（财政学专业论文）运用财政措施调节城乡居民收入差距.pdf

摘要 我国城乡居民收入差距问题对我国经济和社会的发展产生了严重的制约作 用。这一差距是由多层次的原因造成的，其中，优先发展重工业的发展战略是根 本原因，偏向城市的财政政策是政府实施这一战略的重要手段。本文通过对财政 收入规模、财政支出结构、财政支出效益的分析，说明偏向城市的财政政策不再 适合我国的国情，我国应该通过加大支农支出等财政措施来缩小城乡居民收入差 距。 本文主要分为四部分。第一部分是关于城乡居民收入水平、收入差距产生 原因以及调节措旆的文献综述。第二部分是对我国城乡居民收入差距问题的分 析，分别探讨了其产生原因、现状以及影响。其中，收入差距的产生原因非常复 杂，本文在对其进行了层次化的梳理之后，重点从财政的角度来分析其原因；收 入差距的现状总体来说比较严重，并呈现扩大的趋势，在消费和储蓄方面也都有 所体现；收入差距的影响在经济上体现为对总需求的抑制，在社会上体现为对社 会公平的违背。第三部分分析了我国财政收支状况，包括财政收入规模、财政支 出结构、财政支出效益。其中，对于财政支出调节城乡居民收入差距的效益本文 进行了实证分析，结果显示出加大财政支农支出可以显著的缩小城乡居民收入差 距。第四部分论述了调节我国城乡居民收入差距的具体财政措施，主要有：加大 支农支出，完善农村公共品供给机制，统一城乡税制等。 关键词：城乡居民收入差距财政收支分析财政措施调节 分类号：f 8 1 2 0 a b s t r a c t 1 1 l ep r o b l e mo f i n c o m ei n e q u a l i t yb e t w e e nu r b a na n dr u r a lr e s i d e n t sh a sc a u s e d s e r i o u sn e g a t i v ee f f e c t st ot h ed e v e l o p m e n to f c h i n e s ee c o n o m ya n ds o c i e t y t h i s i n e q u a l i t yi sc a u s e db yr e a s o n so f d i f f e r i e n tl e v e l t h ed e v e l o p p i n gs t r a t e g yc l a i m i n g d e v e l o ph e a v yi n d u s t r yf i r s ti st h ef u n d a m e n t a lr e a s o n p a r t i a lf i s c a lp o l i c i e si sa l l i m p o r t a n tt o o lu s e db yg o v e r n m e n tt oc a r r yo u tt h e i rd e v e l o p p i n gs t r a t e g y t h e a n a l y s i sr e s u l t so f f i s c a li n c o m e ，t h es t r u t u r eo f f i s c a le x p e n d i t u r ea n dt h ee f f e c to f f i s c a le x p e n d i t u r ea l ls h o wt h a tt h o s ep a r t i a lf i s c a lp o l i c i e sa r en o ts u i t a b l ef o rt o d a y s c h i n aa n dc h i n e s eg o v e r n m e n ts h o u l di n c r e a s et h ea g r i c u l t u r ee x p e n d i t u r eo f f i s e a i e x p e n d i t u r et oa d j u s tt h ei n c o m ei n e q u a l i t yb e t w e e nc i t ya n dc o u n t r y s i d e t h i sp a p e rh a v ef o u rc h a p t e r s l i t e r a t u r er e v i e wh a sb e e nm a d ei nc h a p t e r1 ， i n c l u d i n gt h er e a s o n s ，s t a t u sa n d 甜j u s t i n gm e t h o d so f i n c o m ei n e q u a l i t yb e t w e e n u r b a na n dr u r a lr e s i d e n t s c h a p t e r2d e s c r i b e st h er e a s o n s , s t a t u sa n db a de f f e c t so f t h ei n c o m ei n e q u a l i t y b e c a u s et h er e a s o n sf i l ev e r yc o m p l e x ，t h i sp a p e rc l a r i f yt h e c o n s e q u e n c eo f t h o s er e a s o n sa n dt h e nf o c u so nd i g g i n gu pt h ef i s c a lr e a s o n s t h e i n e q u a l i t ys t a t u si sv e r yb a dn o wa n di ss t i l lg o i n gw o r s e ，w h i c hi sa l s oe m b o d i e db y c o n s u m p t i o na n ds a v i n g t h ei n e q u a l i t yr e s u l ti nr e s t r a i n i n gt o t a ld e m a n da n d a b a n d o n i n gs o c a i le q u i t y c h a p t e r3a n a l y s e st h ei n c o m ea n de x p e n d i t u r eo f c h i n e s e p u b l i cf i n a n c e ，i n c l u d i n gi t ss c a l e ，s t r u c t u r ea n de f f e c t t h ee m p i r i c a la n a l y s i so f t h e e f f e c to f a d j u s t i n gi n e q u a l i t yb yf i s c a lm e a s u r e ss h o wt h a ti th a sv e r ye f f e c t i v er e s u l t c h a p t e r4f o c u s e so nt h ef i s c a lm e a s u r e sw ec a nu s et oa d j u s tt h ei n c o m ei n e q u a l i t y , s u c ha s ，i n c r e a s et h ea g r i c u l t u r ee x p e n d i t u r e ，i m p r o v i n gt h er u r a ls u p p l ys y s t e mo f p u b l i cp r o d u c t sa n du n i f y i n gt h eu r b a na n dr u r a lt a xs y s t e m k e yw o r d s ：t h ei n c o m ei n e q u a l i t yb e t w e e nu r b a na n dr u r a lr e s i d e n t s ，t h ea n a l y s i so f f i s c a li n c o m ea n de x p e n d i t u r e ，a d j u s t i n gb yf i s c a lm e a s u r e s c l a s s i f i c a t i o nn u m b e r ：f 8 1 2 o 引言 2 0 0 4 年，中央出台促进农民增收的一号文件即中共中央国务院关于促进 农民增加收入若干政策的意见。2 0 0 5 年，中央又一次下发了题为中共中央 国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见的一号 文件。2 0 0 6 年2 月2 1 日，中央全文公布了以“建设社会主义新农村”为主题的 2 0 0 6 年中央“一号文件”。至此，中国在新世纪已连续出台三个以“三农”为 主题的中央“一号文件”，充分反映了“三农”问题已经成为影响我国经济发展 和社会稳定的至关重要的问题。 以前的学者对“三农”问题的研究很多，有从城乡二元经济、计量经济学、 政治经济学或制度经济学等各个角度的。笔者认为“三农”问题的核心是提高农 民收入，缩小城乡居民收入差距，因此本文选择缩小城乡居民收入差距作为论述 的主体。 论述城乡居民收入差距的角度有很多，许多学者也作了大量的研究工作， 例如，探讨城乡居民收入差距水平，分析其产生原因，提出调节措施的。但是， 笔者发现城乡居民收入差距与财政有非常密切的关系。第一，造成城乡居民收入 差距的原因是多层次的，财政是政府可直接运用的调控手段，是政府实施其战略 意图并造成城乡居民收入差距的重要环节，也就是说财政是造成城乡居民收入差 距的一个重要的原因；第二，解铃还需系铃人，财政也是政府当前可以用于调节 城乡居民收入差距的重要手段。因此，财政即使造成城乡居民收入差距的重要原 因之一，也是其重要解决措施之一。另外，通过财政支出的结构和效益分析，有 利于我们把影响城乡居民收入差距的作用机制量化，使对城乡居民收入差距的研 究更深入。因为，在探究城乡居民收入差距根源时，虽然我们知道我国城乡收入 差距是与经济发展战略、体制改革和政策等因素分不开的，但是我们并不是十分 清楚这些因素通过何种机制发生作用，又在多大程度上发生作用。因此，本文选 择从财政的角度对城乡居民收入差距进行论述，力求可以理清导致城乡居民收入 差距的财政原因，并且从财政的角度找到相应的调节措施。 1 城乡居民收入差距问题的经济学释义 对于我国居民收入差距的研究主要分为三类：城乡居民收入差距、地区收 入差距和城市居民收入差距。本文主要讨论的是城乡居民收入差距，国内学者对 于这个领域的研究也是比较多的，主要从以下几个角度来讨论：关于城乡居民收 入差距的测量及变化趋势描述：关于城乡居民收入差距及其变化的原因探讨；关 于缩小城乡居民收入差距的措施探讨。 1 1 关于城乡居民收入差距的现状及变化趋势描述 在对我国目前的城乡收入差距进行测量时，由于使用测量指标的口径不同， 得出的结论自然就不会相同。政府公布2 0 0 1 年我国城乡人均收入差即为3 ；1 。如 果考虑社会福利因素，城乡人均收入差距应该是4 ：1 1 。李实、岳希明( 2 0 0 3 ) 认为，城市居民的可支配收入没有涵盖城市居民所享有的各种各样的非货币的一 些补贴，比如说城市当中很多人是享受公费医疗的，而农民是没有这种待遇的。 城市的孩子上学实际上有国家大量的财政补贴，在农村这种补贴非常少。如果把 这些因素考虑进来，城乡差距比目前政府公布的差距还要大，可能是5 ：1 ，甚至 是6 ：1 。 同样，对于我国城乡居民收入差距的变化趋势，由于不同的学者采用的指 标和使用的方法不同，得出的结论也有所差别。 一部分学者认为中国城乡居民收入差距呈x 型变化，即先缩小后扩大，转折 点出现在1 9 8 5 年。于祖尧( 1 9 9 7 ) 认为，我国在1 9 7 8 1 9 9 5 年期间，城乡居民收 入差距呈现“x ”型走势，即城乡居民收入差距先缩小后扩大。在1 9 7 8 1 9 9 5 年期 间，城乡居民收入差距缩小，在1 9 8 5 1 9 9 5 年期间，城乡居民收入差距呈现扩大 趋势。陈宗胜( 1 9 9 9 ) 认为改革开放以来城乡居民收入差距变化分为五个阶段， 即1 9 7 8 - - 1 9 8 3 年、1 9 8 4 1 9 8 8 年、1 9 8 9 1 9 9 1 年、1 9 9 2 1 9 9 4 年、1 9 9 5 1 9 9 9 年。这 五个阶段城乡居民收入差距变动方向分别是：迅速缩小、扩大、略有扩大、迅速 扩大、被动中略扩大。 另一部分学者的研究表明在1 9 9 4 年后城乡居民收入差距出现缩小的趋势。 赵满华( 1 9 9 7 ) 认为，在计划经济体制下，城乡之间在个人消费品分配方面存在 较大的收入差距，它主要表现在两个方面：一是城镇居民收入水平高于农村居民 的收入水平，二是城镇劳动者的收入水平高于农村劳动者的收入水平。1 9 7 8 1 9 8 4 年期间，城乡收入差距，包括城乡居民收入差距、城乡劳动者收入差距和城乡职 2 工工资差距，都呈现出缩小的趋势。1 9 8 5 年以后，城乡居民收入差距和城乡劳动 者收入差距都呈现出扩大的趋势，并在1 9 9 4 年达到了最高点，而城乡职工工资差 距的变动则呈现出波浪式起伏的特点。1 9 9 5 年以后，城乡收入差距出现了新的转 机，差距开始缩小。蔡肪、杨涛( 2 0 0 0 ) 把1 9 5 2 1 9 9 7 年期间城乡居民人均消费 支出及其比率的变化分为四个阶段：在1 9 5 2 - 1 9 7 7 年计划经济时期，除了1 9 5 9 年 和1 9 6 0 年两年中达n 3 2 2 _ 外，城乡消费比率围绕2 5 e 较小的幅度内波动；在 1 9 7 8 1 9 8 5 年改革期间，城乡消费比率从2 9 下降n 1 9 ，达到历史上最低的水平； 在1 9 8 6 1 9 9 3 年期间城乡消费比率重新升高到2 7 ，几乎回到改革起始的水平； 1 9 9 4 年以后，再次呈现下降的趋势。李实( 2 0 0 3 ) 认为，在改革初期，计划经济 体制遗留下来的城乡收入差距相当巨大，在1 9 7 8 年城乡之间名义收入比率高达 2 5 6 随后而至的农村经济改革大幅度提高了农民收入，致使城乡人均收入差距在 8 0 年代前期不断缩小，从8 0 年代中期开始，城乡之间个人收入差距出现了将近1 0 年的不断扩大的过程。到1 9 9 4 年达到最高水平，差距比率接近2 6 。从1 9 9 4 年起， 城乡收入差距出现了几年的下降。最新的调查，国家统计局农村社会经济调查司 课题组( 2 0 0 6 ) 显示，改革开放以来，农村居民收入大致经历了五个阶段，其中 前两阶段的结果与蔡叻、杨涛( 2 0 0 0 ) 相似。第三阶段，1 9 9 1 1 9 9 6 年农民收入 反弹回升。乡镇企业从三年治理整顿中显露生机，农村劳动力流动就业快速发展； 国家连续两次提高农副产品收购价格，农业增产不增收的矛盾缓解，农民收入增 速持续回升。这期间农民收入年均增长5 。第四阶段，1 9 9 7 - 2 0 0 0 年农民收入增 速持续下降。农业和农村经济发展进入新阶段，“三农”形势发生重大变化，农 民增收进入最困难时期，农民收入增速持续下降。这期间农民收入年均增长3 7 。 第五阶段，2 0 0 1 2 0 0 4 年农民收入增速回升。农民增收仍处于最困难时期，进入 新世纪农民增收又面l 临了许多新困难。在困难情况下，由于中央及时采取了一系 列支持农民增收的重大政策，农民收入增速回升。这期间农民收入年均增长5 o 。 赵人伟、李实( 1 9 9 7 ) 利用中国社科院1 9 8 8 年和1 9 9 5 年两次抽样调查的结 果，用十等分组分析法对城乡之间收入差别进行了研究，得出结论是：无论是1 9 8 8 年还是1 9 9 5 年，农村居民集中分布在低收入组，城市居民集中分布在高收入组， 且这种分布状况在1 9 8 8 年和1 9 9 5 年之间没有发生显著变化。 1 2 关于城乡居民收入差距产生及变化原因探讨 1 从二元经济结构角度分析。陈宗胜( 1 9 9 1 ) 从城乡二元结构、城乡人口 比、农村非农产业比重，以及工农业产品价格剪刀差等影响因素来考察城乡差别， 并将其中的二元经济结构视为影响城乡差别的重要因素。李佐军( 2 0 0 0 ) 和赵满 华( 1 9 9 7 ) 也认为城乡差别主要是城乡分割的二元经济结构决定的。张向达( 1 9 9 6 ) 认为影响城乡收入差距的根源是二元经济结构，并且选择了反映二元经济的、且 能够影响城乡居民收入差距的指标囚素有：二元经济系数、农产品价格与价值差、 城市隐值收入比重、农民非农产业收入比重、城乡人口比重。李强、洪大用( 1 9 9 5 ) 认为，二元经济结构是造成城乡收入差距的一个重要的原因。二元经济结构在改 革后未得到根本的校正，它构成了改革后城乡收入差距格局的一个重要的背景。 李实、岳希明( 2 0 0 3 ) 认为，二元经济结构本来是发展中国家都有的，但是，我 国在计划经济时代把二元经济强化了，改革开放以后又把计划经济留下来的二元 经济强化了，所以造成了现在巨大的城乡收入差距。 2 从我国推行发展战略角度分析。李佐军( 2 0 0 0 ) 认为，经济发展战略选 择的城市偏向在很大程度上影响了城乡差距。c h e n e r y ( 1 9 8 0 ) 认为发展中国家 强调采用赶超发达国家的战略会带来收入不平等，乃至城乡收入不平等。李强、 洪大用( 1 9 9 5 ) 认为，从历史上看，发展战略的倾斜是造成城乡差距存在的原因。 改革以后，这种战略并未得到根本的校正，其恶性循环和乘数效应仍在发挥作用， 这构成了改革后城乡收入差距基本格局的大背景。 3 从经济政策及其变化角度分析。国家统计局农调总队课题组( 1 9 9 4 ) 认 为，国家的投资政策、分配政策和一系列相关的方针政策会影响城乡差别。赵人 伟、李实( 1 9 9 7 ) 从农产品低价收购、农业税、个人所得税、城市补贴的减少、 城市居民福利转化为个人财产等经济政策角度来考察城乡差距。李实( 2 0 0 3 ) 认 为，政府对农副产品价格的控制、农村居民承受不合理的税费负担会影响城乡收 入差距。 4 从经济社会体制角度分析。赵人伟、李实( 1 9 9 7 ) 从有序和无序的经济 改革或体制变化角度考察其对城乡差即的影响。其中有序变化主要包括农村价格 改革、农村家庭联产承包责任制、农村劳动力的流动、城市住房制度的改革。无 序变化主要包括寻租活动、内部人控制、垄断和腐败。中国农业发展报告( 2 0 0 2 ) 认为城乡差距或发展失调原因在于城乡分割的户籍制度、城市优先的投融资体 制。李实( 2 0 0 3 ) 认为，城乡劳动力市场分割和城市劳动力的封闭、社会福利和 社会保障歧视等因素会影响城乡收入差距。赵满华( 1 9 9 7 ) 认为，农村经济发展， 特别是价格关系的调整，是城乡收入差距变动的不可忽略的重要原因。 5 从金融发展角度分析。g r e e n w o o d 和j o v a n o v i c ( 1 9 9 0 ) 在统一框架中研 究金融发展、经济增长和收入分配动态演化间的关系，在经济和金融发展的早期， 由于收益率的差别，穷人和富人的收入差别扩大；在经济增长的成型期，金融中 介充分发展，人们都获得同样的较高投资收益，收入分配格局最终稳定在平等水 平。m a t s u y a m a ( 2 0 0 0 ) 认为，当生产效率或金融效率较低时，不同程度的收入 分配不平等都是可能的，生产效率或金融发展水平较高时，经济收敛于完全平等。 4 6 从经济增长或发展角度分析。赵人伟、李实( 1 9 9 7 ) 从城市非国有经济 的较快发展、农业非产业的较快发展和农业生产的发展等经济增长或发展方面来 论述城乡差距的成因。赵满华( 1 9 9 7 ) 认为农村经济发展相对滞后是造成城乡收 入差距扩大的根本原因。 7 从其他因素角度分析。李佐军( 2 0 0 0 ) 从农民负担角度考察城乡差距根 源。李强、洪大用( 1 9 9 5 ) 认为，从总体上看，城乡收入差距是由城镇居民和农 村居民生产率的不同造成的；但归结到每个具体的个体身上，由于以户籍制度为 代表的二元经济结构的限制，农民并没有通过自身的努力获得城市居民身份及其 所附带的各种福利待遇和较高收入的机会。从这个意义上说，城乡收入差距的形 成与出身这种先天性的特征有很大的关系。赵满华( 1 9 9 7 ) 认为，宏观调控、劳 动者文化技术素质、人口都是影响城乡收入差距变动的因素。中华人民共和国农 业部( 2 0 0 2 ，2 0 0 3 ) 从农村居民的非农就业机会和收入少于城市居民，农村居民 的务农收入受自然风险的影响较大、农民负担重等角度来剖析城乡差距。 另外，有学者对城乡收入差距变动趋势原因也有丰富的研究。 李强、洪大用( 1 9 9 5 ) 认为，在1 9 7 9 1 9 8 4 年期间，农业组织形式的变革大 大促进了乡村资源配置结构的改善，国家大幅度提高农产品的价格，使得农民收 入大幅度提高。城市体制改革步伐相对滞后，原有的工资体制的存在并在收入分 配中发挥主导作用，利益推动机制尚未获得合法性，多元化经营也不允许，因此， 城镇居民的收入增长速度缓慢，农民收入大幅度提高，使得城乡收入差即缩小。 在1 9 8 5 1 9 9 4 年期间，我国城乡居民收入差距呈现扩大的趋势。这一阶段差距扩 大的原因是：农村经济( 包括农业经济和农村非农产业) 的发展速度明显放慢， 影响了农民收入增长的速度。蔡叻、杨涛( 2 0 0 0 ) 认为，在1 9 5 2 1 9 7 8 年期间， 政府选择和推行重工业优先发展战略，构成城乡差距形成的根源。在1 9 7 8 1 9 8 5 年期间，由于农民实行家庭联产承包责任制和提高农产品价格导致农民收入大幅 度提高。在这期间，城市改革相对滞后。这种城乡改革时序上的差异导致城乡差 距迅速缩小。在1 9 8 8 1 9 9 3 年期间，中央加快城市改革步伐，使得城市居民收入 迅速得到提高。相比之下，农民收入因为受到户籍制度和相关的就业政策限制， 其收入增长的潜力受到限制。因而在这一期间，城乡收入差距又拉大。1 9 9 3 年以 来，倡导地区平衡发展战略、继续改进劳动力的流动性、提高农产品价格以及城 市就业状况的恶化等原因使得城市居民收入再次下降。1 9 7 8 年之前，中国城乡之 间巨大的差距与重工业优先发展战略相关的一整套干预政策有关。并且，这一整 套干预政策导致了对城市的偏向。改革以后，城乡差距的周期性变化则主要导源 于城市利益集团的压力以及传统经济体制遗留的制度障碍。于祖尧( 1 9 9 7 ) 认为， 我国城乡居民收入差距呈现“x ”型的原因有：农业生产增长不稳定的反复出现， 导致农民实际收入下降；经济周期强烈波动，无论是超高速增长或者被迫调整， 都以损害农民利益做代价；城市分割制度不规范，宏观调节失控，分配秩序混乱， 导致一些行业、部门职工收入畸型增长。 1 3 关于缩小城乡居民收入差距的措施探讨 1 深化改革。赵人伟和李实( 1 9 9 7 ) ，陈宗胜( 1 9 9 7 ) 认为，只有改革影 响城乡差距的无序因素、非自然因素，特别是改革那些强化二元经济结构的政策 及体制因素，才能缩小城乡收入差距。蔡叻、杨涛( ( 2 0 0 0 ) 认为，要缩小城乡 之间的收入差距，政府应该推进要素市场的发育，改进要素市场的功能，即改变 城市偏向的政策和制度。李实、岳希明( 2 0 0 3 ) 认为必须加速转型二元经济结构， 才能缩小城乡之间的收入差距。于祖尧( 1 9 9 9 ) 认为，要缩小城乡之问的收入差 距，应加大农村扶贫力度，推行开发式扶贫；促进农业产业结构升级；加决市场 体系发展和企业体制改革，抑制工农业产品价格轮番上涨，防止出现新的“剪刀 差”。赵满华( 1 9 9 7 ) 认为，通过深化农村经济体制改革来缩小城乡居民收入差 距。 2 加快经济发展。赵人伟、李实( 1 9 9 7 ) 认为只有经济发展了，才能为缩 小城乡差别打下基础。李强、洪大用( 1 9 9 5 ) 认为从长远来看，要彻底解决城乡 收入差距问题，必须理顺城乡和工农发展之间的关系，确保工农业协调发展。杨 天字( 2 0 0 1 ) 认为，要缩小城乡之间的收入差距，除了减轻农民负担、加大对农 村的资金支持、优化农业产业结构外，还应通过财政支持和银行贷款等形式，加 大对农村的生产性固定资产投资，在农业生产、加工、销售过程中更多地使用先 进技术和农机、农药、化肥、良种等价值较高的生产资料，以通过缩小城乡资木 有机构成差异来缩小城乡收入差距。赵满华( 1 9 9 7 ) 认为，通过加快农业生产的 发展，振兴农村非农产业来缩小城乡收入差距。 3 完善一系列的政策。赵人伟、李实( 1 9 9 7 ) 认为应从个人所得税政策、 社会保障政策、劳动力流动政策、教育政策等方面来完善。李强、洪大用( 1 9 9 5 ) 认为，要通过加强分配机制的调控( 包括采取措施控制城镇居民不合理收入的增 长和减轻农民的不合理负担) 来减少城乡差距。于祖尧( 1 9 9 7 ) 认为，要缩小城 乡之间的收入差距，应逐步建立和完善适合中国国情的农业生产保障体系；整顿 城市分配秩序混乱状态，规范分配制度，理顺分配关系。赵满华( 1 9 9 7 ) 认为， 要通过完善宏观调控体系来缩小城乡差距。 城乡居民收入差距是发展中国家在经济发展过程中必然的现象。许多学者 采用不同的指标、使用不同的方法、从不同的角度研究城乡收入差距这一课题。 6 这些方法、指标、视角为我们剖析城乡收入差距提供了有力的工具，同时也丰富 了收入分配的研究方法。由于研究所采用的指标、使用的方法、分析的视角不相 同，必然会得出不同的结论。这些结论能够在一定程度上解释中国的城乡收入差 距现象。 但是，对城乡居民收入差距的研究仍需要进一步深人。比如，在探究城乡 差距根源时，虽然知道我国城乡收入差距是与经济发展战略、体制改革和政策等 因素分不开的，但是我们并不是十分清楚这些因素通过何种机制发生作用，又在 多大程度上发生作用。目前，对城乡之间收入差距的研究只是停留在对现状的描 绘上，尚未能对其作用机制进行分析。本文拟从财政的角度，对影响我国城乡收 入分配的机制进行探讨。原因有二：第一，财政是政府可直接运用的调控手段， 城乡收入的扩大或缩小都与财政政策密切相关。首先财政是决策者发展战略意图 的实施途径，我国曾经偏重发展工业、发展城市的财政政策倾斜是导致城乡居民 收入差距扩大的重要原因；其次，财政是政府当前可运用的调节城乡居民收入差 距的重要手段。第二，通过对财政政策与城乡居民收入差距的分析，可以把影响 城乡居民收入差距的作用机制量化，使对城乡居民收入差距的研究更深入。 因此，本文拟从财政角度，挖掘产生城乡居民收入差距的财政原因，并通 过对财政收支进行规模、结构、效益的分析，从财政能力、公平原则、财政支出 效益三个角度推导出加大财政支农支出来调节城乡居民收入差距的必要性和合 理性，最后根据产生城乡居民收入差距的财政原因提出相应的调整措施。 7 2 我国城乡居民收入差距问题分析 2 1 我国城乡居民收入差距的原因 造成我国城乡居民收入差距的原因非常复杂，以前学者也对其有非常丰富 的研究，在文献综述中，笔者已经将其分成七个不同的角度进行介绍。经过分析 和思考，笔者发现造成收入差距的各种不同原因其实存在非常紧密的逻辑联系和 因果关系，但是，在以前的文献中并没有提及，因此，笔者认为有必要对其进行 梳理。造成我国城乡居民收入差距的原因可以分为几个层次来考虑。 首先，我国城乡居民收入差距过大的根源是我国经济发展战略的选择。第 一章中提到，c h e n e r y 、林毅夫、蔡防都认为发展中国家强调采用赶超发达国家 的战略会带来收入不平等，乃至城乡收入不平等，因此，中国改革开放之前城乡 二元体制的形成是政府推行重工业优先发展战略的需要，或者说城乡二元体制内 生于发展战略。任何一个经济落后国家都面临着如何实现工业化的问题，建国以 后，新中国领导人基于对国内国际形势的判断，确立并推行了一条重工业优先发 展的战略。历经长期战乱和落后挨打之后，新中国的现代工业几乎是一片空白， 要优先发展资本密集型的重工业，必然面l 临资金原始积累和粮食原料的来源保 障，而中国是一个典型的农业国，这些条件只能来自农业部门。 其次，在确定了我国重工业优先的发展战略后，政府采取一系列的措施并 建立各种制度来推行这一发展战略。第一，在财政上偏向城市和工业，城乡税收 政策、社会保障政策的差异，财政对于工农业投资力度的差异，都反映出政府在 财政政策上的偏向。第二，采用工农业产品价格“剪刀差”对农副产品价格进行 控制，直接将农村居民的财富转移给城市居民。第三，在信贷上同样采用城市优 先的投融资体制，确保城市的优先发展，另外，农村金融由于本身固有的特点发 展相对滞后，使得信贷资金难以流入。第四，建立户籍制度控制人口流动，造成 城乡劳动力市场分割，以便在城乡间实施不同的社会福利和社会保障政策。 最后，以上的措施和制度导致和巩固了城乡二元经济结构，表现为，城市 和农村在生产力水平、产业结构、基础设施、社会保障、居民收入等各方面的巨 大差距，城乡居民收入差距也是其中的表现形式之一。 这种各层次原因之间的因果关系，可以用这样一个图来表示： 8 图2 - - 1 城乡居民收入差距的多层次原因 重工业优先政府的措施( 财政偏向、城乡二 城乡居民 的发展战略 ：冷“剪刀差”、信贷偏向、 ：冷元经济 = 今收入差距 户籍制度)结构 因为造成城乡居民收入差距的原因是多层次的，要想调节这一收入差距， 必须先转变发展战略。我国工业已经有了显著的发展，应该将更多的人力物力投 入到发展农业，缩小城乡差距上来。 由于本文选择财政的角度探讨城乡居民收入差距问题，下面，本文将重点 分析财政偏向给城乡居民收入差距造成的影响。我们可以分别从财政收入政策和 财政支出政策来看。 2 1 1 财政支出政策偏向 2 1 1 1 对农业的投入不足 我国政府对农业投入比率持续下降，农业发展大大滞后于工业。表2 一i f 显示，1 9 7 8 年和1 9 8 0 年，国家财政用于农业的支出分别曾达到了总支出比重的 1 3 4 3 和1 2 2 0 的历史高水平，在国家财政的支持下，中国农业生产出现了 前所未有的蓬勃发展的局面，农业生产和农民收入在2 0 世纪8 0 年代中期前出现了 双飞跃的局面。然而从1 9 8 0 年以来，国家财政支出用于农业支出的比重年际间却 忽高忽低，未形成有效的支持农业发展链条，长期在7 一1 0 之间徘徊，而地 方政府受经济实力左右也难以形成对农业的大批量投入，至于农户受其分户经营 局限性的影响也难以形成规模投入效应。农业投入的不足必然导致农业基础薄 弱、农业可持续发展动力不足及农业经济效益低下，从而使农民收入水平的增加 无法获得长期有效的保证。 9 表2 1 ：国家财政用于农业的支出情况表 用于农业支 出占财政 年份合计( 亿元) 农业基本农业科技农村救济支出的比 支农支出其他 建设支出三项费用 费重 ( 亿元) ( 亿元)( 亿元)( 亿元)( 亿元) ( ) 1 9 7 81 5o 6 67 69 55 1 1 410 668 81 46 31 34 3 1 9 8 01 4 99 58 21 24 85 9l3 l72 61 0 6 71 22 0 1 9 8 5 1 5 3 6 2 1 0 l0 43 77 31 9 51 29 0 76 6 1 9 8 92 6 59 41 9 7 1 25 06 424 81 57 094 2 1 9 9 03 0 78 42 2 l7 66 67 l3 1 l1 62 699 8 1 9 9 l3 4 75 72 4 35 5 7 54 9 29 32 56 01 0 2 6 1 9 9 23 7 60 22 6 90 48 50 030 01 89 81 00 5 1 9 9 34 4 04 53 2 34 29 50 03 0 01 90 39 4 9 1 9 9 45 3 2 9 83 9 97 01 0 70 030 02 3 2 8 92 0 1 9 9 55 7 49 34 3 02 2l l o0 030 03 1 7 l8 4 3 1 9 9 67 0 0 4 3 5 1 00 7 1 4 15 l49 44 39 l88 2 1 9 9 77 6 63 95 6 07 71 5 97 85 4 8 4 03 633 0 1 9 9 81 1 5 47 66 2 60 24 6 07 091 45 89 0l o6 9 1 9 9 91 0 8 57 6 6 7 7 4 63 5 7o o 9 1 34 21 782 3 2 0 0 01 2 3 1 5 47 6 6 8 94 1 4 4 69 7 84 0 4 l 77 5 2 0 0 l1 4 5 67 39 1 79 64 8 08 l1 0 2 84 7 6 877 1 2 0 0 21 5 8 07 61 1 0 27 04 2 38 098 84 43 87 1 7 2 0 0 3 1 7 5 4 4 51 1 3 48 6 5 2 73 61 2 4 37 98 g 71 2 2 0 0 42 3 5 78 91 6 9 37 95 6 50 l1 32 28 58 782 8 资料来源：中国统计年鉴2 0 0 5 ) ，中国统计出版社 农业是风险性产业，其不仅自身的需求弹性小，可替代性低，易腐难存， 而且农业生产又易受市场波动和自然灾害的比重影响。因此，世界上多数国家， 无论是发展中国家还是发达国家，都将农业发展列入国民经济发展的保护地位。 从财政补贴来看，以目前农民人均享受的财政补贴计算，美国为1 4 万美元， 欧盟为1 7 万美元。从总体支持水平来看，发达国家的支持水平约占到当年农 业生产总值的3 0 一5 0 ，巴基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家的支持 水平约为1 0 2 0 。2 而我国的农业支持总量从2 0 0 0 年至2 0 0 4 年分别仅只占到了 1 0 当年农业生产总值的5 2 、6 0 、6 8 、6 7 、8 2 。3 生产者支持估计( p r o d u c e rs u p p o r te s t i m a t e ，简称p s e ) ，是指因为政策原 因而从消费者和纳税人向农业生产者转移的年度总货币价值。p s e 包括隐性和显 性支持。所谓隐性支持，就是指国内农产品价格大大高于国际市场价格。所谓显 性转移( 支持) ，主要指直接的转移性支付。p s e 百分比是一个相对指标，反应农 业支持在整个农业中的比重。它的计算公式如下： p s e 百分比= p s e ( 产量凇生产者价格+ 对生产者的转移支付) 宰1 0 0 p s e 百分比是国际上通行的用于衡量一国对农业保护水平的经济指标。p s e 百分比为负说明政府对农业是负保护，负值越大，说明农业为工业提供的剩余越 多；p s e 值为正，说明政府对农业的保护力度较大，正值越大，表明工业反哺农 业的力度越强。 根据张莉琴( 2 0 0 1 ) 的统计结果，我国p s e 百分比长期以来呈负值，从1 9 9 1 年一1 9 9 9 年，我国p s e 百分比平均值为一1 6 6 ，最低值为1 9 9 2 年的- - 3 0 。这 说明我国在片面追求发展工业的战略指导下，政府对农业一直处于负保护状态。 这与世界上大多数国家相比，我国政府对农业的保护力度明显偏弱。根据经济合 作与发展组织( o e c d ) 的统计，2 0 0 2 2 0 0 4 年度o e c d 国家平均p s e 百分比为3 0 。 其中，加拿大、墨西哥和美国平均约2 0 ；土耳其为2 5 。欧盟4 支持水平为3 4 高 于经合组织平均3 0 7 6 的支持水平。日本和韩国的生产者支持平均约为6 0 9 6 ，而冰岛、 挪威和瑞士约为7 0 。另外，巴西、印度、埃及、泰国等发展中国家也在l o 以 上。5 再加之我国农业人口比重较大，以较少的利益在较多的人口中进行分配， 这必然降低农民的收入水平，使城乡居民收入差距出现不断扩大化的趋势。 2 1 1 2 对农村的公共产品提供远远少于城市 首先，城乡教育方面的财政投入差别巨大。国家财政用于教育的经费，大 部分花在城市学校建设上，农村则基本上依靠农民集资、摊派和征收教育费附加 来办学。城乡教育财政投入带来了农村教育资源和向受教育年限的差异。首先， 城乡教育资源分配不均衡。由于城乡之间在经济发展水平和财源丰裕程度上存在 很大的差别，同时，基于调动地方政府办学积极性而建立的分级办学制度，造成 城乡之间义务教育资金投入上的差距。1 9 9 3 年，城市在校学生人均经费为4 7 6 1 元，而农村为2 5 0 4 元；城市初中生人均经费为9 4 1 7 元，而农村为4 7 2 8 元，差 距分别为1 9 倍和2 倍。至t j 2 0 0 2 年，两者差距进一步扩大n 3 1 倍。6 其次，享受教 育年限和质量存在差别。1 9 8 5 - - 2 0 0 0 年，农村1 5 岁及以上的人口人均受教育年限 从4 7 0 年上升到6 8 5 年，城镇1 5 岁及以上的人口人均受教育年限从7 5 7 年上升到 9 8 0 年，农村人均受教育年限增长较快主要发生在2 0 世纪9 0 年代。如果考虑不同 教育程度在质量上的差别，那么城乡之间的教育存在更大的差别。再次，从所受 教育程度看，在2 0 0 3 年，每1 0 万人口各种受教育程度人口数量，大学程度人口数 量城市是农村的1 8 倍，高中程度人口数量城市是农村的4 倍，初中程度人口数量 城市和农村基本持平，只有小学程度人口数量农村才超过城市4 倍。7 此外，在职 业教育、科技知识教育方面，农村的财政支出也远远低于城镇。财政对城乡教育 投入差异导致了农村教育文化落后，农村居民文化素质低于城镇居民，从而就业 机会、劳动收入相对较少。 其次，城乡社会保障体系相差巨大。在社会保障上，城市居民享有退休、 不同程度的医疗和低生活保障方面的待遇，而农村的社会保障基本处于空白，许 多地区农民的最低生活保障制度还没有建立。据估计8 ，我国农村目前仅有7 8 的农村人口参加了养老保险。农村医疗保障方面的情况就更加滞后于城镇了，目 前占人口7 0 的农村居民只享有约2 0 的卫生资源配置。一方面，国家对农村的 医疗保健投入严重不足，医疗站点少，缺医少药现象普遍；另一方面，农村收入 低的事实，极大地制约了农民的就医保健行为。 中国的社会保障制度是在计划经济体制的的前景下建立起来的，由于建立了 二元社会的结构模式，使得社会成员被人为地划分为城镇居民和乡村居民，那么 必然带来二元的社会有偿制度。因此，在社会保障制度设计方面，制度安排表现 出对城镇居民的倾斜，城镇居民以就业单位做为保障，农民的保障来源于土地。 在传统的计划经济时期，中国实行的是高度集中统一的就业制度、工资制度和保 障制度，追求的目标是政治性的福利制度或者福利性的政治体制，社会保障资源 集中在政府手中，形成了权利和责任的高度统一。在这种制度背景和制度环境中， 农民远离国家的社会保障体系，家庭保障和亲属互助成为核心的保障模式，在这 一过程中，农民也形成了一种既定的思维模式：即不会积极主动寻求国家和政府 的帮助，他们在社会保障制度框架下一直属于“编外群体”，以致他们无法明确 国家和农民主体之间的权力和责任关系。反过来说，政府通过对这种农村家庭保 障的正确引导，维系着农村的社会稳定，同时，也使政府有可能集中精力和财力 来解决城市的社会保障问题。 然而，现在的中国，土地不足以解决农民的社会保障问题。由于农业人口 不断增加，土地非农化趋势严重，人均耕地从1 9 5 2 年的2 8 2 亩下降至u 1 9 9 5 年的 1 1 7 亩。而且由于现行土地制度的缺陷，农业基础设施脆弱，及近年来农业成本 不断上升，当承包责任制的改革效力完全释放之后，中国的农业便始终处于徘徊 乃至回落状态，绝大多数以农业为主要收入来源的农户( 占农村总户数的7 7 5 ) 的人均纯收入实际上处于负增长，因而土地作为生产资料实际承担的经济保 障功能弱化。 1 2 在发达地区，农村居民的绝大部分收入来自农业以外，因此，土地的收入功 能降低，土地保障变得越来越弱，越来越次要，在很多地力一甚至出现了土地抛 荒现象。来自土地的农业收入己难以保证农民的基木生活，以之养老更是奢望。 我国农民不拥有土地的完整财产权或相对完整的财产权，这一方面使土地让 渡难以顺畅进行，另一方面又会使土地的让渡价格远远背离土地的实际价值，即 没有完整财产权或相对完整财产权的土地是不值钱的。 2 1 2 财政收入政策偏向 从财政收入政策来看，中国的个人税收的再分配功能很弱，甚至有强化收 入不均等的趋势。 首先，纳税额占收入的比例来看，对农村居民来说这一比例远高于城镇居 民，从中国社会科学院居民收入分配课题组的统计数据来看，1 9 9 5 年农村居民人 均收入相当于城镇居民的4 0 ，而仅税款一项他们支付人均额相当于城镇居民的 9 倍，如果加上上缴各种明目繁多的杂费它相当于城镇居民的近3 0 倍。9 不难看出 国家的税收实际在起到扩大城乡之间收入差距的作用。 其次，在农村内部各种税费的征收基本上是按照人头分摊，这样穷人和富 人都缴纳大致相同的税费额，但是不同的税率，对穷人来说，税率是高的，而对 富人来说，税率是低的，也就是说，村税收是一种累退税。无疑