（金融学专业论文）我国企业年金基金监管若干问题研究.pdf

硕士学位论文 摘要 企业年金基金是企业年金制度的经济基础。企业年金制度的稳定运行，有赖 于企业年金基金的支撑。基金管理的好坏，监管工作是否得力，监管机制是否健 全，直接关系到基金的安全、完整和企业年金制度的稳健运行。综观国外不同的 国家和地区对企业年金基金的监管，其内容和形式干差万别。那么，是否存在一 个监管的最佳模式适用于所有的国家和地区? 监管当中是否存在着一些普遍性的 东西? 到底应当监管哪些内容? 应当如何监管? 以上这些问题都是本文要研究的 主题。 本文第一章介绍选题背景及研究意义，对西方监管理论、国内外企业年金基 金监管的研究文献进行综述，介绍本文的结构安排及主要内容。第二章比较详细 地介绍了西方监管理论的两个阶段的代表理论，对它们进行了分析，然后再结合 企业年金基金的特性与其所面临的风险，讨论了各种理论在基金监管各阶段当中 的运用，把经济规制论作为我们目前这个阶段企业年金基金监管的理论工具。第 三章先对国际上目前最为典型的两种监管模式即审慎性监管模式与严格限量的监 管模式进行介绍比较，然后选取美国与智利( 一个是发达的资本主义国家， 一个 是发展中国家) 两个国家作实证分析，再结合监管理论找出了这两个国家选择监 管模式的深层次的背景因素，并分析了当前国际上企业年金基金监管模式的发展 趋势，为我国企业年金基金监管模式选择提供了经验参考与理论依据。第四章通 过对目前我国企业年金发展现状与监管现状的分析，根据我国国情，选定严格限 量的监管模式为适合我国当前国情的企业年金基金监管的模式，并对监管主体机 构的建立与监管内容作了一些建议性的阐述。 关键词：企业年金基金；监管；监管模式；主体机构：监管内容 我国企业年金基金监管若干问题研究 a b s t r a c t o c c u p a t i o n a lp e n s i o ni se c o n o m i cb a s i so fo c c u p a t i o n a lp e n s i o ns y s t e mw h o s e s m o o t ho p e r a t i o nd e p e n d so nt h ef o r m e r s t r o n g l ys u p p o r t t h i n g ss u c ha sp e n s i o n m a n a g e m e n t i sw h e t h e rf i n eo rb a d ，p e n s i o nr e g u l a t i o ni sw h e t h e r p o t e n to rn o t ，a n d p e n s i o ns y s t e mi sw h e t h e rw h o l e s o m eo r n o t ，e t c ，a l l h a v e s t r a i g h t i n f l u e n c eo n p e n s i o n ss a f e t y ，i n t e g r i t y ，a n do c c u p a t i o n a lp e n s i o ns y s t e m ss t e a d yo p e r a t i o n w h e n m a k i n g a c o m p r e h e n s i v e v i e wo n o c c u p a t i o n a l p e n s i o n r e g u l a t i o n o fd i f f e r e n t c o u n t r i e sa n d r e g i o n s ，w ec a n s e ed i s p a r a t ec o n t e n t sa n df o r m s w h e t h e rt h e r ei ss o m e k i n do fb e s tr e g u l a t i o np a t t e r nf i t t i n gf o ra l lo ft h ec o u n t r i e sa n dr e g i o n s ? w h e t h e r t h e r ea r es o m eu n i v e r s a lr u l e se x i s ti np e n s i o nr e g u l a t i o n ? w h a t i m p o r t a n ts h o u l db e r e g u l a t e d ，a n dh o w ? a l lt h o s eq u e s t i o n s a r e s u b j e c tm a t t e r st o b es t u d i e di n t h i s d i s s e r t a t i o n ， t h ef i r s tc h a p t e ro ft h i sd i s s e r t a t i o ns e t sf o r t hs t u d yb a c k g r o u n da n dr e s e a r c h m e a n i n g ，m a k e sc o m p r e h e n s i v er e v i e wo f r e l a t i v el i t e r a t u r e sa b o u tw e s t e r nr e g u l a t i o n t h e o r ya n do c c u p a t i o n a lp e n s i o nf u n dr e g u l a t i o n ，a n di n t r o d u c e st h i sd i s s e r t a t i o n s f r a m e w o r ka n di t sm a i nc o n t e n t s t h es e c o n dc h a p t e r p a r t i c u l a r l yi n t r o d u c e sa n d m a k e s c o m p a r a t i v ea n a l y s i so f t h e t w oc l a s s i c a lt h e o r i e si nt w od e v e l o p m e n t s t a g eo fw e s t e r nr e g u l a t i o nt h e o r y7 f h e n b a s e do nt h ec h a r a c t e r i s t i c sa n dr i s k so c c u p a t i o n a lp e n s i o nf a c e d ，t h i sc h a p t e rm a k e s d i s c u s s i o no ft h e s et h e o r i e s a p p l i c a t i o ni np e n s i o nf u n dr e g u l a t i o n ，t a k i n gt h e t h e o r y o fe c o n o m i c r e g u l a t i o n a st h e o r e t i ct o o kf o rf u n d r e g u l a t i o n o fo t f f o c c u p a t i o n a lp e n s i o nc u r r e n t l y t h et h i r dc h a p t e rp r e s e n t sa n dc o m p a r e st w oc l a s s i c a lr e g u l a t i o nm o d e ，n a m e l y p r u d e n tr e g u l a t i o nm o d ea n ds t r i c tl i m i t a t i o nr e g u l a t i o nm o d e ，t h e nc h o o s e s a m e r i c aa n dc h i l e ，ad e v e l o p e dc a p i t a l i s mc o u n t r ya n dad e v e l o p i n gc o u n t r y , t om a k e p o s i t i v ea n a l y s i s b a s e do nf o r m e rt h e o r y ，t h i sc h a p t e rf i n d so u td e e p s e a t e dr e a s o n s f o rt h ec o u n t r y sc h o o s i n go fp e n s i o nr e g u l a t i o nm o d e l ，a n da l s om a k e sa n a l y s i so f c u r r e n ti n t e r n a t i o n a ld e v e l o p m e n tt e n d e n c yo fo c c u p a t i o n a lp e n s i o nr e g u l a t i o nm o d e w h i c ho f f e r s e x p e r i e n t i a l c o n s u l t a t i o na n dt h e o r yf o u n d a t i o nf o r c h o i c eo fo u r c o u n t r y l so c c u p a t i o n a lp e n s i o nr e g u l a t i o nm o d e l t h ef o u r t hc h a p t e r , m a k i n ga n a l y s i so fo c c u p a t i o n a lp e n s i o n sd e v e l o p m e n ta n d i i 硕士学位论文 r e g u l a t i o ns t a t u s i n q u oo fo u rc o u n t r y ，t a k i n gi n t o a c c o u n tt h ec u r r e n ts i t u a t i o no f c h i n a ，a d o p t ss t r i c tl i m i t a t i o nr e g u l a t i o nm o d e a st h er e g u l a t i o nm o d ea p p r o p r i a t e f o ro u rc o u n t r yc u r r e n t l y , a n dc o n s t r u c t i v e l ye x p o u n d si ns u c hq u e s t i o n sa sh o wt o c h o o s eo c c u p a t i o n a lp e n s i o nr e g u l a t i o nm o d e lw h i c hi sf i t t i n gf o ro u rc o u n t r y ，a n d w h a ti sa b o u tt h ep r i n c i p a lo r g a n i z a t i o na n dc o n t e n to fr e g u l a t i o n k e yw o r d s ：o c c u p a t i o n a l p e n s i o nf u n d ；r e g u l a t i o n ；m o d e lo fr e g u l a t i o n ； p r i n c i p a lo r g a n i z a t i o n ；c o n t e n t o f r e g u l a t i o n i i i 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特 l t l 力n 以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 名：妄v 1 串 嗍加弘年r 月节日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“4 ”) 储虢跏夺 导师签名：爿 违庄一 日期：) | 啦r 月t ，曰 日期：细雄年j - , nw - 日 硕士学位论文 1 1 选题背景与意义 第1 章导言 1 选题背景 所谓企业年金就是企业补充养老保险，在国外被称为社保体系的“第二支柱”， 也被称作“私人养老金”或“职业年金”，它是指在企业职工基本养老保险之外， 由有能力的企业自愿建立，由企业和个人按照一定比例缴纳费用，存入个人企业 年金帐户，作为职工退休后的养老保障基金。在国外，活跃于资本市场的养老基 金，主要是企业年金基金，且规模庞大。月前，荷兰、英国和美国的企业年金基 金约占g d p 的7 0 左右。我国在1 9 9 1 年颁布的国务院关于企业职工养老保险 制度改革的决定中，首次提出“国家提倡、鼓励企业实行补充养老保险”。2 0 0 0 年，国务院颁布关于完善城镇社会保障体系试点方案，将企业补充养老保险正 式更名为“企业年金”，并提出：有条件的企业可为职工建立企业年金，并实行市 场化运营和管理；企业年金实行基金完全积累，采用个人账户方式进行管理，费 用由企业和职工个人共问缴纳。到目前为止，我国已初步确立了由基本养老保险、 企业年金和个人储蓄养老三者共同构成的“三支柱”体系。随着人口老龄化趋势 的不断加强以及基本养老保险替代率的不断下降，我国企业年金覆盖范围将越来 越大，积累的基金数额也会日趋庞大。截止到2 0 0 2 年底，中国企业年金基金累计 金额已有2 6 0 亿元。2 0 0 2 年当年企业年金为9 l 亿元，即使2 0 0 3 年仅保持同样增 长比例，目前为j f = ，企业年金应该也超过了3 5 0 亿元。保监会曾给出一个相当诱 人的预测，今后每年我国企业年金新增数额将达到1 0 0 0 亿元以上，到2 0 1 0 年预 计能达到1 0 0 0 0 亿元q l 。面对这么巨大的市场预期，很多机构一直在厉兵秣马。 随着企业年金基金试行管理办法一出台，各机构更有可能出现窝蜂争抢这 块诱人蛋糕的局面。 今年1 月13 日，由中国社会保障杂志社主办，嘉实基金管理公司和中国光大 银行协办的“养老保险基金管理与投资运营研讨会”在京召开。劳动保障部副部长 刘永富在讲话中指出企业年金在多层次的保障体系中占有重要地位，应有更快更 大的发展，积累的基金可以在政府的监管下进入资本市场m 。面对急速降临的中 国老年化问题，面对养老制度的财务危机和中国经济发展的需要，企业年金基金 进行投资运营已经不可避免，事实上已经悄悄进行。在一个新兴的市场上，巨额 石璐：保险业全力抢占千亿元企业年金市场中国经营报2 0 0 3 年4 月2 1 日。 1 ， 我国企业年金基金监管若干问题研究 的基金面临着投资风险、委托代理风险、金融体制风险、法制不健全的风险，中 介机构的可信度也值得怀疑。为了在基金的投资收益和风险之间谋求平衡，人们 采用了诸多的办法如投资多元化、改善基金公司的法人治理结构、强调基金经 理的专业素养和法律责任等，林林总总，不一而足。然而有一点是共同的，那就 是所有建立企业年金基金的国家和地区都对企业年金基金的管理和投资运营进行 了监管。 虽然监管是一致采取的行动，但在不同的国家和地区，监管的内容和形式却 千差万别。那么，是否存在一个监管的最佳模式适用于所有的国家和地区? 监管 当中是否存在着一些普遍性的东西? 到底应当监管哪些内容? 应当如何监管? 以 上这些问题都是本文要研究的主题。 2 ，研究的意义 选择不同的企业年金基金监管模式决定着不同的监管框架设计，对于资本市 场与金融机构的发展与兴亡具有极其重要的意义。巴林银行倒闭案、东南亚金融 危机以及世界保险业接二连三的破产案一再表明风险的幽灵时刻游荡在金融市 场当中企业年金基金也面临着它的威胁。而政府介入对其的监管有助于企业年 金基金避开不必要的风险，同时使基金在市场当中尽量发挥自身的优势，来找到 合适的投资组合策略，从而获取高额的回报，这正是我国养老保险制度引入基金 制并且实行市场化改革所必须面临的课题。因此，在我国企业年金发展的初级阶 段来研究对企业年金基金进行监管的若干问题，在理论和实践上都有很重要的意 义。 本文的研究在理论价值上有多方面的意义。第一，能深化对我国企业年金制 度的研究。我国自从1 9 9 1 年第一次提倡建立企业补充养老保险后，理论界将国际 上的企业年金制度介绍到国内并从制度推广的制约因素等角度进行了一些比较研 究，但对基金建立后政府如何管理与监督研究得很少，而本文的研究首先从一般 的监管理论着手，结合企业年金基金的特性与所面临的风险，把这些一般的监管 理论具体应用到企业年金基金的监管中；然后再比较国外典型的监管模式，结合 我国的具体国情，建议建立适合我国的监管模式。这对深化我国企业年金制度的 研究是很有意义的。第二，能够在理论上对政府监管企业年金基金的边界做一个 科学的限定。因市场失灵政府介入对企业年金基金的监管，但监管的度又是怎样 限定的呢? 本文通过对应用于政府监管的两种典型的监管理论的分析与比较，得 出r 限定政府监管行为的理论限度。 应用价值上，本论文的研究成果可以为我国政府部门建立适合我国国情的企 业年金基金监管模式提供科学的参考依据，有助于促成政府对企业年金基金监管 机制的不断完善，建立符合我国具体国情的监管模式。只有建立合适的监管模式， 才有助于控制基金的风险，才有助于基金的保值增值，更进一步来说，才有助于 促进经济的增长才有助于维护社会的政局稳定。 1 2 文献综述 我国从1 9 9 1 年起才第一次提倡建立企业补充养老保险，1 9 9 4 年才开始在全 国试点城市推行企业补充养老保险，比起国外己发展了一百多年的历史来讲，无 论是理论研究方面，还是制度发展方面，都需要借鉴与引用国外先进的理念与方 法。 1 监管理论研究方面 人们对政府监管的需求产生于2 0 世纪3 0 年代经济大危机时期，随后就有一 些政治学家、经济学家相继对监管理论进行了研究。公共利益理论产生的基础是 市场失灵。s p i e r i n gr 在其发表的文章( r e f l e c t i o no nt h er e g u l a t i o no f f i n a n c i a l i n t e r m e d i a r i e s ) ) ( k y k l o s ，v 0 1 4 3 ：9 1 1 0 91 9 9 0 ) 中指出通过政府监管的最优设计可以 毫无疑问地会增进社会福利，实现资源配置的帕累托效率【 i 。欧文和布劳第根 ( o w e n ，b r a e n t i g a m ) 在( t h er e g u l a t i o ng a m e ：s t r a t e g i cu s e so f t h ea d m i n i s t r a t i v e p r o c e s s ( c a m b r i d g e ，m a s s ：b a l l i n g e r ，1 9 7 8 ) 中将规制看作是服从公共需要而提供 的一种减弱市场运作风险的方式，也表达了规制体现公共利益的观点。而理查 德波斯纳( r i c h a r dp o s n e r ) 在其文章( t h e o r i e so f e c o n o m i cr e g u l a t i o n ( b e l l j o u r n a lo f e c o n o m i c s ，5 ，a u t u m n ，1 9 7 4 ) 中对公共利益论进行了抨击，指出该理论并 未说明公共利益是如何转化成为立法行动并实现经济福利最大化的f 5 】。公共选择 理论的诞生是由于2 0 世纪7 0 年代美国经济的停滞而促成的，很多学者们认为政 府的监管过严造成了经济的停滞不前，因而呼吁政府放松监管。公共选择论又分 为两种典型的理论即捕获论与经济规制论。捕获论版本中最具代表性的是m a r v e r b e r n s t e i n 在1 9 9 5 年创立的监管机构生命周期理论，他认为，公共利益论是天真 的，会产生理论误导。他用一个简单的推理过程解释为什么监管机构会逐渐为被 监管者所利用( 捕获) 。最为清晰和完善的监管理论就是斯蒂格勒( g e o r g es t i g l e r ) 在其诺贝尔获奖文章t h et h e o r yo fe c o n o m i cr e g u l a t i o n ( b e l l j o u r n a lo f e c o n o m i c s ，1 9 7 1 ) 中所提出的经济规制论，该理论运用经济学方法分析监管的产 生，由此监管就成为经济系统的一个内生变量，并由监管需求与供给联合来决定 1 6 。他用供求模型推出的最终结论是监管偏向于被监管者。后来他的同事佩尔兹 曼( p e l z m a n ) 在他的文章( t o w a r d am o r eg e n e r a lt h e o r y o f r e g u l a t i o n ) ) ( b e l lj o u r n a l o f e c o n o m i c s 1 9 ( a u g u s t ) ，1 9 7 6 ) 中进一步完善他的理论，并将其进一步格式化、正 式化，形成了施蒂格勒模型的扩展形式一佩尔兹曼模型m 。施蒂格勒与佩尔兹 曼的模型分析都是以监管者或立法者选择实现政治支持最大化的监管政策为基 础，而在他们两者基础上更进一步的贝克尔模型则关注利益集团之间的竞争。贝 克尔( b e c k e r ) 在其文章at h e o r yo fc o m p e t i t i o na m o n gp r e s s u r eg r o u p sf o r 3 我国企业年金基金监管若干问题研究 p o l i t i c a li n f l u e n c e ) ) ( q u a r t e r l yj o u r n a lo f e c o n o m i c s 9 8 ( a u g u s t ) ，1 9 8 3 ) 中认为规制主 要是用米提高更有势力的利益集团的福利i ”。 把监管理论用来作为金融监管、保险监管工具的比较多，如蒋海、刘少波在 金融监管理论及其新进展( 经济评论2 0 0 3 年第1 期) 中，分析了传统监 管理论( 公共利益论、经济规制论、捕获论等) 及其局限性，在此基础e 重点介 绍了该领域的最新研究成果及其进展，最后揭示了监管理论演进对中国金融j f 矗管 的启示”i 。马敏、陈宏平在西方规制理论与我国商业保险监管的理论基础( 陕 西师范大学学报哲学社会科学版1 9 9 8 年9 月第2 7 卷增刊) 中对西方监管理论( 分 为三种重要的理论即公共利益论、捕获论和经济规制论) 作了阐述并比较，然后 根据我国保险的发展现状把三种理论应用到其中w i 。鲁毅在关于社保基金监管 的若干思考( 特区理论与实践2 0 0 2 年第6 期) 中也运用了公共利益理论对社保 基金监管的必要性作了论述，但政府在对市场失灵进行干预时，政府也会出现失 灵，因此他认为政府对社会保险基金的监管必须进行科学的监管1 1 2 ，。 2 各幽有关养老金或企业年金基金监管制度研究方面 比起国外，我国企业年金推出得较晚，因此，学习国外的先进经验成了我们 的当务之急。对于国外企业年金发展与管理的研究，影响力较大的著作当属2 0 0 1 年北京人学出版社出版的美国法学博士林羿先生的美国的私有退休金体制一 书，该书详尽地介绍了美国的企业年金制度的发展与现状，并对美国企业年金基 金的投资运营、政府监管作了进一步的探讨，对美国职业年金监管的重要法规雇 员退休收入保障法作了详细的介绍，对我国制订有关企业年金监管的法律法规 有非常重大的指导作用m 】。 由李绍光著的养老金制度与资本市场( 1 9 9 8 年5 月中国发展出版社) 中 对养老金进入资本市场后基金的管理与政府的管制都作了研究，且结合对国外几 个典型的养老金制度如智利私人管理的养老金制度的研究，提出了对中国未来养 老金改革的一些非常有价值的建议j 。 由韩大伟、厉放、吴家亨共同编著的养老金体制( 2 0 0 0 年元月经济科学 出版社) 主要通过对拉丁美洲国家养老基金管理改革与投资趋势的介绍，从而得 出一些为我国养老金体制改革与养老金投资管理所用的经验与理论j 。 王信在养老基金营运监管的国际经验及启示( 国研网，国研网首页金融 市场保险租赁2 0 0 0 0 9 3 0 ) 中高度概括了国外养老基金营运监管的经验，分析 了拉丁美洲国家在这方面的缺陷，最后提炼出了对我国养老基金营运监管的启示 。 社会保险基金管理( 2 0 0 1 年，林义 中国劳动社会保障出版社) 一书立 足我国社会保险的改革，在广泛吸收国外社会保险基金监管模式、内容和法律规 则体系的基础上，对我国社会保险基金监管体系的构建提出了基本的构想m ，。 硕士学位论文 吴军在论企业补充养老保险基金的投资运营管理( 现代经济探讨2 0 0 2 年第7 期) 中指出企业补充养老保险的顺利发展，离不开适当的监管。此文通过 对国外企业补充养老保险基金监管模式的比较，就我国目前资本市场及各类中介 机构的发展状况，提出对补充养老保险基金应实行严格的限量监管m ，。 2 0 0 2 年由劳动和社会保障部和博时基金管理有限公司研究的最具建设性成 果中国企业年金制度与管理规范，该报告通过对国外企业年金先进的管理与监 管体制的介绍与分析，对我国企业年金基金监管的内容、监管原则和监管措施进 行了比较粗略的设计【2 0 】。 补充养老保险原理、运营与管理( 2 0 0 3 年崔少敏文武中国劳动社会 保障出版社) 该书从理论和实践两方面全面、系统地阐述了补充养老保险的原理、 运营和管理等问题，从监管者的角度讲述了政府对补充养老保险的监管内容和程 度，且对经济合作与发展组织( o e c d ) 成员国的补充养老保险监管原则进行了 粗略的介绍【j 8 i 。 邓大松、刘昌平在新近出的专著中国企业年金制度研究( 2 0 0 4 年2 月人 民出版社) 中运用两种监管理论作指导，对企业年金监管的必要性和边界作了科 学而详细的分析，同时还介绍了国外两种典型的监管模式和监管内容，通过对我 国目前企业年金发展状况的研究，选择了监管模式，并对监管内容作了较详尽的 设计。 以上这些研究有的是针对我国养老基金监管的，并不完全符合企业年金基金 的特性：有的却末从监管理论出发，缺乏理论基础；有的并未针对我国企业年金 基金监管的现状，系统地设计我国企业年金基金监管的模式与内容。面临着我国 巨大的企业年金发展潜力，建立监管的主体机构。选择适当的监管模式，设计详 细的监管内容已经成了当务之急。这些均是本文研究的主题所在。 3 我国目前有关的立法现状 我国目前已经存在的涉及企业年金基金监管的法律法规有：1 ) 劳动与社会保 障部部务会议于2 0 0 1 年5 月8 日通过的社会保险基金行政监督办法。此办法 首先明确了劳动保障行政部门负责社会保险基金监督的机构，然后对社会保险基 金监督的原则、内容、监督机构及人员在履行职责时的权利、监督方式及各种方 式的执行程序，最后规定了对监督结果的处理口“。2 ) 于2 0 0 3 年3 月5 日由劳动和 社会保障部发布的社会保障基金现场监督规则。该规则具体规定了对社会保障 基金实施现场监督的各项程序、检查过程中涉及到的各项公文的内容及对检查结 果处理的方法1 2 2 1 。3 ) 2 0 0 3 年1 2 月3 0 日，劳动与社会保障部第7 次部务会议通过 了我国第一部单独对企业年金实施管理的法规一一企业年金试行办法，此规定 自2 0 0 4 年5 月1 日正式施行。此办法中首先对建立企业年金的条件进行了规定， 然后列明了企业年金方案应包括的内容，企业年金基金的组成、实行完全积累、 我国企业年金基金监管若干问题研究 采用个人账户方式进行管理、可以按照国家规定投资运营，以及企业职工领取年 金的方式。再次规定建立企业年金的企业应当确定企业年金受托人，受托人可以 委托具有资格的企业年金帐户管理机构作为帐户管理人，可以委托具有资格的投 资运营机构作为投资管理入，可以选择具有资格的商业银行或专业托管机构作为 托管人，且应当就各自的权利与义务签订正式的书面合同。此法规涉及基金监管 的条款很少，只在第二十条规定了“企业年金基金必须与受托人、帐户管理人、 投资管理入和托管人的自有资产或其他资产分开管理，不得挪作他用”m 。 从以上立法的现实情况来看，涉及我国企业年金基金的立法存在以下几个问 题：第一是这些法规有些并不是单独针对企业年金基金的，不完全符合企业年金 基金的特性。第二是立法的层次欠高，所有的关于社会保障基金的法律、法规均 是由职能部门颁布的“办法。规则试行”等。第三是这些颁布的监督规定比 较零星分散，统一性不够，同时一般都比较原则，从总体来讲，还没有形成一个 较为完善的监督法律法规体系，且可操作性差。 综观世界各国的养老保险体系，各国政府均主要通过制定法律法规规范市场 行为，成立政府权威机构监督检查市场主体的日常行为，同时为企业年金提供最 后保障。国外已经把企业年金作为第二支柱的国家，无不制订严格的法律规范补 充养老保险的发展。我国经过这些年的改革探索与实践，立法的理念已经确立， 并已积累了比较丰富的立法经验，已经具备了制定养老保险法、企业年金法 的基本条件，应该由立法机关正式立法并颁布实旌。 1 3 本文的结构安排及主要内容 本文首先通过对西方监管理论的追溯与分析，结合企业年金基金特性与所面 临的风险，论述了各监管理论在企业年金基金监管中的应用。其次，通过对目前 国际上两种典型的监管模式即审慎性监管模式与严格限量监管模式的对比及在美 国与智利两国的实证分析，再结合监管理论进一步分析两国模式运用的背景和发 展趋势。为我国的企业年金基金监管模式选择提供经验参考与理论依据。最后， 结合我国目前企业年金的发展现状与监管现状及我国国情的分析，选定适合我国 目前的企业年金基金监管模式，并对监管主体机构的建立与监管内容作了进步 的阐述。各章的主要内容如下： 第1 章导言：首先介绍选题背景及研究意义，其次对西方监管理论、国内 外企业年金基金监管的研究文献和我国当前有关企业年金基金监管的立法情况进 行综述，最后介绍本文的结构安排及主要内容。 篼2 章企业年金基金监管的理论基础：本章比较详细地介绍了西方监管理 论的两个阶段的代表理论，对它们进行了分析，然后再结合企业年金基金的特性 与其所面临的风险，讨论了各种理论在基金监管中的运用，并选出经济舰制论来 硕士学位论文 作为企业年金基金监管的理论工具。 第3 章国外企业年金基金监管模式比较及启示：重点介绍了国际上典型的 两种企业年金基金监管模式即严格限量的监管模式与审慎性监管模式，并对它们 进行了比较后，选取各自模式的代表性国家美国与智利作实证分析，结合监 管理论找出了一个国家选择监管模式的深层次的背景因素，并根据这两个国家在 实践过程中所遇到的问题及政府针对这些问题所作的监管政策的调整，分析了当 前国际上企业年金基金监管模式的发展趋势，为我国企业年金基金监管模式选择 提供了经验参考。 第4 章我国企业年金基金监管若干问题探讨：通过对目前我国企业年金发 展现状与监管现状的分析，根据我国国情，选定适合我国的企业年金基金监管的 模式，并对监管主体机构的建立与监管内容作了一些建议性的阐述。 结论：总结笔者在论文研究过程中的主要工作、结论、存在的问题及努力的 方向。 一 鍪里尘些王全董全兰耋董三塑墼墼耋 第2 章企业年金基金监管的理论基础 “监管”一词近年来越来越多地出现在我国的经济生活中。从经济学和管理 学意义上看，它对应于西方经济学和管理学文献中的r e g u l a t i o n 。监管普遍存在于 西方经济生活中，但在经济学和管理学领域，对监管一词至今还没有一个公认的 定义，它取决于研究者的研究目的和研究背景。通行的看法是，监管是指运用法 律手段来实现社会政策和经济政策目标的行为，这里提到的法律手段的特征即为 个人或组织被强制要求服从政府指定的行为模式，违反者将受到制裁。就其本质 而言，监管是市场经济条件下，政府干预经济的一种行为。 企业年金基金的监管本身并无独立的理论体系可言，从实践来看，其思想基 础源于一般的监管理论。考察监管理论的发展过程，我们发现监管理论的发展与 谣方市场经济发达国家特别是美国的经济发展阶段紧密相联。事实上，监管的历 史就是不断变换政府行为的重点和焦点的动态过程。一般认为，监管理论的发展 经历了公共利益论、公共选择论两大阶段。 2 1监管理论及其分析 2 1 1 公共利益论 2 0 世纪3 0 年代的世界性经济大危机使人们尝到了自由放任经济的苦头，要 求政府干预经济的呼声日渐高涨，关于政府监管的公共利益理论应运而生。公共 利益论认为，政府的监管主要是对市场过程不适合或低效率的一种反应。该理论 假设监管服务于社会公众利益，监管者是仁慈的和具有无限知识的法律与政府法 规的忠实代理人，他们的目标是防止自然垄断、外部性、公共产品和不完全信息 等市场失灵所产生的价格、产量、分配等变量的扭曲，从而实现保护消费者利益 和社会福利的最大化。监管是为了使人们从不公平和无效率的市场中解脱出来而 出现的，它强调消费者的利益。比如，当技术导致自然垄断或外部性存在时，社 会福利的最大化不能达到，该理论认为这时政府应出面干预。通过政府监管的最 优设计可以毫无疑问地会增进社会福利，实现资源配置的帕累托效率。j 。因而监 管被严格地看作是一种“挽救行为”。 2 1 2 公共选择论 在公共利益理论的指导下，政府强化了对经济的管制，其结果是在增强了政 s p i e r i n grr e f l e c t i o no i lt h er e g u l a t i o no f f i n a n c i a l i n t e r m e d i a r i e s k y k l o s ，v o l - 4 3 ：9 1 - 1 0 91 9 9 0 - 8 - 。，。，。，。，。二璧皇：兰基丝i 府调控能力、摆脱经济危机的同时，又陷入了另一种危机一些国家出现通货 膨胀肆虐、政府预算扩大、财政赤字膨胀、官僚政治盛行等负面结果。因此，到 2 0 世纪7 0 、8 0 年代，放松和取消政府监管的呼声高涨，随之而来的就是公共选 择论的产生n 在政府监管方面，公共选择理论包括两个理论：捕获论和经济规制 论【w 。 2 1 2 1捕获论 经济学家们回顾了自1 9 世纪以来美国的监管史，发现监管和市场失灵之间 并没有很强的相关关系，相反，从1 9 世纪末美国监管历史特别是1 8 8 7 年州际商 业委员会( i c c ) 对铁路运价监管的回顾，提示出监管与市场失灵并不太相关。 至少到2 0 世纪6 0 年代，从监管的经验看，监管总是朝着有利于生产厂商的方向 发展的。这些经验导致了捕获论的产生和发展。该理论的基本观点是：政府监管 虽然是作为维护公共利益的保障机制而被引入经济体系的，但它很快就变成了被 监管者捕捉利益的工具。捕获论版本中最具代表性的是m a r v e rb e r n s t e i n 在1 9 9 5 年创立的监管机构生命周期理论，他认为，公共利益论是天真的，会产生理论误 导。为了解释为什么监管机构会逐渐为被监管者所利用( 捕获) ，他是这样推理的： 被监管者最初可能反对监管，但当他们对立法和行政过程逐渐熟悉时，就会试图 通过影响管理者的立法程序或利用行政机器来控制监管过程和结果，给他们带来 更高的收益。监管者被利用的一种情形是与监管当局进行频繁的人事往来，由此 创造密切的联系和合作的基础，甚至进行行贿等“寻租”活动。因此，监管的最 终效果是生产者受益，消费者吃亏。既然被监管者可以通过疏通的办法止监管为 他们自己增加福利，那么政府就应该放弃对行业的监管1 。 2 、1 2 2 经济规制论 理论分析与监管实践表明，监管与市场失灵的存在不完全相关，与公共利益 论相矛盾，而且，监管不完全是支持生产者，与捕获论相冲突。1 9 7 1 年，诺贝尔 经济学奖获得者乔治施蒂格勒( g e o r g es t i g l e r ) 发表了经济规制论一文，首 次尝试用微观经济学的基本范畴和方法分析监管的产生，开创了经济学的又一分 支规制经济学。s t i g l e r 承认公共利益沧和捕获论所指出的在监管中一定有某 些利益集团受益的观点，但他的理论比前两者更胜一筹。他用传统的微观经济学 理论重新考察了监管的过程，供给与需求分析是他的主要推理工具，结果得到一 种更清晰和完善的理论。s t i g l e r 认为， 一个产业的各厂商或一个集团的各成员会 从效用最大化目标出发，进行成本与收益的比较，来选择自己从事经营活动的环 境。如果放任竞争，那么成本为零，但收益较低，只能获得竞争性报酬。如果组 织卡特尔或类似组织，可以获得较高的收入，但各厂商或各成员必须为这类组织 的发起和运行支付费用，换句话说，构建这种经营环境会发生成本。如果要求政 9 我国企业年金基金监管若干问题研究 府保护( 如控制进入) ，也能由政府的监管而获得较高的报酬，但政府监管并不是 免费提供的，政府监管的需求者必须向供给者( 政府官员) 支付“价格”，比如为能 够提供有利监管的政党或政治家提供活动经费、竞选经费，为其当选或连任组织 选票。该产业或该职业集团在进行了上述各种选择的成本收益比较后，必然选择 净收益最大者。当然，如果他们得到了政府保护或组织了卡特尔，必有损于其他 有关集团( 比如消费者集团) 的利益。后者也面临类似的选择：或听之任之，或组 织起来对抗( 如某些消费者保护组织) ，或也要求政府保护。他们也按同样的原则 做出自己的选择。各集团的情况不同( 比如不同产业的厂商数目、产品供求条件不 同，成本和收益就不相同1 ，从而选择的结果也就不同。这样，在整个经济中，某 些集团要求并得到了政府的保护，另一些集团则不要求或未能得到政府的保护： 一些集团得到的保护多一些，另一些集团则少一些。这样，监管就成了经济系统 的一个内生变量，它就像一种特殊的商品，也是供求相互作用的结果，可以根据 供求条件来推测监管究竟为谁服务。由予监管是有成本的，没有一个集团会得到 完全的保护。根据这一理论，s t i g l e r 还分析了哪些产业、职业集团最容易发生政 府监管。在s t i g l e r 之后，s a mp e l t z m a n 和b e c k e r 也为经济规制论做出了发展和 贡献。s a mp e l t z m a n 进一步完善了s t i g l e r 的理论，对监管的发生和性质作了如下 推测：受监管的商品或劳务的价格一般低于垄断价格，高于竞争价格，所以垄断 产业消费者会由监管获得低价产品，而竞争产业的生产者能借助监管高价出售产 品，因此这两类产业最容易发生政府监管，政府监管多半发生在该产业成本低或 需求高涨的时期，政府监管在需求高涨时倾向于保护消费者，在需求低落时则倾 向于保护生产者m 。 2 1 3 三种理论分析 在上述两种理论中，公共利益理论从理论上分析了政府监管的理由，为政府 介入和加强监管提供了基本的理论依据，政府会对市场失灵进行监管以使市场尽 可能地达到竞争性方案运作，因而公共利益理论可以看作是对市场失灵实证分析 的规范反应，它说明了监管之所以存在，是它反映了公众的需求，并纠难了市场 失灵和实践中存在的不公平行为。然而该理论却经常与事实不符，它至少存在两 个方面的缺陷：一是公共利益理论从消费者利益的角度出发，提出要政府进行必 要的监管，并未说明公共利益是如何转化成为立法行动并实现经济福利最大化的 ( d 【2 4 】，使得原因和结论、需求和结果之间缺乏连接的机制，因而理论是不完整的。 公共利益论的另问题是它缺乏明确的机制，利用它，所宣称的公共利益能够被 监管行动所实施。一些实证研究表明监管常常不能纠正这些市场失灵，并不是总 能够很有效地保护公众利益和消费者利益，监管过程也存在着大量的直接成本和 p o s n e r , r a t h e o r y o f e c o n o m i cr e g u l a t i o n ，b e l lj o u r n a lo f e c o n o m i c s j - 5 ，a u t u m n ，1 9 7 4 1 0 硕士学位论文 社会经济净损失，许多国家的监管实践也证明，监管替代市场机制的效率是较低 的。由此可见，公共利益理论并没有深入研究政府监管和市场机制的相互关系， 因而是不彻底的。 捕获论因为与监管的历史极为符合，因而比公共利益理论更具说服力。尽管 如此，捕获论与公共利益理论面l 临同样的批评，原因在于捕获论虽然最早利用利 益集团对政府决策的影响来解释监管过程，但它只强调监管被生产者利用的特征， 且过于强调监管的效果是有利于受监管集团，而忽视了普通大众确实始终从某些 监管中得到好处的事实，也没有能够解释为什么需要政府监管的原因。不过，捕 获论确实发现了监管有可能被受监管者所利用，监管