（环境科学专业论文）现行土地征用制度的思考.pdf

a b s t r a c t n o w ，o u rc o u l l t r y se c o n o m yi sd e v e l o p i n 2n e e t l v ，a n dt h em u c hh i 曲e rd e m a n d s o nn o n f a 珊c o n s t r u c t i o n1 a n dh a v eb e e np u tf o n a r d h o w e v e r ，m a n yp o b i e m sh a v e 印p e a r e d 曲r o a dd u r i n ge x p r o p r i a t i n g 血ec o u l l t r y f sc o l l e c t i v e1 a 1 1 d ，a n di n 衔n g e d i r e c t l vt h ep r i m ei n t e r e s t so f c o u n t r yc 0 1 1 e c t i v eo rc o u n t r v n l e n ，a g g r i e v et h ee s s e n t i a l r i g h t so ff 岫e r s a 1 1t h e s ew i l lr e s u ni ns e v e r es o c i a ls t a b i l i z a t i o ni s s u e a l t h o u g hl a n dr e q u i s i t i o n sc o m p e n s a t i o nf o rf a r m e rh a sb es e t t l e di nt h e4 7 c 1 a u s ei n t h el a wo fc 1 1 i n an a t i o n a ll a l l dm a 工l a g e m e n t e x p l i c i c l y ，i t sc o m p e n s a t i o n s t a n d a r dh a sd i s t i n c tc h a a c t e ro f p l a n n e de c o n o m y ，w h i c hm e a n si ti si n 印p r o p r i a t ei n m et r e n do fr e f o m l a t i o nt o w a r dm a r k e te c o n o m vt h i sp a p e rp r o b e st h ep r e s e n t s i t u a t i o no fo u r1 a n dr e q u i s i t i o ns v s 把m i 工lm em e s i s ，w ea n a l y z ed r a w b a c k so fc u i t e l l t l 姐dr e q l l i s i t i o n 疗a n l e w o r ki nt 锄so fc o l l e c t i v el a l l do w n e r s h i p ，1 a n dr e q u i s i t i o n s c a l e ，f 细e r sw e l f a r el o s t ，a n d1 a n dr e q u i s i t i o np m c e s s i tc o n c l u d e st 1 1 a t c o 瑚p e n s a t i o n 印p r o a c hi sc r i t i c a lt of h n n e rr e a l l o c a t i o n w ea l s og i v es u g g e s t i o n so n s v s t e me s t a b l i s e n ta 1 1 dc o l p e n s a t i o nc a l c u l a t i o nm e t h o d a n y w a y ，t h ea u t h o ra l s o u n d e r s t a n d st h a t1 a n dr e q u i s i t i o ni sav e r yc o m p l e xi s s u ea s s o c i a t e dw i 也p 0 1 i c y ， t e c h n i c a l ，a n do p e r a t i o n si s s u e s nc a no n l yb er e 丘n e di n l er e a li m p l e m e n t a t i o n k e yw o r d s ：1 a n dr e q u i s i t i o n ，l a n dc o l n p e n s a t i o n ，l i f ea s s u r a n c e 11 研究背景 第一章绪论 土地征用作为我国的一项法律制度，白薪中国成立以来一直倍蔓社会各界关 注。随着国家政治经济制度的改革，我国土地征用制度也历经多次变革，并呈现 出从单一走向多元、从重外延扩张走向重内涵集约的鲜明特征。1 9 9 9 年1 月1 日起施行的土地管理法更是从根本上改变旧有的征地审批模式，建立了一套 强调可持续发展、强调占补平衡、强调用途管制的以“保护耕地”为核心的全新 征用土地制度，可以说是建国以来征地制度方面的重大调整。这一改革毋庸置疑 是我国土地管理史上的一次飞跃，但是随着国际、国内政治经济形势的变化，党 的第十四届五中全会上提出的两大根本转变己越来越成为政府、企业和个人的行 事准则，全球化、市场化、一体化、法制化等浪潮正越来越深入地渗入到国民经 济的各个领域，经济的加速转型促使市场这只“无形的手”在不经意问开始调节 我们的生产和生活、开始左右我们的价值取向，而中国正式加入w t 0 更加剧了这 种趋势。在这种新的形势下，我们所设立的土地征用制度在实际的运行中，遇到 重重阻碍。有来自地方政府的，反映审批太严格，不如过去可以“自主”地管地、 批地；有来自投资者的，反映征地周期过长，取得土地太难；有来自被征地单位 和个人的，反映征地补偿标准低，不能保持原有生活水平；等等，不一而足。土 地征用问题已不仅仅是社会关注的热点，更已成为引发社会矛盾的根源。 中国共产党第十六次全国代表大会把解决农业、农村、农民问题摆到了国民 经济和社会发展的重要位置。汹涌如潮的城市化和工业化，已成为我国全面加速 、 发展的催化剂，但由此也带来一系列的社会问题，特别是为了项目建设用地征用 农民集体土地而引发的土地补偿和劳动力安置问题，多次造成各地农民上访事件， 从某种角度上讲，形成了社会不安定因素，引起了党中央和国务院的高度重视。 我国现行的征地制度存在着不合理因素，征地制度改革已追在眉睫。 第二章现行土地缎用制度 2 1 主缝餐用的概念 土地征用是各个豳家或地区普遍存在的一黜制度，在荧国称为“最离领土 权”，在荚莺称为“髅嗣收买”或“强翻取德”，在法国、德瓣稻我器台湾雀稼为 “土地征收”，在日本称为“土地收用”或“土地收买”，在释港特区称为“宫地 收回”，尽管叫法各界，但实质都怒国家或政府为了公共目的而强制购买取得土 遗繇有狡或菠瑟权懿行为。我莺怒专主会主义莺家，有薅豫兹黼绩，在蘧缓蔫潮 度上也淡现出鲜明的特色。 土地征收指国家依据公共利蔬的理由，强制取得民事主体土地所有权的行 为；滚薤爝是豢嚣家菝据公共糕益戆理由强锻敬褥琵事主体逸菠矮投懿行 为。土地征收是土地所有权的改变，土地征用则是土地使用权的改变。我围的土 地征收则是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限， 并铰法绘予豪耪集 奉经济爨织及农强 嫠蜃，穆农强集蕊鬟弯逮变为嚣有她 的行为。 2 0 0 4 年3 月1 4 日，十届全国人大二次会议对宪法进行修改时，将宪法擀1 0 条 第3 款“潮家为了公共剃益嚣需要，可班蔹照法德撬定对撼实嚣薤是。”骖改 为：“翻家为了公共利益的需要，可以依照法律烧定对土地实行征收或镢埔并给 予补偿。”首次在宪法中明确舰定了征收的概念。2oo4 年8 月28 同， 全国人大鬻委会第十一次会议做出了修改圭魂管理法的决定，在主媳管理 法中也规定了征收的概念，2 4 年宪法修e 以前，我国的立法上和学术界没 有严格区分征收和征用，一概以土地征用的概念代替土地征收。修改前的宪法 帮她警理法中规定妁“征用”实为“征收”。 本文所讲的她征用即为宪法修正后的征收，为便于理解，本文以下餐仍按 习惯称之为征用。 根攥土地管理法第四十七祭的规定，掇爝地的，按照被征用土地的原 用途给以补偿。 p 俟赞糟包括土壤 偿费、安鬻 助费、遣上附着物积毒蘑补偿 费。 根据土地管瑗法实施条铡第二十六祭绒定“土地补偿费癌农村集体经济 组织所有，地上附着物及青苗补偿赞归地上附着物及青苗的所有者所有。安置补 助费必须专款专用，不得掇擞他慰，嚣要安置的人员由农村集体经藉组织安置的， 安置补助费支付给农村集体经济缀织，由农村熊体经济组织管理和使用；出其他 单位安精的，安置费支付给安置单位；不需嚣统安置的，安置补助费发放给安 置人员个人或者征得被安置人员嗣意螽用于支付被安爱人员的保验费用”。 放上述规定可以看出，冒家建设征餍农氐袋体土建，将集体所有逮变为国 家所有，要给农民相应的补偿和适当的安置。 2 2 主圭 羹薤潮的基本震性 地征用具有六个基本属性，即主体特定性，目的公益性，行为强制性，补 偿公平瞧，程枣法霆悭羁客体投澍寒性。主 零特定性，妻乏璧缝地嚣为是一秘典型 的公权行为，只能依法由特定的政府或其指定的非政府机构实施。其他经何单位 和个人均不能作为行使征地权的主体。 一 露戆公蓥注，馨只有为了公共剩蓥豹嚣要，才可以使鬟，疰逮投。征娥投在公 益性之外的滥用，必然导致对私权利的侵犯和践踏，与土地产权受法律僳护的婉 则相冲突。与之对应，非公共用途的土地，其土地产权的取得，属于民幕法律行 为，囊交易双方平簿协齑。征地锺豹的公蠡憔，是判甄项具体征地行为是否合 法行使的重要标准也楚防止土也征用权滥嗣的麓要措麓。 行为强制性，即政府或其指定机构不需臻征地相对人的同意而强制取得土 趣；糨对入有服从的义务，不服从将产生相应匏不剩后果；征地权豹实擒依靠国 家强制力作保障，有相应的强制瞧措施。强制性楚土地征掰的核心。征戆行为黪 强制性，是为了提高公益性用地的配置效率，保障社会公共利益的实现。如果不 具各强制性，单个土媳所有者通过简单地拒绝出售为公共利麓所需要的地面妨 害公众聪望的实现。 补偿公平性，即骥于公正台瑷的原则对无特定责任人由于土地征用而导致的 特别牺牲给予补偿。补偿公平性，是公法关于责任行政的要求，公共管理主体的 公共管壤行为给裰对久带来损害时，要承担责任给稿对天苏 偿；也是私法关于 法定权利受保护原则的要求。从经济学的角度分析，补偿公平性，一方面可以激 励土地产权人对土士 黩增加投入和商效使用，另方面可以约束政府对所征土地的 低效利用。 程黪法定性，郄黢麝实慈毙薤曩，必须遂罐叠三当粒法律程事。款嚣撼主蒋 的角度稽，程序是对长期征地行为进行总结蕊捂后的程式设计，其本身就能够保 证征地行为便捷、顺畅，合乎法律，合乎理性，适应客观实际。从征地相对人的 角度看，其翟j 享上熬扳铡，可以撩定为 歪遗主体程序上兹义务，只有买餐了对征 地主体在程序上的约策，征地相对人的台法权利才能真正褥以保障；另一方面通 过赋予征地相对人稷序上的权利，使其在征地过程中能够与征地主体相交涉，实 现双方的沟通，促成糍互闻的理解，送丽使征遗豹过翟更为暇剥。 客体权莉束 生，即征地标的在法律上是一个出若干她投稠组成的权利束。 人们在生产和生活过程中发生在土地上的复杂关系，必须借助于创设各种各样的 权利来瑷顺、简明稠媲范纯。民法意义上的地典翥两个要件；具有可支蕊性 帮可利用往，麓够满足人粪生产和生活需要。在德国蠢法典中，“主遗” 是一种“其内容是从不动产登记薄的角度考虑的法律技术概念”，即只能魁纳入 不动产联记的土地，亦即地产。一块土地其物质实 本虽然只有一个，但其上的权 利可以有多耱。各国主地产较多怒罄于罗骂法建立起来酶。罗马物较法中对土缝 权利的设置主要有土地所有权、地役权、永典权、地上权、媳当权和抵押敉。所 以，征圭媳的标的，不单草是一块土地的物质实体，面是其上的多种土地权剥。 2 3 土地征厢制度的基本内容 道播拉豢g 。诺懋认为，裁凄怒一系到放裁定出来豹甄剐、寄法程序酾行为 的首先伦理规范。它麓在约束追求主体福利或效阁最大讫的个人行为。随稽经济 发展，在个专业化与劳动分工的世界中，要促使生产和交翁以较低成本进行， 、 圭往要求正蕊的制度援嬲来艇决人炎合 譬或交易藏本的节省趣题。镧瘦及其强剖 的有效性决定了交翕成本，有效的制度提供了合作的收益与不合作的成本，降低 了每项交易的合作成本和生产成本，以致得自交易的潜在收髓可以实现。人们的 经济活动总是在一定媳制度下进行的，不同的制度结构会以不嗣的方式规范、约 束入们的行为，相应地带来不同的交荔成本，影响人们的运择避而影响经济绩效。 土地征用制度悬遗应经济社会发展状况和经济管理体制爱求的，处理土地征 用过程中相关主体基本经济关系的制度体系。土地征用所涉及的基本经济关系， 就是征地主体、征地相对人和用地者这三个利益主体的相互责任、权利、利益关 系。即征地主体的职权、职责，征地相对人和用地者的权利、义务。如果这些关 系得不到妥善处理将无法保证征地当事人的合作和征地行为的有序进行，导致公 共建设停滞，征地相对人利益受到损失，影响经济发展和社会稳定。因此，必须 制定一整套规范，引导和约束各利益主体的行为。土地征用制度的基本内容可以 分解为：关于征地范围的制度、关于征地主体限定的制度、关于实现征地程序正 义的制度和关于确定征地合理补偿的制度。理想的土地征用制度，应体现社会成 员对效率与公平的追求，为社会所认可并以法律保障，促进、规范和保障相关主 体在土地征用过程中对合理利益的追求。这样，土地资源将得到有效的利用，社 会整体的利益也将不断提高。 关于土地征用适用范围的制度。土地征用适用于具有公共利益的土地使用。 公共利益可分为三个层次：第层层次的公共利益，对应于公共产品的提供。由 于其效用的不可分割性、消费的非竞争性和收益的非排他性，这种产品和服务只 能由公共服务部门( 如政府、国防、公共交通等) 向社会提供。这些部门享受财 政补贴，甚至出政府直接投资兴办。他们使用的土地难以产生可观的经济效益， 但却能够提供较高的社会效益和环境效益。第二层次的公共利益，对应于准公共 产品的提供。由于其只具有非竞争性，不具有非排他性，或只具有不充分的非竞 争性和非排他性，这种产品和服务只能由公共生产部门( 如电力、自来水、煤气、 邮电通讯部门) 向社会提供。从纯经济的观点看，公共生产部门是可以自负盈亏 的。但如果让他们自由地追逐利润，其产品和服务的价格可能不适当地居高，从 社会的观点看，这有损于公共福利。所以公共生产部门的产品和服务的价格一般 都被政府限定在仅够弥补成本甚至不能弥补成本的水平上，政府相应向他们提供 财政补贴。第三层次的公共利益，对应于政府特定的经济社会发展政策。如经济 重建初期，经济发展就是公共利益，为扶助弱者，国家提供廉租屋的行为也是一 种公共利益。有学者提出公共利益是一个动态的概念，可区分为绝对公共利盏和 相对公共利益。绝对公共利益是一个社会广泛承认的，独立于社会、国家现时的 政策之外的社会价值。相对公共利益是根据不同的发展阶段，经由政府和民众选 择的，符合社会、国家急需原则的重要社会利益。据此，也可以称第一、二层次 的公共利益为绝对公共利益。各国一般为了绝对公共利益的需要，都可以使用征 圭氇疆对人对 芷遣 僚不清的，有权将诉讼提交蘧牵蔽处；主圭篷审载处将予隧公 正处理，使相对人得到公平合理的补偿。 关于确定征地合理补偿的制度。近现代法制国家，政府将公益活动的成本交 由全体受益者承疆。基于公平负缒豹理念，对征遗程露a 由予薤蘧蒂亲黪颓失必 须给以合理补偿。确定补偿范围的原则，有三种类型即完全补偿、不完全补偿和 相当补偿。完全补偿是指以被征用人完全回复刮征用前同的生活状态所需要的 我徐为羚嫠标准，龟括壹接搂失、闾菝损失，簇至还龟摇j 经济土夔损失。蘩| 三| 本的征地补偿包括所谓征用损失补偿、通损补偿、少数残存者补偿、离职者补偿 和事业损失补偿。从理论上讲，这种补偿以征地相对人的损失而不是用地者的所 褥为豢罐，疆玎敖衰绥的公平徐擦撵为羚缮弱参照系。不完全羚偿，羚缮蓖基双 限于被征用的财产的价值；可以登化的财产上的损失、迁移损失、营业损失以及 各种必要的费用等舆有客观价值而又能举证的具体损失，也给予适当的补偿。相 当 髅，是对于圭| 燕薤瘸专 缮应撬溏瀑不曩采震完全蛰偿袋不完全 楼熬标滨。 一般情况下，本着宪法对于财产权和平等原则的保障，特别的财产征用侵害，应 给予完全补偿，但在特殊情况下，可以准许给予不完全补偿。对于市场价格的内 涵，从估价基期毳，有数取征地当时熬市场价穆( 著当时份终馈低，政黪还会 贴，如蓉港的“思濑”津贴有的取征地前菜一时点的市场价格如英国、法圈、德 国为年前，瑞典为1 0 年前) ；从估价用途稽，有的以原土地用途估价，有的考 虑地爝途改变后的增值( 即考虑“发展权”的价值) 。 2 。4 我国土地征用制度由来及现状 裁中謦或立之拐，菝雪致腐帮确立了国家建设餐磊撼测度，5 8 多年来一 直没有间断，但不同历史阶段有不同特点。1 9 j 8 年之前，我国农村土地实行的 是农民个体私有制，因此国家征地对象是私有地，征地政策突出公平合理，征 建方式有鼓买、短甄、短收、谲羧等，为劐激瓣襄经济蚤矮建设鼹起步彝发曩， 征地审批比较宽松，由此也产生了比较严重的土地浪费。l j 8 年至1 9 8 2 年高级 社和人民公社时期，征地对象是农民集体经济组织公有土地。这一时期全国土地 处子分蛰壤态，宙予致出多门，热之农民对地粒枣清霜憨淡薄，早餐陵爱、多 征少用、征而不用等随意征地现象禁而不止，而且大多征地手续不全，致使土地 誉寿 塞， 薹薹 - 美鲁 琶簧 蚤 b s 安亏落： 痞至妻豪警每善譬是綦袋 兰枣饕嚣 = 、。! !b 卜 辱藩。麓柳 一型篁 j 尊李 爱j 三。占。甚 零 寸 避：叶 釜黟 臻 滁蒜 涮 斗- 碧群飞滔醚露露 ，摹矧 霉羞 ￥ 藩善藩弩富繁；= 藩晕 銎藩专媾： $ i ：。垂薏蕊飞赙 掺fl 警攀富譬 。尊 巷墨占窝蚤： e e 蔗去寸蕞瘫= 萋毒嵩毫袭寒 褰。李薅善。麓 蠹 銎警誊尊李 逢黔 盎妻= 格案 翟蕊等嘉 嘉兰隶森毒安妻陵誊。毒晕 翳l 蹬潦暑j 管 一善建嚣= 嚣嚣隶蚤葛羁 ：ij 莓 靛 等专? 善i - 薯藩摹零i 茂矗 号 砖菩 函务院l 9 9 年1 8 月发奄了摄鏊务貔援准的建设爰圭蠹审查办法，蒇绦护 薪遗，持续嚣簧圭| 垂资源，菝法、攀 学、集翁、援蓬爰选等搿订了行馥程雾性审 查麓定。2 1 年8 秀。国饔源帮还发布了建设震建事变管理务法，霆军1 0 嚣发毒了戈l 援用毯嚣交、短瑟主遂公告办法、关予整顿窝麓葱逑泰场获 痔蕊通聚亵藿资源逮法案 串会窜等“三顼割爱”，凌毽援爱、谔佶、豢审、 公告、挠法捡查等裂度逐步窥蓬纯、毒l 囊诧。竣行邀短嗣裁度比嚣越缝建裁 麦毒较大变讫。 一、遣薤溺蔽行蠖主髂交分缀牙筵交落嚣辍行筵 遗援嚣；投为淘家统一管辖双，萁行使主体在理论土被认为只有国家才麓行 使，为摹一主体或謦家黠统一蓉辖权一蘧缝爱蔽嚣鎏占懋。在以翦立法实蔑 上，妥l 蔽定为国家授投国务凌、蛰、索( 翅、建) 、昙( 莲) 霆级致疼分缀芎亍搜。 这静统一最毫统治毂戆分缀分裁哲德，虽然爨鞭与适应了各级行致区域蠹经济、 文讫、丰圭会事监发震不平鬻瞧引超鼹建设瑁圭| 羹簧求懿不乎筑毽，兵有立法豹瑗实 客鬣基懑与蒎蠢。但蓬，这耱翱爱囊接羹巢是，交予遗方馥瘸黠予逮方建竣霆逮 静趋剩瞧与穗方狭| 蓥涟，零鬻超过溺家授权兹审拯投袋，不闷是否公共剥益需要 露灌懿滏，疰，霞零耪蘧锐藏，集钵经济缝织帮教琵稳蓥遭到严重浸害，绫一援莲 戆憨鬣凄毒l 麦被酸环，楚援愆法裁不统一。在畜懿逡方甚至严重寇爱农民熬 生存与发震。有鉴予瑟，褒 亍法藏霆家褥避援瑟权上毅为中央霹省、囊浍基黧 壹辖毒嚣摄政痔分羽学使，致港了枣( 髑、遗) 、芸( 区) 嚣骚致藤豹窜懿投。 这在定程度上搽薅了国家最裹管辖投行霞弱绞瞧、毒净性器公正夔，跌瑟在 一定程凌上爨漳了建管理活动黪穗康遂行。 = 、怼蘧矮蘑投寝了严格羧期 一方嚣，鋈家霹缝锰爝竣范疆镞了严稳陵裁，蕊定 芷蠲基本农蠢、萋本农 薅戳强g 麓邀超过3 5 公矮毖，其链主邀超过? 0 公矮的，幽中央致露手一鞫务壤壹 接行馍我壤投。男方蘑，蓍家对主遗拯爰兹擞准投陵潮弱了一半，靼凌学兹 邃管莲法将害级政府的征用衩重过去的1 0 0 0 塞簿为i 2 i 宣，耱逑鑫过去豹2 0 富拜为i o j 0 亩，取漕了冀薤雳农穰兹事掇投漾。遮魏为获源头上剥住滋蠢滏占 表霹黧箕穗戆建兹歪飙提供了约束，一定程度上耱壹了遗惩蔫貉滏霸，怼滏翥意 瀵占主圭| 垒懿王冕象膏赝挣潮。毽罐瘦弱壤翻了穗短矮蜃缀譬疆运 乍或本与鼗餐撬 行或本。 履约成本。但不可忽略的是，这释征地的实质楚以农民的生存与发展的蒸本权利 被征收为前提的，丽排斥农民的慧愿和谈判、缔约权。这种行政权过度扰动农民 生存投茅秘发震权的铡震，在实践中已经暴露出其募糍。 2 5 我国现 亍土地征用制度特征 一、蓍家建设程穗主逮兹圭俸必震是重家 只有国家才能在闺家建设征用土地法律关系中充当征用主体，因为只有国家 才能享有国家建设之需要依法征用集体所有地的权利，尽管直接需要土地的并 菲曩家，霹是具体豹蓬家视关，企攀盈单位，社会鏊体以及令久。霆是镶髓嫠为 土地需要的单位只能根据自己的厢地的实际需要，依照法律舰定的程序向土地机 关提出用地申请，并在申请批准后获得土地的使用权，另外还要明确国家照是征 建域黪主体，毽怒实骣学饺征臻建毅翡是各级建警璎枧关和人民致麝，毽 们对外代表国家具体行使此权。 二、国家建设征用土地是国窳行政行为，港有强制性 爱家建设 歪溪戆：芽 # 涎事行为，恧是国家授粳麴著蔽照法律援定购蔹搀和 程序所实施的行政行为。这是因为国家建设征用土地法律关系的主体一国家， 土地被征用的集体组织( 农村集体经济组织或者村民委员会) 的地位是不平等的。 墟粳潮法律关系的产生著 基予双方静自愿鞍一致，两是毯子国家静零方嚣款 意思表示，无需被征用土地的所有人同意。国家征用她的指令，是行政命令。 对此，土地被征用的集体经济组织必须服从。而且在这种法律关系中也不遵循等 价有偿暇则。 三、国家建设裰瘸施是国家公共秘益的浠要 国塞建设征用土地的原因是网家建设之需鼹，也即宪法鲔j 条所指的公共利 益的霈簧。这里所讲的国家建没露耍或是公共剩益需要，均是从广义上理解的。 大体可以及两个层次上加以瑾解：其一，是蠹绥的簪家建设需要或公共秘溢翡需 要。比如发展和兴办幽防建设，公用事业，市政建设，交通运输，水利事业，国 家机关建设用地等等，皆是以公共利益为直接弱的地事业，其二，是广义地国家 建设需甏或者广义的公共辎盏需要。就是淹，蔑是有黍子社会主义襞饯纯建设， 有利于人民生活水平的提高，有利于综合国力的加强，诸如设立国家主管机关批 方式得到等价补偿。也就是说，第一产业的产权无偿成低价移转作为垄断性第三 产韭起飞懿笈动霹索，垄断性第三产煦起飞厝黪高牧益未蘸建立超窝第一产效 偿产权损失的通道。褥有，随着城市基础设施、医疗、教育等公益事业投资主体 的多元仡，井鬻资本、琵闻资本静大鲞进入，出现了供东、供气、教育、体育、 医疗彳于业的产权主体多元化的格局，绘垄断性第三产业的发展注入了新的生机和 活力，特别是作为国家的划援地，这些行业往往可以作为资产入股，使之成为持 段单位，土地产权再掰一轮的投资开发中进步扮演着发动机的因素。但是由此 形成的利润按股权化的过程中，其产权增量同样未能对农民及农民集体经济缀织 进行枣l 、偿，丽国外资本、民阍资本却能以段投人格化股东形式获碍收益。 三是从国家重点敞持的能源、交通、水利等行业用地看。例如石油、天然气、 电力、铁路、公路、靛空、电信等芎亍业，已出蠼强劲躲比较挠势垄颤。翅翦所述， 这些行业同样以公共利益的旗号征用划拨得来土地，成为其财产增量、行业收益 持续壤麴戆熬本发动霆素，瞧农民及农民集体经济缀织未褥到耀应产权损失 偿。 3 2 农地所有权归属 、所商权主体虚位 臻彳亍突法、聚法遵聪、氇警理法罄援定了农村主建羼予集葬所有， 但对农村土地所有权的代表是谁，立法和实践都不甚明确。土地管理法篇八 条燕定：“集体所有貔建僚鼹法律麟子树农鼍集髂掰畜，囊糟农受生产台 乍李 等农业经济集体组织或者村民委员会经营管理。已经属于乡( 镇) 农民集体所有 静可以属子乡( 镇) 农苌集体所有”，“村农民集体所有酾圭奄已羟分掰属予奉孪内 两个以上农业经济集体组织所有的，可以属于各该农业经济集体组织的农民集体 所有”。1 9 8 9 年关予确定士缝权属问题鸵若干意见中送一步蕊定：集体缝 所有权的代表按乡、树、组的实际占有为界线。很明盟，上述立法规定了3 种主 体，即乡c 镇) 农民鬃体、村农民集体、村民小组农隗集体。这些规定表面上确 定了农村集体地所有权的代表，其实不然，酋先，乡农民集体经济组织事实上 不存在。政社合一的体制废除后，无论是在法律规定中还是事实上都不存在所谓 粒乡农民合侮社? 甄曩地托蓑鞭筑鳙野鞲三三 = 拍蛩峨蓦强襁徭再千砸的所有权 地所有权的代表。这样，法律瓶定的乡农民集体所有，实际上建无人所有。乡政 府作为级国窳机关，在法律上不可熊成为集体地所有者，但存在上述无人所 有的缺陷，使乡政府对土地的管理职熊与所有权合二为一，集体土地事实上成了 国有她。其次，封民委员会也不能作为农孝寸所有权的代表a 根据树民委员会 组织法第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基 层蓑众经组织”。树琵安员会不是农毒重簇体经济组织，嚣是农村群众囊毒l 组织， 因而她不能成为农村巢体土地的所有者。最后，村民小组也不能成为农村土地所 霄权麓代表。瓣为在实行家庭承包铡磊，嚣嚣小组粒缀织基本解豫了，况且枣重嚣 小组只是集体经济组织的成员，不是一级集体组织，因而她也不能成为集体土地 所有毂静代表。此舞建管瑾法繁，条关予地投藩懿甄定中，傻灞了“可 以”一词，采用的是授权性规范，这样使本来模糊的所有权关系更加处于不确定 状态。 二、所有权的权能不明确 从理论上讲，农村集体拥有法定所有权，集体应当可以行使占有、使用、收 益和处分的权利。但在客观事实上，我豳的集体所有权是一种不完全的权利，主 要表现在以下两个方面：一是农村集体土地所有权的嫩终处分权属于圜家。最典 型均例子就是燃家建设翥要馒用集体所有的她时，国家只要通过征用就可以 了。虽然合理的限制权利是现代法律的重要特征，但我国对集体土地的征用范围 秘世赛各国弱道行擞法不固。世爨各圈认为的“公共剩懿”严撂限定在国防、环 境保护，公共活动场所簿方面，而我国刚扩大到国家的一切经济活动范围。我圈 逡喾理法麓二十三条簧二款援定“国家建设 歪蠲遗，毅篮遂单位应黢扶 趸啥援定“国家建设 歪蠲遗，毅篮遂单位应黢扶 国家需鞭，不得阻挠”，即不得圆揣有土地所裔权而拒绝征用。二是集体土地所 有投静经济秘蕊缮不到绦薄。这表瑗在嚣令屡次土：羲先，霞豢逶过行竣权利， 侵犯农村集体土地的经营收益。农民经营使用土地，一方要向集体上交提留或承 包费嗣；另一方面要两潜家低价交售农产品或农垃税，这实际土莛国家透过酪形 方式从农村土地中抽取巨额地租。其次，国家侵占农村集体土地流转收益。根据 现行法律规定，集体所有的土圭瞧，只有经国家征用转为国有鲍后，才能出诖、 转让。国家垄断土地一级市场，政府对农村集体土地“先征后让”，征用土地的 主体是因家而不是用地单位。征用后的土地所有权属予国家，用地单位只享有 额远远低于土地的市场交易价格。这不仅使集体土地所有者失去了土地出让权， 闻时也傻本应属于集体静地浚益流入謦库，集体翘黼有考的主体蔻位无觚俸 现。 在实践中集体土地所有权盼实现存在很多困难，“农民集体”一方面是集体 地所钶权主体，另方面“农民集体”有无法囊接对集体土地进行占有、使用、 收益和处分，导致了集体土地所有权虚位，集体土地的利用和增值无人关心。受 有甚者，有豹地方导致爨 奉土域所有权主体易位，土地农民集体所有，实际上变 为乡、树干部小团体或个剐乡、村干部所有，多、村干部成为集体土地所有权的 现实主体。缝嬲凭诺手中兹主圭黩粳利或任意摊派、搬蘩农琵负摁，降低了农民承 包经营土地的积极性：域任意撕毁承包合同，影响了农民对土地承包经营权的安 全惑蟊蹲遂致赵懿动力：或“卖缝生怒”，譬致她大量滚失。笔誊认为，我 国集体土地所有权主体实际是明确的，就是上述3 娄农民集体，问题的症结在于 囊正懿主篷嚣有较尺农民繁体无法行倥鸯已静校利，鼗乏实瑷其较雾j 浆缓织 机制和途径，也就是说真正的集体土地所有权主体不到位或虚位。所以，现在我 们面临酶问题怒如何构造作为繁体遗所有权主体懿农琵集体靛缰织形式，觚舔 使农民集体真工e 有效地实现其土地所有权。 三、所有权内容不完善 所有权是一种完全物权，所有权人应当拥有充分的占有、使用、收益和处分 的产权权能，图有土地所有权和集体土地所有税亦然。僵我国集体土翅所有权与 国有地艇有权耀比，其权剩内容具有鼹著的不完全性。在立法上集体土地所有 权受到囡家土地行政管理权的严格限制，土地怒一种重矮的财产但也是种重骚 豹自然资源，兼舆私益搜翻公蕊性，因此这季申黢制是必要豹。但不容忽视的是现 有法律法规对集体土地所有权的限制性舰定很多且明确具体，保护性规定相对较 少曼撼蒙模糊，龙其杰傻耀权、睃蓥权露处分投毙上，髑曼存在国家她行致黪 理权排斥、代替集体土地所有权的倾向。 在傻溺较和收蓥毅毅麓方瑟，集体所毒圭| 亟只髭露予农韭生产或农树村民宅 基地或其他与农村集体经济有关的建设中，不能用于可产生巨大利润的房地产丌 发，缝管理法第六卡三条臻确蕊定：“农民黎俘繇有遗静篌鬻稷不簿警让、 转让或者出租用于非农业建设”。而且农村集体经济组织或农利村民利用集体所 有土主氇办企韭或建住宅必须经县级懿上或县缀人民政府批准。另外集体建所有 权主体不能直接向集体组织以外的民事主体出让土地使用权用于非农建设，必颓 遵过“先国家援趣，螽有嫠出让”羲方式。立法戆本蕊是为了像护农业生产不 允许集体土地使用权进入商业性非农建设，但实践中由于不合理征地，鞯实上大 藿囊体主圭遣进入了意照链菲农建设，哭不过决定投不在簇 搴造掰毒权入。所以 豳家行政管理权对集体土地所有权、使用权、收益权权能的限制并未有效防止粲 俸遣绥麓投送入j 农建设，捐反，滏爝蘸经雳投会导致大繁集 奉绝不合疆 进入非农建设，损害了飚家、农民集体和农民个人三方利益。 奁处分权能方面，由于我圈严禁买卖或以葵谴形式菲法转诖主龟，瓣此集体 土地所有权或者浇集体土地不能转让，在这一点上集体土地所有权与固有土地所 有权是稽闯的。但是，我国实际存在着在征用形式下集体土地从集体流国并流入 豳家的地所有权单向转移，这种单向转移导致的唯一结果便是集体土地所有权 的客体范围的绝对减少，损害了农民集体的土地利益。尤其是些实质上并非以 公共剥麓为旦毂的不舍理征用地的悖蠛，严重授害了农民集体地所有权。阏 。此，集体土地所有权的完善中不可忽视的一点，便是削弱国家行政管理权对集体 她辑有投熬过分限制，维护集 奉土地所有权敬完全性，充分发挥集体地所有 权的使用权、收益权能，保证集体土地所有者对集体土地使用权的处分权能，促 避囊体主缝毫效裁趣帮有效凌转。 3 3 征地各方产权关系 她主管部门、露她单位、皱摄i 聪地的集体经滂缝织、承包经营农户靼者 之间的产权关系不明晰。 瑷嚣茳建毒l 度中代表鏊家孬馒遣捱耀投的上级屡缀管理枫关、建设用建纂 位与被征用农地的村、组及直接承担者农户构成一组互动关系。 3 3 1 地部门与被征地者的关系 从上级层缴管理机关与被征肖集体土地村、组的鸯接承担者农民分桥，它构 成 亍政法缮关系上躲强铡钲赐与被强制征用的关系。国家强刮征耀的本黢不仅仅 是强制，征用农民集体所有土地，而目是以农民的多项资产产权被强制征用为直接 承担者。这秘强铡征爱斡妻接法缮后果怒表现为巍个方鬻：一是集 本质有地资 3 3 3 被征地者与建设用圭鸯荤位的关系 从被征地直接承担者农民与建没用地单位互动关系分析，它掏成不对称的隐 形产投交易关系。其一，在霞家行政划损层慈上，被征建黪农琵与蠢公蕊划拨取 得建设用地的单位之间构成1 i 对称的隐形产权交易关系。所谓1 i 对称的隐形产权 交易关系，是指产权交易双方基于行政规则丽排斥市场规则所发生的限制性产权 置换并造成一方稍豢损失、一方交瑟费用降低黪行为。国家豳“公蔻霹静”薤嗣 农民承包经营的土地并划拨给公黼单位使用，旗同农民集体经济组织和农民均不 直接构成横向市场的产权交易关系，而是在行政规则下由公益建设用地单位 琶圭戆 偿费、定蓉物帮青苗静傣爨及劳动力安萱 懿费等产权形态，霹予毅征 地农民鬃体经济组织代位低价补偿，使其同农民承包经营土地相关的产权权益通 过纵向行政规则在一定范围与标准内得以实现。这种基于行政征用强制( 排除市 场强建) 派生荻公蕊翔逸单位对簸锰遗农蠢鬣农瑟集僖经济缀织豹健应於偿，其 实质仍然构成双方隐性的货币所有权与土地相关产权不对称的交易与流转关系。 其二，在二级土地市场交易层面上，取得土地使用权的单位，通过市场媒介，同 震爱缝荤位送行媲傻爱投与货蘑产较交易，它钠噻美孚溺簸薤建农琵襄农涎集露 经济组织不构成产权交易关系。搴实上，在太多数征用农地的场合，已持有国有 土地使用权的单位之所以获得二级土地市场交猫主体的资格：一是代位( 国家) 悫农民耱农琵集体缀菸组织支纣楣关低徐主撬羚缮等不对称产权交翕费，二是淘 国家交纳出让金等税费为前提的。因此，现行的二级土地市场交易，其背后是以 被征地农民和农民繁体经济组织同用地单位之间的不对称隐形产权交易为基础， 以簪蒙瓣簿缝单位邋过一缀趣啻场垄断单向产投交易为露挺。其本质上仍然隐 含着被征地农民和农民集体经济缀织同持有土地使用权单位已发生的不对称隐 形产权交易关系。而“先出让、蜃入市”的行政强制规则下的国家土地出让金收 蓥、持有迫使用权粒产权交易收盏，实质上黪含羞被征也农爰秘农民豢体经济 组织的土地及相关产权权益损失，并且作为萃申替代反映。也就是说，这盛收益 本来作为初始土地的产权主体农民集体经济组织、农民，实际上，他们均可 借助市场蠛到亲获褥收益，但事实上均未获褥。 所熊承受的压力，必然引起巨大的摩擦与震动，这种交革的效果就有可熊被由此 而引趣的社会问题所淹没，因而不：酋实行。 3 、要考虑霞家对地资源款宏理管理与控制畿力。 基于以上几点考虑，本若尊麓历史与国情，从务实地解决瑗实问题鲍危度出 发，笔者认为，我国农村集体土地所有权制度淑革可以在保留集体土地所有权的 基础上，实 亍农树她使用制度改革，明确集体地所有投主体，完善集体地 所有权，强化农民在地上的具体权益。 二、明确界定黛体土地所有权主体 解决集体土地所有权主体虚位闻题，实质就是要确立农民集体作为繁体地 所有投入，得戳有效行使萁集体主圭龟艨有权懿缢织形式。笔者谈为，首先，应当 将目前乡( 镇) 、村和村民小组的3 种土地农民集体所有改为一种，即村农民集 体所有。因为：一方面，传统的鬃体所有制确立的“三级所肖，队为基础”体制 旱已发生变异。随蔫生产欧簿体丽稽应建立的糟疑小缱组织松散，赣能弱仡，无 。力与原生产队一样对土地进行有效管理和配滔；取代人民公社而建立越来的乡 ( 镇) 是我国基层地方政权建制，已不具有原农民集体的基本含义。另方面， 乡( 镶) 、孛雪蠢村瑟夺缝农琵集体之闻本鑫具有包含关系，主逮蜀庆疆予鄢一缀 农民集体所有，界限难阱明确。其次，确立村民代表大会为有关村农民集体土地 以及其他生产资料、公共水利设施等问题的决策权利机构，因为集体所有土地毕 竟是农茂集体聚有，簇俸逢蹶有数懿孳亍菠必缓代表农琵鬃体嚣意愿帮剩蕊。第 三，确立村民委员会为农民集体土地的法定经睹管理机构，陡| 村民大会选举产生， 根据村腿大会的决议对集体土地避行经营管理。因为：一方面，在目前多( 镇) 、 树帮褥琵小缰三级 奉魏中，拷交委爨会是麦耪强选拳产生懿农褥曩基层缀织，与 村民小组相比具有较为健全的组织机构和领导体制；另方面，在实践中，当前 不少地方对土地管理法第十条中规定的3 种农民集体所有已经做了选择性的 理矮，著曼在礁毅发涯时将集体蔓二氇掰有权证发给了糟民委员会。 三、加快集体土地产权登记 土地产权登记制度是土地产权管理制度的核心内容，是加强土地管理的重要 手段。主地营理法第十一条授定了缝所有投、使瘸权袋遗行登记、发迂： 不提高，这也鼹下降。 二楚主缝羚偿费稻安嚣癸楼费最蔻不超过渡堑羁主建蔻三年平均年产篷熬 3 0 倍，能确保被征地农民保持原有生活水平吗? 况且，这3 0 倍的土地补偿费和 安置幸 麓费还不是全部於偿给羧短魏农羡款，还要在农涎集体缀济组织萋瑟农民令 人之间进行分配，例如，按江苏省的规定只将其中的7 0 分给被征地农瞪。按江 苏省主她管理条濒( 表3 2 、液3 3 ) 矮定来计算，征麓土缝瓣补偿费稿安萋毒 助费最离不超过3 6 。0 0 元( 1 2 0 0 元 3 0 ) 。2 5 2 0 0 元( 3 6 0 0 0 7 0 ) 显然不能维持 被征逢农民一生的生活。 三是在征地过程中按照最高标准避彳亍补偿的情况不是很多。还以江苏省为 例，基本上都梭法定最低标准实施：地的补缮费按8 倍、安鬣补助费缀6 倍计 算，即1 6 8 0 0 元( 1 2 0 0 元冰1 4 ) 进行 p 偿的，许多地方墩低标凇也达不到。如果 达到这个标准，也就不会有这么多农民到政府、国土资源部上访或集体上访了“ 如果征地再加上房屋掭迂，被征地农民的生活艰难，就很难想象了，真的成为爨 ：华掩盖下流离失所的难民。 表3 2江苏省征用土地补偿费标准一览表 一般补偿金簌 序号地类补偿标准倍数 元亩) 翦三年平均年产值( 低 l耕地予i 2 元亩的，按8 一l o9 6 1 2 0 0 元亩计算) 2精葬任墉 1 0 1 2 1 2 0 0 3荬德养瓣农嚣4 84 8 e o 垂梁蜀及经济稿8 一1 28 0 0 5其他农用地 邻近耕地前三年平均年 6未剥鞠地 产篷 6 一l o7 2 0 0 3 53 6 0 0 7 非农业臻设用地 6 一1 07 2 0 0 资料来源：根据江苏省士地管理条例整理 这种征地方式怒由政府规划蕊设、管理、经罄，其特点一是大大掇离了农隧 於偿标准；二燕维行整体亿建设，缱援涮范圈痰树庄整个变为市送，搬农零孪交为 城市；三跫对农疑投入社保。这耱徽法实际上还跫豉惑控剖资漾、承摁飙羧、享 受收盏馨虽鬣爨聚j 蹇灞爱懑蘧漂毯臻臻整鬻薹若豢萎器瑟至j 德骥殛罐隧臻 覃越鹊燃噬：善犁象曼夏j 筢 要萄圭瑚掣裂摹亳戥犁吲 二墓茎娃蝉包包括 审批 嗣期太长弱效率按失成本，掇舞过程占雳人、；l 考、物资漂熬租会成本，审查瓿关 重复劳动的机会成本，由于审批周期太长而默许建设单未批先用地的制度损害成 本，以及在窜焱、审熬过程中可能的寻程活动等l 致静疼羧癜本。露果磺矫正手 段的实施成本过高，造成相关当事人的福利净损失时，晚明这个手段是失当的。 要敞根本上解决上述问题，我国土氇征用弼度改革，将不避对蘸有翻度络襁 中某些个别安排的局部改变，而是对制度结构的全面改造，不是对现行制度规则 的运行过程儆边际上的微调，丽是对征缝主体费任、毂利、义务关系的狠本改变。 在建立社会主义市场经济体制的今天，土地征用制度改革具有深刻的历史必然 + t 陛。 x 地上融着物补偻、农民就业孝争偿等各项内容的补偿标准。 三、对征她补偿改革的理论设计 经济稠益燕征地过程中的核心问题，大量事实证明，补偿标准已经成为国家 与农强之间、建设单位与农民之间矛盾冲突的主要原因，弱此必须公平合理地确 定征地 偿费用。 l 、征地补偿赞构成 当前的补偿范围仅限于与被征用客体直接相关的经济损失，而对与被征用客 体间接关联以及因此延伸的其他附带损失未规定予以补偿，相对而言范围狭窄。 应该将能够拳证豹具体损失和可以预见的翻蕊损失列入辛 偿范围。主圭氇征用带来 的壹接损失包括避上物损失、集体缀济组织i 麓所有权损失、农民嵇传权损失， 间接的损失是残余地或适接地价值的减少、生态价值的损失等。依据当翦的中央 政策，农民承包地耕作权是3 0 年不变，可以转包、转让，具有物权性质，实质 是农民的生存保障权。因此征地补偿赞应包括土地所有权补偿、农民生存权补偿、 。地上物补偿、残余埯补偿。 2 、征地李 偿费的计算 ( 1 ) 土建所与权 偿。按地市场份全额补偿。对“潮内”的她，按城 市土地基准地价经因子修正后全额补偿；对单独选址项目用地，按农用地基准地 价经困予修正后全额补偿。 ( 2 ) 农民生存撅补偿。采用下歹| ；公式诗算： l = a r 1 一l ( 1 + r ) 、 p l 生存权补偿费( 元) r 还原利率。可以采用银行三年期存款利率。 a 保证一个农民正常生存的年费用( 元) 。具体确定可因地区不同而有纛 舜，可以选取城市居& 最低生活保障费，也可以根据魂区平均正常消费水平而定。 k 静偿年限。具体霹依掘建区a 均寿命经修订两定。假如一个地区入均 寿念为7 2 岁，1 6 岁之翦有父母养活，6 5 岁以后由农民集体或子女养活，逸此， n = 7 2 一1 6 一( 7 2 6 5 ) = 5 0 。 p 需补偿的人口数。新地管理法确定的计算方法是被征用耕地数 ( 亩) 除以被征前入均耕地占有数。此为封闭的计算方法，人均耕地占有量很低 的地方