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河海大学博士学位论文水利工程后评价控制机理与d e a 方法应用研究 摘要 后评价在我国起步较晚。后评价的理论、方法和有关规范还不完善，尤其是水 利工程后评价工作目前尚处于探讨阶段，因此，对水利工程后评价的研究具有重要 的现实意义和理论价值。 本论文在学习和借鉴国内外有关项目后评价理论的基础上，结合d e a 基本理 论，对水利工程后评价的理论和方法进行了初步探讨。 ( 1 ) 提出了本论文研究的背景、目的和意义，综述了国内外有关工程后评价的 研究进展、现状以及趋势，界定了本文的研究内容、建立了研究框架、确定了研究 方法。 ( 2 ) 研究了后评价的控制和后评价的管理，后评价控制的研究包括两个方面： 一是基于系统控制论的项目动态管理理论，另一个理论就是基于可持续发展的项目 评价理论；后评价的管理是后评价能否充分发挥作用的保障。用委托代理理论分析 了我国水利建设项目监管的重要性，并对现在监管现状进行了研究，分析了项目后 评价的监督控制作用。基于监督控制作用研究了适合我国水利建设项目的后评价管 理和运行机制，设置了符合我国实际情况的后评价三级机构体系。 ( 3 ) 对水利工程可持续发展后评价的指标体系进行了研究。水利工程后评价包 括过程评价、经济评价、影响评价、项目目标和可持续性评价。论文在对水利工程 后评价各部分单项效益和影响进行分析研究的基础上，对水利建设项目后评价的理 论和方法进行了研究与梳理，并对评价指标体系进行了设计。 ( 4 ) 针对水利工程后评价中定性指标多的特点，提出了将d e a 基本理论运用于水 利工程后评价中。着重对d e a 在水利工程后评价中的管理有效性测评、社会影响后 评价、可持续性评价和科学发展观下的水利工程综合评价方法进行了研究。最后将 此方法应用在温孟滩河道和放淤改土移民安置工程的后评价中，着重进行了移民安 置的社会影响评价和可持续性评价。通过评价，得出了o e a 方法在水利工程后评价 中的先进性和可靠性。 关键词水利工程控制机理后评价d e a温盂滩 i i i 河海大学博士学位论文 水利工程后评价控制机理与d e a 方法应用研究 a b s t r a c t t h e 、o r ko fp o s t - e v a l u a t i 姗c dr e l a t i v e l yl a t e ri no u rc o u n t 呵趾di t st 1 1 e o r y m e i l 试a n dr e l e v 蠲tn o n s 甜ea l s on o tp e b c t ，e s p e c i a l l yf b r 廿l ec o r l s m l c t i o n 口r o j o c to f w a t 盯c 0 i l s e n r a l l c y t h u s ，血es t i l d yo np o s t e v a l u a t i o nt ow a t 盯p r o i e c ti so fj 蜘p o 砌n t r e a l i s t i cm e 舡血ga i l dm e o r i d c a lv a l u e o nt h eb a s i so fm et l l e o r yo ft h ep r o i o dp o s t - e v a l u a t i o na th o m ea i l da _ b r o a d ，m e p f e l i m m a r yd i s c u s s i o nt om em e o f y 鲫dm e m o do nt h ep o s t e v a l u a t i o nt ow a t e r p r o j e c ti s c a 埘e do ni l it h i st l l e s i si na 咖r d a n c ew i t l ld e ab a s i cp r i n c i p l e ( 1 ) i h cb a c k g r o u n d ，g o a la n ds i 鲥丘c 锄c co f m i ss t u d ya r ep u tf o n v o r d 1 1 l er e s e 砌 d e v e l o 肿e 1 1 t ，a r e i i ts i n j a t i o na i l d 仃饥do fp o s t 一酬u a t i o nt op r o i o c ta r ed e s c r i b e d t h e s t l l d yc o i m ：n t sa r eb o u n 蛐t h es t t l d y 台a i n ei se s 诅b h s h e da n dt h es t i l d ym e t h o di s d e k 耵n 讪。正 f 2 ) t h ec o n t r d la n dm a n a j 萼锄e n to fp o s t - e v a l u a t i o na r es 伽i e d t h ec o n t r o lo fp o s t e v a l 删o ni n d u d e s 咖m e o r i e s ：ei s 山ed y n a m i c 埘衄a g e n l tm c o r yb a s e do n s y s t 吼i c n n d l ，m eo t l l e ri s 也em e o r yo fs 璐t a i n b l em e o r y t h em 柚a g 黜朗to fp o s t - e 忸l u 拍o ni st l l eg 岫加t e et op r 鲫o t ep o s a l 删o ni np r a c t i c e m 弛d a t e 伽x yt h r yi s u s e dt o 髓a l y s em ei m p o r t a n c eo f 吼l p e r “s i o nt ow a t e rp r o e c ec o n s m l c y i o n t h e d e s c r i b t i o no f t h ec u r r e ms i n l a t i o no f s u 口刊s i o ni sc o n d u c t c d ，柚dt l l ec o n t r o l m 鲥o o f 口o s t - e v a i u a t i o ni si n v e s t i g a t e d t 1 1 r e e 1 e v e li n s t i t u t i o n a lp o s t e v a l u a t i o ns y s t 鲫 i s e s t a b l i s e e d 船p e rm ep r a c t i c a lc o n d i t i o n ，w h i c hs u i t st h e ( 3 ) t 1 l es l l s t a i n a b l ed e v d o p m e n ti n d i c a t o rs y s t e mo f p o s 卜e v a l u n t i o nt ow 撕p r o j e c t i sf b n m d a t 甜t h ep o s t - 鼬r a l u a t i o ni n c l u d sc o u r s ee v a l u a t i o l l c l 踟o m i ce v a l u a t i o n ， a 疏c t i o na p p r a i s i n 岛p r o j c c tg o a la 船馏s m e ma n dc 0 船t a n _ t 印p r a i s a l 0 nl h eb i so f a n a l y z i l l gi 玎m v i d u a lb e 矗ta n di i l n u e n c eo fe a c hp a r to fc o n s 锄c t i o np r o i e c to fw a t e r c o n s e r y 姐c y t h i st l l 楣i sp u t s 南r w a r ds ”曲e d ca n a l y z i n gw a y t 0i t e 叩耐e 山er e l a 6 0 n s h j p 枷o n gi n d i v i d l l a li 玎d e x 韶a n di n f l u e n c 铝o nm eg e n 盯a io b j e c 6 v eo f t h e 州e c ti 1 1o r d e ft o a v o i dm eo l e s i d e d n e s so f t h e s t 州a l l l a t i o nc o n c l u s i o n ( 4 ) b e c a 啊eo f t o om 锄yq 岫l i t a t i v ci n d e x 髑i i lt h ew a t 盯p m j e c tp o s t e v a l u a t i o n ，d e a b 商c 也c o f i 罄a 他a d o p t c d t h ea s s 嚣s i f l gm a n a g e m e n t i d i 劬s o c i a li i l n u e n c ep o s t - e v a l u a i i o n o d m 细ta p p r a i s a la n dc o m p r e h e n s i v ea 1 ) p r a i s a lm e t l l o da r bf o 咖s e do ni nm e 啊e wo fs l 】s t a i n a b l ed e v e l o l m l t t k sp 印盯a p 讲i 锚t h i sm c l h o dt ol h ep o s t - e v a l m t i o no f w 细e n g t 蛐r 船e n l e m e r i tp f o j e c t ，w h i c he m p h a s i z e s a p p r a i s i n g 也es o d a li n n 啪c e 姐dc o n s t a n ta p p f a i s a lo fr e s 甜l 咖钮te c o n o m y t h r o u 曲印耐s a l ，i td r a w st h ea d v a n t a g c 觚dd e p e 苴l d a b i l i t yo f d e au s e di i lp o s t - e v a l u a d o nt ow a t e rp f o j e c t k e y w o r d s ：w a t e r 州e c t ，o o n 打o lm e c h a i l i 锄，p o s “e v a l u a t i o n ，d e a ，w h m e n 萨a n 闸海大学博士学位论文 水利工程后评价控制机理与d e a 方法应用研究 - i 山o 刖吾 项目后评价是对项目的立项、决策、设计、实施直到实现运营的全过程活动及 其成果、绩效和影响的考察和总结，从项目管理的生命周期来看，项目后评价作为 项目管理的最后一个阶段，其理论基础是现代项目管理理论，最终目的是提高投资 的效率和效益。 现行的项目后评价中已经开始融入可持续发展思想，除了财务评价和经济评价 外，也包括项目对社会影响评价、环境影响评价等方面。但从可持续发展的角度 看，这些方面的评价所包含的可持续发展思想、内容和要求是零散的、不系统的， 所处的地位也是相对次要的，整个评价体系仍是以经济效益为核心，没有全面体现 可持续发展观。 随着社会发展观的演变，项目评价理论也有所改进、充实、发展，项目评价已 从单一的经济评价，发展到经济、技术、环境和社会等方面的评价，但目前仍以经 济评价、技术评价为基础。现有评价理论的不足之处体现在方法层面上是独立的评 价方法的不一致、不协调性，以及不同类型影响的相互依存被忽视。在程序层面上 是很难协调各种独立评价的时间选择，即使与规划周期的决策适时一致，也很难体 现在评价和决策的每一过程中；关注范围有限、缺乏协调，要么限于环境领域，要 么经济领域，要么社会领域，未能将环境、经济、社会有机结合，视为一个有机 体，未能从可持续发展角度综合考虑。 水利建设项目后评价工作近十多年来发展较快，1 9 9 6 年7 月，已完成的大中 型水利工程后评价实施暂行办法( 修改稿) ，对水利建设项目后评价的实施机制做出 了相应的规定，但是对于后评价的管理机制、运行机制、反馈和结果使用机制等方 面没有详细的要求和规范。 水利建设项目后评价是项目监督管理的重要手段，是监管手段的重要组成部 分，也是投资决策周期性管理的重要组成部分。水利建设项目后评价的作用不仅体 现在对过去发生的情况进行总结监督，还包括对项目今后的发展进行预测。通过对 建设项目各个方面的调查分析，判断项目的可持续性如何，影响项目的可持续性有 哪些因素，怎样克服不利因素、发挥有利因素使项目能持续运行发展，给运行管理 部门提供相应的建议。 河海大学博士学位论文水利工程后评价控制机理与d e a 方法应用研究 本文的创新包括： ( 1 ) 运用委托代理理论分析了我国水利建设项目监管的重要性，对监管现状进 行了研究，分析了项目后评价的监督控制作用并研究了适合我国水利建设项目的后 评价管理和运彳亍机制，设置了符合我国实际情况的后评价三级机构体系。 ( 2 ) 在对水利工程后评价理论探讨的基础上，研究了基于可持续发展理论的水 利工程持续性分析和水利工程评价方法，针对水利建设行业的特点，结合水利工程 实际和具体的边界条件构建了水利工程可持续发展评价指标体系。 ( 3 ) 将d e a 理论应用到水利工程后评价领域，对于产出滞后问题将d e a 模型进 行了改进。d e a 在国内很多领域已得到应用，但是应用于工程项目后评价却尚未见 到。它作为种科学的评价方法，在经济生活中将会起到日益重要的作用。 i i 学位论文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。与我一 同工作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说 明并表示了谢意。如不实，本人负全部责任。 论文作者( 签名) ：垂丝么2 0 0 8 年月妇 学位论文使用授权说明 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术 期刊( 光盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件 或电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人 电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论 文外，允许论文被查阅和借阅。 论文作者( 签名) ：丝之盔：2 0 0 8 年，月日 河海大学博士学位论文水利工程后评价控制机理与d e a 方法应用研究 第一章引言 1 。1 研究背景 水利工程后评价是水利工程基本建设程序的最后一个环节和一个重要阶段，也 是固定资产投资管理的一项重要内容。水利工程后评价针对水利工程项目决策、实 施过程和运行管理等各阶段工作及其变化的原因和影响，通过全面系统的调查和客 观的对比分析、总结并进行的综合评价。其目的是通过水利工程项目的后评价，总 结经验，吸取教训，不断提高项目决策、工程实施和运营管理水平，为合理利用资 金、提高投资效益、改进管理和制定相关政策等提供科学依据。 就世界范围而言，从2 0 世纪3 0 年代美国政府第一次有目的地开始对项目进行 后评价以来，已有7 0 多年的历史。2 0 世纪6 0 年代以后，西方发达国家和一些发展 中国家也陆续开展了此项工作。世界银行从2 0 世纪7 0 年代初，就大规模开展投资 项目的后评价工作形成了一套完整的制度和方法。 在发达国家，后评价主要是对国家的预算、计划和项目进行评价。般来说， 这些国家有评价的法律和系统的规则、明确的管理机构、系统的方法和程序。目 前，其发展趋势是将资金预算、监测、审计和评价结合在一起，形成一个有效的和 完整的管理循环和评价体系。就具体的后评价方法而言，也形成了系列较为完善 和科学的方法体系，主要的有有无对比法和逻辑框架法( l f a ) 。其中逻辑框架法是 美国国际开发署( u s a i d ) 于1 9 7 0 年开发并使用的一种评价工具。目前国际上已有三 分之二的国际组织把l f a 作为援助项目后评价的主要方法。 近年来，发展中国家的项目后评价也有了很大的发展，许多发展中国家成立了 中央评价机构。但是，这些评价机构大多是从属或挂靠政府的下属机构，相对独立 的后评价机构和体系尚未真正形成。在具体进行评价时，主要是参照发达国家的做 法或按照国际金融组织的要求去做，没有形成适合各自国情的方法体系。从总体上 看，发展中国家后评价成果的反馈情况并不十分令人满意，主要问题是缺乏完善的 反馈机制，导致项目后评价的作用不能被有效地体现。 我国的投资项目后评价始于2 0 世纪8 0 年代中后期，1 9 8 8 年原国家计委正式委 托中国国际工程咨询公司进行第一批国家重点建设项目的后评价。2 0 年来，我国的 河海大学博士学位论文水利工程后评价控制机理与d e a 方法应用研究 后评价事业有了长足的进步，已经初步形成了自己的后评价体系。就项目投资渠道 和管理体制而言，我国项目后评价可以分为以下几类，即：国家重点建设项目、国 际金融组织贷款项目、国家银行贷款项目、国家审计项目、行业部门和地方项目。 就具体方法而言，我国项目后评价的方法主要参考项目前评价方法和国际上通用的 后评价方法( 有无对比法) ，原国家计委和国家开发银行已经颁布了有关规定，并在 不断完善过程中。 我国的水利工程项目后评价工作起步较晚，直到1 9 9 3 年才有真正意义上的水利 工程项目后评价。水利工程建设项目后评价在工程已经建成、通过竣工验收、并经 过一段时期的生产( 运行、使用) 后进行。评价对象为水利工程的整体后评价，也 包含各个部分的相对独立的后评价。 根据原国家计委的要求，工程建设项目后评价的内容包括过程评价、经济效益 评价、影响评价和持续性评价四个方面：过程评价包括立项决策评价、勘测设计 评价、施工评价、生产( 运行、使用) 评价和投资评价；经济效益评价包括工程 财务效益评价和国民经济效益评价；影响评价包括项目建成后对地区和行业经济 发展带来的影响、对提高人民生活水平等方面带来的影响、对环境资源和生态平衡 等带来的影响、对技术进步和对人员技术素质适应程度等方面产生的效果和影响； 持续性评价包括对项目是否能持续发挥投资效益进行分析和做出判断、提出项目 对持续发挥效益必须具备的内部、外部条件和需要采取的措施。 结合水利工程建设项目的实际和特点，按照水利部的要求，水利工程建设项目 后评价需要拓展充实三个内容，即包括水资源评价、工程评价和经营管理评价： 水资源评价包括水资源的数量和质量评价、水资源开发利用程度评价、水资源满足 生产和生活需要程度评价、水资源管理评价；工程评价包括骨干工程评价和配套 工程评价；经营管理评价包括生产管理评价、项目功麓评价和经验评价。 水利工程是我国重要的基础设施，对于国民经济和社会发展具有重要的作用。 从当前我国水利事业发展的状况来看，新中国成立以来，党中央、国务院高度重视 水利工作，水利建设取得巨大成就。根据全国水利发展第十个五年计划和2 0 1 0 年 规划及有关研究机构分析，水利基本建设投资需求“十五”期间在6 0 0 0 亿元左 右。 大规模的建设、高速度的发展，需要国家投入大量的资金和资源，需要决策部 河海大学博士学位论文水利工程后评价控制机理与d e a 方法应用研究 门做出慎重而正确的决策。我国的水利建设项目长期以来一直存在着重建设、轻管 理、重骨干、轻配套现象，造成水利工程先天不足，很多项目急于上马，前期工作 不充分，导致达不到预期的目标；部分水利工程由于管理不善，导致工程老化失 修，使用年限没有达到规定标准，不能发挥应有的作用，水利工程不能形成良性运 行和可持续发展。因此，如何对已完成的水利建设项目进行科学的评价，使这些工 程持续发挥其经济效益和社会效益，如何总结经验、汲取教训、分清责任，在以后 的水利项目建设中不断提高决策水平和管理水平，使有限的资源得到最佳配置。这 些都是当前我国水利建设中亟待解决的问题。通过对已建成水利项目的建设过程和 实施效果的检查总结，评价分析水利建设项目预期目标是否达到，项目的主要效益 指标是否实现，以评价确定投资决策者、管理者和建设者在工作中取得的经验和存 在的问题，最后通过及时有效的信息反馈，提高水利建设项目决策的科学化水平， 促进投资活动的规范化，达到提高投资效益的目的。 “十一五”期间，水利将进入全面发展的新阶段，全面建设小康社会、科学发 展观、国家宏观经济发展战略和经济体制改革对水利发展提出了新的更高的要求， 水利面临前所未有的良好发展机遇。我国“十一五”期间还会继续对水利建设项目 进行大量的投入，水利建设开始向着更高的目标发展，从工程水利到资源水利，传 统水利向现代水利、可持续发展水利和科学发展观的新的治水思路转变，对水利建 设项目后评价提出了更高的发展要求。现阶段我国也开展了部分的水利建设项目后 评价，由于后评价刚刚开始，而且后评价机制没有建立起来，后评价活动往往流于 形式。为了不断提高水利建设项目的建设水平和管理水平、总结经验教训、进行可 持续发展水利建设，一定要充分重视水利建设项目的后评价，而且，特别要重视水 利工程可持续发展后评价。 1 2 研究目的和意义 水利工程项目的后评价是指水利工程建成并经过定时间的投产运营后，对水 利工程进行的总结性评价。后评价目的在于评价工程的实际运行状况，以确定工程 是否达到规划设计设定的目标和预测的投资效果，评价工程建设决策是否正确，建 设实施是否成功，为工程以后的运行管理提供参考意见，供类似工程建设决策借鉴 参考。 河海大学博士学位论文 水利工程后评价控制机理与d e a 方法应用研宄 水利工程项目后评价是工程前期评价的进一步延伸和完善，是工程项目实现科 学管理的重要环节，是整个工程项目技术经济评价体系不可缺少的重要组成部分。 水利工程项目后评价是水利工程管理的一项重要内容，是水利工程基本建设程 序中不可或缺的一个重要环节，也是项目后评价体系中的一个重要组成部分。项目 后评价起始于2 0 世纪3 0 年代美国的“新政时代”，自2 0 世纪6 0 年代末开始，各 国和国际金融机构组织逐步应用和发展了后评价的理论，使之成为投资监督和管理 的得力工具和手段。我国自1 9 8 8 年起开始着手抓重点项目的后评价工作，能源、交 通运输、原材料、轻工、电子等行业先后迸行了后评价工作，取得了一定的经验。 而在水利工程项目方面，后评价工作起步较晚，直到1 9 9 3 年才首先对丹江口水利枢 纽进行了全面的后评价。以后陆续对一些水利工程建设项目进行了后评价工作，由 于水利工程项目后评价工作开展较晚，经验不足，缺乏相应的规程和规范，因此水 利工程项目的后评价工作还有待进一步加强。 在我国，传统的项目管理理论认为，项目管理的内容范围仅包含从项目提出到 项目竣工投产全过程管理，把项目后评价排斥于项目管理周期以外。实际上，项目 后评价是项目管理工作的延伸，是项目管理周期中一个不可缺少的重要阶段。水利 工程项目后评价，是在项目已经建成通过竣工验收，并经过一段时期的生产运营 后，对项目全过程进行的总结评价。即通过对项目前期工作、项目实施、项目运营 情况的综合研究，衡量和分析项目的实施情况及其与预测情况的差距，确定有关项 目预测和立项决策是否正确并分析其原因，从项目完成过程中汲取经验教训，为今 后改进项目规划设计、立项、决策、施工、监理、管理运用等工作创造条件，并为 提高项目投资效益提出切实可行的对策措施。在后评价的基础上，决策部门还可以 对国家、地区或行业的规划进行分析研究，为调整政策和修订规划提供依据。只有 通过后评价，才能反馈工程管理各阶段的经验教训，才能进一步改进和完善项目管 理工作，提高项目投资效益。 水利工程数量多、分布广，管理体制各异、运行机制繁杂。本论文以水利工程 为研究对象，试图寻求水利工程建设与运行的发展规律，在深入研究和充分探讨的 基础上，建立起一套适合于水利工程的后评价理论方法与管理体系，这也是本论文 研究的特点所在。 河海大学博士学位论文水利工程后评价控制机理与d e a 方法应用研究 1 2 1 水利工程后评价的特点 水利工程一般都具有防洪、发电、供水、灌溉、除涝、治渍、水土保持，甚至 是养殖、通航、旅游等多项功能，影响着社会生活的方方面面，具有其它项目无法 比拟的社会性。 水利工程项目后评价不同于前评价。项目前评价是指在项目决策之前，在深人 细致调查研究，科学预测和技术经济论证的基础上，分析评价项目的技术先进适用 性，经济合理性和建设可行性的过程，其目的是为建设项目投资决策提供依据。 项目后评价的特点是： ( 1 ) 现实性 项目后评价研究的是项目的实际情况，所依据的数据资料是已发生的实际数据 或根据实际情况重新预测的数据，而项目的前评价是对项目建设的预测，评价所采 用的数据是预测数据。 ( 2 ) 全面性 在进行后评价时，既要分析其投资过程，又要分析运行经营过程，既要分析投 资经济效益，又要分析其经营管理睛况，发掘项目的潜力。 ( 3 ) 探索性 要分析建设项目运行管理的现状，发现问题并探索未来的发展方向，把握影响 项目效益的主要因素，提出切实可行的改进措施。 ( 4 ) 反馈性 后评价目的在于为有关部门反馈信息，为今后项目管理，投资计划和投资政策 的制定积累经验，并用于检测项目投资决策正确与否。 水利工程后评价除了上述特点外，还具有如下几方面的特点： ( 1 ) 评价内容广泛 水利工程后评价包括工程后评价、经济后评价、社会影响后评价、目标和可持 续性评价。经济后评价又分为国民经济后评价和项目自身的财务后评价；社会影响 后评价又分为人文环境和自然环境的影响评价以及社会经济评价，它涉及政治、经 济、技术等领域，从宏观到微观，从整体到局部，内容既有横向的广度，又有纵向 的深度。 ( 2 ) 资料搜集困难 5 河海大学博士学位论文水利工程后评价控制机理与d e a 方法应用研究 由于水利工程后评价的内容涉及方面较多，在后评价工作中就需要有能反映社 会各方面的丰富详实的数据来对水利工程所产生的作用进行合理评价。但是，由于 历史的原因，过去水利建设没有规范化、程序化，不少水利工程没有经过前评价， 甚至没有完整的设计资料及竣工验收报告等；另外，水利建设长期以来“重建轻 管”，不重视积累实践资料，使很多工程没有统计资料或统计资料遗失、散乱等等， 这些都给水利工程后评价的资料收集乃至项目评价工作带来了极大的困难。 ( 3 ) 定性定量结合 定量评价以其直观、明确的特点在项目评价工作中被普遍采用。对于水利工程 来说，仅以定量的方法来评价水利工程对社会经济、文化教育以及自然环境的影响 是不够的，因为它存在很多难以定量的因素，例如洪灾损失中关于人的伤亡，洪灾 造成的人们精神负担等都无法用货币量来描述，因此必须有定性的分析和说明。 1 2 2 水利工程后评价的作用 ( 1 ) 总结经验教训，肯定项目成绩 经验教训包括项目自身特点所具有的重要收获和教训以及可供其他项目借鉴的 经验和教训，特别是可供项目决策者、投资者、借款者和执行者在项目决策、程 序、管理和实施中借鉴的经验教训。 水利工程后评价把水利工程在防洪、防凌、减淤、供水、发电、灌溉等多方面 的效益实实在在地展示了出来。如内蒙古察尔森水库，仅1 9 9 8 年的防洪经济效益就 达7 6 亿元“1 ，是水库工程实际完成投资的7 倍多；又如韶山灌区，投入运行后迅 速达到了设计灌溉面积，经受住了多次干旱年的考验，在地区经济发展和提高农民 收入方面发挥了无可替代的作用；三门峡工程在实践中创造出的水库蓄清排浑、调 水调沙运用方式。1 等都是成功的经验，可供其他项目借鉴。另一方面，通过后评价 总结出的教训，诸如工程开工之前对水利产品定价缺乏研究或过于乐观，或有的项 目重主体工程轻配套工程以致长期达不到设计效益等，均具有警示作用。 ( 2 ) 发现主要问题，提出对策建议 通过后评价，可以发现项目在规划设计、立项、决策、施工、监理、管理、运 行等各环节存在的主要问题。如项目的财务状况堪忧；早期兴建的水利工程老损， 功能衰退，难以持续运行；新建的水利工程配套不全，影响投资效益等。针对存在 河海大学博士学位论文水利工程后评价控制机理与d e a 方法应用研究 的问题，提出对策建议和具体措施。有的问题由项目单位自行解决；有的涉及建设 方案不合理，需原审批部门会同主管部门协同有关方面共同予以解决：有的需要决 策部门吸取经验教训，提高投资决策水平；有的问题是在新旧体制转换时期由于体 制和机制不健全造成的，需深化改革逐步解决。 ( 3 ) 通过信息反馈，提高投资效益 通过及时高效的信息反馈，有助于项目管理运行中的主要问题妥善解决，从而 达到提高投资效益的目的。如韶山灌区后评价中提出工程急需维修，但缺少资金， 用水单位及时集资1 5 0 0 万元支付维修费用；鹤地水库后评价促进了移民遗留问题的 解决；丹江口水利枢纽上网电价长期过低、潘家口水利枢纽供水价格偏低等问题， 在后评价工作结束后，经过多方努力，均获得了初步解决。 ( 4 ) 增强投资者责任心，提高决策水平 后评价具有透明性和公开性的特点。通过对投资活动的成绩和失误的主客观原 因分析，比较公正、客观地确定项目决策者、管理者和建设者在工作中实际存在的 问题，有利于提高他们的责任心和工作水平。通过后评价中的“对策与建议”的反 馈，使相关方针政策，如水价、电价、水库移民等政策和管理程序得以调整和完 善，从而提高决策者的能力和水平，最终实现提高决策水平，改善投资效益的目 的。 ( 5 ) 积累后评价经验，促进后评价规范 所完成的后评价试点工作和提出的一批后评价报告，丰富了水利工程后评价工 作的理论、方法和实践，为水利工程后评价工作制度化、规范化积累了经验。实践 证明，水利工程后评价工作成功的工作程序是：制定计划，选择执行者，组成后评 价组织，现场调查，收集资料，选择方法，对比分析，起草、审查、提交后评价报 告并反馈。行之有效的技术路线是：研究并制定详细的工作大纲和技术大纲，实地 考察，收集资料，分析研究，起草、审议、修改子课题或专题报告，起草、审议、 修改总报告，审查后评价成果，成果的反馈与扩散。 1 2 _ 3 水利工程后评价工作中需要考虑的主要问题 ( 1 ) 坚持“客观、公正、科学”基本原则方面 “客观、公正、科学”是水利工程后评价的基本原则，在实践中坚持这个原则 河海大学博士学位论文 水利工程后评价控制机理与d e a 方法应用研究 决非易事。在对待一些比较敏感的问题上，诸如具有综合利用功能的水利工程的性 质如何定位，投资费用如何分摊，对项目带来的负面影响和负效益如何评价，对项 目的整体成功程度如何确定等等，有的后评价人员往往有所顾忌，难免有失公允， 从而影响后评价成果的客观性和可信度。 ( 2 ) 评价内容方面 已完成的水利工程后评价报告，内容都非常丰富，报告从早期的几万字扩展到 后来的数十万字甚至上百万字，虽面面俱到，但重点不突出。如果用“回顾、对 比、总结”来概括后评价的内容，那么有的后评价报告可能“回顾”有余而“对 比、总结”不足，尤其是在对项目的持续性评价、项目成功程度分析和主要经验教 训总结等方面，分析研究得不够深透，影响了成果的质量和水平。在“对比”方 面，往往注重纵向对比而忽视了横向比较，并且缺乏深层次的分析。例如某后评价 报告中，单方水的工业供水效益，设计值与后评价值相差近3 倍，却没有分析产生 差异的原因；同为南方某省的两个后评价试点项目，其农业供水单方水效益竞相差 l o 倍，未做横向比较和分析，以致后评价成果的说服力不强。 ( 3 ) 后评价方法的选用方面 水利工程后评价从方法论来讲，基本原理是比较法。就是对项目投入运行后的 实际效果与决策时的预测效果对比分析，从中找出差距，分析原因，总结经验教 训，提出改进措施和意见。常用的方法有定量分析法、定性分析法、逻辑框架法、 成功度分析法、综合评价法等。在我国水利工程后评价实践中，多采用比较法，很 少采用国外已被实践证明为有效的逻辑框架法和成功度法等科学分析方法，以致难 以给出项目成功与否的准确判断。 ( 4 ) 后评价成果的反馈方面 后评价成果的反馈既包括后评价信息的报导和扩散，也包括后评价成果及经验 教训的应用。其中，针对项目后评价中共性问题的反馈尤为重要。后评价成果及时 向社会、国家决策部门、主管部门、有关职能部门及被评价项目有关单位、项目贷 款银行等有关单位反馈，有利于及时调整水利建设未来计划方向，制定发展战略， 改进新项目的规划设计等前期工作，完善在建和完建项目。然而在实践中，对后评 价成果反馈的范围不够广泛，尤其在有目的、有针对性地向社会反馈，通过新闻媒 介强化社会各方面的监督作用上需要加强。 河海大学博士学位论文 水利工程后评价控制机理与d e a 方法应用研究 1 2 4 本论文研究的现实意义 ( 1 ) 增进投资决策水平，提高投资效益的需要 新中国成立以来，我国投入了巨额资金兴建水利工程。由于长期以来的投资管 理水平低下，我国水利产业到底有多少家底，到底发挥了多少效益等，至今无人能 说得清楚。因此，水利工程的后评价对水利产业来说是一次清产核资，也是一次向 全社会宣传水利作为基础产业为社会为人类创造价值、做出贡献的机会。同时，通 过后评价，可以研究分析有些水利工程效益达不到预期目标的原因，并提出适当的 纠正措施。另外，通过后评价，将有关信息反馈到投资管理和投资决策部门，为改 进和改善水利工程投资政策提供依据。 ( 2 ) 确保可行性研究和前评价客观、公正性的需要 我国虽在2 0 世纪8 0 年代初就将工程项目可行性研究和项目评价正式列入基建 程序，但由于我国目前的投资体制并没有使投资主体建立起投资自我约束机制，因 此投资膨胀的内在机制还仍然在发挥作用。在实际中，可行性研究并没有发挥应有 的作用，虚假可行性研究现象普遍存在，先决策后评价也时有发生，有的项目已经 决定上马，并开始了工程准备工作，才进行论证和评价，因此可行性论证已经成了 已定决策的诠释，而不是论证投资的客观可行性。若建立完善的水利工程后评价方 法和制度，对前评价进行较全面、客观地监测和衡量，并建立起相应的奖惩制度， 可以促使前评价人员和有关部门在进行前评价中树立高度的责任感，确保前评价的 客观性和公正性，减少甚至杜绝人为干预前评价的现象。 ( 3 ) 减少投资浪费，提高投资管理水平的需要 做好后评价工作不仅能提高投资决策水平、改进投资决策、提高投资效益，而 且有利于提高项目管理水平，有利于实现项目管理科学化。项目建设管理是一个复 杂的系统工程，在这个大系统中，客观地存在着不同层次的科学管理机制，即项目 建设管理的客观规律。通过项目后评价，检测投产运行中的实际效益，尽早发现项 目投资风险的滞延现象与潜在的不适应性。若后评价结果与前评价结果差距较大 时，可及时采取措施，改变计划与发展方向，及时调整资源分配，纠正失误，避免 蒙受更多的损失。 ( 4 ) 在水利工程后评价中引入较先进的数学工具 d e a 使用数学规划模型评价具有多个输入和多个输出的“部门”或“单位”( 决 o 河海大学博士学位论文水利工程后评价控制机理与d e a 方法应用研究 策单元，d e c i s i o n i a k i n gu n i t 记为d m u ) 之间的相对有效性( d e a 有效) 。根据对 各d m u 观察的数据判断d m u 是否为d e a 有效，从而对决策单元之间进行比较。由于 d e a 方法不需要预先估计参数，在避免主观因素和简化运算、减少误差等方面有着 不可低估的优越性。因此将其应用在水利工程后评价中，并立足于可持续发展的视 角，去评价项目对社会、环境和生态的影响，具有现实和深远的意义。 1 3 国内外研究现状 1 3 1 国外项目评价的现状 2 0 世纪6 0 年代以来，一些西方发展经济学家致力于发展中国家项目评价理论 与方法的研究，项目评价系统方法在发展中国家得到逐步运用，受到发展中国家政 府和经济学界的欢迎。与此同时，在西方发达国家，环境问题成为公众关心的热点 问题，各国政府开始制定环境保护和环境管理方面的法律、法令。美国国会1 9 6 9 年 通过的国家环境政策法令( n e p a ) 中规定美国联邦政府投资或实施的所有项目和规 划必须事先进行自然环境和人文社会环境影响评价( e n v i r o n m e n t a li m p a c t a s s e s s m e n t ) ，提供环境影响报告书。可以看出在这种环境评价中包含了社会评价的 成分。 近几十年来，传统的工业化、现代化发展所产生的一些负面后果，例如人口剧 增、不可再生资源的过度消耗、环境污染、生态破坏、南北差距加大、文化多样性 受到威胁等，成为全球性的重大问题。各国也在自己的发展过程中积累了相当多的 经验教训，人们开始关注投资项目对社会的影响以及社会条件在项目实施中的作 用。些社会科学家就此提出了“以人为中心的发展观念”，认为发展的目的不是发 展物质而是发展人类。人们开始尝试从社会学的角度分析项目对实现国家或地方各 项社会发展目标所做的贡献和影响，以及项目与当地社会环境的相互影响。此时一 个真正意义上的社会评价开始独立出来。从美国的社会影响评价、英国社会分析和 世界银行社会评价中，可以看到许多共同之处，即集中分析项目与当地的社会、人 文环境之间的相互作用，预测项目实施对人民生活、社区结构、人口、收入分配、 福利、健康、安全、教育、文化、娱乐、风俗习惯及社区凝聚力等方面有可能产生 的影响及社会问题。 问海大学博士学位论文水利工程后评价控制机理与d e a 方法应用研究 随后，各国政府、世界银行和亚洲开发银行等国际金融组织，为了保证援助资 金的合理使用和提高投资效益，纷纷建立和健全了他们的投资评价体系，使得项目 评价和后评价的理论与方法得到了发展和完善，从而也使项目后评价形成了较为完 善的体系叫。 近些年国外项目后评价的发展呈现出以下趋势： ( 1 ) 评价内容由单一向多样发展 从项目评价的内容的演变过程可以看出，评价内容由单一的财务评价，向包括 财务评价、经济评价、环境影响评价、社会评价等方面演变，并且随着评价内容和对 象的增多，在不同的评价方法中的重点评价目标也各有侧重：在项目财务评价中， 项目的财务可行性是主要评价目标；在经济评价中，项目的经济可行性是主要评价 目标；在环境影响评价中，项目对自然与生态环境的影响是主要评价目标；在社会 评价中，项目的社会适应性和对对社会经济的贡献是主要评价目标。 ( 2 ) 项目评价由阶段评价向全过程评价发展 早期的项目评价主要针对项目的立项论证，对项目决策后的建设实旖阶段及项 目建成后投产运行阶段的评价分析较少。随着项目评价理论与方法的不断发展和项 目评价实践的广泛开展，项目评价从前评价到后评价，再到对项目全过程进行科学 的预测、分析、监督、管理、总结的全程评价，在项目的监督管理方面发挥着日益 重要的作用。亚洲开发银行2 0 0 0 年颁布的“项目绩效管理系统”“1 、世界银行及 美国政府倡导的绩效管理等，都体现出将项目的建设实施视为一个连续的、完整的 过程的思想。 ( 3 ) 评价方法不断创新 影响评价法：项目建成后测定和调研在各阶段所产生的各种现时影响和效果， 以判断决策目标是否正确。 效益评价法：把项目产生的实际效果或项目的产出，与项目的计划成本或项目 投入相比较，进行盈利性分析，以判断项目当初决定投资是否值得。 过程评价法：把项目从立项决策、设计、采购直至建设实施各程序的实际进程 与原订计划、目标相比较，分析项目效果好坏的原因，找出项目成败的经验和教 训，使以后项目的实施计划和目标的制定更加切合实际。 系统评价方法：将上面三种评价方法有机地结合起来，进行综合评价，以取得 河海大学博士学位论文水利工程后评价控制机理与d e a 方法应用研究 最佳评价结果。 ( 4 ) 国际金融组织扩大了其后评价机构的功能 评价各业务部门的工作质量和效果成为内部监督的重要工具。1 9 9 9 年亚洲开发 银行将原来的后评价局( p o s te v a l u a t i o no f f i c e ，p e o ) 改名为业务局 ( o d e r a t i o ne v a l u a t i o n0 f f i c e ，o e o ) 0 1 。目前，后评价的发展趋势是将资金、 监测、审计和评价结合在一起，形成一个有效和完整的管理循环和评价体系。 后评价组织机构的设置，对于顺利开展后评价工作，把后评价提供的信息有效 地服务于经济政策和投资决策，有着至关重要的作用。从国外的经验来看，后评价 工作般通过单独的中心机构进行，并且在许多国家，后评价工作是通过“立法” 得到法律保证的。各国政府、世界银行和亚洲开发银行等国际金融组织的后评价机 构的组织方法不尽相同，在具体职能方面也各有坝4 重。 在美国，会计总署负责国会提出的后评价任务，并由会计总署成立的后评价研 究所完成，同时对美国联邦政府所有部门的后评价问题进行研究。行政部门利用后 评价对政策和项目实行持续监督、分析以备调整，立法部门利用后评价对政策和项 目进行阶段性考查，以制定相应的法律、法规，咀利于政府予以协调、纠错和控 制。因此，项目后评价同时成为政府和国会的重要工具。在加拿大、丹麦、德国、 英国等国家，后评价机构是分散设立在政府机构中，在定程度上接受政府的指 导。在印度，规划评价组织( p 1 a ne v a l u a t i o n0 r g a n i z a t i o n ) 成立于1 9 5 2 年，主 要对农业项目、教育和健康、妇女和儿童等计划的实施进行评价。1 9 8 3 年印度议会 正式为后评价立法，成为发展中国家中第一个把后评价列入法律体系的国家。 亚洲开发银行( a d b ) 于1 9 7 8 年成立了一个独立的后评价办公室( p o s t e v a