（行政管理专业论文）中国电子政务环境及其发展策略分析.pdf

i 摘 要 摘 要 随着全球化和信息化的深入发展，信息化的政府已经成为了一个国家或地区在全 球竞争中的一个关键要素。推进政府信息化，积极发展电子政务，构建电子政府己经 成为一个不可逆转的世界潮流。近年来，我国的“信息高速公路”发展势头很猛，电 子政务的建设取得了较大的进步，尽管如此，我国电子政务的水平离发达国家还有一 定的距离，电子政务在其发展过程中出现的矛盾日益凸现，电子政务环境亟待改善。 事实上，电子政务无时无刻不在受到其所处环境的制约，电子政务环境决定了电子政 务的发展水平和发展方向。本文首先进行了电子政务环境的相关理论的分析研究，介 绍了国际电子政务环境的总体现状， 借此站在全球的角度审视当前我国电子政务环境 的建设水平，然后本文重点分析了我国电子政务环境的现状，最后提出了建设和完善 我国电子政务环境的具体措施。 结合当前电子政务建设的实际情况可以看出，我国电子政务需要解决政治经济、 法律政策、人才、技术、资金等问题。为此，我国电子政务的建设要着力改变现存的 不合时宜的电子政务环境，大胆地进行改革，为我国行政管理信息化的发展培养良好 的电子政务环境。 关键词：电子政务，电子政务系统，电子政务环境，电子政务生态圈 ii abstract with the development of globalization and informationization, e-government has been a key factor in global competition. informationizing the government and constructing e-government have already been irreversible trends. for the past few years, the information superhighway of our country has achieved great success. however, the level of e-government in china is very low compared to that of developed countries, many problems emerge with the process of the construction of e-government, so it is urgent to improve the e-government environment. as a matter of fact, e-government is restrained by the environment from instant to instant, e-government environment determines the levels and trends of e-government. this thesis carries on the theoretical analysis of e-government environment from the beginning. meanwhile, it introduces the global e-government environment briefly so as to evaluate the situation of chinese e-government environment from a global angel. then, this thesis analyzes the current situations of e-government environment in china and proposes countermeasures at the end. synthesizing various situations, a conclusion can be drawed that the e-government construction of china should solve problems of politics, law, human resources, techniques, funding and so on. to sum up, in order to create a favorable e-government environment, our country should change unreasonable practices and reform courageously. keywords: e-government, e-government system, e-government environment, e-government biosphere 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明： 所呈交的学位论文， 是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。对本文所涉及的研究工作做出重要贡献的个人和集体，均已 在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本 人承担。 本人郑重声明： 所呈交的学位论文， 是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。对本文所涉及的研究工作做出重要贡献的个人和集体，均已 在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本 人承担。 特此声明特此声明 学位论文作者签名：学位论文作者签名： 年年 月月 日日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本人完全了解对外经济贸易大学关于收集、保存、使用学位 论文的规定，同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的 印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版， 并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有 权提供目录检索以及提供本学位论文全文或部分的阅览服务；学 校有权按照有关规定向国家有关部门或者机构送交论文；在以不 以赢利为目的的前提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内 容用于学术活动。保密的学位论文在解密后遵守此规定。 本人完全了解对外经济贸易大学关于收集、保存、使用学位 论文的规定，同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的 印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版， 并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有 权提供目录检索以及提供本学位论文全文或部分的阅览服务；学 校有权按照有关规定向国家有关部门或者机构送交论文；在以不 以赢利为目的的前提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内 容用于学术活动。保密的学位论文在解密后遵守此规定。 学位论文作者签名：学位论文作者签名： 年年 月月 日日 导师签名：导师签名： 年年 月月 日日 1 第 1 章 绪论 第 1 章 绪论 1.1 选题的背景和意义 1.1.1 论文选题的缘起 20 世纪 50 年代末以来， 系统论被引入行政学研究， 美国学者里格斯 （fred w. riggs）创立了行政生态学理论，强调环境研究的意义。里格斯认为，必须跳出行 政本身的范围去考察和研究一个社会的行政行为，只有认清外部环境，才能正确 认识行政行为。任何一国的电子政务的实施都离不开一定的运行环境，事实上， 电子政务所处的各种环境因素影响电子政务的产生、发展和运行的每一个环节。 我国自推行电子政务以来已经历了 20 多年的发展时间，电子政务在各级政府蓬 勃发展，电子政务软硬件环境也取得了实质性的改进。尽管如此，我国电子政务 在发展过程中还受到诸多不合情理的政治、经济、文化等因素的制约，现阶段我 国电子政务所处的环境状况是怎样的？如何更好的改进电子政务的发展环境，建 设高效的电子政府等问题都将成为本文要研究的内容。 1.1.2 研究的意义 从理论上，电子政务是一门新兴的学科，我国学者对电子政务的研究尚未达 到一定的高度，国内学者对于电子政务环境的研究更是处在一个较低的水平，电 子政务环境的相关理论和知识还存在很大的空白。研究电子政务环境理论对于丰 富电子政务的理论研究、提高对行政管理理论研究的现实认识具有积极的理论意 义；研究我国电子政务环境，对于促进我国电子政务的发展，构建具有中国特色 的电子政府，无疑具有一定程度的促进作用，因此本文将有助于进一步拓展电子 政务研究领域，促进我国电子政务环境理论研究领域的发展。 从实践上，深入研究电子政务环境及其对电子政务的影响和作用，对于科学 认识电子政务，科学推进电子政务，建设服务型政府等具有积极的现实意义。本 论文将明确阐释电子政务环境的含义、特点及其与电子政务的相互作用，着重分 析我国电子政务环境的发展现状，找出我国电子政务建设的症结所在，据此提出 相应的构建我国和谐电子政务环境的措施，这不仅在理论上具有重要的意义，而 且对于促进我国电子政务的发展、响应十七大号召建设服务型政府、加快促进我 国政府体制改革等都具有重大实践意义。 1.2 研究框架 绪论部分是全文的理论分析平台，介绍了论文开题的缘由和意义、论文的基 2 本框架、研究方法和创新之处等。 第二章着重探讨了电子政务环境基本理论，阐释了电子政务环境的含义、特 征，并且分析了电子政务环境与电子政务系统的关系，同时试探性地提出了电子 政务生态圈的相关理论知识。本章还对当今世界范围内电子政务环境的发展状况 进行了定性和定量分析，以此在国际范围内定位我国电子政务环境的大体水平。 第三章重点分析了我国电子政务环境的现状。这一章着重从我国现阶段电子 政务发展的政治行政环境、经济环境、政策法律环境、人力资源管理环境、技术 和文化环境等方面入手进行理论性的研究，得出我国电子政务环境的基本情况。 第四章是解决问题部分，主要针对上一章中揭示的问题提出对策和措施。完 善电子政务环境需要从多方面入手，我国政府及其公务人员要转变执政观念和进 行组织机构的变革以适应电子政务发展的要求，同时应当通过制定和完善法律法 规、制定统一的发展规划和标准、消除电子政务文化障碍等来培育具有中国特色 的电子政务环境。 最后是结语部分。 1.3 研究方法及创新之处 1.3.1 研究方法 在认真学习和充分了解论文选题所涉及电子政务和电子政务环境相关知识和 理论的基础上，对国内外电子政务和电子政务环境等相关著作和论文进行仔细研 读、对比、分析，运用政治学、行政管理学、生态学、人力资源管理学、公共政 策学和计算机网络等知识和理论，采取理论分析、案例分析、归纳分析和文献研 究等方法加以分析研究，从而得出电子政务环境的相关理论，寻求在我国应该如 何发展健康的电子政务环境的途径。 总体来说，本研究是一个跨学科、综合性的课题，既有理论性，又有应用性， 涉及的方面较多。本论文充分运用国内外研究成果，综合了运用多种学科理论研 究方法，力求做到理论与实践相结合。 1.3.2 创新之处 不少学者在他们的论著中对电子政务环境的相关内容都进行了阐释，但是， 目前我国学者和专家对电子政务环境没有进行系统性的研究，电子政务和电子政 务环境的很多研究领域存在着空白，本研究将系统地阐述电子政务环境的含义和 特征，提出电子政务生态圈的概念，同时系统地分析我国电子政务环境的现状并 提出发展我国电子政务环境，促进我国电子政务健康快速发展的策略。 3 第 2 章 电子政务环境的理论研究 第 2 章 电子政务环境的理论研究 2.1 电子政务与电子政务系统概述 广义的电子政务是各级国家机关为了更好的进行管理，运用信息和通信技术 进行各种政务活动的行为的总称。狭义的电子政务是指政府机构为了改进公共管 理和公共服务，利用电子信息技术特别是互联网技术来实现更佳的政务活动目 标。电子政务所涉及的内容极为广泛，几乎所有的传统政务都包含其中，借鉴电 子商务的模式并且根据电子政务对象的不同，电子政务主要可以分为四个模式， 即政府对政府（g2g） 、政府对企业（g2b） 、政府对公众（g2c）和政府对公务 员（g2e） 。 电子政务系统是实行电子政务的重要支撑，对于电子政务而言处于核心的地 位。电子政务系统目前还处于初步研究阶段，国内外学者对电子政务系统尚未形 成一个统一的定义，某些文献将电子政务系统称为网络政务系统，也有人将其称 为电子政务应用系统，甚至有人认为政府网站就是电子政务系统 1。笔者认为，所 谓电子政务系统，是指基于互联网技术面向政府部门之间、政府内部、企业以及 社会公众的信息服务和信息处理系统。如图 2.1 所示。 图 2.1 电子政务系统图示 1 杨路明等，电子政务，电子工业出版社，2007 年 1 月，第 35 页。 4 从图 2.1 可以看出，电子政务系统主要由三大部分构成：政府部门内部的办 公自动化系统、政府部门之间的网络资源共享和协同工作系统、政府部门与公众 （企业和个人）之间的网络互动系统。三个部分互相联系，共同促进电子政务的 高效率运行。政府内部 oa 系统完成内部事务工作并通过局域网实现内部沟通和 协调；政府之间通过专用网进行联系和协同办公；政府通过信息和通信技术诸如 互联网、短信平台等为公众提供服务。 系统不是孤立存在的，总是要受到其所在环境的影响和制约。电子政务活动、 电子政务系统必然要受到电子政务环境的影响和制约。 2.2 电子政务环境的含义和特点 2.2.1 电子政务环境含义 环境，一般是指围绕某一系统的外部状况和条件，对不同的对象和学科来说， 环境的内容也不同，对文学、历史学和社会科学来说，环境指具体的人赖以生存 的境况和条件；对社会学来说，环境指社会和心理的条件，如工作环境等。 2 政务环境，是政府行政系统所处的环境，一般是指围绕行政系统、能直接或 间接与行政系统发生相互作用和相互影响的各种外部条件的总和。政务环境的基 本含义有两个方面：一方面是指与系统的内部性相对的行政系统的所有外部因 素，它是行政系统所赖以存在的外部条件；另一方面，是强调这一政务环境对行 政系统所发生影响的、具体的实践背景。 电子政务环境就是政府围绕电子政务系统、利用互联网等现代信息和通信技 术进行管理和服务，能直接或间接与电子政务系统发生相互作用和相互影响的各 种外部条件的总和。 3笔者在此将电子政务环境定义为政府利用互联网等现代信息 和通信技术进行管理的环境，具体是指围绕电子政务活动和电子政务现象这一主 体的外部境况，是各种直接地或间接地作用和影响电子政务活动的客观因素的总 和。电子政务环境可以分为两个方面，即社会环境和内部环境。社会环境包括特 定的法律法规、政策环境和社会信息化环境，而内部环境包括管理体制、管理方 式等各方面。 4 2.2.2 电子政务环境的特点 (1) 互联性。随着全球一体化和信息和通信技术的发展，各国相互依赖和联 系的程度不断提高，任何一个国家都不能脱离全球环境而独立发展，各国之间相 2 /w/index.php?title=%e7%8e%af%e5%a2%83&variant=zh-cn. 3 姜奇平等，电子政务行政生态学，清华大学出版社，2007 年。 4 孙正兴等，电子政务原理与技术，人民邮电大学出版社，2003 年 4 月。 5 互影响的广度和深度比以往任何时候都明显，电子政务硬件和软件的发展和更新 速度非常快，电子政务模式的改革也随着信息化时代的步伐不断跟进。以因特网 为主要支撑的电子政务由于其自身的特点受各国电子政务发展环境的相互影响 更加明显。 (2) 复杂性。电子政务环境是多种多样的，非常复杂的。同时各种不同的电 子政务环境的要素往往相互交织在一起， 互为因果， 有时很难把它们清楚地分开。 (3) 特殊性。这种特殊性首先表现在各种不同的电子政务环境的相异性上， 其次，不同国家、不同地区甚至同一地区的不同领域里电子政务的环境的差别也 很大。 (4) 约束性。电子政务不能超越电子政务环境独立发展，电子政务必然受到 电子政务环境的制约和束缚，不能超越电子政务环境的各种约束条件。 2.2.3 电子政务与电子政务环境的相互作用 电子政务受电子政务环境的制约， 电子政务反过来改造和影响电子政务环境， 两者之间存在着互动关系。 电子政务环境对电子政务具有很强的制约性 良好的电子政务环境可以为电子政务的运行提供有利的条件；而恶性的电子 政务环境则会对电子政务的发展起着阻碍和制约的作用。具体来说，电子政务环 境对电子政务的制约可以通过以下几个方面表现： (1) 电子政务环境决定了电子政务的发展和生存空间。比如地域的不同决定 了电子政务活动的范围。 (2) 电子政务环境在一定程度上规定着电子政务的内容和发展方向，比如电 子政务的信息基础设施、软件和硬件的水平决定着电子政务的方式和水平。 (3) 电子政务环境还影响着电子政务的系统建设。 比如在不同的政治体制下， 电子政务系统的机构和运行方式往往有很大的差异，例如中国的电子政务与美国 的电子政务在建设结构、服务内容上具有很大的差别 电子政务在其运行和发展过程之中也不可避免地对电子政务环境起着 反作用 电子政务不仅仅被动地适应政务环境，电子政务在其运行过程中可以积极地 利用并且改造电子政务环境。政府要根据电子政务环境对电子政务活动的种种反 应，对电子政务的有关方面进行调整和改变，通过政策、法规、文件等多种形式 来指导和引导人们的行为， 从而作用于电子政务的环境， 并使之产生一定的变动。 6 当然这种改变也分为消极型和积极型的改变，政府应当努力地使电子政务向积极 型的方向发展和改造。 2.3 电子政务生态圈 生态圈（biosphere）是地球上所有出现并感受到生命活动影响的地区，是地 表有机体包括微生物及其自下而上环境的总称，是行星地球特有的圈层，它也是 人类诞生和生存的空间。 5电子政务环境建设的重要目标是建立良好的不断改进的 电子政务生态圈，这就要求政府应当着眼于世界，把视野拓宽到一个国家、一个 地区或一个组织的整体政务环境。 电子政务生态圈可以视为与电子政务相关的各种环境因素的总和，是电子政 务运行和发展的空间，它的“生命活动”主体包含了参与电子政务的一切政府部 门、经济实体、个体和组织。如同生态圈中包含生产者、消费者和分解者一样， 电子政务生态圈要维持其内部电子政务的正常运行，政务环境中必然包括电子政 务生产者、电子政务消费者和电子政务分解者。电子政务的生产者负责为公众提 供高效的管理和服务，包括政府部门、电子政务研究学者、高校、相关调查资料、 研究报告、 电子政务的软件和硬件设施等； 电子政务消费者是电子政务的受益者， 他们接受信息和通信技术带来的便利，与政府便捷而有效的沟通，在线接受政府 调查、办理相关许可和在线缴纳税收等；电子政务的分解者从不同层面使用、加 工和重复利用电子政务的服务以及进行相关方面的协调等，比如政府信息通信基 础设施的重新改造，政府部门硬件淘汰的处理等。 电子政务生态圈具有不断流动和循环的功能。电子政务生态圈内的各系统是 具有独立的内容和运行机制的小的生态系统，与之对应的多个小的环境构成了一 个大的电子政务生态圈，并且它们相互影响、相互作用。电子政务生态圈具有自 动调节和自我平衡的功能，构成复杂的政府、企业、社会组织和个人等相互作用， 随着时间的发展和空间的转移等变化，电子政务生态圈内部不断地进行着新陈代 谢。一些不合时宜的做法逐渐被淘汰，快速的硬件和软件的更新使得政府不断更 新管理方式、改革人力资源管理、加强基础设施的建设等，网络普及度和上网人 群的日益渐增迫使电子政务增加广度和深度以维持社会发展的需求。电子政务生 态圈内各主体不断的进行着改进、革新、淘汰等，当某一阶段的电子政务生态圈 逐渐成熟时，政府、企业、组织、个人、技术环境等达到相对的稳定状态，资源 配置达到优化状态。 5 /w/index.php?title=%e7%94%9f%e7%89%a9%e5%9c%88&variant=zh-cn. 7 从政府外部来看，电子政务生态圈为所有政府及相关部门在公共管理的过程 中提供了一个新的平台，为政府公共管理的全过程提供了改革和创新的契机，它 涵盖了政府管理和服务的所有外在环境，如政治经济环境、法律政策环境、人文 习俗环境等。从政府内部来看，电子政务生态圈包括了政府进行管理和服务的业 务流程、人力资源管理流程、财务管理流程等全过程。电子政务生态圈提醒政府 从事电子政务的建设不仅仅是建立一个坐落于“孤岛”上的虚拟政府架构，网站 的建设、信息和通信技术设备等的更新并不等于电子政务，这样只能是造成国家 大量资金和设施的浪费。政府部门推行电子政务，应当综合考虑各种环境因素， 从一个更加开阔的视角来配置各种资源，提供高效优质的公共管理服务。 2.4 国际电子政务环境发展现状 国外电子政务的建设是随着信息化的发展而发展的。目前各国电子政务的建 设主要是集中在政府的办公自动化信息和一些网络服务上。例如，在线教育、在 线健康咨询、电子申办、电子报税、电子采购、电子支付、电子数据库及在线出 版、公共信息站等的应用。近 50 年来，政府电子政务在计算机方面基本上经历 了主机、微机加局域网、互联网这三个阶段；从处理的内容上由数据管理、信息 管理逐步走向了知识管理；从服务内容上由政府内部的管理职能走向政府外部的 服务职能。 发达国家电子政务环境的建设比我国成熟，具有很多我国应当借鉴的地方， 总体来说，发达国家电子政务环境在以下几个方面较为成功： (1) 发达国家电子政务的发展注重与政府改革相结合。比如放松市场管制、 简化政府行政程序、发挥非政府组织的作用、提高政府透明度等。这不仅为实施 电子政务创造了良好的政治、行政环境，而且进一步巩固了改革成果。 (2)很多西方发达国家的电子政务的法律相对比较完善、成熟，具有统一的规 划和技术标准，以此规范电子政务的发展。比如美国于 1993 年制定并颁布美 国国家基础设施行动计划 ，1994 发布了政府资讯科技服务远景 ，从而确定了 美国联邦政府推动电子政府的发展目标。欧盟制订了“信息社会行动纲领” ，对 未来的信息化作出了周密的计划。日本则于 1993 年制定了行政资讯推进共同 事项行动计划 ，确立了日本政府信息化发展的道路。 (3)发达国家政府和公民不仅重视电子政务， 而且投入巨资建设电子政务的硬 件建设和软件开发，营利性的企业介入了电子政务，他们以其较强的研发能力， 丰富的资金和高层次的人力资源与政府共同为新型电子政务形成和发展开拓道 8 路。 信息化时代电子政务各参加主体的积极性不仅需要政府的引导和培养，而且 需要企业、公民、个人等具有一定的网络知识，需要他们参与电子政务的积极性 以及行动观念的信息化转变等，这种政务文化环境在发达国家比较宽松，比如 2006 年埃森哲对来自不同地区的 22 个国家的电子政务的调查报告中显示（图 2.3） ：电子政务的服务水平发达国家明显高于发展中国家，加拿大、美国等甚至 是巴西、南非等国家的 2 倍。发达国家所有的这些电子政务环境建设为其赢得了 广阔的电子政务发展空间，使得发达国家的电子政务发展水平普遍高于发展中国 家和落后国家，我们应当充分关注和学习发达国家电子政务环境建设的经验，不 断完善我国的电子政务环境。 一些国际性组织、 大学和研究机构也做过不少国际电子政务环境方面的调查， 比如埃森哲、联合国、哈佛大学等。但是各个调查机构所调查的样本对象不尽相 同，有的局限于大量的政府网站的统计分析，以从中得出数量化的电子政务发展 情况， 比如布朗大学近几年发布的全球电子政务统计分析报告； 也有的从多方面、 多个层次上进行分析，甚至包括实地考察。这些调查之中比较有名的是埃森哲的 全球电子政务调研报告，不过可惜的是埃森哲调研的国家不多，2006 年至今尚未 发布新的调研报告。相对来说，联合国 2008 年发布的全球电子政务准备度报告 则是覆盖了其成员国的电子政务教育环境、人力资源环境、金融环境、社会环境 等方面的内容，从报告中的数据对比可以看出全球电子政务环境概况。 下图 2.4 为埃森哲 2004 年发布的电子政务调研报告， 从图中可以看出这些国 家和地区按照电子政务成熟度依次可以分为四个类别：加拿大、新加坡、美国是 创新领先的国家，这些国家的电子政务基础设施和软件环境也相对比较成熟；处 于积极发展时期的澳大利亚、丹麦、芬兰、法国、荷兰、英国属于第二层次；比 利时、爱尔兰、日本、德国、挪威、西班牙则属于第三层次，它们正在稳步发展， 而其他国家则正在打基础。 图 2.5 为联合国调查的全球地区性电子政务比较分析，从中可以看出欧洲地 区电子政务准备度明显高于其他地区，电子政务环境较好一些；非洲发展水平较 低；亚洲地区电子政务环境建设基本上处于全球总体发展水平。 9 图 2.3 埃森哲 2006 年电子政务调查报告（电子政务服务水平） 10 图 2.4 埃森哲 2004 年发布的电子政务调研报告 11 图 2.5 2008 年联合国全球地区性电子政务准备度比较 12 第 3 章 中国电子政务环境分析 第 3 章 中国电子政务环境分析 经过近 20 年的积累，我国电子政务取得了较大的发展，电子政务应用水平不 断提高，现阶段我国电子政务已经进入一个重要的发展时期。近年来，各级政府 规划、建设了大量的政府网站，积极开展电子政务，提高服务水平。与此同时， 各级政府积极建设信息化技术设施并且每年从高校中选拔优秀的人才加入到我 国信息化建设中来，政府网站建设的水平也得到了不断的提高。 尽管有了一些发展，但我们也应清醒地认识到，我国的电子政务及其环境的 建设与先进发达国家还有一定的差距。由于基础薄弱，不论是管理方法，还是信 息和通信技术水平，我国的电子政务水平还较低，存在着缺乏整体规划和统一的 标准，公务人员素质相对较低，缺乏电子政务立法和安全保障，电子政务重复建 设等多方面的问题。因此，我国电子政务需要进一步的改革。政府应该高瞻远瞩， 为电子政务的发展培养一个更加良好的发展环境，建立适合我国国情的电子政务 体系。 3.1 中国电子政务的政治、经济环境 3.1.1 中国电子政务的政治环境 目前我国的政府管理运作体制及机制，是在计划经济体制下继承下来的。随 着市场经济的确立以及近 30 年行政体制的改革，我国政府职能正由管制型向服 务型转变，取得了很大的进步。尽管如此，一些深层次的问题并没有得到解决， 如机构设置不合理，政府各部门职能交叉、重叠，审批多而滥，行政程序不合理， 政府透明度低、 存在暗箱操作等， 所有这些问题都是推动政府信息化的重要障碍， 只有这些问题得到有效解决，电子政务的推进才真正具有意义，才能真正得到发 展。我国电子政务政治环境的建设在两个方面值得深思： 电子政务理念与我国政府组织机构构成之间存在矛盾 我国政府机构及其组成人员长期以来在思想和行为上存在官僚作风，而电子 政务所需贯彻的理念是：政府工作要保持透明度、政府机关及其工作人员的责任 是为公民提供优质的服务。信息化本身要求现代化的政治文化与之相适应，它要 求极具透明度的政府、各种信息的平等共享和政治权利的公平。 我国政府在传统上形成了较为严格的等级体系。在这种体系中，某些领域的 领导已经习惯于垄断有价值的信息， 而随着信息化的发展， 网络使民众参与政治、 适时获取信息的呼声渐高。值得庆幸的是，我国政府重要领导人在电子政府的建 13 设上具有较强的前瞻性，他们在电子政务环境的建设上发挥了举足轻重的作用， 给我国电子政务的进一步的发展提供了良好的基础。 在某种程度上说，电子政务与我国传统政治理念之间的矛盾还反映在政府机 构之中不同年龄段工作人员之间的分歧上。在我国各类不同主体的政府机构之 中，年轻的一代公务人员对于现代信息和通信技术更为认可，对于他们来说，电 子政务在处理日常事务上显得更为得心应手，而年龄相对比较大的公务人员则对 电子政务持保守的态度。这其中很大方面的原因是他们对于信息和通信技术不是 很熟悉，有些年龄较大的公务人员甚至不会进行电脑的简单操作。 传统的科层制度与电子政务要求的新型网络化制度间存在冲突 传统的科层制度是金字塔式的组织结构，这种金字塔式的结构是与传统的政 务相适应地。这种制度容易达成服从和协调的功能，日益增多的庞杂的行政事务 需要金字塔底端的公务人员相对充足，这种制度在信息化水平较低时能够维持组 织的正常运作及统一性和一贯性。我国依然保持着传统的科层制体系，事实上在 我国的科层制结构中，金字塔的最顶端往往是“一把手” 。相对而言，中层管理 人员和一般管理人员的数量庞大但缺乏必要的灵活性。这种构成状况直接导致了 行政效率低下，机构人员沟通不协调，腐败等现象的产生。针对这一问题，我国 政府也进行了多次机构改革并取得了一定的成效，但是这一问题依旧存在。 随着国内信息化建设的不断加快以及我国政府对电子政务工作重视程度的不 断加深，我国电子政务呈现出强劲的发展势头，各级政府围绕“两网、一站、四 库、十二金”的发展重点有序展开，从中央到地方、从城市到农村，各地电子政 务蓬勃展开。传统的科层制度在很多方面开始与电子政务要求的新型网络化制度 产生冲突，比如传统的科层制度与快速信息传递要求之间矛盾日益展现出来。长 期以来，政府机关繁杂的各种文件、计划、报告、通知、信函等，从拟稿到修改、 批复等环节都是通过大量公务员及层层领导的手工撰写完成，再由打字员打印、 校稿，最后签发、存档，几十年如一日。这种工作方式需要大批业务精干的中层 公务人员，但效率是很低地。在我国传统的政府体系中，各层之间的信息传递是 组织内部极为重要的工作之一。而随着信息和通信技术的飞速发展，信息传递的 效率大大提升，过去需要层层传达的文件，现在只需要一个机关网站通知或者电 子邮件等就可以实现，中间层级的信息传递功能就成为了冗余。在这种情况下， 中间层过多阻碍了信息的迅速传递。而且信息在层层传递过程中还会经常受到人 为地别有用心地加工。 14 3.1.2 中国电子政务的经济环境 研究发现，电子政务发展水平与社会经济结构高度相关。 6一国电子政务的经 济环境，尤其是反映经济发展的人均 gdp 水平，与其电子政务发展水平，呈现 正高度相关关系。学者们通过计算发现，我国的电子政务就绪指数与人均 gdp 二者也高度吻合。这说明一个国家、一个地区对电子政务发展水平影响最大的， 既不是电子，也不是政务，而是经济环境。经济水平和结构决定了电子政务的特 点。而经济环境的调整变化，是一个长期渐变的过程，它不像政务技术一样可以 实现较快的跨越。比如，经济环境对电子政务的制约，突出地表现为电子政务上 的城乡差距，在广大农村人口中普及电子政务应用，需要付出长期艰苦的努力。 改革开放以来，我国经济迅速发展，经济机构不断完善，近几年来人均 gdp 的增长率维持在 10%左右，2007 年我国全年国内生产总值 246619 亿元，比上年 增长 114，加快 03 个百分点，已经连续五年增速达到或超过 10。尽管 如此，我国经济水平尚未达到发达国家发展水平，不可能在短时间内实现影响电 子政务发展水平的经济环境的跃升，期望一下子建立起工业化完成阶段的电子政 务模式，而应当着力建设新型工业化的电子政务，定位于中国特色电子政务而不 是把发达国家的一般定位当作我们的定位。表 3-1 为我国近年来电子政务的投入 情况。 表 3.1 近年来我国政府电子政务财政投入 年份 国家财政支出 （亿元） 电子政务花费 （亿元） 花费占财政支出比 重 电子政务支出年增长 率 2003 24649.95 350.1 1.42% 17.20% 2004 28486.89 411.5 1.44% 17.54% 2005 33930.28 478.6 1.41% 16.31% 2006 40422.73 550.4 1.36% 15.00% 2007 * 637.4 * 15.81% 2008 * 742.5 * 16.49% 数据来源：从中国统计年鉴 2007和 e-government funding in china, the 7th global forum on reinventing government, 26 to 29 june 2007, vienna, austria 统计计算得出。 6 汪向东等，行政环境与电子政务的策略选择，学术论文，2004 年。 15 从表中可以看出，我国政府十分重视电子政务的资金投入，电子政务的支出 年增长率保持较高的比率，电子政务的花费也很高，尽管如此，在我国不断发展 的信息化建设过程之中，存在大量各自为政的重复建设问题，造成了电子政务资 金投入的大量浪费，国家应当在电子政务预算和审批方面把好关，将这方面的财 政损失减少到最小。 3.2 中国电子政务政策、法律环境 3.2.1 中国电子政务的政策环境分析 中国电子政务的宏观政策环境 党和政府向来重视电子政务的建设，在宏观和微观的政策制定上也将发展电 子政务放在了一个很高的位置。党的十五届五中全会就明确提出“要把推进国民 经济和社会信息化放在优先位置” ，以“以信息化带动工业化” ；党的“十六大” 报告提出， “我们要在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的 更高水平的小康社会,使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更 加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实” 。报告提出了“以信息化带动工业 化” ， “大力加强电子政务建设”的战略方针，党中央以电子政务带动政府管理体 制改革的思路，为全面实现小康社会提供了有力保障。十七大报告进一步提出， “加快行政管理体制改革，建设服务型政府” ， “健全政府职责体系，完善公共服 务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务” 。 我国电子政务的发展过程经历了办公自动化、 “三金工程” 、政府上网和电子 政务四个阶段，即起步阶段，推进阶段，发展阶段，高速发展阶段。 (1) 起步阶段（20 世纪 80 年代初-20 世纪 90 年代初） 中央和地方党政机关所开展的办公自动化（oa）工程，建立了各种纵向和横 向的内部信息办公网络。1992 年，为了推进政府机关的自动化程度，在政府机关 普及推广计算机的使用，国务院办公室下发文件国务院办公厅关于建设全国政 府行政首脑机关办公决策服务系统的通知 （ （1992）25） 。该文件下发以后，在 国务院办公厅统一指导下，经过各地区、各部门近十年的积极努力，全国政府系 统信息化建设取得了长足的发展。 (2) 推进阶段（20 世纪 90 年代初-20 世纪 90 年代末） 1993 年,国务院信息化工作领导小组拟定了 国家信息化 “九五” 规划和 2010 年远景目标（纲要） ，国务院要求当时的电子部与有关部委大力协调，抓好几项 重大的信息工程。 16 1993 年底，为适应全球建设信息高速度公路的潮流，中国正式启动了国民经 济信息化的起步工程-“三金工程” ，即金桥工程、金关工程和金卡工程。三金工 程是我国中央政府主导的以政府信息化为特征的系统工程，是我国政府信息化的 雏形。 “金桥”工程又称经济信息通信网工程，它是建设国家公用经济信息通信网、 实现国民经济信息化的基础设施。这项工程的建设，对于提高我国宏观经济调控 和决策水平以及信息资源共享、 推动信息服务业的发展， 都具有十分重要的意义。 “金关” 工程又称为海关联网工程， 其目标是推广电子数据交换 （edi） 技术， 以实现货物通关自动化、国际贸易无纸化。 “金卡”工程又称电子货币工程，它是借以实现金融电子化和商业流通现代 化的必要手段。 在部分“金”字工程推动下，部分政府部门的网络建设，电子化的深度和广 度都得到了一定的发展，并积累了一定的经验。 (3) 发展阶段（1999 年-2001 年） 1999 年 1 月，40 多个部委的信息主管部门共同倡议发起了“政府上网工程” ， 其目标是在 1999 年实现 60%以上的部委和各级政府部门上网， 在 2000 年实现 80 以上的部委和各级政府部门上网。通过启动“政府上网工程”及相关的一系列 工程，实现我国迈入“网络社会” ，提供政府信息资源共享和应用项目，政府站 点与政府的办公自动化连通，与政府各部门的职能紧密结合，使政府站点演变为 便民服务的窗口，实现人们足不出户完成与政府部门的办事程序。利用政府职能 启动行业用户上网工程，如“企业上网工程” 、 “家庭上网工程”等，实现各行各 业、千家万户联入网络，通过网络实现信息共享、多种社会功能，形成“网络社 会” 。 2000 年 1 月，国家经贸委信息中心、中国邮电总局联合发起的“政府上网工 程”百家城市政府上网推进交流大会召开。来自全国 130 多个地级以上城市的主 管科技、信息化工作的领导和各个参会城市电信部门政府上网工作的相关负责人 参加。 (4) 高速发展阶段（2002-至今） 国家不断培育政府信息化发展的宏观环境。2002 年是政府信息化逐渐由“由 概念变成现实，由争论转入实施，由含混转为清晰”的一年，电子政务建设开始 从“割据”向“统一”发展。 17 2001 年 12 月 26 日，国家政府信息化领导小组第一次会议做出了“中国建设 信息化要政府先行”的重要决策。 2002 年 7 月 3 日，在国家信息化领导小组第二次会议上，国务院组织了上百 位专家对国家电子政务进行研究，在所发布的十七号文件中，明确了“十五”期 间我国电子政务的目标以及发展战略框架，将政府信息化建设纳入一个全新的整 体规划、整体发展阶段。 近年来，党中央和国务院召开多次与信息化有关的重要会议，发布或通过了 若干与信息化有关的重要文件。 与此同时， 有关部门也在紧锣密鼓地抓紧梳理 “十 一五”期间我国信息化与电子政务发展的战略思路，制定和实施有关的信息化规 划文本。 中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要对“十 一五”期间我国信息化发展的基本思路进行了全面的阐述； 2006-2020 年国家信 息化发展战略则是我国信息化建设的第一个长期和远景规划，它明确了未来 15 年我国信息化发展的重点，并且已经于 2006 年 3 月颁布实施。国家对政府信息 化的空前重视，开辟了未来一段时间电子政务在我国的发展空间，为政府和企业 搭起了共同发展的舞台。 我国政府执行电子政务政策中出现的问题 (1) 电子政务缺乏统一的规划和标准 推动政府信息化，关键是要搞好整体规划，制定统一的技术标准，这是国外 发展电子政务普遍的一条经验。我国虽然在这方面做出过一些具体规定，但至今 还没有提出明确的电子政务发展目标，相应的宏观发展规划也不成熟，各地采用 的标准也各不相同。各地电子政务的建设是各自为政，造成大范围的重复建设， 不仅阻碍了政府间、 部门间的互联互通， 以还给国家财政支出造成了巨大的浪费。 值得我们关注的是，我国政府开始制定了一系列措施来推动电子政务在这方 面的改良，比如中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要 的制定、国家信息化发展战略规划的制定和实施以及诸多与信息化有关的会议的 召开等。在电子政务标准化方面，国家标准化管理委员会和国务院信息化工作办 公室加强了统一电子政务标准化工作的领导，并于 2001 年 12 月批准成立了“国 家电子政务标准化总体组” （以下简称总体组） ，这标志着电子政务标准化工作正 式全面启动。总体组主要是站在国家的层面上，从宏观、全局的角度上统筹规划， 利用国内专家的力量规划国家电子政府标准化工作的目标、方案、总体规划等内 容；集中精力制定出基础、共性相关标准及体系框架，并组织国内外各单位、专 18 家制定行业、业务相关标准。根据我国电子政务标准化的总体目标和工作原则， 总体组在分析标准化需求，调研国内外标准化现状的基础上，完成了电子政务 标准化指南等一系列文件，得到了国内电子政务建设相关部门及开发实施单位 的广泛关注和使用，起到了全面引导电子政务标准化工作的作用。 (3) “信息孤岛”制约我国电子政务发展 “信息孤岛”指的是政府部门之间不能有效实现网络的互联互通，各系统之 间的信息无法共享、互相传递，形成众多彼此隔离的“孤岛” 。长久以来，我国 的政府在“条块分割”的弊病，部门与部门之间，上级与下级之间一直存在着博 弈，这严重影响了我国电子政务的建设。所谓“条”主要指“十二金”工程等国 家宏观的信息化建设；所谓“块”主要指各级地方政府自身的信息化建设。 “条” 电子政务和“块”电子政务相互交叉构成了政府行业信息化的基本框架。 “条” 电子政务在地方政府层面必然受到“块”电子政务的影响，而“块”电子政务在 行业管理部门又较大程度地受到“条”电子政务的制约。 “条块分割”造就了一 个个“信息孤岛” ，目前这种现象已经严重阻碍了我国电子政务向更高的阶段发 展。单一、不兼容与封闭的系统使信息共享和业务协作无法进行。这不仅浪费了 大量的资源，而且由于缺乏统一的标准和规范，政府之间的各种系统难以兼容， 丰富的信息资源难以共享。往往是每个政府部门或机构在建设政务系统时，都投 入了大量的人力、物力、财力，却很少考虑怎样与其他政务系统进行信息资源整 合。孤立封闭的系统架构，缺乏统一的政务平台或者有效的异构系统整合，已成 为制约我国电子政务发展的瓶颈。 3.2.2 中国电子政务的法律环境 中国电子政务法规体系的主要成就 近 20 年来，我国先后颁布了计算机软件保护条例 、 计算机系统安全保护 条例 、 电信条例 、 无线电管理条例以及互联网服务管理办法等一系列 法律法规，初步建立起了电信行业管理法律体系、互联网网络管理法律体系、信 息产业促进政策体系以及网络知识产权保护法律体系。 72005 年 4 月 1 日，全国 人大常委会颁