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我国出口退税制度改革探究 中文摘要 我国出口退税制度改革探究 中文摘要 出口退税是世界各国通常采用的一种旨在鼓励本国出口公平竞争的税收措施，也 是中央实施宏观调控的主要手段之一，研究制定科学合理、积极有效出口退税政策， 对当前和今后一段时期我国经济社会又快又好地发展具有十分重要的意义。本文从回 顾中国出口退税制度改革的历程出发，深入分析了现行出口退税机制对相关企业、政 府财政和管理工作的影响因素，指出了当前增值税制下的出口退税制度在税收负担、 管理模式、保障措施、政策效用等方面的存在问题，提出了进一步完善出口退税政策 机制、促进我国对外贸易持续健康发展的若干建议。 关键词：出口退税，制度，问题，建议 作者：席梅军 指导教师：鲍灵光 t h er e s e a r c ho f e x p o r tr e f u n ds y s t e mr e f o r mi nc h i n a a b s t r a c t “e x p o r tr e f l l n d ，i sak i n do ft a xm c e n f i v ea i m i n gt op r o m o t et h ec o m p e t i t i v e n e s so f o n cc o u n t r y e x p o r ta n da l s oi so n eo ft h em a j o ri n s t r u m e n t su s e db yt h ec e n t r a l g o v e r n m e n t t oc a r r yo u tm a c r o e c o n o m i cr e g u l a t i o na n d c o n l r 0 1 t h e r e f o r e ，t oe s t a b l i s ha n d c a r r yo u tas c i e n t i f i c , r e a s o n a b l ea n de f f e c t i v ee x p o r tr e f u n dp o l i c yi so fg r e a ti l 】p 曲n c e f o rt h er a # da n ds o u n de c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n ta tp r e s e n ta n da l s oi nt h ef u t u r e w i t h t h er e t r o s p e c t i o no f t h e p r e v i o u sr e f o r m o f c h i n a se x p o r t r e f u n ds y s t e ma n d t h e d e e p a n a l y s i s o ft h ea f f e c t i n gf a c t o r so ft h ec u r r e n ts y s t e mo nt h er e l a t e da m = r p f i s ， g o v e r n m e n tf l n a l l c ea n dm a n a g e m e n tw o r k a sw e l l ，t h er e s e a r c h e rp o i n t so u tt h ep r o b l e m s o ft h ea t e ms y s t e mi nt a xb u r d e n , m a n a g e m e n tm o d e l s a f e g u a r dm e a s u r e sa sw e l la s p o l i c ye f f i c i e n c ya n df a r 吐i e rp u t sf o r w a r ds e v e r a ls u g g e s t i o n so ni m p r o v i n gc h i n a 8e x p o r t r e f u n ds y s t e ms o 鹬t op r o m o t et h es u s t a i n e da n dh e a l t h yd e v e l o p m e n to fc h i n a sf o r e i g n t r a d e k e yw o r d ：e x p o r tr e f u n d ；s y s t e m ；p r o b l e m s ； s u g g e s t i o n w r i t t e nb y m 蜘u nx i s u p e r v i s e db yl i n g g u a n gb a o 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所 取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含其他个人或集体已经发表或 撰写过的研究成果，也不含为获得苏州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材 料。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承 担本声明的法律责任。 研究生签名： 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论文合作部i 中国 社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论文的复印件和电子文档，可以采 用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一 致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论 文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名： 导师签名： 我国出口退税制度改革探究导论 导论 1 1 研究背景 出口退税制度是一项出口税收激励机制，由于它鼓励各国出口货物的公平竞争， 现己成为通行的国际惯例，我国对出口退税的研究始于按市场经济规则开展对外贸易 的时代。改革开放以前，我国实行统收统支的计划经济体制，企业没有独立的经济利 益，税收的作用被限制在很小的范围内。随着改革开放的不断深入，企业的经济利益 主体地位得以确立，在利益机制的驱动下，追求自身利益最大化的经济目的逐步形成。 1 9 8 5 年，我国开始对出口商品退还国内商品税，并不断改进出口退税制度。由于当 时出口退税规模较小，对财政收入影响不大，所以并没有引起各方面的广泛关注1 9 9 4 年，我国对原有税收制度进行了全面改革，建立起与市场经济发展基本适应的相对规 范的增值税制度。由于出口退税政策的调整对各方的利益影响较大，因此受到理论界、 各级政府、财税部门和各类出口企业的广泛关注，出口退税制度成为我国税收制度体 系中的重要组成部分。此间，出口退税全部由中央财政负担。随着出口总量快速增长， 中央财政不堪重负。2 0 0 3 年财政负担机制由原来的全部由中央财政负担改变为中央 与地方共同负担实施后，由于出口货物征税与退税在地域上不同程度的分离，使得 新出口退税财政负担机制一开始就存在不合理成分，同时地方财政难以负担出口退 税，2 0 0 5 年对共同负担机制进行了微调。2 0 0 6 年、2 0 0 7 年国家先后几次调整出口退 税率( 退税率或取消、或降低、或提高) ，并对出口退税制度进行了完善，出口退税 管理逐步走向科学化、精细化管理的道路。当前，我国已不再盲目追求外贸进出口的 高增长，而在于促进出口产品结构调整和外贸增长方式转变，推动外贸均衡协调发展。 我们必须把出口退税政策调整放到外贸发展与推动国民经济协调发展的大局和人民 币汇率形成机制改革的大背景之下作进一步的研究。 近十年来理论界对出口退税的争议从未平息并不断升级。部分学者认为出口退税 制度存在大量无法调和的矛盾和问题，应该取消。但更多学者赞成坚持出口退税，应 该结合现实国情采取非中性原则，适度退税。另外，还有一部分学者认为应该加大退 税力度，实现彻底退税。理论界的争议不仅源于理论上的困惑，而且还源于出口退税 我国出口退税制度改革探究导论 政策在实践中凸现的大量问题，如财政不堪重负、现行退税工作效率低下以及出口骗 税活动猖獗等，这些问题制约着我国出口退税功能的正常发挥 鉴于理论上的争议和实践中的困惑，使得研究应该如何认识出口退税中存在的问 题以及应如何优化出口退税制度等问题，不但具有一定的理论意义，而且具有重大的 现实意义。本文拟以出口退税的改革历程及相关阐述为基点，揭示困扰退税问题的本 质，结合中国的现实国情，寻求一套既符合国际惯例又适合中国国情的退税制度改革 方案。 1 2 选题目的和意义 出口退税是国家为增强出口商品的竞争能力，由税务部门对报关出口的货物在国 内应征的间接税予以免除，或对出口货物在国内生产和流通环节已征间接税予以抵扣 或退还，从而使出口货物以不含税价格进入国际市场、参与国际竞争的一种政策制度。 我国出口退税制度经过近几十年的发展，在促进出口，平衡国际收支；调节经济结构， 提高资源有效配置；保护和发展民族工业，维护国家经济利益：推动外贸体制和税收 征收管理体制改革，提高企业经济效益等方面发展了积极的作用。税收政策方面也逐 步形成了一套适合中国国情较为完整的科学体系。但尽管如此，现行出口退税制度仍 存在不少问题：出口退税制度是有缺陷增值税制下的出口退税制度；出口退税立法层 次不高，出口退税管理的程序性法规不完善，存在不公平税负；现行退税管理模式效 率不高；中央与地方财政不堪出口退税重负，出口退税财政负担机制的两难选择等等。 本文试图从现行出口退税制度存在的问题、原因及影响分析，提出深化出口退税制度 改革的途径。 出口退税是财政学研究的一项重要内容，具有理论起点较高，宏观视角较宽、涉 及面较广的鲜明特点对出口退税相关问题进行深入剖析，有助于揭示我国外向型经 济发展中的一些深层次矛盾和冲突，并有针对性地找出解决问题的有效措施，以期对 政府管理者、企业经营者和理论研究者都有一定的参考和借鉴作用。 1 3 文献综述 出口退税，也称出口货物退( 免) 税，是指国家为增强出口商品的竞争能力，在 货物报关出口销售后，将其国内所缴纳的税收退还给出口企业的一种制度，从而使出 口商品以不含税价格进入国际市场，参与国际竞争。出口退税政策的实施大大促进了 2 我国出口退税制度改革探究导论 外向型经济的发展，同时出口退税制度也存在制度缺陷、财政负担机制不健全、立法 层次低、出口退税工作效率不高等方面的问题，理论界和相关工作部门对此也有较多 的讨论和研究。 吉林省国税局易凯在2 0 0 6 年税务研究第3 期上发表的对出口退税机制存 在的问题剖析及建议中认为现行出口退税机制的主要问题为出口退税额度较大、各 级财政不堪出口退税重负；出口退税分担办法不合理、财政收入与财政退付的权责机 制不对称；出口退税没有资金上的机制保障、容易衍生新的欠退税。建议适当下调增 值税法定税率，为减少出口退税额奠定制度基础；重新确定增值税收入分享比例，增 强地方财政负担出口退税能力；改革出口退税分担办法，形成权责对称的出口退税体 制；建立出口退税财政专项准备金，确保出口退税全额及时退付。 中国人民大学赵书博在2 0 0 6 年税务研究第4 期上发表的出口退税负担机 制研究认为，出口退税负担机制既涉及不同级别政府间的分配关系，也涉及政府与企 业间的分配关系。是出口退税政策成功与否的关键。分析了我国出口退税不同负担机 制的实质，指出现行机制存在的主要问题，并提出了改进建议。 马维胜在2 0 0 6 年税务研究第6 期上发表的出口退税新机制存在问题与对 策研究中认为出口退税政策的主要作用在于提高出口货物国际竞争力，优化出口产 品结构并促进外贸出口持续发展认为一个符合w t o 规则且有效率的出口退税机制 应当具备出口产品结构最优、财政负担均衡、税企权责对等三个基本条件。提出了适 当降低出口货物的平均退税率，优化出口产品结构及完善出口退税新机制的建议。 赵伟、刘伟在2 0 0 5 年 税务研究1 2 期中发表的不可再生资源产品出口退税 当止认为大幅度降低乃至完全取消不可再生资源产品出口所享受的退( 免) 税优惠 应当施行了。 由此可见，我国已不应再盲目追求外贸进出口的高增长，而在于促进出口产品结 构调整和外贸增长方式转变，推动外贸均衡协调发展。我们应把出口退税政策调整放 到外贸发展与推动国民经济协调发展的大局和人民币汇率形成机制改革的大背景之 下作进一步的研究。 1 4 研究思路和基本框架 第一部分导论。主要对论文的选题依据和意义、研究文献综述、研究思路和基本 3 我国出口退税制度改革探究 导论 框架进行了阐述。 第二部分( 第一章) 主要介绍出口退税的含义、特点、规范出口退税机制的基本 要求以及完善出口退税体制应遵循的基本原则，为出口退税机制的研究奠定理论基 础。 第三部分( 第二章) 将出口退税制度改革分为三个阶段，回顾了各阶段改革背景 及改革内容，在此基础上对我国退税制度的演变做出了相应的评述，以期对我国出口 退税制度发展及变革有一个整体的了解，也为探究现行出口退税制度改革方向提供分 析基础 第四部分、第五部分、第六部分( 第三章、第四章、第五章) 是本文研究的重点 部分。 第四部分( 第三章) 重点分析了现行出口退税制度对出口企业、对税务部门、 对中央和地方财政负担等方面的影响，以及出口企业如何应对新出口退税制度下 人民币不断升值带来的压力。通过本章分析，可以更为清晰地找出现行出口退税 制度存在问题。 第五部分( 第四章) 分析了对现行出口退税制度的存在问题及其原因。现行出口 退税制度存在的问题主要是：出口退税制度是有缺陷增值税制下的出口退税制度，出 1 2 1 退税立法层次较低、相关法规不完善、税负不公平，现行退税管理模式效率不高， 中央与地方财政不堪出口退税重负，出口退税财政负担机制存在两难选择等等 第六部分( 第五章) 是我国目标出口退税制度的构建这一部分主要讨论了如何 在我国建立一套适宜的出口退税机制，从五个方面提出了相应的对策。 1 5 本文的创新和后续研究 本文的创新之处主要体现在第三章、第四章、第五章。一是从宏观和微观角度深 入分析了出口退税新政策对出口企业的影响，同时也分析了对税务部门、中央与地方 财政的影响，以及出口企业如何应对现行出1 3 退税制度下人民币不断升值带来的压 力；二是结合最新的政策，对出口退税制度存在的问题进行分析原因及影响；三是提 出了一套构建目标出口退税机制的建议。 由于收集资料不完整等原因，本文没有能够进行更深入的定量分析，有待进一步 研究。 4 我国出口退税制度改革探究第一章出口退税概述 第一章出口退税概述 第一节出口退税含义 出口货物退( 免) 税，是指在国际贸易业务中，对本国报关出口的货物退还或免征在 国内各生产环节和流转环节按税法规定缴纳的增值税和消费税，即对出口货物实行零 税率。它是国际贸易中通常采用的并为各国接受的、旨在鼓励本国出口公平竞争的一 种税收措施。出口货物零税率之所以被国际社会或国际贸易组织所认可，是因为在国 际贸易中，由于各国税制的不同而使货物的含税成本差异很大，出口货物在国际市场 上难以公平竞争，对出口货物实行零税率制度有助于提高货物的竞争力，扩大出口贸 易。同时，依据税法理论，间接税是转嫁税，虽是对生产流通企业征收，但税额实际 上由消费者负担，是对消费行为进行征收；而出口货物并未在国内消费，因此，应将 出口货物在生产流通环节缴纳的税款退还。再者，依据国际法的国家领域权原则，进 口国还要根据本国税法规定对进口货物征税，出口货物实行零税率可以有效地避免国 际双重课税 1 9 9 4 年，我国新税制改革正式实施，建立了以商品税( 流转税) 、所得税和财产 税为主要内容的税收体制。与出口货物退( 免) 税密切相关的是流转税制度。我国现 行流转税包括增值税、营业税、消费税和关税四个税种，出口货物退税范围限于增值 税、消费税两种，其中以增值税最为广泛和重要。中华人民共和国增值税暂行条例 和中华人民共和国消费税暂行条例均规定对出口货物实行零税率和免税制度，这 是我国依据国际惯例和关贸总协定精神，鼓励出口商品以不含税价格参与国际市 场竞争，努力增加出口创汇而采取的重要经济措施。 出口货物的零税率，在税法上理解有两层涵义：一层是对本道环节的生产或销售 不征增值税、消费税；二是对销售的出口货物前道环节所含的进项税额进行退付，即 出口货物退税。出口货物零税率制度被世界上实行间接税的大多数国家所采纳，从而 形成了一种国际惯例，关贸总协定有关专门条款也给予认可，认可是避免国际双 重征税、促进国际贸易发展的最为有效的手段之一。但是，由于经济形势和财政承受 我国出口退税制度改革探究第一章出口退税概述 能力等原因，出口退税率几经调整，逐渐背离了中性原则。理论上两种下调出口退税 率的方式。一种是“普遍部分退税”，即不区分商品普遍下调出口退税率；另一种是 现行的“差别退税”，即区别不同产品下调退税率，在降低财政负担的同时，实现对 出口的产业调整。 “差别退税”体现的产业政策导向对于现阶段我国出口结构的调整和升级无疑具 有重要意义。“差别退税”违背了增值税的“中性”原则，是政府对市场机制的干 预。尽管这种政府干预在目前阶段可能是必须的，但应考虑由此可能产生的负面影响。 在我国，现行的出口货物退( 免) 税管理办法规定：“有进出口经营权的企 业出口和代理出口的货物，除另有规定者外，可在货物报关出口并在财务上作销售后， 凭有关凭证按月报请税务机关批准退还或免征增值税和消费税”。但对出口货物退 ( 免) 税作了严格的规定：一是对国家禁止出口的货物，如天然牛黄等属“另有规定 者”，不予退( 免) 税；二是出口货物退( 免) 税的税种明确为增值税和消费税；三 是出口货物的经营者必须是有进出口经营权的企业；四是享受出口货物退( 免) 税的 前提是出口货物须报关出口并在财务上做销售帐务处理，并出具能证明货物已出口、 已销售、已结汇、已纳税的凭证，如出口货物的报关单、出口销售发票、出口收汇核 销单、增值税专用发票等；五是实施出口货物退( 免) 税的具体手续是按月向税务部 门申报退( 免) 税。以上是实行出口货物退( 免) 税办法的五项基本规定，具体的出 口货物退( 免) 税政策的运用则因出口贸易方式的不同而不同。 出口货物退( 免) 税制度是根据我国现阶段的国情，参考国际上的通行做法，在 多年的实践基础上形成的自成体系的专项税收制度。出口退税在长期之内是应该坚持 的，但要明确三点：一是坚持结构性的调整，对产业升级、可持续发展起到积极因素； 二是出口退税符合国际惯例，没必要放弃；三是在中央和地方分担退税之后，需要更 明确权责、利益的分配方案，使出口地、生产地等各方能平衡参与到退税体系中来。 第二节出口退税特点 一、出口货物退( 免) 税是一种收入退付行为。 税收按照法律规定强制地、无偿地、固定地从国民收入中筹集资金，是参与国民 收入中剩余产品分配的一种形式。而出口货物退( 免) 税作为税收的一种具体制度与 6 我国出口退税制度改革探究第一章出口退税概述 税收的一般特性不同，它是货物出口后，将其在国内各环节征收的间接税退还给税收 负担者的一种收入退付行为，它与税收筹集资金的目的恰恰相反。 二、出口货物退( 免) 税具有调节职能的单一性 出口货物退( 免) 税，是使我国出口货物以不含税价的成本参与国际市场竞争， 是一项政策性措施。它与其他征收制度鼓励与限制并存，收入与减免并存的双向调节 职能比较，具有鼓励和减免的单一调节职能的特点。 出口货物退( 免) 税是间接税范畴的一项国际惯例 实行间接税制度的国家，具体的间接税政策是各不相同的，但就间接税制度中出 口零税率而言，各国是一致的。为实行出口货物间接税的零税率，有的国家采用免税 制度，有的国家采用退税制度，有的国家退、免税制度并存。目的都是对出口货物退 还或免征间接税，以达到按不含间接税税负的出口货物价格参与国际市场竞争的目 的，在具体的退( 免) 税政策上，它与所征间接税制度有密切的联系，各国有各国的 具体规定，离开征税制度，出口货物退( 免) 税便没有具体的依据。 四、出口退税率频繁调整。 我国出口退税体制运行的突出特征，就是出口退税率频繁调整。出口退税政策作 为我国宏观经济政策的一个组成部分，其目的并不是单纯的为了扩大出口，而是为了 通过扩大出口来促进我国国民经济协调发展，提高人民福利水平。长期以来，我国出 口退税制度始终保持在“财政收支平衡和促进出口增长，调整国内宏观经济政策以满 足我国经济发展和国际环境需要”之间“相机抉择”，从而导致出口退税率的调整十 分频繁。在这些调整的背后，反映的是“应退尽退”的出口退税原则与财政负担能力 之间的矛盾。按照增值税的理论设计和国际通行的惯例，出口退税应当“应退尽退”。 但是，我国按照“应退尽退”原则退税的结果却导致政府对企业严重的“欠税”，“应 退尽退”与财政负担矛盾十分突出。 现行出口退税机制经过不断地改革和完善，已取得预期的成效：加强了征税和退 税的衔接，进一步遏制了骗取出口退税问题的发生；建立了中央与地方共同负担出口 退税额的体制，大大缓解了出1 3 退税规模不断扩大与中央财政独自承载难以为继的矛 盾；出口退税已从过去单纯促进企业参与国际竞争，变为调控市场经济的重要杠杆， 从而有效地强化经济结构调整的力度。当然，随着原有矛盾的逐步解决，新的问题又 7 我国出口退税制度改革探究 第一章出口退税概述 渐渐衍生出来。目前出口退税机制的主要问题已不仅仅局限于出口退税政策和出口退 税管理方法，而是与外贸体制、税收制度、财政收入分享体制、财政分担办法以及退 税机关的职权等密切相关。 第三节规范出口退税机制的基本要求 出口退税在拉动经济增长、调整出口产品结构、吸引外资、增加就业等方面具有 重要作用，正在成为我国重要的宏观经济调控手段之一。一个有效运作的规范化出口 退税机制应符合以下三个基本要求： 一、出口产品是否退税以及退税的程度要体现国家贸易政策和产业结构调整优化 政策的要求，以尽可能实现出口产品结构最优。这在2 0 0 4 年实行出口退税新机制后 得到了明显加强，从过去几乎所有产品都可以享受出口退税政策到现在有选择、有重 点地执行出口退税政策，对退税范围和退税率也进行了调整。2 0 0 5 年以来，又先后 取消或暂停了稀土金属、煤焦油、尿素、钢铁初级产品和部分化肥品种等资源稀缺、 高能耗、高污染产品的退税政策，降低了煤炭、钢材等资源型产品的退税率，同时又 提高了部分信息技术( r r ) 产品的出口退税率。出口退税的政策导向更加明显有效， 出口产品结构进一步优化。 二、出口退税的财政负担必须体现出口地财政负担的退税与其增值税分享相对等 的均衡原则。只有这样才能确保退税所需资金，有利于调动管理者的积极性。我国增 值税是共享税，奠定了出口退税由中央与地方共同承担的理论基础。出口退税机制改 革前，出口退税由中央财政全额负担，结果导致出口增长越快，中央财政负担越重， 同时，它还存在一种隐性的中央向出口地的转移支付，即出口越多的地方得到的好处 越多，因为它得到了部分出口产品2 5 的增值税的收益，即不必承担出口退税。改革 后，出口退税由中央与地方共同负担，虽然改变了中央财政“一人挑”的不合理格局， 但由于最终出口产品很少在一个地方一个环节生产出来，出口产品的增值税也不是在 一个地方全部征收，而是在多个地方多个环节分别征收和分享的。因此，简单地由中 央负担7 5 、地方负担2 5 ，使得出口越多的地方会超额承担出口货物上游环节已 征税的退税，比原来由中央财政一家承担带来的扭曲甚至更大。如表3 - 1 所示，以出 口产品在本生产加工环节的增值税税负为4 为例计算，出口地地方财政分离出口产 我国出口退税制度改革探究第一章出口退税概述 品全环节的增值税只占5 8 8 ( 本环节税负4 占出口产品全环节税负1 7 的比例乘 以出口退税地方财政2 5 ) ；以出口产品本环节税负5 为例，出口地地方财政分享 出口产品全环节的增值税占7 3 5 。因此，由出口地地方财政负担2 5 的退税( 负担 出口产品全环节退税2 5 ) ，远远超过了出口实际得到的增值税分成比例，势必造成 出口越多，出口地地方财政额外负担出口退税越多的扭曲局面。2 0 0 5 年，中央将出 口退税地方财政负担大幅下调到7 5 ，虽然大大减轻了地方财政负担，负担的7 5 仍然比增值税税负为4 ( 生产企业的增值税税负普遍在4 以下) 时地方财政分享 增值税比例5 8 8 高出1 6 2 个百分点( 7 5 - 5 8 8 = i 6 2 ) 。 超退税基数部分地方财政负担比例情况分析表 表3 1 年度 2 0 0 4 焦2 0 0 4 焦 2 0 0 5 年一2 0 0 6 年2 0 0 5 年2 0 0 6 年 出口地生产环节税负假定4 假定5 假定4 假定5 出口货物全环节税负 1 7 1 7 1 7 1 7 地方财政返还比例 2 5 2 5 2 5 2 5 出口地中央财政返还比例 4 1 7 * 2 5 - 5 8 8 7 3 5 5 8 8 7 3 5 地方财政负担比例 2 5 2 5 7 5 7 5 地方财政实际超负担比例 1 9 1 2 1 7 6 5 1 6 2 o 1 5 三、税企双方必须权责对等、义务清晰，以保证出口退税机制具有良好的可操作 性。从出口退( 免) 税权利的产生到实现的每一个环节，都要分清退税机关与出口企 业之间的权责、义务，才能增强出口退税工作的规范性。长期以来，我国对出口报关 产品的退税申报期限、申报凭证、逾期申报责任、享受退税时限等都没有明确规定， 这即不利于保障退税权益，又不利于防范骗税和提高出口退税工作效率。2 0 0 4 年以 来不断简化退税程序和单证后，明确了享受退税政策的时限和税企双方的权责，进一 步规范了税企之间的权责利益关系，既维护和保护了出口企业的合法权益，叉规范了 税务机关的工作流程，提高了工作效率。从企业与政府的关系看，一方面企业有依法 诚信纳税的义务，也就有按时享受出口退税的权利。因此，政府有义务维护和保证企 业的退( 免) 税权益得到及时实现，而不能因为政府财力不足或政府内部层层分解退 税负担而得不到落实。另一方面企业必须诚实经营，不能因政府及时退税而进行骗税， 破坏国家进出口税收管理秩序。 9 我国出口退税制度改革探究 第一章出口退税概述 第四节完善出口退税体制的基本原则 一、服务于宏观调控导向原则。出口退税应以国家宏观经济政策为导向，服务和 服从于国家产业政策。出口产品是否退税以及退税的程度( 征退税率的差异程度) 要 体现国家产业结构调整优化政策，出口退税政策要兼顾扩大出口规模与出口经济效益 两个方面。 二、稳定与可持续发展原则。完善财政负担机制是出口退税机制的核心问题，建 立稳定、可持续的出口退税机制的关键是建立一个合理的财政负担机制。区分政策性 调整与体制性调整，构建稳定、可持续的出口退税机制。不宜依靠短期、相机抉择的 政策性安排解决长期的制度问题。同时，出口退税机制的调整与完善应当与财政体制 改革相互协调，共同推进 三、量力而行的原则。综合( 平均) 退税程度与国家财政承受能力相配套的原则。 与其欠退税，宁可降低平均退税率而达到应退尽退，减少欠退税这种不可预期因素对 出口企业的困扰。 四、先解决政府与企业的矛盾，再进行政府问算帐。出口退税涉及政府与企业的 关系，事关政府的信誉。应当按照先解决政府与企业的矛盾，再进行政府之间算帐的 原则，优先解决“欠税”问题。无论出口退税分担机制做怎样的调整，均应先由中央 政府负担对企业的全部退税，杜绝出现“新欠”，然后再在政府问分担退税责任。 五、权责对等原则。出口地财政负担退税与其增值税分享相对等原则。通过权责 对等，合理分担，调动中央与地方管理出口退税的两个积极性。 六、充分考虑对地方和企业激励机制的影响。出口退税制度是中央、地方、企业 三方博弈的结果，应当充分考虑对地方和企业的激励机制的影响，尽量避免对市场和 政府行为的人为扭曲。 1 0 我国出n 退税制度改革探究 第二章出口退税制度的改革历程 第二章出口退税制度的改革历程 我国的出1 ：2 1 退税政策是根据我国国情，参照国际通行的做法而制定的，它的产生 是我国对外开放的必然产物，是建立在我国现行工商税制基础之上而自成体系的专项 税收管理制度。概括地讲，我国出口货物退税机制的建立和发展过程大致可以划分为 三个阶段。 第一节第一阶段改革的背景及改革内容 本文所指出口退税改革第一阶段是指在我国1 9 9 4 年大规模税制改革之前的出口 退税制度变革过程。 新中国建立初期，国家大部分时间里都处于外汇短缺状态，同时国内需求难以启动， 需要增加企业产品的对外出口来拉动经济增长为了尽快恢复国民经济，进行社会主义 建设，鼓励对外贸易发展，国家零星出台了一些关于出口产品退( 免) 税的规定，对部 分出口产品实行退税政策。这一时期的退税政策，因受政治等因素影响，政策缺乏延续 性、变动较大文革期间简化税制，取消了对出口产品退( 免) 税的规定，税收与进出 口贸易之间的联系被完全割断，这给后一个时期的经济建设带来了严重后果。 我国1 9 9 4 年大规模税制改革之前，出口退税以消费税为基础进行退还，机制不 是特别健全，对出口的促进作用不是非常明显。纵观出口退税政策在我国的发展历程， 在1 9 9 4 年我国税制大规模改革之前，鉴于当时是消费税收体系，凡属经贸部和中央 其他主管部门所属外贸企业经营的出口产品应退税，由中央预算收入退付；凡属工业 企业和其他地方外贸企业经营的出口产品应退税，由地方预算收入退付；对于联营的 外贸企业出口的产品，依照协议合同书的规定，由参加联营的各方，按照隶属关系， 分别由地方和中央预算收入退付。从1 9 8 5 年到1 9 9 4 年这十年的时间，对我国出口商 品退还国内间接税的责任分别由中央与地方承担。 第一阶段改革内容： 1 9 5 0 年，当时的政务院出台货物税暂行条例，对出口货物退还已缴纳货物税 做了规定，这可以被认为是我国出口退税的雏形。 我国出口退税制度改革探究 第二章出口退税制度的改革历程 1 9 5 8 年，我国将商品流通税、货物税、合并为工商统一税，对出口的商品不再 退税，出口退税制度终止。 1 9 8 0 年底，为适应经济形势发展，国务院以国发 1 9 8 0 1 3 1 5 号通知批转了财政部 关于进出口商品征免工商税收的规定，规定对进口产品征税，出口产品则根据换 汇成本高低，视其亏损程度，在保本微利原则下酌情给予减免税。 1 9 8 3 年7 月财政部下达羔于钟、表等1 7 种产品实行出口退( 免) 税和进口征 税的通知，规定对进口上述1 7 种产品，在进口环节征收工商税或增值税，上述产品 出口后一律退还生产环节的增值税或最后生产环节的工商税。这一决定的实施，标志 着我国运用税收杠杆调节进出口贸易迈出了新步伐。 1 9 8 4 年1 0 月，国务院颁发的产品税条例( 草案) 中明确规定，对进口产品 征税，对出口产品退税。 1 9 8 5 年3 月，国务院批准关于对进出口产品征、退产品税或增值税的规定， 形成了我国进出口税收制度的第一个带有基本法性质的文件，标志着我国出口退税制 度建立。由于当时还没有实行增值税，出口产品税、流转税都纳入了消费税体系，退 税率不是很高，此时退税规模也不大。 1 9 8 7 年1 2 月，财政部下达关于出口产品退税若干问题的规定； 1 9 8 9 年9 月，国家税务局、对外经济贸易部、海关总署联合颁发出口产品退 税审批管理办法： 1 9 9 1 年1 月，国家税务局、经贸部、海关总署、财政部、中国人民银行、国家 外汇管理局联合下发关于加强出口产品退税管理的联合通知，规定出口退税实行 与出口企业出口创汇任务、上缴中央外汇任务挂钩的办法。此后，国家税务局先后又 作了若干具体补充规定，对出口产品的退税范阻，退税计算依据、退税率、退税库别、 退税管理、退税检查及违章处罚等都作了明确规定。 1 9 9 2 年1 2 月国家税务局出台国税函发 1 9 9 2 1 8 1 6 号国家税务局关于使用出口产 品税收专用缴款书的通知，对生产销售出口产品征收产品税、增值税或工商统一税使 用出口产品税收专用缴款书( 简称专用税票) ，出口企业持完税专用税票申报退税。 至此，出口企业向退税机关申报退税需提供的退税凭证发展到“三票两单”，即 工厂收购发票、外销发票、专用税票和出口货物报关单( 退税专用联) 、经外汇管理 我国出口退税制度改革探究第二章出口退税制度的改革历程 部门核销的银行结汇水单，形成了一个具有中国社会主义初级阶段特色的、较为完善 的出口产品退税管理机制。 第二节第二阶段改革的背景和改革内容 我国的出口退税制度，以1 9 9 4 年税制改革为分水岭。在此之前，由于出口规模 不大，加之尚未完全确立与市场经济相适应的外贸体制和税收制度，出口退税问题并 不突出。在此之后，随着出口的持续高速增长，扩大出口以促进经济发展与出口退税 带来的财政压力之间的矛盾日益凸现，- 同时强化退税管理，简化退税手续，建立适应 社会主义市场经济发展的、科学的、稳定的出口退税制度迫在眉睫，出口退税成为亟 待破解的难题。 第二阶段改革内容： 1 9 9 4 年2 月国家税务总局颁发了出口货物退税( 免) 税管理办法。规定出口 货物适用零税率，依据进项金额退还出口货物在国内生产、流通环节已纳增值税、消 费税，出口退税由中央财政统一负担。比较原来的出口产品退税政策规定更为系统化、 规范化：由于增值税的征税范围已经从工业制造环节扩大到商业批发和零售环节，出 口企业从生产和流通领域收购的货物出口都予以退税；把外商投资企业列入退税企业 范围；退税税种由原来的退产品税、增值税、特别消费税和营业税改为仅退增值税、 消费税：退税率档类大简并；以增值税专用发票上注明的进项金额为退税依据，改变 了以往征税与退税相脱节的矛盾，有效地防止骗税行为的发生；在进料加工和来料加 工的税务管理、退税凭证、退税申报表、退税预算级次和科目、会计处理及违章处罚 等方面也作了调整和修改，从而使出口退税制度更加规范，更加趋向国际惯例和符合 社会主义市场经济的要求。这一政策的出台，极大地刺激了出口企业的积极性。1 9 9 4 年和1 9 9 5 年连续两年，我国的出口增长突飞猛进，增长率分别为3 2 和2 3 。 1 9 9 5 年，我国第一次出现了出口欠退税的现象。 1 9 9 6 年，为了缓解财政压力，我国对出口退税率作了大幅度的下调，从1 7 下 调到3 、6 、9 ( 最高退税率为9 ，最低退税率为3 ) ，平均退税率降至8 ， 过低的退税率对出口产生负面影响，当年出口大幅下滑，进而影响整个经济，出口增 长只有1 5 3 。 1 3 我国出口退税制度改革探究第二章出口退税制度的改革历程 1 9 9 8 年，受亚洲金融危机的影响，我国的出口形势异常严峻，全年只增长了0 5 个百分点。 1 9 9 9 年，为了应对出口增幅下降的局面，政府只能再逐步上调出口退税率，最 先恢复1 7 的退税率的是纺织品和纺织机械，出口退税率平均上调约三个百分点。企 业出口的积极性大幅提高，外贸出口快速增长。 2 0 0 2 年，我国开始对生产型企业的自营和委托出口货物和没有进出口经营权的 生产企业委托出口的货物，全部实行“免、抵、退”税的办法。 第二阶段出口退税率的频繁调整实际上是政府在财政负担能力与出口增长之间 “相机抉择”的结果。为了缓解财政压力，政府不得不下调出口退税率。然而，退税 率的下调幅度受到出口形势的制约，过低的退税率势必对出口产生负面作用，进而影 响整个经济的增长。为了应对出口增幅下降的局面，政府只能再上调退税率。 第三节第三阶段改革的背景和改革内容 一、出口退税机制改革背景 上阶段以实行增值税为代表的税制改革，出口退税的责任由国家统一承担，造成 变相的地区隐性转移支付，出口发达的地区和省份获取了大量的出口退税体制缺陷利 益。虽然极大地调动了出口的积极性，由于出口高速增长带来的出口退税负担超出了 中央财政的承受能力，进而给中央和出口企业的资金层面都造成了很大的困难。第三 阶段改革的主要目的，便是从体制上解决财政拖欠出口退税的问题。 1 9 9 4 年税制改革时，我国出口仅为1 0 4 2 1 8 亿元( 以人民币计算，下同) ，贸易 顺差4 6 1 7 亿元。出口退税制度的实施和退税额的大幅度增长，激发了企业生产出口 产品的积极性，出口规模呈逐年增长态势：特别是1 9 9 9 年以后，在出口退税率上调 的作用下，出口规模呈逐年增长态势。2 0 0 0 年突破2 万亿元大关，达到2 0 6 3 4 a 亿元 ( 2 4 9 2 亿美元) ；2 0 0 3 元更上一个台阶，达到3 6 2 8 7 9 亿元( 4 3 8 3 7 亿美元) ，贸易顺 差为2 0 9 2 3 亿元，分别是1 9 9 4 年3 5 倍和4 5 倍。据世界贸易组织统计。2 0 0 3 年，我 国出口额世界排名从2 0 0 2 年的第五位上升到第四位，出口额占世界出口总额的比重上 升到5 9 ；2 0 0 4 年，我国货物出口额世界排名第三，我国出口占世界出口总值的比重 上升到6 5 ，比2 0 0 3 年增加0 6 个百分点，我国已经成为世界上重要出口大国。 1 4 我国出口退税制度改革探究第二章出口退税制度的改革历程 如表3 2 所示，与出口规模急剧扩大相伴随的是出口退税规模不断扩大。在实行 指标控制的情况下，1 9 9 5 年出口应退税额是5 5 0 亿元，此后年年递增，2 0 0 3 年达到 2 0 3 9 亿元，是1 9 9 5 年的3 7 1 倍。出口退税规模的不断扩大与中央财政负担能力的矛 盾日益突出。从1 9 9 7 年至2 0 0 2 年，退税指标年均增长率是2 5 4 1 ，而应退税额年 均增长率为5 6 3 3 ，用于增加指标的财政超收部分是有限的，出口欠退税规模因此 逐年累计扩大。全国累计应退未退税额2 0 0 1 年底为1 6 1 8 亿元，2 0 0 2 年底为2 4 7 7 亿 元，2 0 0 3 年底为2 0 0 4 亿元国家拖欠出口退税的情况越来越严重，退税资金缺口越 来越大，企业获得出口退税的法定权利难以实现。由于资金被大量占用，企业因退税 占压造成成本增加，效益降低，已严重影响了正常经营和扩大出口。不仅如此，有些 出口企业由于退税占压而迟付供货方货款，影响了按期交货，助长了新的三角债形成， 造成市场经济秩序混乱。更为严重的是，退税严重滞后问题已在一定程度上影响了政 府形象和声誉。有的企业多次向政府、人大反映，企业不按期纳税要受处罚，政府不 及时退税也应对企业有所解释；有的企业因退税占压严重已出现抵制纳税的情况。 1 9 9 5 - 2 0 0 3 我国出口、应退税以及累计欠退税情况 表3 - 2单位：亿美元、亿元 年份出口额同比增长( )应退税额当年安排出口累计欠退税额 退税计划 1 9 9 51 4 8 7 82 2 9 55 5 05 5 0o 1 9 9 61 5 1 0 51 5 38 5 08 5 00 1 9 9 71 8 2 7 92 】0 15 5 55 5 5o 1 9 9 81 8 3 8 1o 5 66 0 85 2 01 7 1 1 9 9 91 9 4 9 36 0 59 0 0 7 6 6 04 4 4 2 0 0 02 4 9 22 7 8 41 3 5 4 48 0 09 8 8 2 0 0 l2 6 6 l 6 7 81 7 0 1 5 1 0 7 0 1 6 1 8 2 0 0 2 3 2 5 5 72 2 3 52 1 1 & 2 1 2 6 02 4 7 7 嬲4 3 8 3 73 4 62 0 3 92 5 1 1 92 0 0 4 ( 资料来源：中国统计年鉴 、中国税务年检) 注：上表出口额计量单位为亿美元，应退税额、当年安排出口退税计划、累计欠退税额计量 单位为亿元 当时，有的金融专家认为，中国采取的高额出口退税制度，实际是国家财政的巨 大损失。因为中国以巨额出口退税补贴给外国消费者换回大量美元后再以购买美国 国债的方式将这些外汇储备的相当部分借给外国。并且，由于常年对外贸易顺差，我 1 5 我国出口退税制度改革探究第二章出口退税制度的改革历程 国形成了大量外汇储备，使得人民币升值压力相当大。在这时候调低出口退税率，也 是缓解人民币升值压力的重要举措。我国许多商品出n n # - 国后遭到反倾销调查，我 国已经成为反倾销的最大受害国，其中虽然不乏贸易保护的原因，但也与我国许多商 品竞价导致价格太低有很大关系。出口商之所以能压价，主要是基于国家的退税支持 在某些情况下，出口价格压低后，出口量增加并不多，实际出口额反而下降了另外， 我国出口骗税现象比较严重，调低退税率使骗税犯罪行为的收益减少，利益驱动有所 减弱，对抑制骗税现象也有一定作用。由此可见，原来的出口退税制度已不能适应形 势发展，需要改革。而在当时中国经济快速增长，外贸出口形势良好，国家外汇储备 充足的情况下，应该说推进出口退税机制改革时机已经比较成熟。 二、新出口退税机制改革的主要内容 2 0 0 3 年1 0 月1 3 日，国务院颁布了关于改革现行出口退税机制的决定。自2 0 0 4 年1 月1 日起，按照“新帐不欠、老帐要还、完善机制、共同负担、推动改革、促进 发展”的原则，对历史上欠退税款由中央财政负责偿还，确保改革后不再发生新欠， 同时建立中央、地方共同负担的出口退税新机制，推动外贸体制深化改革，优化出口 产品结构，提高出口效益，促进外贸和经济持续健康发展。改革提高了政府的信用， 维护了政府的形象，也缓解了出口企业的资金状况，改善了财务的状况，提高了企业 的竞争力，也提高了地方政府对出口退税管理的积极性。出口退税机制改革的主要内 容包括： 1 、对出口退税率进行结构性调整，适当降低出口退税率。 本着“适度、稳妥、可行”的原则，区别不同产品调整退税率：对国家鼓励出口 的产品退税率不降或少降，对一般性出口产品退税率适当降低，对国家限制出口的产 品和一些资源性产品多降或取消退税。调整后的出口退税率为1 7 、1 3 、1 1 、8 、 5 五档。按现行出口结构，出口退税率的平均水平将降低3 个百分点左右。 2 、加大中央财政对出