn a t i o n a lc o n d i t i o n s ， w es h o u l db u i l dat r a n s i t i o n a ls o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c em o d ea c c o r d i n gt o d i f f e r e n tk i n d so fp e a s a n tw o r k e r s t h ef u l lt e x ti sd i v i d e di n t os i xc h a p t e r s t h ef i r s tc h a p t e ri sp a r to ft h ei n t r o d u c t i o nt ot h i sd i s s e r t a t i o n t h i sc h a p t e r m a i n l yi n t r o d u c e st h et o p i c ，b a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c e ，t h ec o n t e n ta n dm e t h o d s o ft h i sr e s e a r c h ，i n n o v a t i o na n dt h es i g n i f i c a n c eo ft h er e s e a r c hr e s u l t s t h es e c o n d c h a p t e ri sp a r to ft h el i t e r a t u r er e v i e wo ft h i sd i s s e r t a t i o n t h i sc h a p t e rc o n c l u d e sa n d e v a l u a t e sr e l a t i v er e s e a r c ho ns e i p w c h a p t e rt h r e ei n t r o d u c e st h eh i s t o r yo fp e a s a n t w o r k e r sa n di t se n d o w m e n ti n s u r a n c em o d ei nd i f f e r e n te c o n o m i cs y s t e m c h a p t e r f o u rg e n e r a l i z e sf o u rm a i nm o d e l so fs e i p wi nc h i n a , t h a ti s u r b a nm o d e l ”， r u r a lm o d e l ，i n d e p e n d e n tm o d e l a n d d u a l - l o wm o d e l t h e n ，i te s t i m a t e st h e i r m e r i ta n dd e f i c i e n c yi np r a c t i c e t h ef i l t hc h a p t e rg i v e sac l a s sp o s i t i o nf o rp e a s a n t i 山东大学硕士学位论文 w o r k e r sa tf i r s t ，t h e n ，i tp u t sf o r w a r dt h et a r g e tm o d eo fs e i p w , a tl a s t , i ta n a l y z e s t h ec u r r e n tp r o b l e m st h a tr e s t r i c tt h ei m p l e m e mo ft h i st a r g e tm o d e t h el a s tc h a p t e r p u t sf o r w a r dt h ep r i n c i p l e sa n dc o n c r e t ec o n t e n tf o rt h et r a n s i t i o n a lm o d eo fs e i p w b a s e do nt h es o c i a lc l a s sp o s i t i o no fp e a s a mw o r k e r s ，t h i sd i s s e r t a t i o ns u g g e s t s t h a ts e i p wi sb e l o n g e dt ot h a to fc i t yw o r k e r si nt h ef u t u r e b u tc o n s i d e r i n gt h e t r a n s i t i o n a ic h a r a c t e r i s t i c so fp e a s a n tw o r k e r sa n do u rc u r r e n tn a t i o n a lc o n d i t i o n s ， w es h o u l db u i l dat r a n s i t i o n a ls o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c em o d ea c c o r d i n gt o d i f f e r e n tk i n d so fp e a s a n tw o r k e r s k e yw o r d s ：p e a s a n tw o r k e r s ；s o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c e ；m o d e i v - 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。 对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方 式标明。本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名： 查函 日 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论 文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分 内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段 保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：查函 导师签名： 董仁扯日 期：卫红陋日 山东大学硕士学位论文 第1 章引言 1 1 选题的背景和意义 1 1 1 选题背景 在我国从计划经济体制向市场经济体制转变、由农业社会想工业社会转变 的过程中，由于社会、职业、市场和体制之间转变的不同步，使得我国农民在 由农村流向城市、在从农业生产向非农业生产转变的过程中，出现了职业与身 份的不一致，从而产生了在城市从事非农业生产的具有农村户口的“农民工。 在过去的二十多年里，农民工这一社会群体快速发展，迅猛扩张：据统计，1 9 9 2 年，中国流动的农民工为4 6 0 0 万人，占当时总人口1 l 亿的4 ，至i j 2 0 0 4 年，这一 群体的数量已经上升到1 2 亿，加上附带人口，总共大约有1 8 亿，占总人口的 1 5 。1 在未来中国城市化进程中还将有大批农民工进入城市，从事第二、三产 业的工作。 农民工为我国城市经济的发展做出越来越多的贡献，但是由于身份与职业 的不一致，农民工逐渐成为游离于城乡边缘的“边缘人一，这致使他们在就业 岗位，劳动报酬与社会保障方面遭受到不同的待遇。社会养老保险问题就是亟 待解决的问题之一，据我国劳动和社会保障部门的统计，我国1 2 亿农民工群体 中，养老保险的总体参保率约为1 5 ，农民工最多的地区广东省，也只有2 0 的 参保率。2 1 1 2 选题意义 从某种程度上说，农民工是城市中的市民和农村中的农民之间的中间群体， 是农村人口城市化的过渡性力量。因此，在我国城乡社会养老保险体系融合的 过程中，农民工的社会养老保险承担了衔接和过渡农村社会养老保险体系和城 市社会养老保险体系的历史使命。也可以说，建立农民工社会养老保险是二元 社会养老保险体系改革的必然过程。这就决定了现阶段农民工社会养老保险问 题再也不能被继续忽视，应该深入有关农民工社会养老保险问题的研究，加快 农民工社会养老保险体系的建设。 1 潘年祥： c 社 会科学文献出版社，2 0 0 3 年 山东大学硕士学位论文 现行农村社会养老保险及城镇职工社会养老保险衔接问题的研究还不多。 2 2 有关现行农民工社会养老保险制度设计中存在问题的研究 现行农民工社会养老保险政策设计与运行中存在各种各样的问题，现将这 些问题总结如下： 1 农民工养老保险政策不统一，缺乏有效的法规指导 李海霞( 2 0 0 4 ) 、张晨寒( 2 0 0 6 ) 等人认为，目前我国的农民工养老保险 制度在各地范围内政策不统一，社会养老保险制度被分割在2 0 0 0 多个统筹单位 进行，各统筹单位之间政策不统一，互联互通较难。这给农民工在城市之间流 动带来很大的阻力。 2 企业对“工保持冷漠态度 杨翠迎、郭金丰( 2 0 0 6 ) 、余桔云( 2 0 0 6 ) 认为，企业最初雇用农民工 的一个重要原因就是为了降低生产成本，因此，对政府出台的农民工养老保险 政策，企业并不拥护。一些企业甚至采取种种手段逃避参保，逃避为农民工缴 费。 3 农民工养老保险资金来源渠道单一 李海霞( 2 0 0 4 ) 、李金苗( 2 0 0 7 ) 认为，农民工养老保险资金的社会统筹 基本都由企业支付，最终来源于工人工资，政府只承担指导责任，这对农民工 人来说是不公平的。 4 农民工的流动性强与养老保险关系的不可转移性之间存在尖锐矛盾 国家发展改革委社会司小城镇改革发展中心课题组( 2 0 0 5 ) 的报告显示， 目前我国尚无统一的关于农民工社会保险的政策，农民工异地转移或回到家乡 时，养老保险接续渠道不畅通。李海霞( 2 0 0 4 ) 则认为，由于各地政策不统一， 农民工养老保险个人账户基本不可转移，而农民工又是一个流动性很大的群体， 因此，二者产生极大的矛盾，其结果是城镇职工养老保险挤占农民工养老保险 统筹部分情况的出现。 5 农民工收入低与养老保险缴费门槛过高存在矛盾 叶齐招、胡建和( 2 0 0 4 ) 、邹新树( 2 0 0 6 ) 、张晨寒( 2 0 0 6 ) 认为，城市 农民工养老保险缴费率高，让很多企业和个人难以承受，于是对现行社会保险 政策产生抵触情绪。 6 目前的各种有关农民工社会养老保险中存在的问题的研究，比较全面地概 括了我国目前农民工社会养老保险制度设计与运行中存在的问题，对学者们进 一步研究思考农民工社会养老保险问题提供了借鉴。 2 3 有关解决农民工社会养老保险问题对策的研究 对农民工社会养老保险问题的处理，学者们有着很大的分歧，主要表现在 以下几个方面： 1 有关农民工社会养老保险制度模式选择的研究 有关农民工社会养老保险制度模式的选择问题上，学者们主要存在以下两 种观点： 第一种观点主张实行完全积累的个人账户模式。如桂世勋( 2 0 0 5 ) 等学者 主张对农民工社会养老保险应该实行个人账户，建立专项调剂金，不搞社会统 筹。 第二种观点主张实行部分积累制的个人账户模式。如刘晓雪( 2 0 0 6 ) 认为，应 该设立全国性个人账户，但在个人账户中分个人缴费和社会统筹两个部分，社 会统筹部分由用人单位按照农民工工资总额的一定比例缴纳，个人账户可随农 民工本人流动并可以依法继承。 2 有关农民工社会养老保险资金来源的研究 有一种观点认为，农民工社会养老保险的资金应该来源于个人、单位和国 家。如王和、皮立波( 2 0 0 4 ) 认为，农民工的社会养老保险基金可以采取“多 元化 买单的方式：一是农民工在城市创造的剩余价值；二是城市化过程中由 于土地用途变更产生的部分级差地租；三是中央财政可以针对个别高风险行业 征收特别的社会保险税；四是政府与社会设立的一部分救济金等；五是农民工 缴纳个人工资的一部分。曹信邦( 2 0 0 5 ) 认为，政府在农民工社会养老保险中 具有以下责任：一是立法责任，二是政策制定责任，三是财政兜底责任。 另外有一种观点则认为应该由个人和单位二者为农民工的养老保险提供资 金来源，政府只提供政策支持责任。如桂世勋( 2 0 0 5 ) 等学者认为应该采取以 个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策支持的方式为农民工建立养老保 险。 3 有关农民工社会养老保险缴费标准与比例问题的研究 7 山东大学硕士学位论文 在缴费标准与比例问题上，大多数学者都认为目前的缴费水平不合理，但 是针对具体的缴费标准与比例，各学者有不同的意见：卢海元( 2 0 0 6 ) 、徐秋 花、侯仲华( 2 0 0 7 ) 和刘晓雪( 2 0 0 6 ) 等人认为，农民工的收入比城镇职工低， 其养老保险缴费比率应低于城镇职工；徐赛嫦( 2 0 0 3 年) 认为，农民工的缴费 标准和比例应根据公平与效率原则，在法律精神指导下确定与更改，标准是根 据平均最低工资还是最低生活保障由地方立法机关决定，并由其授权机关提供 科学的数据；周涛( 2 0 0 3 ) 认为，为了实现农民工工作转移是养老保险的接续 问题，应该在全国范围内统一缴费率，并且以实际工资为缴费基数；刘传江、 徐建玲( 2 0 0 6 ) 则认为，在考虑双方共需弹性不同的情况下，选取一个地域农 民工市场工资的数额作为缴费基数或降低缴费比率能吸引更多的农民工参保。 综上所述，目前的各种有关农民工社会养老保险的研究，比较全面地概括 了我国目前农民工社会养老保险制度设计与运行中存在的问题，并针对这些问 题提出了许多宝贵的意见和建议，对后来者迸一步研究和思考农民工社会养老 保险问题提供了借鉴。 山东大学硕士学位论文 第3 章农民工及其养老模式社会化的历史进程 3 1计划经济时期的农民工及其养老模式 3 1 1 计划经济时期农民工产生的历史背景 自从上个世纪八十年代以来，“农民工 这个词语开始变得家喻户晓，人 人皆知。但是实际上，它始于上个世纪五十年代，这也是我国解放后的第一次 “民工潮”。然而在随后的六十和七十年代，此次农民工又跌入低谷，但并未 完全停止。 这一时期，我国农村劳动力流向城市大致表现出以下几个变动阶段。 第一，自由流动阶段( 1 9 4 9 年- 1 9 5 7 年) 在这一阶段中的人口城乡流动和自由迁移是不受限制的。 新中国成立初期，为了适应快速推进工业化的需要，国家采取了让农村居 民向城市自由迁移的政策，如中国人民政治协商会议共同纲领和1 9 5 4 年的 宪法等，都赋予公民自由迁徙与自由选择居住地的基本权利。因此，在这 一时期，大量农村居民进入城市转为工人和城市居民。据统计，1 9 4 9 1 9 5 7 年 期间，市镇人口增加总量中，7 0 - - - - 8 0 是由农村向城市迁移构成的。根据中 国农民工调研报告中有关统计资料显示，1 9 5 4 年，从农村迁入城市的人口 有2 2 0 0 万人，1 9 5 5 年有2 5 0 0 万人，1 9 5 6 年有3 0 0 0 万人。另外，据统计，1 9 5 0 年1 9 5 7 年，城市人口增加总量中迁移增长占到了6 0 8 ，1 9 5 7 年- 1 9 6 0 年更 是占到了9 0 。6 这些迁入城市的农民成为我国第一批“农民工玢。由于这一时 期的农民工是在未受到政府超经济力量的控制下而自发进行的较大规模的集中 流动，因此，这一阶段可称之为自由流动阶段。 第二，大起大落流动阶段( 1 9 5 8 1 9 6 3 ) 1 9 5 8 年的“大跃进 运动，在经济建设上急于求成，生产上追求高速度、高 指标，不顾客观条件，盲目发展钢铁工业，大搞基本建设，造成了工业对劳动力 的“虚假需求 ，农村剩余劳动力也先后出现了非正常地向非农产业的“急剧流 动。致使农村非农产业劳动力也从1 9 5 7 年的1 2 5 7 万人一下猛增至u 1 9 5 8 年5 8 1 0 万人，一年内增长了3 6 倍。而农业劳动力则从同期的1 9 3 0 9 万人，下降到1 5 4 9 0 6 邓鸿勋陆百甫：走t a _ - 元结构农民就业创业研究) 叫 ，中国发展出版社， 2 0 0 4 年 9 山东大学硕士学位论文 万人，农业劳动力占全社会劳动力总数比重从1 9 5 7 年的8 1 2 下降至u 1 9 5 8 年的 5 8 2 。7 尽管这次流动使得中国农村内部劳动力向非农产业大规模的流动，但是这种 流动并不是以农业劳动生产率的提高和农村剩余劳动力的增加为前提的，因此是 一种违背经济规律的不正常流动。它一方面造成了城市公共设施的过度紧张和城 镇居民食品及其他生活资料的严重短缺；另一方面使得农业劳动力严重缺失和社 会生产遭受巨大破坏。因此，1 9 6 0 年底，中央提出“调整、巩固、充实、提高” 的八字方针，缩短基本建设战线，实行企业的关停并转，精减大批城镇职工返回 农村，实行“逆向流动 。资料显示，在1 9 6 1 - 1 9 6 3 年经济调整期间，城镇人口 共减少2 6 0 0 万人，职工共减少2 0 0 0 万人，其中1 3 0 0 多万人重新返回到农村务农。 与此同时，因绝大多数农村工厂被关闭，农村工业也跌入“低谷 ，农村非农产 业劳动力大量返回农业生产。8 第三，基本停滞阶段( 1 9 6 4 - 1 9 7 8 ) 由于前一时期大量农业劳动力进城就业给城镇就业和食品供给造成的巨大 压力。从1 9 5 8 年开始，全国人大通过了中华人民共和国户口登记条例，确定 了全国实行户籍管理体制，从此形成了延续至今的控制人口迁移和劳动力流动的 制度框架。由于限制农民自主就业和跨地区流动，占中国大部分人口的农民被束 缚在十分有限的耕地上，农民收入增长缓慢，同时又赋予城镇居民以各种保障的 及福利，使得城乡差别制度化。 3 1 2 计划经济时期农民工的养老模式 计划经济时期，由于城乡二元结构的存在，国家实行的养老保险政策具有 明显的二元性质：对城镇的部分职工实行社会养老保险政策( 包括公务员、国 有企业、事业单位) ，而广大农民没有被纳入到国家社会养老保险体系中来， 主要实行以家庭养老和个人储蓄积累为主的养老方式，其次通过“五保户 和 “农村养老院 等方式来负担。 由于在计划经济时期出现的第一批农民工规模较小，且城乡户籍制度严格， 所以它们被视为农民，其养老方式也同当时的农民相同。应该说，这种养老模 式与当时中国农村经济的发展水平和社会结构状况是相适应的，也是有效率的。 7 张爱婷：二元结构下劳动力流动的增长效应研究 ，西北大学博士论文，2 0 0 7 年 。张爱婷：二元结构下劳动力流动的增长效应研究 ，西北大学博士论文，2 0 0 7 年 l o 山东大学硕士学位论文 但是问题的关键在于，这种养老模式所依赖的集中计划体制下的农村社会生产 体系是低水平和低效率的，农民所获得的养老保障也是有限的。随着经济的进 一步发展，这种传统家庭养老模式也面临着挑战。 3 2 市场经济时期的农民工及其养老模式 3 2 1 市场经济时期农民工产生的历史背景 在市场经济时期，市场对劳动力资源配置起基础性的调节作用。1 9 7 8 年以 后，家庭联产承包责任制逐渐代替了人民公社制，极大地调动了农民的生产积 极性，生产力得到极大的提高，农村剩余劳动力逐渐被释放出来。这些剩余的 农村劳动力逐渐流动到乡镇企业和城镇，成为建国后的第二批“农民工一。这 一阶段农民工的发展主要经历了两个阶段： 第一阶段：“离土不离乡、进厂不进城 时期 一方面，从上世纪7 0 年代末，改革开放政策首先从我国农村开始：废除了 人民公社制，实行了家庭联产承包经营体制，农民对土地有了使用权和经营权， 生产积极性提高，农村劳动力大量过剩的情况充分显露出来；另一方面，当时 乡镇企业异军突起，发展多种经营，需要大量的劳动力资源。于是，这些富裕 的农村剩余劳动力开始离开土地到小集镇务工经商，从而推动了中国农村乡镇 企业的进一步发展。据统计，乡镇企业吸纳了农村剩余劳动力1 3 6 亿多人。9 这 一时期涌入乡镇企业的农民工特点是“离土不离乡，进厂不进城，他们极大 的促进了农民收入的增长和农村的繁荣。 第二阶段：“离土又离乡、进厂又进城”时期 进入上世纪8 0 年代末9 0 年代初后，一方面，乡镇企业进入常态发展时期， 吸纳劳动力的能力逐年下降，“离土不离乡的就业方式已经不能满足农村剩 余劳动力就业的需要；另一方面，这一时期改革开放政策已经使东部沿海城市 率先富裕起来，他们不仅解决了当地劳动力过剩问题，还出现了劳动力短缺现 象。在这种情况下，农村剩余劳动力逐渐开始离开本乡本土，走上了进城打工 的道路。此时农民工呈现出“离土又离乡，进厂有进城”的特点。 3 2 2 市场经济时期农民工的养老模式 伴随着市场经济的发展，我国的工业化和城市化进程加快，农民工大量涌 9 邓鸿勋陆百甫：走出二元结构， j 】，农民就业创业研究，中国发展出版社，2 0 0 4 年 山东大学硕士学位论文 入城市，这时，打工被认为是市场经济条件下人力资源的合理流动与市场化配 置，开始逐渐受到政府的关注与保护。这些农民工从户口上看属于农民，但长 期在城市工作，并且频繁流动于不同城市和不同岗位。他们处于城镇化的最前 沿，但基本处于无保障或低保障的状态。为此，国家决定通过立法，确保农民工 参与社会养老保险：1 9 9 1 年，全民所有制企业招用农民合同制工人的规定 中对农民工社会保险作了较为具体的规定；劳动法中也规定了凡是与用人 单位建立劳动关系的劳动者，包括临时工和从事个体劳动的职工都应参加养老 保险；1 9 9 9 年，国家颁布了社会保险费征缴暂行条例，其中规定所有城镇 企业及其职工，包括农民合同制工人，都应当参加社会养老保险；2 0 0 1 年1 2 月，国家劳动和社会保障部门发布了关于完善城镇职工基本养老保险政策有 关问题的通知，其中第四条明确规定，“参加养老保险的农民合同制职工， 在与企业终止和解除劳动关系后，由社会养老保险经办机构保留其养老保险关 系，保管其个人账户并计息。凡重新就业的，应接续或转移其养老保险关系， 也可按照省级政府的规定，根据农民合同制职工本人申请，将其个人账户中的 个人缴费部分一次发放给本人，同时终止其养老保险关系。农民合同制职工在 男年满6 0 周岁、女年满5 5 周岁时，累计缴费年限满1 5 年以上的，可按规定领 取基本养老金，累计缴费年限不满1 5 年的，其个人账户全部存储额一次性支付 给本人。 除此之外，劳动和社会保障部门还规定，各省市应该制定合理的针对农民 工的社会养老保险政策并试行。因此，各地在结合本地实际情况的基础上制定 了各具特色的“工保 制度或办法，这些制度和办法构成了我国现行农民工社 会养老保险的主要模式。 由此可见，随着我国经济体制由计划向市场的转变，城乡人口从封闭向流 动的转变，以及农民工规模的扩大，农民工的养老问题日益受到政府的关注， 传统的家庭养老方式已不能保障农民工的晚年生活需要，社会化的养老方式逐 渐得到推广和普及。 1 2 山东大学硕士学位论文 第4 章我国现行农民工社会养老保险的主要模式分析 我国现阶段农民工社会养老保险主要有四种模式。 4 1 “城保”型社会养老保险模式 4 1 1 模式介绍 所谓馘保 型农民工社会养老保险模式，是指将农民工直接纳入现行城 镇职工基本社会养老保险制度，执行完全统一的政策。我国城镇职工的基本养 老保险制度的内容包括以下几个方面： 第一，社会统筹与个人账户相结合的部分积累制社会养老保险制度模式。 基本养老保险费由企业和职工共同承担。它将社会养老保险基金分为两部分： 统筹基金和个人账户基金。企业和个人的交费分别进入两个账户，社会统筹部分 实行的是现收现付制，个人账户实行的是完全积累制，受益人领取养老金也是 从两个账户各领取一定比例。社会统筹部分以省为单位进行调剂。应当说“统 账结合 是适应我国实际情况的一种制度创新，这种模式是为了解决中国人口 老龄化带来的代际负担加重问题而产生的，基本体现了我国社会保障改革的方 向与要求。 第二，缴费基数及比例。 从资金征集方式上来看，我国目前城镇职工社会养老保险制度采取的是缴费 征集模式，即社会养老保险费由企业和职工二者共同缴费构成。企业依法缴纳养 老保险费，缴费比例一般为企业工资总额的2 0 左右。个人按其工资的8 缴纳养 老保险费。 第三，账户模式。 从资金入账管理模式上来看，目前城镇职工社会养老保险制度采取的是社会 统筹与个人账户相结合的模式。企业按城镇职工个人缴费工资的8 为数额为职工 建立基本养老保险个人账户，个人缴费全部划入个人账户，企业缴费的3 进入个 人账户，其余部分进入社会统筹部分。 第四，社会养老保险转移机制。 职工转移养老保险关系时，同时转移基金。职工跨统筹地区转移后，退休待 山东大学硕士学位论文 遇由转入地承担，而转移基金仅为个人部分。退休待遇中除了个人账户养老金由 个人账户承担外，基础养老金由社会统筹支付。 目前从全国来看，部分地区选择了这种模式，( 包括广州、郑州等城市) 下 面主要介绍广东的情况。 广东省是最早开始探索农民工社会养老保险的省份，早在1 9 9 4 年，广东省就 开始将农民工纳入统一的城镇职工社会养老保险体系。1 9 9 8 年9 月，广东省颁布 了广东省社会养老保险条例，2 0 0 0 年又颁布了广东省社会养老保险条例实 施细则。这两个文件规定：将农民工纳入城镇职工社会养老保险体系，进城务 工人员在保险模式、缴费、待遇享受等方面与城镇职工执行完全统一的标准。被 保险人加纳的养老保险费全部记入个人账户，单位缴纳的养老保险费一部分记入 个人账户，一部分记入社会统筹，退休时基础养老金月标准为所在市上年度职工 月平均工资的2 0 。个人账户养老金月标准为个人账户存储额除以1 2 0 。同时规定， 个人账户基金只用于本人养老，一般不得提前支取，农民合同制职工在终止或解 除劳动合同后，社会保险经办机构可以将养老保险个人账户中的资金一次性发给 本人，同时终结养老保险关系。 4 1 2 模式评析 “城保 型社会养老保险模式具有显著的优点： 第一，农民工与城镇职工社会养老保险模式相一致，易于实现与城镇职工基 本社会养老保险制度的对接，它有利于促进农村劳动力向城镇转移和城镇化的发 展。第二，互济性与效率相结合。这种统账结合的部分积累制模式，一方面，通 过社会统筹部分的基金调剂，可以充分体现社会化养老保险的互济性；另一方面， 个人账户完全由个人缴费形成，工资高的缴费多，将来领取的养老金也多，较充 分的体现了社会养老保险的高效率。 但是，对所有农民工实行这种模式，在实际运行中也有明显缺陷，主要表 现在以下三个方面： 第一，农民工流动性强，养老保险个人账户接续困难。有调查显示，农民 工在餐饮、工厂等企业的平均工作周期是4 - 6 年，从事建筑等纯体力工作的农 民工，在一个地方的平均工作周期为2 3 年。据劳动和社会保障部调查，目前 仅有2 0 一3 0 的进城务工农民在同一个单位工作满3 年以上。2 0 0 4 年外出 农村劳动力中，有就业岗位但不稳定的务工人员占到4 0 6 。这种状况在2 0 0 5 1 4 年丝毫未见有所改善。1 0 由此可见，让农民工按照城镇职工标准参保，由于他们 的居住具有流动性和短暂性，与城市居民有很大差别，当他们的工作地转移， 或者回乡务农时，他们的养老保险个人账户将很难同步转移到新工作地单位或 农村，因此，这种模式在运行中出现参保率低、退保现象比较突出的问题。据 新华网的有关资料显示，截至2 0 0 1 年底，在东莞，劳动部门登记的外来工达 2 0 1 4 6 万人，实际外来工己超过4 0 0 万人，而参加社会养老保险的只有8 5 万 人，参保率仅为2 0 9 6 ；1 12 0 0 5 年，广东东莞有1 0 5 万人参加职工基本养老保险， 但1 年内就有4 0 万人“退保”，在顺德，一年内退保的外来工人超过5 万人， 退保金额达5 0 0 0 万左右。1 2 第二，农民工收入低，不能适应现行的“城保”模 式。农民工在城市工作，虽然总体上收入水平要好于农村，但是与城市居民收 入水平相比，还是有很大差距，经济承受能力远远低于城市。2 0 0 4 年7 月，广 东省总工会公布了在全省开展的外来工基本情况调查结果，这次调查面向广东 省1 2 个市，收回近7 0 0 0 份有效问卷，该调查的结果表明，月收入在8 0 0 元以 下的农民工占总调查人数的4 8 2 ，月工资在收入在1 2 0 0 元以下的占7 8 2 ， 月工资收入在1 6 0 0 元以下的则高达8 9 4 ，而广东省2 0 0 3 年全省在岗职工的 月平均工资收入为1 6 7 5 元，也就是说，外来工中仅有1 0 的人月工资收入达全 省的平均水平。1 3 因此，让所有收入阶层的农民工都加入“城保”型社会养老保 险，显然是不合适的。第三，目前“过渡性”的城镇社会养老保险制度难以应 对人口老龄化的挑战。目前我国城镇职工社会养老保险制度是专为国有企业职 工设计的以高基数、高费率、高待遇、高补贴( “四高”) 为特征的养老保险制 度，明显地具有对长期实行低工资的国有企业职工补偿的性质，也是保证养老 保险体制顺利转型的需要，其制度设计本身具有明显的过渡性质。随着人口老 龄化时代的到来，这种以“四高 为特征的制度在运行中出现资金收支缺口问 题：据统计，1 9 9 8 年缺口为i 0 0 多亿，1 9 9 9 年缺口为2 0 0 多亿，2 0 0 0 年达到 3 0 0 多亿元，2 0 0 3 年升至4 1 0 亿元。2 0 0 0 年基本养老保险基金当年收不抵支的 省份有2 4 个，连经济实力雄厚的上海市也于2 0 0 2 年出现养老保险基金的赤字。 为了保持社会养老保险基金的收支平衡，政府财政不得不进行“兜底”。从1 9 9 8 1 0 肖军梅王志峰：完善农民工养老保险制度的研究 j ，科技创业月刊 ，2 0 0 7 年第l 期 1 1 杨曼：农民工退保，尴尬了谁，市场报，2 0 0 5 年1 0 月3 1 日 1 2 肖军梅王志峰：完善农民工养老保险制度的研究 j ， 科技创业月刊，2 0 0 7 年第1 期 1 3 杨云善时明德：中国农民工问题分析， m ，中国经济出版社，2 0 0 5 年 山东大学硕士学位论文 年开始，财政加大了对养老保险基金的补贴，1 9 9 8 年为2 0 多亿元，1 9 9 9 年和 2 0 0 0 年分别猛增到1 0 0 多亿元和3 0 0 多亿元h 。 由此可见，如果将这种具有补偿和过渡性质的制度扩大到数量庞大的农民工 群体，只会让财政承担更大的责任与压力。 4 2 “农保刀型社会养老保险模式 4 2 1 模式介绍 目前，作为农民工群体的重要组成部分，部分乡镇企业职工参加了农村社会 养老保险制度。根据劳动和社会保障部的相关统计，截止至u 2 0 0 3 年底，约有8 5 0 0 0 个乡镇企业，约1 4 0 0 万农民工参保，约占乡镇企业总数的1 0 。( 国家劳动和社会 保障部，2 0 0 5 ) 如云南省，参加农村社会养老保险的农民工约有2 0 多万人，约占 全省当地农民工1 7 2 8 6 万人1 1 5 7 。( 云南省劳动和社会保障厅，2 0 0 4 年) 我国农村养老保险开始于1 9 8 7 年，全面推行于1 9 9 1 年，它采取了个人账户和 储备积累的模式，主要内容是： 第一，完全积累制的个人账户社会养老保险模式。 建立个人账户，个人缴费和集体补助均记在个人名下，属于个人所有，养老金 领取标准主要取决于个人缴费的多少、积累时间的长短和基金收益状况。 第二，个人缴费为主，集体补助为辅，国家给与政策扶持。 第三缴费标准多档次，方式较灵活。 农民可根据自己的经济状况确定缴费标准，遇到天灾人祸可以停交，恢复生 产后可以继续缴费；保险关系可以随参保对象转移。 4 2 2 模式评析 农保模式具有以下优点： 第一，参加农村社会养老保险的农民工，由于采取了个人账户基金储备积累 的模式，其基金属于参保人个人所有，而且可以转移，适应了农民工就业流动性大， 工资收入普遍较低的特点。第二，个人、集体、国家三者关系明确，强调农民以 自我保障为主，国家财政没有负担，同时有利于农村劳动力的流动和劳动力市场 的形成。 宋斌文：构建非均衡的农村社会养老保险制度 1 6 山东大学硕士学位论文 不足之处在于： 第一，目前农村社会养老保险由政府组织领导、农民自愿参加，并且实行以农 民个人交费为主、企业补助为辅，国家只给予政策扶植的资金筹集方式，因此企 业和农民工实际的参保率并不高。第二，将农民工的养老保险纳入农村社会养老 保险体系，既不利于打破城乡分隔的户籍制度以及由此形成的就业、教育、住房 等城乡壁垒，阻碍了城市化发展的进程，也不利于农业与农村的发展。第三，保障 水平偏低。方案规定农村社会养老保险月交费标准设为2 、4 、6 、8 、1 0 等十 个档次，缴纳年限从2 0 岁n 6 0 岁，共4 0 年，积累基金保障投保人领取1 0 年养老 金( 从6 0 岁n 7 0 岁) 。即使按照方案规定的最高标准，以每月2 0 元供款，且足 额缴纳4 0 年，按照领取1 0 年计算，每月只可领取8 0 元养老金。在通货膨胀和工 资、物价指数调整机制的条件下，4 0 年后每月8 0 元的养老金根本无法为老年人 提供有效的经济保障。第四，互济性差。社会养老保险的主要特征之一是体现养 老保险的社会互济性。目前的这种“农保型社会养老保险模式，实行“个人 缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的资金来源方式。但在实际操作 中，集体补助不到位或数额太少，或只在部分地方或部分人身上得到体现；国家 政策扶持，仅限于通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支，除此之外再无其 他扶持政策；地方财政，除经办机构费用( 一些地方此项费用财政也不负担) ， 也没有其他扶持政策。在缺乏强制性的情况下，养老保险基金仅靠个人缴费形成， 基本是一种强制型个人储蓄，无法体现社会养老保险的互济性。 因此，农民工参加社会养老保险采取农保模式显然不合适。 4 3 “独立型一社会养老保险模式 4 3 1 模式介绍 独立型的农民工社会保障政策是与城镇职工基本保险制度相独立的保障措 施，将农民的养老、医疗、工伤及其它险种一并予以考虑，制定出一个综合性保 险政策。上海开展最早，相似的还有成都和大连两个城市，下面以上海为例作一 介绍。 上海市实施的上海市外来从业人员综合保险暂行办法，于2 0 0 2 年9 月1 日 实施。这项由政府行政部门主管、委托商业保险公司理赔的新险种，包括了工伤、 1 7 山东大学硕士学位论文 住院医疗和老年补贴三项保险待遇，其要点有以下几个方面：第一，适用范围： 适用于上海市行政区内，包括使用外来从业人员的单位及其使用的外来从业人 员，以及无单位的外来从业人员。第二，缴费主体：用人单位使用外来从业人员 的由用人单位交；无单位的外来从业人员由自己缴。第三，缴费基数和缴费率： 缴费基数为上海市上年职工月社会平均工资的6 0 ，缴费率为1 2 5 ，其中老年补 贴占7 。第四，领取养老金的条件：办法还规定，用人单位和无单位的外来 从业人员连续缴费满一年，即可获得一份老年补贴凭证，其额度为本人实际缴费 基数的7 。外来劳动力在男年满6 0 周岁、女年满5 0 周岁时，可凭证到户籍所在地 的商业保险公司约定的机构领取老年补贴。未达到兑现年龄死亡的，由其直系亲 属凭有效证件兑现。第五，统筹层