（政治经济学专业论文）我国农村城镇化过程中农民失地的影响与对策研究.pdf

内蒙古师范大学硕士学位论文 中文摘要 农村城镇化是社会发展的必然趋势，也是我国现代化的一大战略， 是解决三农问题的根本出路之一。在城镇化的过程中，由于基础设施建 设、居民住房等非农用地需求的增加，导致征地规模逐渐加大，必然造 成大量农民与土地分离，失地农民的数量呈快速增长趋势。土地是农民 的命根子，一旦被征用将使他们失去赖以生存的条件。从本质说，失地 农民的产生属于正常现象。但是，在征地的程序和标准以及对待失地农 民的方式上，我国缺乏必要的制度保障和措施，导致了失地农民权益受 到损害。_ 方面，这部分农民既非传统意义上的农民，又非真正的市民， 成为游离于城市中的特殊社会群体。农民失去土地并未带来农民身份的 顺利置换和生活条件的改善，失地农民的劳动再就业、社会保障等问题 都没有得到妥善解决。另一方面，征地过程中，由于我国土地制度对土 地产权主体的界定不明晰，农民不能凭借自己的意愿决定土地被征用与 否，也不能像政府和土地开发企业一样参与享有土地增值带来的利益分 配。在现实发展中，因此只有改革现有的土地征用制度，建立健全失地 农民的社会保障制度，才能妥善解决农民失地问题。 本论文中选择失地承受方利益这一视角作为问题探因的切入点，利 用马克思主义土地所有权理论论述了我国土地产权的归属，分析了我国 集体土地所有权存在着主体不明晰的问题。指出土地产权不明晰是制 约农民权益维护的重要原因，农民参与权不足是导致农民利益无法 争取的直接原因，收益分配权缺失是导致农民利益受损的根本原因。 建议政府应该修改相关土地所有权法律，为保障失地农民权益提供法理 依据。并建议实行农村征地公示与征地制度，建立失地农民利益表达机 制。增强征地过程的透明度，赋予农民充分的参与权和监督权，以尊 重农民意愿，确保农民受益。各级地方政府合理引导失地农民再就业， 使农民科学合理地离开土地融入城市，这不仅符合政府的利益，也是多 内蒙古师范大学硕士学位论文 数农民的愿望和要求。解决失地农民问题还需要我们更多地关注农村、 善待农民，构建一个和谐安宁的农村社会。 关键词：农村城镇化，失地农民、利益分配、权益保障 内蒙古师范大学硕士学位论文 a b s t r a c t r u r a lu r b a n i z a t i o ni sa ni n e v i t a b l et r e n do fs o c i a ld e v e l o p m e n t ，b u t a l s oam a j o rs t r a t e g yf o rc h i n a sm o d e r n i z a t i o ni st h ef u n d a m e n t a lw a yt o s o l v eo n eo ft h et h r e er u r a li s s u e s i nt h ep r o c e s so fu r b a n i z a t i o n ，d u et o c o n s t r u c t i o no fi n f r a s t r u c t u r e ，r e s i d e n t i a lh o u s i n ga n do t h e rn o n a g r i c u l t u r a l l a n di n c r e a s e dd e m a n d ，l e a d i n gt ot h eg r a d u a li n c r e a s ei nt h es i z eo fl a n d w i l li n e v i t a b l yr e s u l ti nal a r g en u m b e ro ff a r m e r sa n dl a n ds e p a r a t e df r o m t h en u m b e ro fl a n d l e s sp e a s a n t sw a sr a p i dg r o w t ht r e n d l a n di st h e l i f e b l o o do ff a r m e r s ，o n c ea c q u i s i t i o nw i l la l l o wt h e mt ol o s et h e i rs u r v i v a l c o n d i t i o n s i ne s s e n c e ，s a i dt h ee m e r g e n c eo fl a n d l e s sp e a s a n t sb e l o n g i n gt o n o r m a l h o w e v e r , i nt h el a n da c q u i s i t i o np r o c e d u r e sa n ds t a n d a r d sa sw e l l a st r e a t m e n to fl a n d l e s sp e a s a n t si nt h ew a y , o u r c o u n t r yl a c k st h en e c e s s a r y i n s t i t u t i o n a ls a f e g u a r d sa n dm e a s u r e sl e dt ot h er i g h t so fl a n d l e s sp e a s a n t s s u f f e r o nt h eo n eh a n d ，t h i sp a r to ft h ep e a s a n tf a r m e r sw h oa l en e i t h e ri n t h et r a d i t i o n a ls e n s e ，b u ta l s ot h en o n r e a lp e o p l eb e c o m es e p a r a t e df r o mt h e c i t yo fs p e c i a ls o c i a lg r o u p s p e a s a n tf a r m e r sl o s tt h e i rl a n dd i dn o tb r i n gt h e i d e n t i t yo f t h es u c c e s s f u lr e p l a c e m e n ta n di m p r o v e m e n ti nl i v i n gc o n d i t i o n s ， l a n d l e s sp e a s a n t sl a b o rr e e m p l o y m e n t ，s o c i a ls e c u r i t ya n do t h e ri s s u e sh a v e n o tb e e np r o p e r l ya d d r e s s e d o nt h eo t h e rh a n d ，l a n da c q u i s i t i o np r o c e s s ， d u et oc h i n a sl a n ds y s t e m ，t h ed e f i n i t i o no fl a n dp r o p e r t yr i g h t sa r eu n c l e a r , t h ef a r m e r sc a nn o tr e l yo nt h e i ro w nd e c i s i o n sw h e t h e ro rn o tl a n dh a sb e e n e x p r o p r i a t e d ，i tc a nn o tb el i k et h eg o v e r n m e n ta n dl a n dd e v e l o p m e n t c o m p a n yi n v o l v e di nt h es a m ee n jo y m e n to ft h el a n dv a l u eb r o u g h ta b o u tb y t h ed i s t r i b u t i o no fb e n e f i t s i nr e a l i t y , d e v e l o p m e n t ，o n l yt or e f o r mt h e e x i s t i n gl a n dr e q u i s i t i o ns y s t e m ，e s t a b l i s has o u n ds o c i a ls e c u r i t ys y s t e mo f l a n d l e s sp e a s a n t si no r d e rt op r o p e r l yr e s o l v et h ep r o b l e mo fl a n d l e s s p e a s a n t s i nt h i sp a p e r , t h ei n t e r e s t so fs e l e c t e dp a r t i e st h i sp e r s p e c t i v et ob e a r l o s s e sa sar e s u l to ft h ee n t r yp o i n tt oe x p l o r et h ei s s u e ，u s i n gt h em a r x i s t t h e o r yo fl a n do w n e r s h i p ，l a n dp r o p e r t yr i g h t si nc h i n ad i s c u s s e st h e a t t r i b u t i o no fc o l l e c t i v el a n do w n e r s h i pi nc h i n aa r ea n a l y z e dt h e r ei s n o c l a r i t yo f t h em a i ni s s u e s p o i n t e do u tt h a tt h el a c ko f c l a r i t yi nl a n dp r o p e r t y r i g h t sa n di n t e r e s t so fr e s t r i c t i n gt h ef a r m e r st om a i n t a i nt h ei m p o r t a n t r e a s o n si st h el a c ko ff a r m e rp a r t i c i p a t i o nl e dt ot h ei n t e r e s t so ff a r m e r s u n a b l et oc o m p e t ef o rt h ed i r e c tc a u s eo fl a c ko fi n c o m ed i s t r i b u t i o nl e dt o t h ei n t e r e s t so ff a r m e r st h ef i g h tt od a m a g et h er o o tc a u s e s r e c o m m e n d t h a t t h eg o v e r n m e n t ss h o u l dr e v i s et h el a wr e l a t e dt ol a n do w n e r s h i pi no r d e rt o p r o t e c tt h er i g h t so fl a n d l e s sp e a s a n t st op r o v i d et h el e g a lb a s i s a n d s u g g e s t e dt h a tp u b l i c i t yf o rr u r a ll a n dr e q u i s i t i o nl a n dr e q u i s i t i o ns y s t e m a n dt h ee s t a b l i s h m e n to fam e c h a n i s mt oe x p r e s st h ei n t e r e s t so fl a n d l e s s p e a s a n t s e n h a n c et h e t r a n s p a r e n c yo ft h ep r o c e s so fl a n da c q u i s i t i o n ， g i v i n gf a r m e r st h er i g h tt op a r t i c i p a t ef u l l ya n dt os u p e r v i s ei no r d e rt o r e s p e c tt h ew i l lo fp e a s a n t st oe n s u r et h ef a r m e r s g o v e r n m e n t sar e a s o n a b l e g u i d et h el a n d l e s sp e a s a n t sr e - e m p l o y m e n t ，s ot h a tt h ef a r m e r sl e a v et h e l a n di n t oas c i e n t i f i ca n dr a t i o n a lc i t y , n o t o n l yi nl i n ew i t ht h eg o v e r n m e n t s i n t e r e s t s ，b u ta l s ot h ea s p i r a t i o n sa n dd e m a n d so ft h em a j o r i t yo ft h ef a r m e r s l a n d l e s sp e a s a n t st os o l v et h ep r o b l e ma n da l s or e q u i r e su st op a ym o r e a t t e n t i o nt or u r a la r e a s ，b ek i n dt of a r m e r s ，t ob u i l dah a r m o n i o u sa 1 1 d t r a n q u i l r u r a ls o c i e t y k e yw o r d s ：r u r a l u r b a n i z a t i o n ，l a n d l e s sp e a s a n t s ，t h ed i s t r i b u t i o n o fb e n e f i t s ，r i g h t sa n di n t e r e s t st op r o t e c t 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研 究工作及取得的研究成果，尽我所知，除了文中特别加以标注和 致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成 果，也不包含本人为获得内蒙古师范大学或其它教育机构的学位 或证书而使用过的材料。本人保证所呈交的论文不侵犯国家机 密、商业秘密及其他合法权益。与我一同工作的同志对本研究所 做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示感谢。 签名：蕴丝日期：即1 0 年月日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解内蒙古师范大学有关保留、使用学 位论文的规定：内蒙古师范大学有权保留并向国家有关部门或机 构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以将学 位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影 印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文，并且本人电子 文档的内容和纸质论文的内容相一致。 保密的学位论文在解密 签名：右挺 第一章绪论 一、绪论 土地资源对人类是至关重要的。土地是人类赖以生存和发展的物质基础，是社 会生产的劳动资料，是农业生产的基本生产资料，是一切生产和一切存在的源泉， 是不能出让的存在条件和再生产条件。农业生产对土地的要求更甚于其他产业。在 农业生产中，土地不仅是劳动对象，而且本身又是最好最重要的劳动资料，没有土 地就没有农业生产。农业生产对土地的需求表现在需要面积广大的土地，否则就不 可能生产出足够数量的满足人类需求的农产品。农民一旦失去了土地就意味着失去 了工作和收入来源，也就没有了生活的基本保障。然而在我国农村城镇化过程中出 现大量不正常的农民失地现象。征地过程中，农民不能凭借自己的意愿决定土地被 征用与否，也不能像政府和土地开发企业一样参与享有土地开发之后的利益分配。 承包地是农民的命根子，一旦被征用将使他们失去赖以生存的条件。即便是合法征 地，也必须给予合理的补偿，并解决好他们的就业与社保问题，正是由于这些问题 没有解决好，才引起了诸多社会矛盾n 1 。 ( 一) 研究的背景及意义 1 、研究背景 随着社会经济的高速发展，城市建设速度和整体水平的迅速提高。然而，因土 地征收与房屋拆迁而产生的社会矛盾和冲突已成为全社会关注的焦点问题。尤其是 在城乡结合部与靠近城市的农村，大量依靠土地的农业生产者失去土地，也就失去 了他们赖以生存收入来源。值得注意的是很少有人没注意到这种现象后面潜藏的巨 大危机。 在农村城镇化过程中，农民的农业土地转化为非农业用地是不可避免的，任何 一个国家都要经历这样的过程。农民失去土地后，既有别于传统耕作生产方式的农 民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体。失地农民的产生是城市化进程中的正 常现象，也是一个国家或地区在城市化进程中必然出现的一部分群体。 中国部分权力阶层与一些利益集团相结而合形成利益链，将权力寻租行为延伸 到国有土地资源的配置中去，由此瓜分土地资源及其收益。而失去土地的农民怎么 办呢? 正因如此，在本篇论文中选择失地承受方利益这一层面作为对这些问题探因 【1 l 王志彬，宋丽丽从土地产权制度看征地中农民利益的缺失 j 安徽农业科学，2 0 0 9 ，4 ( 1 0 ) ： 2 1 - 2 3 1 内蒙古师范大学硕士学位论文 的切入点，这也是我本篇论文要关注的焦点。 2 、研究意义 第一，理论意义。本篇论文从农民失地这一现象出发，抓住农村城镇化过程中 农业生产人口出现的失地现象及其造成的后果。利用马克思主义土地所有权理论探 讨了我国土地产权的归属，提出政府应适当该修改相关法律，为保障失地农民权益 提供法理理论。 现在有关部门比较关注的是适当提高对失地农民的补偿标准，这是必要 的，但还不是治本的措施。治本的措施应该是改革征地制度，真正区分不同类 型的土地征用，缩小征地范围，允许农民的集体土地在符合国家土地总体利用 规划的情况下，平等地进入市场流转。进一步完善有关法律法规。由集体土地 变为国有土地的过程应是一个平等的财产权利的交易过程。要尽快制定土地征 用的专门法律法规，增强对农民土地财产权利的法律保护。在农村城镇化的过 程当中，城镇化的发展离不开农业的发展，农业的发展快慢对城镇化进程产生重大 的影响。然而，农业发展的速度应与农业的可持续发展相协调，制定政策也应该以 保护农业生产者的权益为出发点。 第二，实际意义。这种农不正常的民失地现象如果不加以有效遏制，将遗患无 穷。一方面，国家1 8 亿基本农田红线有被突破的危险。多年来，由于国家高度重 视“三农 问题，大力保护耕地，加之连续五年获得了粮食丰收，才确保了用9 左右的耕地养活了占世界2 0 的人口。然而，不容忽视的事实是：从1 9 9 6 年至2 0 0 7 年，我国共减少耕地面积1 2 5 亿亩，年均减少11 3 6 万亩，目前耕地总面积仅为 1 8 2 6 亿亩，越来越接近1 8 亿亩红线。因此，在加大投资力度拉动经济的热潮中， 绝不能顾此失彼，很有必要对耕地采取严格的保护措施，否则将危及国家粮食安全。 另一方面，大量违法征用土地致使农民无地可耕或将影响社会和谐稳定。土地资源 对人类是至关重要的。土地是人类赖以生存和发展的物质基础，是社会生产的劳动 资料，是农业生产的基本生产资料，是一切生产和一切存在的源泉，是不能出让的 存在条件和再生产条件。农业生产对土地的要求更甚于其他产业。在农业生产中， 土地不仅是劳动对象，而且本身又是最好最重要的劳动资料，没有土地就没有农业 生产。农业生产对土地的需求表现在需要面积广大的土地，否则就不可能生产出足 够数量的满足人类需求的农产品。农民一旦失去了土地就意味着失去了工作和收入 来源，也就没有了生活的基本保障。然而在征地过程中，农民不能凭借自己的意愿 决定土地被征用与否，也不可能参与享有土地开发之后的利益分配。 2 第一章绪论 ( 二) 文献综述 1 、国内文献综述 目前我国理论界首先提出农村城镇化概念的是武汉大学辜胜阻教授。在2 0 0 8 年出版的城镇化与经济发展热点问题探索一书集成了辜胜阻教授多年来从事城 镇化问题研究成果，主要论述了由农村城镇化与农民工问题和城镇化与经济发展两 大部分。包括：工业化与城镇化过程中的农民工问题、农村城镇化发展素质与发展 战略、农村城镇化区域发展、农村工业化与城镇化、农村剩余劳动力与就业、城镇 化与城市人口变迁、自下而上城镇化的制度安排、城市圈与城市群、新型工业化与 都市服务业、户籍制度改革与人口控制、城市流动人口管理与工程性移民、城镇化 的区域发展模式与国际比较等内容。n 1 今年的中央一号文件提出了2 0 1 0 年农业农村工作总体要求把统筹城乡发展作 为全面建设小康社会的根本要求，把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重 要内容，把扩大农村需求作为拉动内需的关键举措，把发展现代农业作为转变经济 发展方式的重大任务，把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快 发展的持久动力，按照稳粮保供给、增收惠民生、改革促统筹、强基础增后劲的基 本思路，毫不松懈地抓好农业农村工作，继续为改革发展稳定大局作出新的贡献瞳1 。 按照国际劳工组织的定义，就业人口是一定年龄阶段内( 1 5 周岁以上) ，从事 为获取报酬或赚取利润锁进行活动的人口。而失业人口指上述年龄段内，在参考时 间内没有工作，目前愿意并且正在寻找工作的人。口1 我国统计资料中关于就业的定义与国际劳工组织的定义没有区别，但是在劳动 年龄范围上有所缩小，就业人口均指在1 6 周岁及以上、有劳动能力、参加或要求 参加社会经济活动的人口。而我国失业人口的定义与国际劳工祖师的定义有较大差 异。我国常用的有关失业的指标是城镇登记失业人口，指有非农业户口，在一定的 劳动年龄内，有劳动能力，无业而要求就业，并在当地就业服务机构进行求职登记 的人员，其统计口径远小雨国际劳工组织的标准。我国在统计上并未将下岗职工计 入失业人口中，此外我国劳动统计中没有对农村劳动力进行就业和失业的区分，而 是假定其全部为就业状态，只是处于各类研究需要，才会按照一定的标准来估算农 【1 1 辜胜阻城镇化与经济发展热点问题探索 m 北京：科学出版社，2 0 0 8 ，1 - 3 2 1 新华社2 0 1 0 年中央一号文件( 全文) e b 新华网主页，2 0 0 9 - 1 2 3 1 3 1 李薇辉中国经济热点问题浅析 m 上海：华东理工大学出版社，2 0 0 7 ：3 2 0 内蒙古师范大学硕士学位论文 村就业人员和剩余劳动力。 就业的反面就是失业，表现为劳动力市场上没有实现就业的劳动者。经济学家 通常按照失业的原因将失业分为摩擦性失业、结构性失业和周期性失业。摩擦性失 业是指在生产过程中优越难以避免的专业等原因而造成的短期、局部的失业，是一 种暂时性的失业，由于市场信息的不完善，及时在劳动力市场处于均衡状态时，也 仍然会存在一定的摩擦性失业。结构性失业是由于劳动力供给和需求不匹配而造成 的失业。周期性失业是指经济周期性衰退或萧条时，因总需求减少降低了总产出， 总而导致的整个经济体系较普遍的失业现象。 由于摩擦性失业的普遍性和不可避免行，西方经济学家认为，经济社会在任何 时期总能存在一定比例的失业人口，因此将仅存在摩擦性失业和结构性失业的经济 成为充分就业状态的经济。并且将自然失业率定义为经济社会在正常其狂、劳动力 市场处于供求稳定状态下，即既不会造成通货膨胀也不会导致通货紧缩的状态时的 失业率。因此，充分就业就是指经济中仅存在t l 然失业率时的状态。n 1 2 、国外文献综述 地租理论是马克思主义政治经济学的重要组成部分，在资本论中做了专门 的论述。地租是土地所有者凭借土地所有权获得的一种非劳动收入。马克思认为地 租从形式上划分可分为级差地租和绝对地租。在级差地租终又有级差地租i 和级差 地租i i 。从类型上划分又分为矿山地租、建筑地段的地租和农业地租等。资本主义 地租是资本主义土地所有权在经济上实现的形式。资本主义地租的本质体现了大土 地所有者、农业资本家共同剥削雇佣工人的关系。由于农业投资也要获得平均利 润，所以资本主义地租只能是超过平均利润的_ 部分超额利润。地租的真正来源： 是由农业工人创造的、被农业资本家让渡给土地所有者的、超过平均利润以上的那 部分剩余价值。乜1 二元经济结构理论是由英国经济学家刘易斯于1 9 5 4 年首先提出。在其劳动 无限供给条件下的经济发展一文中，阐述了“两个部门结构发展模型”的概念， 揭示了发展中国家并存着由传统的自给自足的农业经济体系和城市现代工业体系 两种不同的经济体系，这两种体系构成了“二元经济结构。由于传统农业部门人 口过剩，而耕地数量是有限的，加之生产技术简而很难有突破性进展，生产的产量 【l l 李薇辉中国经济热点问题浅析 m 上海：华东理工大学出版社，2 0 0 7 ：3 - 2 0 1 2 马克思，恩格斯资本论 m 海口：南海出版公司，2 0 0 7 ：3 8 5 - 3 9 9 4 第一章绪论 在达到一定的数量之后，基本是无法再增加的，所以每增加一个人所增加的产量几 乎为零，即农业生产中的边际生产率趋于零，有时甚至是负增长，那部分过剩的劳 动力被称为零值劳动人口。正是由于大量的零值劳动人口的存在，才导致发展中国 家经济发展水平长期处于低水平，造成城乡差距。在城市现代工业体系中，各工业 部门具有可再生性的生产资料，生产规模的扩大和生产速度的提高可以超过人口增 长，即劳动边际生产率高于农业部门的生产边际生产率，工资水平也略高于农业生 产部门，所以可以从农业部门吸收农业剩余劳动力。由于工业部门所支付的劳动力 价格只要比农业部门的收入略高，农业剩余劳动力就会选择到工业部门去工作，所 以农村劳动力是廉价的，这样工业部门可以支付较少的劳动报酬，而把多于资本再 投入到扩大在生产的过程中，这样一来又可以吸收更多的农民到工业部门形成一个 良性运行过程，促使农业剩余劳动力非农转移使二元经济结构逐步消减。这是发展 中国家摆脱贫困走上富裕的唯一途径。n 1 传统经济学告诉我们，经济增长和就业率提高是正相关关系。经济增长是就业 增长的前提。但是，经济增长不一定自然导致就业最大化。美国经济学家奥肯就两 者之间的关系进行定量分析，发现了经济增长和就业率提高之间的关系。当经济增 长率每提高一个百分点失业率下降零点五个百分点。低于这个数字，经济增长率下 降一个百分点，失业率就提高半个百分点。可见，经济增长率和失业率两者是负相 关关系。经济增长在多大程度上扩大就业，可用就业弹性系数表示，即就业增长率 与g d p 增长率之比。就业弹性系数总是在0 和l 之间变动。经济增长了，就业率就 提高了。经济增长速度快，就业岗位增加，就业水平高，失业率低；反之，就业水 平低，失业率高。实际失业率每超过自然失业率1 个百分点，总产出将损失2 5 。 这就是美国著名经济学家阿瑟奥肯于1 9 6 2 年提出的著名的“奥肯定律 。嘲 奥肯定律在中国似乎失灵了。持续高速增长不仅没有带来高就业率，相反就业 弹性系数反而逐年下降。就业弹性等于就业扩张率与基期就业率之比再除以两期 g d p 增长率的差额与基期g d p 增长率之比。自上世纪9 0 年代，中国一直保持着较快 的经济增长但同期却没有出现相应的就业增长，g d p 的就业弹性呈逐年下降趋势。 【i 】柯武刚，史漫飞制度经济学 m 北京：商务印书馆，2 0 0 4 1 2 l 保罗萨缪尔森经济学( 第十六版) m 北京：华夏出版社1 9 9 9 ：2 0 2 2 0 3 5 内蒙古师范大学硕士学位论文 ( 三) 研究方法 本论文通过查阅相关文章专著等资料，了解我国现在学者在完善我国失地农民 权益法律保护方面的研究动态，通过对相关法律条文如物权法、土地承包法等相关 法律以及司法解释的对比和分析，找到我国在完善我国失地农民权益法律保护的切 入点，进一步完善我国失地农民权益的法律制度。在具体的分析方法上，本文主要 采用文献研究和比较分析研究相结合的研究方法。 首先通过比较分析法，对失地农民问题产生原因进行理论划分并就此提出了从法律 上保护失地农民权益的重要性，并提出了关于解决失地农民问题的切实途径。通过 实证分析，在结合相关资料分析以及我国城乡统筹规划的具体做法前提下，对我国 我国失地农民权益法律保护的现状及问题进行分析，提出解决失地农民问题、保护 失地农民权益的一些具体措施 6 第二章城镇化过程中农民失地的现状及其影响 二、城镇化过程中农民失地的现状及其影响 ( 一) 农村城镇化过程中农民失地的现状分析 随着我国城镇化和工业化进程的加快，农村集体土地被大量征用，失地农民作 为农民中的一个特殊群体，数量迅速扩大。目前完全失去土地或部分失去土地的农 民可能高达4 0 0 0 万5 0 0 0 万人。据预测2 0 2 0 年我国失地农民总数将达1 亿人以上【l l 。 农村城镇化是我国经济发展的必然趋势在我国现阶段，城镇化是经济发展的必由之 路。因为提高城镇化水平，可以减少农业从业人口增加农民收入。在很大程度上可 以优化我国经济结构，提高经济水平。可与此同时一些地方政府对城镇化的理解出 现偏差，认为城镇化就是大征地、大拆迁。由于国家对人均建设用地有指标控制， 一些地方为突破指标，大做规划文章。特别是小城镇规划贪大求全，正是这种贪大 求全的盲目规划引发了一些地方大拆大建。部分地方政府的城镇化取向出现不正确 的苗头。有的地方搞城镇化的出发点是为了解决城市扩张和用地不足，却忽略了农 民生活水平的提高和其他公共服务的保障。这种以土地为突破口和取向的城镇化， 无疑极易造成对农民利益的侵害。 、 按照目前城市化进程和基础设施建设步伐，2 0 0 6 年后每年需征用农民土地至少 5 0 0 万亩，若按照城郊农民人均0 7 亩地计算，就意味着每年增加7 0 0 多万失地农民， 1 0 年后失地农民总数将达到1 3 亿左右。而根据全国土地利用总体规划纲要 ( 2 0 0 6 _ - 2 0 2 0 年) ，国家控制的建设用地5 4 5 0 万亩。其中，征地3 8 0 0 万亩，预计 仍可导致8 0 0 0 万人以上的农民处于既失地又失业的状态。这种情况在大中城市的 城乡结合部和人多地少的发达地区尤为突出。圆 在城乡分割的二元体制下，土地不仅是农民重要的生产资料，而且还是农民重 要的生活资料，是多数农民经济收入的重要来源，具有国家所赋予农民的社会保障 的性质。因此，土地一旦被征用对农民来讲就意味着失去了赖以生存的重要手段， 甚至沦为种田无地、就业无岗、失地无保的三无游民。在计划经济时代，我国对失 地农民一般采取谁征地谁安置的原则，要求征地单位解决失地农民的就业问题。然 而随着社会发展，这一安置方式已难以应付如此庞大的失地人口。国家对失地农民 的安置也转向一次性支付一定的货币补偿的模式。按照有关政策，一般给予失地农 【1 】闻连利民进中央全国政协十一大二次会议提案 r 北京：全国政协，2 0 0 9 ： 嘲国务院全国土地总体规划纲要( 2 0 0 6 2 0 2 0 ) e b 中国中央政府门户网站，2 0 0 8 1 0 2 3 7 内蒙古师范大学硕士学位论文 民金额不等的一次性补偿金，让被征地的农民自谋职业。即便是那些被安排了就业 的农民大多也是从事一些没有多少劳动技能、劳动报酬低的行业，以绿化、环卫、 治安等行业为多。事实上，多数农民由于受教育程度低，就业能力和社会生存竞争 能力较差，很难顺利实现再就业。这样对于多数失地农民来说，失地就意味着失业。 就社会保障而言，由于普遍实行了货币补偿，在城乡二元体制下，基本上由农 民自行解决养老、医疗、失业等社会保险。换言之，大部分失去土地的农民并没有 什么社会保障可言，即便是有，其保障的水平和层次也非常之低。农民在失去了土 地后，意味着失去了劳动对象和工作的场所，离开了土地，许多农民就缺乏了谋生 手段，首要的就是就业问题。从理论上讲，农村劳动力应向城镇二、三产业转移， 寻找新的就业机会。但受现实生产力制约，农村劳动力大量转移到二、三产业还比 较困难。由于农民向其他产业的技能转换成本较高，相当一部分人根本无法支付， 结果直接导致许多失地农民失去就业机会。有些失地的农民即使进人二、三产业， 但由于其文化素质和劳动技能普遍不高，也只能从事一些纯体力劳动，科技含量小， 劳动替代性极强，实质上也是一种隐性失业。n 1 而现在普遍采取的安置方式是对失 地农民进行一次性货币安置，让农民自谋职业，就业安置很少。即便进行安置，也 只能从事一些技术要求不高的体力劳动，收入低，保障性能差，再失业风险大。土 地将来的用途以及地价升值与农民毫无联系，农民拿到补偿款如同国有企业职工买 断工龄一样，实质都是失业。 ( 二) 农民失地所产生的负面影响 1 、农民失地对劳动力产业的转移的影晌 农民靠土地为生，土地问题是农民的关键是不言而喻的。农民工问题的关键也 是土地问题。所谓的农民工尽管已经成为工人了，但还在家乡保留一块土地。这块 土地的去留决定了农民工的未来身份。从农村劳动力的就业情况来看，中国农村劳 动力数量非常大，长期以来就业不充分，加上每年新增劳动力以及农业技术进步释 放出更多的劳动力，使我们国家农村劳动力供大与求的状况，不仅现在存在，以后 可能还要长期的存在。我国是世界第一人口大国，对于1 4 亿人口中的绝大多数人 来说，就业是其参与社会活动、获得收入的主要途径，个人通过就业实现自我价值 并提高生活质量。对整体经济来说，充分就业可以使劳动力资源得到充分利用，在 李薇辉中国经济热a f t - ；题浅析 m 上海：华东理工大学出版社，2 0 0 7 ：3 2 0 8 第二章城镇化过程中农民失地的现状及其影响 现有技术条件下创造最大的社会财富。此外，充分就业乜1 也是体现社会公平、促进 社会发展的重要内容，大量失业人员的存在将影响到社会的稳定。从世界各国经济 发展的历史来看，人口就业和经济增长一般有着正相关的关系。经济增长速度越快， 越能更多地吸纳劳动力就业。我国经济3 0 余年持续高速增长，1 9 7 8 - 2 0 0 8 年平 均经济增长率接近1 0 ，理论上我国不应该有失业问题。但我国的数据却显示，经 济增长与人口就业变动之间存在较强的非一致性，即经济持续高速增长伴随着就 业压力和失业人数的不断增大，无就业增长。n 1 我国就业问题的严峻性，已经从总量和产业层次中突出地表现出来，而且业已 成为一个困扰中国今后可持续发展的重大问题：一方面，在就业总量上，巨大的人 口基数和劳动力数量构成了规模庞大的就业规模。由于中国自建国后的近三十年， 长期忽视计划生育，没有及时控制人口数量的过快增长，造成全国的人口数量急剧 增加。改革开放以来，虽然我们已认识到人口数量过大这一问题的严峻性，果断采 取措施控制人口的过快增长，并把计划生育纳入了中国的基本国策，但此时全国的 人口基数已经过大，人口问题已积重难返。另一方面，改革开放以来，随着城镇化 和工业化进程的加快，我国第一产业和就业人员占全国总产出和总就业的比重都快 速下降，而第二，第三产业构成的非农产业产出比重迅速上升，从业人员比重也有 较快增长，不仅吸纳了绝大多数新进入劳动年龄的劳动力，而且吸纳了大量第一产 业转移出来的剩余劳动力。从另一个侧面也说明了农民失地后向第二、三产业专业 的必然趋势。 2 1 保罗萨缪尔森经济学( 第十六版) m 北京：华夏出版社1 9 9 9 ：2 0 2 - 2 0 3 【i l 保罗萨缪尔森经济学( 第十六版) m 北京：华夏出版社1 9 9 9 ：2 0 2 2 0 3 9 内蒙古师范大学硕士学位论文 产业结构与 产n k 结构增长率藏地结构增长率 就业结构的比重比椤 i 年份 第一第二第三 第“ 第二产笼三产第第二第三 产业产业 产业产业 业业 产业产业产业 l 9 9 02 2 20 5 2，o 5 9 1 9 9 i 2 4 ：j o 5 1 o 5 62 5 90 4 5 2 1 3 0 4o ( 1 00 4 0 1 9 9 2 2 6 8o 5 0 0 5 7- 2 7 4 l6 6l d 7 一l20 3 0o ，9 0 1 9 9 32 l f ；o 4 8d 6 32 0 83 ：1 21 0 32 1o 7 0 1 4 0 1 9 9 4 & 7 5 0 4 9瞧6 90 0 5 o l - 1 52 。1勺1 8 0 1 9 9 52 6 3 o 4 9 o 。7 5 0 1 0o 6 l- 0 7 l一2 1 o 3 01 8 0 1 9 鹏2 5 6 b 4 9 o 7 9o 订a 3 sn 蛹1 7j 0 翩1 。2 】 1 9 9 7 2 7 3 0 5 0o 7 7 一l4 0o 0 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年呈下降趋势。第二产业在2 0 0 3 年的结构发生偏离，表明在这一阶段， 第二产业并没有合理吸收大量从别的产业流出的、正在转移着的劳动力，就业人数 的比重稳定且仅有少量增加：从第三产业来看，就业结构与产业结构变动力没有表 现出明显相关性。第三产业产值比例增长率有正有负，而就业比增长呈上升趋势。 这表明我国第三产业发展还不是很稳定和成熟，但劳动力向第三产业转移的基本趋 势已形成。资本密集型生产技术的选择使之无法吸收更多的劳动力。由于技术进步、 生产效率提高而从农业、工业转移出的劳动力，正在大量流入第三产业，第三产业 已成为吸收劳动力最主要的部门，因此，在今后相当长的一段时期内，为扩大我国 劳动力的需求j 应大力发展第三产业。 自上到下的权力结构决定从富到贫的经济机会。资源配置权力的大小，最终决 定收入的多少。从近年的情况看，人均可支配收入北京最高；其次是省会城市；接 下来是地区市；然后是县。收入结构跟权力结构是完全匹配。无论从人均固定资产 投资量看，还是从固定资产投资占g d p 的百分比看，都是这样。因此，合理配置权 力资源、协调财权与事权的关系，发挥中央和地方两个积极性，是就业弹性系数提高 的政治前提。 2 、失地农民对社会稳定的潜在危胁 农民再失去土地之后无地可耕，大多进入城市转化为农民工。中国就不可能 有这样快速的工业化和城市化进程。实际上，工业化和城市化的进一步发展更离不 开农民工。但很显然，快速的工业化和农村城镇化并没有消化和吸收农民工；否则， 就不会有农民工这个概念了。这是和其他国家很不一样的地方。因为离开了土地， 但城市又不能完全吸收他们，所以农民工就成为了中国社会的第三元，即在城、乡 二元之上的新的一元。这第三元是中国社会最不稳定的。 这个问题在今后会越来越严重。第一代农民工还可以还原为农