（金融学专业论文）借鉴发达国家相关法规政策促进我国长期护理保险的发展.pdf

摘要 目前，我国已步入老龄化国家的行列，而且处在了老龄化的高速发展时期， 预计我国的老龄化高峰期将在2 0 3 0 年到来。老龄化不仅给中国带来了快速增多 的未富先老的老年人口，而且加大了我国老年医疗护理的压力。因此，我国急需 一种为子女分担压力的老年长期护理服务以及为此服务提供经济保障的老年健 康保险产品长期护理保险。长期护理保险目前在我国刚刚开始发展，面临着 很多现实问题的约束，其中相关法规政策的缺失就是一个重要方面。因此，本文 提出了完善相关法规政策以促进我国长期护理保险发展的若干建议，并全面探讨 了每一项相关的法规政策对于我国长期护理保险发展的影响和作用。 本文首先论述了长期护理保险的作用，长期护理保险的发展与法律法规政策 支持的关系。接着通过对我国长期护理保险相关法规政策现存问题分析，揭示出 相关法规政策的不足和缺失对我国长期护理保险发展的制约。继而，本文以美国、 日本为例介绍了发达国家长期护理保险相关法规政策的成功制定经验，通过对其 比较分析，给我国相应法规政策的制定及完善予以启示。最后，通过借鉴美国日 本相关法规政策，并结合我国国情，对长期护理保险在我国的发展提出了法规政 策上的建议。包括：完善健康保险相关法律法规，制定我国老年人相关法律，完 善税法、税收优惠政策，制定护理法、长期护理保险法，出台政策加快建 立健康保险行业公共信息平台，出台规定拓宽保险资金投资渠道等。 关键词：长期护理保险，老龄化，法规政策 a b s t r a c t a tp r e s e n t ，c h i n ah a sb e c o m eo n eo ft h ea g i n gc o u n t r i e sw i t hh i g hd e v e l o p i n g s p e e di nt h ew o r l d i ti se s t i m a t e dt h a tt h ea g i n gf a s t i g i u mw i l lb ec o m ea t2 0 3 0 i t w i l ln o to n l yb r i n gal o to fa g i n gp o p u l a t i o nw h oa r es t i l ll i v i n gi np o v e r t y , b u t a l s oi n c r e a s et h ep r e s s u r eo fm e d i c a lc a r ef o rt h ee l d e r l y h e n c e , t h er e m a r k a b l y i n c r e a s i n gc o s t so ft h el o n gt e r mc a r e ( l t c ) f o rt h ee l d e r l ya n di n e f f i c i e n c yi nt h e e l d e r l ys o c i a l m e d i c a li n s u r a n c eg e n e r a t et h en e e df o rt h el o n gt e r mc a r e i n s u r a n c eo l t c i ) i nc h i n a ，t h ed e v e l o p m e n to fi j c li ss t i l la tt h ep r i m a r ys t a g e a n dh a sal o to fp r a c t i c a lr e s t r i c t i o n ，e s p e c i a l l yi nt h ea s p e c to fl a wa n dp o l i c y u n d e rs u c hab a c k g r o u n d ，t h i sp a p e rs u g g e s t sr e f o r m i n gl a wa n dp o l i c yt o p r o m o t et h ed e v e l o p m e n to fu c i 。a n da l s od i s c u s st h ee f f e c t so fe v e r yl a wa n d p o l i c yt ot h ed e v e l o p m e n to f 工t c ii nc h i n a t h i sp a p e rf i r s t l ya n a l y s e st h ef u n c t i o no fl r r c i t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h e d e v e l o p m e n to fl t c ia n dt h er e l a t e dl a wa n dp o l i c y , t h el i m i t a t i o na n ds c a r c i t yo f t h el a wa n dp o l i c yw h i c hi sr e l a t e dt ol t c i t h e n t h ep a p e ri n t r o d u c e st h e s u c c e s s f u le s t a b l i s h m e n tp r o c e s so fl a wa n dp o l i c yr e l a t e dt ol t c ib yt a k i n gt h e u n i t e ds t a t e sa n dj a p a na sa ne x a m p l e ，a n da l s oe v a l u a t e si t sa c h i e v e m e n tt o o f f e rr e f e r e n c ef o ro u rc o u n t r y f i n a l l y , t h ep a p e rs u m m a r i z e st h es u g g e s t i o no n l a wa n dp o l i c yt op r o m o t i n gt h ed e v e l o p m e n to fl t c ii nc h i n a w h i c hi n c l u d e ： r e f o r mt h er e l a t e dl a wa n dp o l i c yt oh e a l t hi n s u r a n c e ；c o n s t i t u t et h ee l d e r l y r e l a t e dl a w ；r e f o r mt h et a x a t i o np o l i c i e so nl t c i ：e s t a b l i s hl t cl a w , l t c ll a w ； e s t a b l i s ht h ep u b l i ci n f o r m a t i o ns y s t e r no fh e a l t hi n s u r a n c ei n d u s t r y ；b r o a d e nt h e i n v e s t m e n tc h a n n e lo fi n s u r a n c ef u n d k e y w o r d s ：l o n gt e r mc a r ei n s u r a n c e ，a g i n g , l a wa n dp o l i c y 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。对本文所涉及的研究工作做出重要贡献的个人和集体，均已 在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本 人承担。 特此声明 学位论文作者签名：趣琵 叫年 | 生其6e t 学位论文版权使用授权书 本人完全了解对外经济贸易大学关于收集、保存、使用学位 论文的规定，同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的 印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版， 并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有 权提供目录检索以及提供本学位论文全文或部分的阅览服务；学 校有权按照有关规定向国家有关部门或者机构送交论文；在以不 以赢利为目的的前提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内 容用于学术活动。保密的学位论文在解密后遵守此规定。 学位论文作者签名： 导师签名：彳巾亏 年 年 芋 1 1 论文选题背景和意义 第1 章绪论 目前，我国已步入了老龄化国家的行列，由老龄化社会带来的老年医疗护理 压力正在逐渐加大。我国人口基数大，老龄化速度远远快于其他国家，而随着老 年人口的增加，人口的失能率和伤残率将会不断增加，这就引致了我国老年人对 于长期护理的需求，同时我国老年社会服务体系的缺陷也加深了这一需求。因此， 如何在老龄化社会中，利用长期护理保险解决我国人口老龄化医疗卫生服务和长 期照护问题，便成为了各界关注的焦点。但是，长期护理保险目前在我国刚刚开 始，面临着很多现实问题的约束，其中相关法规政策的缺失就是一个重要方面。 这包括：保险法中健康保险条例的缺失，：健康保险管理办法的不完善，健 康保险法的缺失，财税政策对护理保险发展的制约，护理法及长期护理 法的缺失，缺乏老年人相关法规，缺乏商业健康保险的发展定位，缺乏有效的 风险控制机制条例，缺乏对于保险资金有效运用的相关规定等等。 目前，美国和日本的长期护理保险市场的发展已较为成熟，长期护理保险相 关的法律法规也颇为完善。日本护理保险法详细规定了长期护理保险的实施 细则，使长期护理保险成为了政府社会福利政策的内容之一，是社会福利机构在 日本政府预算的计划方案下提供的特定服务。同时，老年福利法、老年保障 法对于其护理法律体系的完善也起到了积极的推动作用。而美国的长期护理法 律体系的发展包含了多部法律的共同作用，其中包括美国老年人法案、长期 护理保险示范法、美国社会保障法、联邦健康保险可移转与说明责任法案、 美国国内税法、社会保障法等，这些法律从不同的角度为商业性长期护理 保险的发展开通了道路，从老年人福利、保险监管、社会保障、税收优惠等方面 规范并完善了美国的照护法律，支持和促进了长期护理保险的快速发展。 就如何完善我国相关政策法规促进长期护理保险的发展这一问题，已经引起 了业界学界一定的关注，但现有的研究多数仅限于提及，不够系统深入，本文的 研究就是要通过借鉴美国和日本长期护理保险相关法规的制定过程和内容，结合 我国实际情况，提出如何完善我国相关政策法规促进长期护理保险的发展。本文 通过分析我国长期护理保险相关法规的现状和缺陷，结合国外法律法规经验和我 国国情，对完善相关政策法规的实施提出建议及意见，诸如完善健康保险相关法 律法规，制定我国老年人相关法律，完善税法、税收优惠政策，制定护理法、 长期护理保险法，出台政策加快建立健康保险行业公共信息平台、出台规定 拓宽保险资金投资渠道等。 1 2 文献综述 随着老龄化趋势在世界各国的蔓延，长期护理保险也逐渐发展并已在全球多 个国家推广销售，许多国内文献系统地介绍了我国老龄化社会对于长期护理保险 的需求，并相应分析了长期护理保险在我国老龄化社会中的作用。荆涛教授 ( 2 0 0 6 ) 在长期护理保险中国未来极富竞争力的险种一书中提出，中国 人口的急剧老龄化、“四一二 结构甚至“八四二一”结构家庭的出现、医疗成本 和护理费用的不断攀升以及社会医疗保险保障不足引致了对于长期护理保险的 需求。王放( 2 0 0 4 ) 在中国人口老龄化与老年社会服务一文中写到，未来中 国对老年社会服务的需求将主要由以下几个方面的原因造成：家庭规模缩小，传 统的家庭养老功能弱化；人口流动性增强，子女照料老人的难度越来越大；老年 抚养比上升，老年社会保障支持增长；女性劳动参与率不断提高，照顾家中老人 的时间越来越少。这些都是我国长期护理保险的需求因素。： 上述文献阐述了我国老龄化社会对于长期护理保险的需求，但长期护理保险 在我国的发展却面临着很多现实因素的制约，而我国法规政策的缺失就是其中之 一。韩丹( 2 0 0 5 ) 在利用财税政策促进长期护理保险的发展一文中，总结概 括了我国目前的财税制度对长期护理保险发展所起的作用。分别分析了保险行业 的税种及税率、企业为员工购买的商业性补充医疗保险的税收情况和个人购买商 业保险的保费税收情况，指出了我国现行的与保险相关的税收政策存在的弊端。 余涛( 2 0 0 5 ) 在我国开展长期护理保险的研究一文中提到缺乏相关立法规章 是长期护理保险面临的问题之一，指出我国缺乏与护理相关的法律条文。此外， 李梓宁( 2 0 0 8 ) 在保险资金投资多元化的法律完善中提出，保险资金投资多 元化是国际保险业发展的新趋势，但在我国保险市场中，由于保险法规定严 格，保险资金的投资途径被限制在了仅有的几个利润甚少的行业。 国外长期护理保险的发展较为成熟，相关法律法规的制定已较为完善。其中， 美国商业性长期护理保险的发展离不开多部与其有关的法律法规的支持。陈超 ( 2 0 0 7 ) 在美国老年人长期照护法律体系及对我国的启示中，简单介绍了美 2 国老年人法案( t h eo l da m e r i c a n sa c t ) 及之后的修正案，从政府角度介绍了美 国老年人长期照护法律体系的建立过程，并对中国目前老年人长期照护的现状对 我国老年人法律体系的完善提出了一些启示。此外，p h y l l i ss h e l t o n ( 2 0 0 1 ) 对美 国联邦健康保险可移转与说明责任法案、美国国内税法进行了介绍，分析 了其对于长期护理保险发展的促进作用。k e n n e t hb l a c k ，j r ( 2 0 0 3 ) 等人介绍了长 期护理保险监管法规长期护理保险样本法( l o n g - t e r m c a r ei n s u r a n c em o d e l a c t ) 的基本内容。 日本长期护理保险法律法规的发展亦较为成熟。李新伟( 2 0 0 2 ) 在日本养 老保障制度的发展及其启示中介绍了日本政府为应对人口老龄化建立的体系完 善的养老保障制度，同时指出日本现行的养老保障政策对制定我国的老龄化对策 的积极的借鉴作用。另外，赵立新( 2 0 0 2 ) 在日本护理保险法析议中写道， 2 0 0 0 年日本开始实施的护理保险法是其社会保障制度改革的开始，确立了日本新 的护理保险制度体系，人口老龄化是迫使日本政府完善这一制度的重要前提。日 本的护理保险制度是独立于其它社会保险的一种制度，它有一套比较完善的体 系。与以往相比，其重大意义在于：体现了护理社会化，导入了社会保险方式， 解决了社会住院问题。 近几年来，随着我国老龄化的加剧，国内学者也陆续开始研究与老年人相关 法律法规的完善。杨丹华( 2 0 0 8 ) 在我国社会保障法存在的问题及建议扩? 中论 述了当前我国社会保障法存在的主要问题，并提出了建立健全的建议。包括；加 快社会保障立法，完善社会保障立法体系，加强现行社会保障各项法律制度的协 调。江才、叶小兰( 2 0 0 8 ) 在税收优惠制度对商业健康保险需求的影响一文 中，研究了美国投保人享有的税收补贴，并提出符合中国国情、有助于提高商业 保险有效需求的税收优惠制度思路：( 1 ) 团体健康保险中，雇主承担的保费部分 税前列支，雇员承担的部分暂时不享受补贴；( 2 ) 以所得税退税方式，鼓励个人 参加团体健康保险；( 3 ) 税收政策向护理保险和失能收入损失险倾斜；( 4 ) 通过 税收杠杆维护老龄人口的健康权。李微、周实( 2 0 0 8 ) 在美国社会保障立法及 启示通过对美国社会保障法的产生、发展和未来趋势的研究，对美国社会保障 立法的特点和作用做出了分析。在此基础上，立足中国国情，针对我国社会保障 立法中存在的问题，对我国的社会保障立法提出了一些建议。李因来( 2 0 0 6 ) 在 高龄者照护法律制度研究中提出了如何设立我国的高龄者照护制度的建议， 具体包含正确界定高龄者照护制度的定义；分析各种关于监护制度的性质的学 3 说，明确高龄者照护制度的性质；引入新的监护理念；高龄者照护制度的内容( 照 护的开始、方式、机关，照护人的职责和权利，照护的终止) 等等。 总的来说，国内学者对于完善我国相关法律法规促进长期护理保险发展所做 的研究较少，仅有的一些也仅限于提及，不够系统及深入。本文将在总结前人研 究的基础上，结合我国实际情况并借鉴国外成功经验，提出完善相关法律法规促 进我国长期护理保险发展的若干建议。力图通过完善相关政策法规为我国长期护 理保险的规范有序发展提供一定的理论和现实指导。 1 3 本文特色 前已述及，国内在如何利用相关法规政策促进我国长期护理保险的发展方面 所做的研究仅限于提及，不够系统深入，因此本文选题新颖。 同时，本文详尽分析了美国长期护理保险相关的多部法律法规及日本护理 保险法，通过对两国法规政策制定的借鉴，提出了完善相关法规政策促进我国 长期护理保险的发展建议，其中全面探讨了每一项相关的法规政策对于我国长期 护理保险开展的影响和作用。这是本文的又一特色。 1 4 论文结构 本文共分五个部分。 第一部分是绪论。阐述了论文选题的背景和意义，国内外相关的文献综述， 本文的特色和论文结构。 第二部分是长期护理保险概述。首先对于长期护理保险进行了界定，然后分 析了长期护理保险的作用，继而阐述了长期护理保险的发展与法律法规政策支持 的关系。 第三部分是我国长期护理保险法规政策现存问题分析。这一部分从多方面， 多角度论述了我国法规政策现存问题，其中分析涵盖了保险法、健康保险相 关法规、老年人相关法规、财税政策、商业保险发展定位、护理法、风险控制 机制条例、保险资金运用规则等。 第四部分是国外长期护理保险法规政策分析及启示以美国和日本为例。 分别介绍了美国及日本长期护理保险相关法规政策的制定背景、制定历程及详细 内容。其中涉及法律法规包括：美国的老年人法案、长期护理保险示范法、 4 美国社会保障法、联邦健康保险可移转与说明责任法案、美国国内税法 社会保障法，日本的护理保险法、老年福利法、老年保障法等。通 过对其进行比较分析，给我国相应法规政策的制定及完善予以启示。 第五部分是完善相应法规政策促进我国长期护理保险的发展。该部分也是本 文的核心部分。通过借鉴美国日本法规政策，结合我国国情，对长期护理保险在 我国的发展提出了法规政策上的建议。包括：完善健康保险相关法律法规，制定 我国老年人相关法律，完善税法、税收优惠政策，制定护理法、长期护理保 险法，出台政策加快建立健康保险行业公共信息平台，出台规定拓宽保险资金 投资渠道等。 5 第2 章长期护理保险概述 2 1 长期护理保险的界定 从二十世纪六七十年代开始，许多发达国家由于人口生育率降低、生命周期 延长、出生率降低等原因相继出现了入口老龄化现象。与此同时，随着离婚率上 升、妇女外出打工、家庭结构小型化等社会现象的出现，老年人的医疗和护理问 题便成为政府和社会关注的焦点，不断膨胀的老龄人口向这些国家的社会保障制 度提出了严峻的挑战。为此，大多数发达国家都开始发展长期护理保险，为老年 人的医疗和护理费用提供经济保障。 2 1 1 长期护理保险 长期护理保险( l o n g t e r mc a r ei n s u r a n c e ，l t c i ) 于2 0 世纪7 0 年代首先在 美国出现，8 0 年代在德国和法国，9 0 年代在英国、日本相继出现。相对己有几 百年历史的现代保险业而言，长期护理保险显然是一种“年轻”的保险产品，对 于真正开展保险业时间较短的我国而言，更是一个新概念。 长期护理保险是对被保险人接受长期护理服务发生的费用进行补偿的一种保 险。其承诺当被保险人无法安全从事日常生活的基本活动而需帮助时，由保险人 以保险金的方式进行补偿，来支付被保险人的长期护理费用。其中的长期护理是 指由于意外伤害、疾病或天生残疾因而在长期里无法自理其日常生活的人们所需 要的各种支持性医疗、个人和社会服务。长期护理服务的内容为照料生活无法自 理的人的基本日常生活，日常生活护理工作可以在家中由正式的护理者( 雇用关 系) 来完成，如家庭健康助手，也可以由非正式的护理者( 非雇用关系) 来完成， 如家庭人员、朋友，或是在疗养院进行。因此，长期护理不仅包括疗养院看护， 还包括家庭看护和社区看护。 2 0 世纪7 0 年代，当长期护理保险首次推出时，长期护理保险实际上就是一 种养老院保险，并没有把家庭护理列入保障范围。随着政策的完善、市场界定的 清晰化和保险公司经验的积累，长期护理保险市场趋于稳定，产品也不断发展适 应消费者的需求。长期护理保险有个人和团体保险两种形式。最初的长期护理保 。k e n n e t hb l a c k , j r ，l i f e & h e a l t hi n s u r a n c e ，j o n e sa n db a r t l e t tp u b l i s h e r s ，2 0 0 3 ，p a g e14 6 6 险主要集中在个人消费市场上，而团体长期护理保险市场虽然规模不大，但其重 要性在日益上升。 2 1 2 长期护理保险在我国老龄化社会中的作用 中国老龄事业发展“十一五”规划( 2 0 0 6 - 2 0 l o ) 指出，“十一五”期间，我 国6 0 岁及以上老年人口持续增长，到2 0 1 0 年将达到1 7 4 亿，约占总人口的 1 2 7 8 ，其中，8 0 岁以上高龄老年人将达到2 1 3 2 万，占老年人口总数的1 2 2 5 。 而目前国际上是将6 5 岁以上老年人口占总人口比重的7 或6 0 岁以上人口占总 人口比重的1 0 ，作为进入老龄化社会的标准。可见我国目前已经处于老龄化社 会，且预测我国人口老龄化高峰期将在2 0 3 0 年到来。 随着我国老年人口增长速度的明显加快、农村老龄问题加剧、社会养老负担 加重、养老保障问题突出、社区照料服务需求迅速增加，将会导致我国老龄问题 的社会压力日益增大，老龄化的加深引致了我国社会中的老年人( 尤其是那些不 能自理的老年人) 对于长期照护的迫切需求，而现阶段对于这些需求的供给却有 着很大的缺口。因此，除了完善政府的社会保障外，长期护理保险在我国的开展 必不可少。长期护理保险不仅可以弥补我国老年社会服务的不足，还能与政府保 障相辅相成，解决我国老年人长期照护问题，帮助老年人安度晚年，让老年人实 现有尊严、有关爱的生活。 随着长期护理保险在我国的发展，其可以解决如下问题： 1 弥补亲属照料的不足，减轻亲属照料的压力 基于我国的文化传统和现实状况，家庭养老仍会是中国目前和今后较长一段 时期内的主要养老模式。长期护理保险可以提供家庭健康护理、援助护理、临终 看护等服务，专业的护理人员可以来到患者家中进行护理，减轻亲属照料的压力： 2 减轻家庭巨额护理费用支出负担 医疗费用，尤其是护理费用的飙升是我国目前面临的重要问题，随着老龄化 的加剧，高龄老年人口的激增将导致老年护理费用的不断攀升。我国现行的“低 水平，广覆盖”的社会医疗保险制度虽然扩大了保障范围，但仍有相当大比例的 人群，包括老年人未被纳入该制度中，他们不仅得不到普通医疗费用的保障，也 得不到长期护理费用的保障，即使是参加了基本社会医疗保险的老人，长期护理 费用也未被包含在内。同时，我国又处在“未富先老”的情形下，国家无力承担 由老龄化带来的巨大医疗开支。而通过购买长期护理保险就可以减轻家庭巨额护 7 理费用支出负担，使老年人及其家庭不再为护理费用担忧。 3 促进社区老年服务建设，完善社区护理 我国目前经济发展水平较为落后，单靠政府力量难以完善社区老年服务事业。 因此，有政府支持的商业性长期护理保险可以发动起更多的社会力量，兴办社区 护理，有效利用社会资源，为老年人提供便利。如社区提供的生活助理服务 ( a s s i s t e dl i v i n gf a c i l i t i e s ) ，这种社区护理服务为比较健康的年长者提供监护、护 理以及有限的健康服务，做为疗养院看护的补充，为老年人提供更为周到的生活 护理；另一种如持续看护中心( c o n t i n u i n gc a r ee e n t e r s ) ，即在社区提供一系列细 致入微的生活安排和服务，以满足人们不同程度的护理需求，但这种服务一般不 在长期护理保险的保障中，但可自费享受圆。此外，保险公司还会提供可以使患 者在社区内接受治疗的医疗设备，在社区内提供成人全天看护等服务。 4 促进社区工作人员的专业化 社区养老服务产业化是未来社区养老服务的努力方向。老龄产业主要涉及到 三个方面，即生活服务、文体娱乐和医护保健。随着经济和社会的发展以及老年 人素质的提高，未来对社区服务人员服务水平的要求会越来越高。而长期护理保 险的发展会带动护理人员的规范化，如护理人员持证上岗，对其进行统一培训等。 这样，就会使他们具备基本的关于照料、保健、护理和康复的知识和技能，懂得 如何照料好老年人，还会令他们充满爱心；遵守职业道德规范，掌握社会工作的 科学方法，善于对被照料的老年人进行心理疏导。 5 对雇主的好处 在老龄化社会中，老年人需要日常照顾，就像他们曾经照料自己的孩子一样， 现在他们的子女必须给老人安排这样的照料。护理工作对于需要赡养老人，且需 要工作的子女来说，有着重大影响，他们可能会因此而影响正常的工作效率，并 且面l 艋更大的生活压力，使他们不能全心全力的投入工作。这些长期护理产生的 负面外部效应会增加雇主的成本，导致员工工作效率低下。因次，雇主可将长期 护理保险作为员工福利的一项来为雇员和其家人购买，这不仅可以解决雇员的家 庭护理问题，让其将更多的精力投入到工作上，还能提高雇员的生产效率，争取 到更多的人才为企业服务，此外还能享受一定的税收优惠。 因此，我国需要大力发展长期护理保险，认真解决人口老龄化带来的各种矛 盾和问题，同时弥补我国基本社会医疗保险的不足，为老年人及其家庭排忧解难， 。k e n n e t hb l a c k ，j r ，l i f e & h e a l t hi n s u r a n c e ，j o n e sa n db a r t l e t tp u b l i s h e r s ，2 0 0 3 ，p a g e1 4 9 8 弥补我国老年人长期护理的缺陷。 2 2 长期护理保险的发展与法律法规政策支持的关系 长期护理保险的健康发展离不开相关政策法律法规的护航，良好的法律环境 可以规范保险活动，促进长期护理保险事业的健康发展，而对长期护理保险市场 的规范又可以完善我国保险业及相关行业的法律法规建设，二者具有相辅相成的 作用。 长期护理保险作为保险的一类，除了其本身的特性外，还具有与其它险种相 通处。商业保险所关系的不仅仅是社会和个人资本的运用，而且直接关系到对公 共利益的保障。因此，对规范商业保险行为产生影响的不仅是保险合同法和保险 业法，而且还包括对商业保险行为产生直接或间接影响的其他法律。它们也是商 业保险发展的法律环境的重要组成部分，在很大程度上影响并规范着商业保险的 发展，其中也包括长期护理保险：从宏观方面开看，在我国，与长期护理保险发 展息息相关的法规政策包括，保险法、健康保险法、税法、长期护理保险法y 民 法通则、对医疗保健市场和护理市场的规范政策等。长期护理保险从业主体及相 关人员的经营活动和行为都必须纳入到这些相关法规政策的框架之下，这样才能 构建一个良好的外部环境，从而促进长期护理保险健康有序地的开展。而从微观 方面来看，长期护理保险承保的每一种标的、每一种风险都会受到一种甚至几种 法律的约束。例如，保险法规规定投保人被保险人必须对保险标的具有可保利益， 可保利益是一种合法的利益，但保险法中未对合法关系和非法关系的内容作出规 定，这就需要使用其他相关法律予以确定，如“财产法 “公司法修“继承法”等 法律。因此，长期护理保险的发展离不开相关法规政策的支持，同时对于相关法 规政策的完善同样可以规范并促进长期护理保险的发展。 9 第3 章我国长期护理保险法规政策现存问题分析 目前，长期护理保险在我国还是一个新的保险险种，发展也处于初期摸索阶 段，因此，有关长期护理保险的法规政策存在着很多的问题。从长期护理保险发 展的角度来看，与其有关的已经存在的法规政策包括：保险法、健康保险管 理办法、中华人民共和国个人所得税法、社会保障法、关于建立城镇职工 基本医疗保险制度的决定、民法通则。而需要进一步制定的法规政策包括：健 康保险法、护理保险法、护理法等。这些法律法规大部分都存在着制约长 期护理保险发展的因素。 3 1 保险法不健全 保险法的制定是为了规范保险活动，保护保险活动当事人的合法权益，加强 对保险业的监督管理，促进保险事业的健康发展。我国现行保险法共有八章， 包括总则、保险合同、保险公司、保险经营规则、保险业的监督管理、保险代理 人和保险经纪人、法律责任，以及附则。在健康保险实务中，常常出现缺乏相关 适用法律依据的情况。比如保险法中的第二章“保险合同，分成了三节， 分别是一般规定、财产保险合同和人身保险合同。从法律条文来分析，“人身保 险合同 一节中定义的人身保险合同，是以人的寿命和身体作为保险标的的保险 合同，但整个章节中大多是对于个人人身保险的合同论述，并未专门提及健康保 险。而健康保险具有涉及方面多、风险类型多、风险控制难度大等特点，专业化 要求很强，因此，健康保险需专业化经营，而专业化经营需要专门的相关政策法 规的支持。 长期护理保险属于健康保险，健康保险法律法规的不完善直接影响着长期护 理保险的发展。因此，通过完善保险法推进健康保险的专业化经营，是促进 长期护理保险发展的有效途径。 3 2 健康保险相关法规不完善 2 0 0 6 年8 月，保监会出台了健康保险管理办法，这是我国保险业第一部 专门规范商业健康保险业务的部门规章，对于促进健康保险专业化发展、推动产 i o 品创新、规范市场行为、保护被保险人权益和改善外部环境，都具有十分重要的 意义。办法从经营、产品、销售、精算和再保险等方面，对健康保险的经营 行为做出了规范，对保险公司的违规经营行为所要承担的法律责任做出了明确规 定，为我国商业健康保险的专业化发展奠定了制度基础，为长期护理保险的发展 搭建了专业性平台，并为保险公司在顺利开展商业健康保险的基础上，进而大力 发展长期护理保险提供了可能。 办法把健康保险分为疾病保险、医疗保险、失能收入保险和护理保险四 种基本类型，与2 0 0 0 年颁布的人身保险产品定名暂行办法相比，增加了护 理保险，但办法中对于护理保险，只给予了定义，即指以因保险合同约定的日常 生活能力障碍引发护理需要为给付保险金条件，为被保险人的护理支出提供保障 的保险 。其中，缺少对于护理服务的界定、对于护理保险发展定位、以及实施 指导细则和独立的规范，这就造成了长期护理保险在我国发展的政策不清晰、环 境不明朗，使得保险公司难以开展长期护理保险，公共难以提起购买长期护理保 险的积极性。此外，办法中对于长期健康保险和短期健康保险进行了界定，并提 到人寿保险公司、健康保险公司，经中国保监会核定，可以经营健康保险业务； 规定以外的保险公司，经中国保监会核定，可以经营短期健康保险业务。但对于 经营长期健康保险的保险公司没有制定税收优惠政策，也没有对于长期健康保险 的购买者的优惠措施，这不利于长期护理保险在我国的推广。 3 3 缺乏老年人相关法规 我国目前除了一部非常原则的、泛泛的不适合时代发展要求的中华人民共 和国老年人权益保障法之外，既没有制定社会保障基本法，也没有制定作 为社会保障法当中核心部分的社会保险法( 目前已有了一部社会保险法草案) ， 至于社会救济、社会福利和优抚安置，就全国人大立法而言几乎仍处于空白，国 务院也没有出台综合性社会保障条例或社会保险条例。由于以上法律法规的缺 失，我国至今还没有制定出老年福利的专项法律法规，如老年福利法、老年保健 法等。这样便导致了老年社会保障设施的缺乏，且没有对老年照护的界定和规范， 不利于老年人照护及长期护理保险的发展。 目前，虽然我国已经初步搭建了一个基本的老年福利政策框架，但从老年人 定义出自中华人民共和国中央人民政府网站h u p ：i w w w g o v c n 社会福利事业发展的客观要求来看，我国老年人社会福利政策法规体系的建设还 远远不够，不仅在总体上缺少法律层面的根本保障，老年福利的政策法规体系建 设也滞后于经济和社会的发展水平，老年福利政策体系建设缺少配套和衔接。此 外，老年福利政策落实不到位和不落实的现象突出，特别是在财政资助、税收减 免、用地划拨等方面。长期护理保险是为了给老年人提供长期照护，因此长期护 理保险的发展受老年人相关政策法规的约束，老年福利政策体系的缺陷会间接制 约长期护理保险的发展。 3 4 税费政策制约长期护理保险的发展 我国现行的保险税制是自1 9 8 3 年后逐步建立起来。根据现行税法，国家对保 险业主要征收营业税和企业所得税两大税种，同时征收城市维护建设税，印花税 等小税种。我国保险税制体现着一定的国家财税政策导向：为减轻农牧业生产的 负担，对国家扶持的农业保险提供较多的税收优惠；对具有社会保障功能的险种 如返还性人身保险等险种减免所得税、营业税和印花税。这样的税收优惠政策范 围窄，除了特别险种可以得到实惠外，大部分险种都处于高税负状态，不利于我 国保险行业的发展，更抑制了新的保险险种的发展，如长期护理保险。我国现行 税费政策存在的弊端如下卜 第一，我国保险行业税负过重。中资保险公司统一所得税率为3 3 ，保险业 与其他金融业一起适用5 的营业税率，然而保险业营业税的计税依据是保费收 入，而保费收入中有相当一部分是要以赔款或给付的方式给被保险人的，这点 与金融业以存贷利差为计税依据并不相同，所以不应按统一税率征收。保险业适 用的印花税税率也很高，并且印花税是以保费收入为计税依据，实际税负更高。 我国保险业的高税负加大了保险业的行业风险，这与我国保险业水平低，保险市 场需要进一步鼓励发展相悖。 第二，我国的税法对于保险产品的税收规定不明确。中华人民共和国个人所 得税法自1 9 8 0 年9 月通过，经过1 9 9 3 年的修订直至2 0 0 8 年的最新修订，对 保险产品的相应税收规定仅限于在个人所得税允许抵扣应税收入中规定“保险赔 款可免纳个人所得税”。从字面上理解“保险赔款”单指财产保险中保险金赔付， 而不包括寿险类产品给付性质的保险金。即对于寿险产品的保险金给付没有相应 的规定。这就造成了实际运作过程中的法律漏洞锞险金的给付也被视为了免 税项目。含糊的条例形成了征收上的灰色地带，这不利于政策引导，同时影响了 1 2 保险需求的有效扩大，未能将人们储蓄中具有保险因素的部分转向保险市场提供 必要的政策环境。 第三，企业为员工购买的商业保险的税收优惠不足。国务院在关于建立城 镇职工基本医疗保险制度的决定中指出：“超过最高支付限额的医疗费用可以 通过商业性医疗保险等途径解决。 同时还规定，为了不降低一些特定行业职工 现有的医疗消费水平，在参加基本医疗保险的基础上，允许有条件的企业建立职 工补充医疗保险，保险费在职工工资总额4 以内部分，从应付福利费中列支， 应付福利费不足部分，作为劳动保险费直接列入成本( 费用) 。这是国家给企业 的优惠政策，也是鼓励商业性补充医疗保险发展的政策支持。但按工资总额的4 从成本列支，没有考虑到不同企业、不同员工工资水平的差距，实践中4 的比 例比较单一，并且4 的比例优惠程度相对来说也比较低，不利于我国员工福利 和商业保险的发展。 第四，个人购买保险的税法规定相对简单。根据2 0 0 6 年1 月1 日起实施的最 新中华人民共和国个人所得税法实施条例第二十五条：“按照国家规定，单 位为个人缴付和个人缴付的基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费：住 房公积金，从纳税义务人的应纳税所得额中扣除。 而个人购买的商业保险的保 费，一般都由个人从税后收入中支取缴纳。可以看出，政策缺少对于个人购买商 业保险的激励措施，这不利于长期护理保险的发展。 3 5 政策中缺失对于商业保险的发展定位 就我国商业性健康保险来说，国家对于补充医疗保险发展的定位尚不明确。 1 9 9 8 年，国务院在关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定中指出，“超 过最高支付限额的医疗费用可以通过商业性医疗保险等途径解决”。2 0 0 6 年，健 康保险管理办法中明确指出，“商业保险是社会保障体系的重要组成部分。这 虽然对商业健康保险作为补充医疗保险的重要性进行了强调，但是尚未在政策法 规上对于补充医疗保险的业务性质、经营主体、商业保险公司能否开办以及如何 开发等相关实际性问题予以明确规定，社会保险与商业保险的经营范围分工不 清。这就导致了保险公司与社保机构争相办理补充保险业务、争抢医疗保险资源， 致使市场环境极为混乱。另外，在当前政策下，商业保险公司只能通过地方部门 间接参与城镇地区的补充医疗保险计划。一些地方部f - j a n 大经营规模，超越基本 范围，强制补充保险并自我经营。这与国际做法相违，限制了商业保险，包括长 1 3 期护理保险对国家社会保障体系所能作出的贡献。 此外，我国社会医疗保险也存在着不少问题，尤其是对老年人医改保障不足， 这引发了对商业护理保险的潜在需求。其中，保障上的不足包括，保障人群上的 不足、保障水平上的不足、老年长期护理不在基本医疗保险制度保障范围内。因 此，设计一种满足老年人长期护理需要的险种就显得特别重要。商业保险公司应 适时地开发长期护理保险产品，作为对于社会保险的补充。 3 6 缺少护理法 完善的法律法规将为长期护理保险的顺利实施提供法律依据。除了社会保障 法、社会福利法、保险法以外，规定与护理相关的法律条文也是十分必要的。我 国长期护理保险建立和运行过程中，存在着护理机构严重不足、护理人员数量缺 乏、高素质护理人员所占比例较低等问题。由于缺乏护理法，对护理机构的界定、 对护理等级的界定，以及对日常活动和日常使用生活工具能力丧失的界定都会缺 乏明确的衡量标准，继而可能导致保险赔偿过程中的范围、额度等的模糊，并最 终会影响到整个长期护理行业和长期护理保险行业的发展。在法律法规不健全的 情况下，商业保险公司在开展长期护理保险时必将面临较大的困难。 3 7 缺乏健康保险资金有效运用政策 根据中华人民共和国保险法规定“保险公司的资金运用，限于在银行存 款、买卖政府债券、金融债券和国务院规定的其他资金运用形式p 保险公司的资 金不得用于设立证券经营机构，不得用于设立保险业以外的企业。原法案严格 限定了保险资金运用途径，虽然较好的保证了其安全性，但不利之处是使其流动 性和收益性无法得到有效保证。而2 0 0 8 年保险法修订草案将1 0 5 条规定的 投资渠道调整为“银行存款、买卖有价证券、投资不动产和国务院规定的其他资 金运用形式。”修订草案增加了对于不动产的投资部分。虽然目前放宽了保险资 金运用的渠道，并且保险资金可以投资于基础设施建设和进行房地产投资，但仍 有相当大比例的资金缺乏好的投资渠道，导致保险资金收益率不高，影响了保险 公司的偿付能力。 长期护理保险产品和其他人身保险产品类似，需长期累积资金，并且长期护 理保险产品的投保期限更长，保险资金积累时间亦更长，这就决定了长期护理保 1 4 险资金必须更充分、通畅、宽松地进行运用，否则发生的巨额护理成本支出可能 就难以得到补偿。因此，我国今后建立长期护理保险制度可能面临的较大问题就 是投资政策过紧，投资渠道不畅。 1 5 第4 章国外长期护理保险法规政策分析及启示 4 1 以美国为代表的商业性护理保险的相关法规政策 4 1 1 美国的保险监管 在美国，州政府具有广泛且一般的权利，而联邦政府只具有特定的、有限的 权力以处理影响整个国家福利的大事。当出现冲突时，联邦政府的特定权力可以 制约州政府的一般性权利。美国宪法起草者赋予国会规范国际与州际商业活动的 专有权力，而规范州内商业活动的权利则留给了州政府。在传统上，保险一直是 仅由各州政府规范的。各州担负着其保险监管的主要责任，而国会对州保险监管 负有监督责任。 随着美国长期护理保险市场的发展，对其监管也通过法律进行了规定。全国 保险监督官协会( n a t i o n a l a s s o c i a t i o no f i n s u r a n c ec o m m i s s i o n e r ，n 越c ) 起草了 示范法，并在很多州实行。长期护理保险示范法( l o n g t e r m c a r ei n s u r a n c em o d e l a c t ) 规定了保单的最低标准，它包括以下主要内容： 保险人必须列明保障范围，说明保单的特征； 个人保险的保单所有人必须享有一个免费观望期( f r e e l o o kp e r i o d ) ，在此 期间，保单所有人有权以任何理由取消保单，收回保费； 禁止保险人拒绝对特殊健康状况被保险人的保险金给付； 保险人对专业护理的给付金额不得明显高于中等或基本看护； 保单必须保证续保。只有在特殊情况下，经州监管局批准，保险人方可解 除保单。 4 1 2 美国老年人长期照护法律体系 美国的老年人照护服务，最早是由民间主导的，因此，美国老年人照护法律 体系有相当一部分的民法成分。1 9 6 5 年，老年人法案颁布以后，出现了专门负责 老龄工作的行政机关老龄管理局。1 9 7 4 年，社会福利法案通过立法，1 9 8 9 年 老年人法案亦通过立法，相应的由政府主办的老年人照护设施、机构和组织才日 回k e n n e t hb l a c k , j r ，l i f e h e a l t hi n s u r a n c e ，j o n e sa n db a r t l e t tp u b