（国际法学专业论文）中国生态系统服务付费pes的实践发展及制度障碍.pdf

p a y m e n t s f o re c o s y s t e ms e r v i c e si n c h i n a ：p r a c t i c a le x p e r i e n c e sa n d in s t i t u t i o n a ib a r r i e r s 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。对本文所涉及的研究工作做出重要贡献的个人和集体，均已 在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本 人承担。 特此声明 学位论文作者签名：事貅 列z 年开月z 日 学位论文版权使用授权书 本入完全了解对外经济贸易大学关于收集、保存、使用学位论 文的规定，同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的 印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版， 并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校 有权提供目录检索以及提供本学位论文全文或部分的阅览服 务；学校有权按照有关规定向国家有关部门或者机构送交论文； 学校可以采用影印、缩印或者其它方式合理使用学位论文，或 将学位论文的内容编入相关数据库供检索；保密的学位论文在 解密后遵守此规定。 学位论文作者签名： 手冰 导师签名： 型 以曳、j 沙，年缸月一日 汕1 1 年午月l g 日 摘要 在中国，通常将生态系统服务付费( p a y m e n t sf o re c o s y s t e ms e r v i c e s ，简称 p e s ) 与生态补偿相提并论，这在一定程度上引起了混淆而不能准确表达p e s 的 真正涵义。本文将从p e s 与生态补偿的概念开始，厘清二者的关系。 p e s 最初是一个自愿性的市场导向机制，但p e s 在中国却发展成为一个自 上而下，由政府主导的进程，并渐渐从集中型的大规模项目演变到分散型的小规 模项目。生态系统保护和促进贫困地区经济发展是p e s 的两大目标。 p e s 在中国的发展始于一些大规模、长期的p e s 计划，这些计划是由中央 政府为确保流域保护、生物多样性保护、自然景观保护而实施的。最常见的例子 如：退耕还林工程：天然林保护工程与三北防护林体系工程。伴随着这些计划的 实施，中国地方政府开始制定并实施新的p e s 试点计划，这些地方政府的p e s 试点计划规模都比较小。例如：密云水库流域生态补偿工程、官厅水库流域生态 补偿工程、浙江省洞头县水资源保护区p e s ，京津风沙源治理项目，拉市海流域 的p e s 计划等等。 p e s 是一个使经济活动产生的环境外部性内在化的有效途径。p e s 最初引入 中国是为了解决严重的环境问题和东西部之间的经济发展失衡，也反映了对可持 续发展和环境保护的强烈需求。本文将梳理近年来中国p e s 发展过程中的经验 教训，并且为完善p e s 提出建议。对于p e s 的未来发展方面，本文给出了四个 建议：( 1 ) 健全法律体系，完善管理机构，提高行政效率，促进多部门的合作和 协调；( 2 ) 加强信息披露与公众参与，使p e s 决策变得更理性，更透明和更公 开；( 3 ) 发展多元化融资渠道，培育一个更加有利的投资环境，吸引更多的私人 实体参与进来；( 4 ) 因地制宜，支持地方创新，发挥出地方政府与人民的积极主 动性，使p e s 具体措施更具有可行性。 关键词：生态系统服务付费，p e s ，生态补偿 a b s t r a c t i n s t e a do fu s i n gt h et e r mp e s ab r o a dh e a d i n go f “e c o - c o m p e n s a t i o n i sm o r e g e n e r a l l yr e f e r r e dt oi nc h i n a ，w h i c hg i v e sr i s et ow i d e s p r e a dc o n f u s i o no v e r w h a ti t a c t u a l l y e m b o d i e s a sw i l lb ed i s c u s s e dl a t e r t h o u g h ，n o ta l l e c o - c o m p e n s a t i o np r o j e c t sc a nb ec o u n t e da sp e s b u tr e l e v a n ts t u d i e si nt h i s a r e aa r en o ty e ts u f f i c i e n t i no r d e rt oc l a r i f yt h ec o n c e p to fp e si nc h i n a 。o n e f o c u so ft h i sa r t i c l ei s t ol o o k t h r o u g h t h e c o m p l i c a t e dc a t e g o r yo f e c o - c o m p e n s a t i o n t h o u g hp a y m e n t sf o re c o s y s t e ms e r v i c e s ( p e s ) w a si n i t i a l l yd e s i g n e da sa v o l u n t a r ym a r k e t - o r i e n t e dm e c h a n i s m p e sd e v e l o p m e n ti nc h i n ab e c a m ea t o p - d o w n ，g o v e r n m e n t - d r i v e np r o c e s st h a ti sg r a d u a l l ye v o l v i n gf r o mc e n t r a l i z e d l a r g e - s c a l ep r o j e c t st od e c e n t r a l i z e ds m a l l e rs c a l eo n e s a s i d ef r o mt h em a i n o b j e c t i v eo fe c o s y s t e mc o n s e r v a t i o n ，p o v e r t ya l l e v i a f i o ni so f t e na na d d i t i o n a l i m p o r t a n to b j e c t i v eo fp e s t h ed e v e l o p m e n to fp e si nc h i n ab e g a nb yt h ei m p l e m e n t a t i o no fs o m e l a r g e - s c a l e ，l o n g - t e r mp e ss c h e m e si n i t i a t e db yt h ec e n t r a lg o v e r n m e n tt os e c u r e s e r v i c e sf o rw a t e r s h e dp r o t e c t i o n ，b i o d i v e r s i t yp r o t e c t i o n ，a n dn a t u r a ll a n d s c a p e p r e s e r v a t i o n e x a m p l e so f t e nc i t e da r e ：t h eg r a i nf o rg r e e np r o je c t ；t h en a t u r a l f o r e s tp r o t e c t i o np r o g r a m a n dt h et h r e e n o r t h ss h e l t e r b e l t a l o n gw i t ht h e i m p l e m e n t a t i o no ft h e s es c h e m e s ，m a n yo t h e rp i l o tp e ss c h e m e s ( t oal a r g e e x t e n tf o c u s e do ns e c u r i n gs e r v i c e sf o rw a t e r s h e dp r o t e c t i o n ) a r el a u n c h e do r d e s i g n e do n as m a l l e rs c a l eb yl o c a lg o v e r n m e n t s s o m ee x a m p l e sa r et h e p r o g r a mb e t w e e nb e i j i n ga n dh e b e ip r o v i n c eo nm a n a g i n gw a t e rq u a l i t ya n d q u a n t i t yf o rb e i j i n g sm i y u na n dg u a n t i n gr e s e r v o i r s ，t h ed o n g t o uc o u n t y w a t e rc o n s e r v a t i o na r e ap e si nz h e j i a n gp r o v i n c e ，t h e b e i j i n g - t i a n j i n s a n d s t o r ms o u r c ec o n t r o lp r o g r a m ，a n dt h el a s h i h a iw a t e r s h e dp e ss c h e m e ， t on a m eb u taf e w p a y m e n t sf o re c o s y s t e ms e r v i c e s ( p e s ) a sap r o m i s i n gc o n s e r v a t i o na p p r o a c h a p p l i e dt oi n t e r n a l i z et h ee n v i r o n m e n t a le x t e r n a l i t i e sh a sb e e ni n t r o d u c e di n t o c h i n aa g a i n s tt h eb a c k d r o po fs e r i o u se n v i r o n m e n t a lp r o b l e m sa n dt h eh u g e d i s p a r i t yb e t w e e nt h ee a s ta n d 骼s tb a l a n c eo ft r a d ea c c o u n t s 。t h es t r o n gn e e d f o rs u s t a i n a b i l i t y , a n de n v i r o n m e n t a lj u s t i c e h a v i n gc l a r i f i e di t s c o n c e p t u a l c o n f u s i o n ，l e s s o n sw i l lb ed r a w nf r o mt h i sc o u n t r y se x p e r i e n c et od a t e a n d r e c o m m e n d a t i o n sw i l lb es u g g e s t e dt oi m p r o v ea n dc o m p l e m e n tt h ep u b l i cp e s p r a c t i c ei nc h i n a s p e c i f i ca t t e n t i o nw i l lb ep a i dt of o u ra r e a s ：a d m i n i s t r a t i v e e f f i c i e n c y a n dm u l t i s e c t o r a l c o o p e r a t i o na n dc o o r d i n a t i o n ；m o r el o c a l a r r a n g e m e n t s ；am o r ef a v o r a b l ei n v e s t m e n te n v i r o n m e n tt oa t t r a c tg r e a t e r p a r t i c i p a t i o no fp r i v a t ea c t o r s ；a n dp r o c e d u r a la r r a n g e m e r i t st h a tl e a dt om o r e r a t i o n a l ，t r a n s p a r e n t ，a n di n f o r m e dp e sd e c i s i o n m a k i n g k e yw o r d s ：p a y m e n t sf o re c o s y s t e m ss e r v i c e s ，e c o c o m p e n s a t i o n i i 目录 第l 章引言1 第2 章中国语境下的生态环境服务付费( p e s ) 2 2 1 概念一2 2 1 1 生态补偿2 2 1 2 生态环境服务2 2 1 3 生态环境服务付费2 2 2 生态补偿与p e s 的关系3 2 2 i 破坏者付费原则4 2 2 2 受益者补偿原则4 2 3p e s 的理论基础5 第3 章中国p e s 的发展现状7 2 1 流域p e s 7 2 2 森林p e s 9 2 3 水土保持与沙漠化防治p e s 1 0 2 4 自然保护区p e s 和生物多样性保护p e s 1 2 第4 章中国p e s 中的主要问题1 4 4 1 管理体制不完善1 4 4 1 1 法律体系不完整1 5 4 1 2 管理机构不统一15 4 1 3 信息披露与公众参与的缺乏1 6 4 2 激励不足1 7 4 2 1 过度依赖中央财政1 7 4 2 2 补偿标准过低18 第5 章对中国p e s 的完善建议1 8 5 1 健全法律体系，完善管理机构1 8 5 2 加强信息披露与公众参与1 9 5 3 发展多元化融资渠道，促进私人参与2 1 5 4 因地制宜，支持地方创新2 2 第6 章结论2 3 参考文献2 5 致谢2 9 个人简历在读期间发表的学术论文与研究成果3 0 i i i 第1 章引言 生态系统服务付费( p a y m e n t sf o re c o s y s t e m ss e r v i c e s ，下文简称p e s ) 是近 年来我国环境工程中所运用的一种经济安排( e c o n o m i c a r r a n g e m e n t ) ，由生态环 境服务的受益者向提供者付费。p e s 最初在一些大规模、长时期的环境保护工程 中出现，例如退耕还林工程，天然林保护工程与三北防护林体系工程等。因此也 形成了中国式p e s 的独特形式：自上而下，由政府驱动和主导。p e s 发展了一段 时间之后，中国地方政府开始制定新的p e s 试点计划，这些地方政府的p e s 试点 计划规模都比较小，例如密云水库流域生态补偿工程和官厅水库流域生态补偿工 程。由于p e s 在环境工程中的频繁运用，我国目前积累了一些p e s 制定和实施的 实践经验，也逐渐把p e s 纳入我国的法律体系中。 尽管p e s 的运用在传统的环境保护体制中是一种仓l j 新，但p e s 在运行方式上 却采用了计划指导的方式，这严重降低了p e s 本身的效率。在这样的运行方式下， 各部门之间缺乏合作，行政效率低下，过度依靠政府资金，交易成本过高等问题 逐渐突显了出来。另一方面，p e s 在激励制度建设方面也存在障碍。除了资金短 缺导致的补偿过少之外，信息公丌不足与公众参与建设的落后也使很p e s 的效果 大打折扣。 这些问题都反映出目前我国p e s 正在经历制度障碍，这些问题源自中国整体 经济及制度环境的欠发展，也可以说是中国经济转型时期的一个折射。依照其在 国外发展的轨迹，p e s 本来应该是一种以市场为基础的、自愿性的经济安排，而 现在在中国生根发芽的p e s 不可避免地具有了中国本身的特色，其发展中出现的 问题也带有中国特色的印记。然而，这些问题若不能得到解决，将阻碍p e s 发展 成为一种真难有效率的、能够实现其最初设定的环境保护与促进贫困地区经济发 展两大目标的机制。因此，我们应当在目前的实践中总结经验教训，探讨在p e s 的运行方式与激励制度建设方面如何改进，并提出相应建议。 本文将采用文献研究法，先将目前中国的p e s 实践案例进行分类梳理，然后 通过分析每个p e s 制度上的不足之处总结出p e s 机制的现存问题，再针对这些问 题提出相应建议。通过论证，本文将得出以下结论：为了促进中国p e s 发展，中 国政府需要提高行政管理效率和促进多部门的合作与协调；发挥地方主观能动 性；培育一个更有利的投资环境来吸引更多私人投资；鼓励激励机制的建立，促 进立法来保证信息公开和公众的参与，才能有更合理，更透明的决策过程。 第2 章中国语境下的生态环境服务付费( p e s ) 2 1 概念 2 1 1 生态补偿 学者们从经济层面对生态补偿所下的定义是：生态补偿是通过对损害( 或保 护) 资源环境的行为进行收费( 或补偿) ，提高该行为的成本( 或收益) ，从而激 励损害( 或保护) 行为的主体减少( 或增加) 因其行为带来的外部性，达到保护 资源的目的1 。有的学者从法学角度对生态补偿的定义是：为实现调节性生态功能 的持续供给和社会公平，国家对致使调节性生态功能减损的特定开发利用者进行 收费( 税) 以及对调节性生态功能的有意提供者、特别牺牲者的经济和非经济形 式的回报和弥补的法律行为2 。 2 1 2 生态环境服务 1 9 9 7 年d a i l y 在其著作中提出，生态系统服务是指自然生态系统及其物种所 提供的能够满足和维持人类生活需要的条件和过程3 。而由c o n s t a n z a 等另外一些 学者则认为，生态系统的产品和服务是人类直接或间接从生态系统功能中获得的 收益，并且将产品和服务两者并称为生态系统服务4 。国内的一些学者也对生态系 统服务进行了定义，如孙儒泳认为生态系统服务是对人类生存和生活质量有贡献 的生态系统产品和服务。很明显这个定义传承了c o n s t a n z a 的观点。尽管有些学 者对此不能完全同意，但这个定义目前在生态学界取得了主流地位5 。 2 1 3 生态环境服务付费 这里要引述的是国外学者对生态环境服务付费( p e s ) 的定义。国际上较有 影响力的定义有两种。第一种是r u p e s 项目6 中的定义，该项目认为满足以下四个 黄润源，生态补偿法律制度i l l ：j l ，博f j 学位论文，华东政法人学经济法学，2 0 0 9 年，第1 6 灭。 2 同j ：，第1 7 页。 3 d a i l y g c n a t u r e 、ss e r v i c e s ：s o c i e t a ld e p e n d e n c eo nn a t u r a le c o s y s t e m w a s h i n g t o nd c i s l a n dp r e s s ，19 9 7 a 4c o n s t a n z a r d e g r o o t ，e ta l ，t h ev a l u eo f t h ew o r l d se c o s y s t e ms e r v i c e sa n dn a t m a lc a p i t a l ，n a t u r e ， 1 9 9 7 3 8 7 ( 6 6 3 0 ) ：2 5 7 5 谢高地，卢安霞，成升魁，伞球生态系统服务价值评估研究进展，资源科学，2 0 0 1 年第6 期，第8 页。 6 该项目全称为r e w a r d i n gu p l a n dp o o rf o re n v i r o n m e n t a ls e r v i c e st h a tt h e yp r o v i d e ，这是一个长期性的研究项 目，旨在发展适合不同国家、彳i 同环境的生态系统服务计划。 2 条件的生态环境保护经济手段才构成p e s ：( 1 ) 现实性，即该机制手段是基于某 种现实的因果关系和基于对机会成本的现实权衡，如有研究者提出，在寒温带种 树会加速而不是减缓温室效应，那么，非碳企业为在寒温带种树而支付的费用， 就不能叫p e s ；( 2 ) 自愿性，即付费的一方和接受的一方所作出的行为是充分知 情的自愿行为；( 3 ) 条件性，即付费是有条件的，而条件是可以预测的；( 4 ) 有 利于穷人的，即该机制促进资源公平分配，不致使穷人受损7 。另一种有影响力的 定义是由国际林业中心( c i f o r ) 作出的：p e s 是( 1 ) 一种自愿的交易行为；( 2 ) 购买的对象“生态环境服务”应得到很好的界定；( 3 ) 其中至少有一个生态环境 服务的购买者和至少有一个生态环境服务的提供者；( 4 ) 只有提供了界定的生态 环境服务，才。付费8 。生态补偿与p e s 之间的关系将在下文充分论述。 2 2 生态补偿与p e s 的关系 要在中国的语境下充分理解p e s ，首先必须要厘清p e s 和广泛的生态补偿之 间的关系。生态补偿是指某种为了保护环境而作出的经济安排9 。中国环境保护部 在2 0 0 7 年颁布的关于开展生态补偿试点工作的指导意见中提到“生态补偿 机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生 态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建 设相关各方之问利益关系的环境经济政策。建立和完善生态补偿机制，有利于推 动环境保护工作实现从以行政手段为主向综合运用法律、经济、技术和行政手段 的转变，有利于推进资源的可持续利用，加快环境友好型社会建设，实现不同地 区、不同利益群体的和谐发展。”换句话说，生态补偿机制就是把补偿或其他市 场经济中的概念引入到各种国家的或地方的项目中去。 指导意见中规定了生态补偿机制基本原则：“谁开发、谁保护，谁破坏、 谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费。”这条规定可以进步地概括为： 一方面，开发利用生态资源的人应该负责把他们产生的负的外部性内置化，对生 态系统进行修复，并对他们所消耗的自然环境承载能力付费；另方面，受益者 对生态系统服务的提供者进行适当补偿，也就是说把提供者产生的e 的外部性内 7 靳乐山，李小云，左停，生态王4 ：境服务付贤的圈1 轫：经验及典对中国的启示，生态经济2 0 0 9 年第1 2 期，第1 5 6 页。 8 s v e nw u n d e r , p a y m e r h sf o re n v i r o n m e n t a ls e r v i c e s ：s o m en u t sa n db o l t s1 ( 2 0 0 5 ) ， h t t p ：w w w c i f o r c g i a r o r g p u b l i c a t i o n s p d f _ n l e s o c c p a p e r s o p - 4 2 p d f 最后访问时间：2 0 1 2 年2 月2 1 li 。 9 中国环境与发展国际合作委员会，生态补偿机制课题纽报告， h t t p ：w w w c h i n a c o r n c n t e c h z h u a n t i w y h 2 0 0 8 0 2 2 6 c o n t e n t1 0 7 2 8 0 2 4 h t m ，最后访问时间：2 0 1 2 年2 月2 1 日。 置化。前一方面同时包含了污染者付费与破坏者付费的原则，而后一方面主要是 受益者补偿原则。鉴于污染者付费原则已经在全世界范围内得到承认与支持，接 下来的讨论主要集中于破坏者付费原则和受益者补偿原则。 2 2 1 破坏者付费原则 破坏者付费原则( d e s t r o y e rp a y sp r i n c i p l e ) 在中国已经得到广泛运用， 并且反映在立法当中m 。破坏者付费原则要求破坏者为其损害生态栖息地和自然 资源的行为进行付费。这个原则与污染者付费原则及其相似，但二者的区别在于 污染者付费原则仅应用于污染防治之中。破坏者付费原则是对污染者付费原则的 扩张，使其应用范围扩大至自然资源的保护。破坏者付费原则不仅承认自然资源 的利用之合法性，甚至承认某种程度上对自然资源无可避免的破坏之合法性。一 个典型的例子是，一个采矿企业在采矿活动中有可能恶化、损害甚至破坏生态系 统服务，这时采矿企业即有义务为修复生态系统服务进行付费1 1 。 类似的要求在多部环境法之中都有体现，如水土保持法第三十二条规定 开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动造成水土流失的，应当由开办的企 业进行治理。另外，勘察、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等建设工程， 需要占用、征用林地的，需要预缴森林植被恢复费。严格地来说，森林植被恢复 费是生态系统恢复所需要的费用，企业需缴纳这项费用的原因并不是企业想要 “购买”一项生态该系统服务，而是因为企业要为它的行为造成的生态系统恶化 或损害负责。所以，这种机制内置的不是正的外部性，而是负的外部性。从这个 角度来看，把这个机制纳入广义的生态补偿定义中是合理的，但其与p e s 却不同， 因为p e s 内置的应是正的外部性。因此，二者应该区分开来。 2 2 2 受益者补偿原则 受益者补偿原则( b e n e f i c i a r yp a y sp r i n c i p l e ) ，又称“谁受益，谁补偿” 原则，是指环境保护行为的受益方应当补偿行为人因从事该环境保护行为所产生 的费用或损失的经济发展机会心。受益者补偿原则是奠定p e s 基础的基本原则。 在我国，这个原则被采用到一些公共的p e s 规划当中，这些p e s 规划有的涉及政 府直接对个人和社区层面的生态系统服务的提供者进行付费，有的试图构建各层 级政府之间为环境保护和修复而进行融资和成本分担的合作框架“3 。在后一种情 m 王金南，环境税收政策及其实施战略，中国环境科学出版社，2 0 0 6 年，第8 9 页。 同前注9 。 1 2 高琪，柯坚，论生态补偿中的受益者补偿原则，h t t p ：w w w w e s t e l n e t c n f l t e m s h o w a s p ? m = 1 & d = 1 8 0 9 ， 最后访问时间：2 0 1 2 年2 月2 1e 。 3 m i c h a e lt b e n n e t t m a r k e t sf o re c o s y s t e ms e r v i c e si nc h i n a ：a ne x p l o r a t i o no fc h i n a s “e c o c o m p e n s a t i o n 4 形之中，在实施受益者补偿原则时，政府作为行政区划的代表，成为p e s 的当事 人。在实践中，前一种情形( 即政府对个人和社区的付费) 常依赖于后一种情形 ( 即政府间的付费) 的资金。公共的p e s 规划在跨界水资源的管理，森林、草原 和湿地的保护当中都得到应用，其目标是保证和提高生态系统的服务，例如水质 和水量保护，防洪，沙漠化防治，水土保持和生物多样性保护。 从这些原则的角度看，生态补偿包含了污染者付费、破坏者付费和受益者补 偿三种原则，而p e s 只包含受益者补偿原则。从经济角度看，生态补偿包含两方 面的机制：一方面把负的环境外部性内置化，另一方面则把正的环境外部性内置 化；而p e s 则只涉及把正的环境外部性内置化。因此，从某种程度上说，生态补 偿包含了p e s ，p e s 是生态补偿当中的一种形式。 2 3p e s 的理论基础 生态环境服务付费在中国的发展对应着一个特定的经济和社会背景。自从改 革开放以来，国民经济繁荣发展使数以亿计的人口脱离了贫困。然而，这个发展 是极度不平衡的。正如中国经济改革和中国社会主义现代化建设的总设计师 邓小平同志所设想的那样，改革是为了“让一部分人、一部分地区先富起来，以 带动和帮助落后的地区，先进地区帮助落后地区是一个义务。”我国目前正处在 东部沿海地区和较为偏远的西部地区在经济增长上和现代化建设上出现不平衡 的阶段。在这个过程中，西部地区大量的资源，包括自然资源，被分配至东部沿 海地区，而西部地区所提供的生态系统服务价值却被忽略了。与此同时，由于大 规模的自然资源开发、工农业的发展，西部地区的环境因没有得到应有的保护而 逐渐恶化，东西部贫富差距不断地扩大。 意识到西部地区严峻的环境问题之后，环境保护逐渐成为国家战略的一部 分，可持续发展也在国家政策中得到体现。2 0 0 0 年国家开始实施“西部大开发战 略”，西部大开发十年之后，整体环境恶化的趋势没有得到根本的扭转，某些情 况下甚至更严重了肪。我国大多数河流自西向东流，如长江，黄河，松花江，淮 河等。这些河流的下游的区域往往更加繁荣，很大程度上依靠西部地区的上游来 a n do t h e rm a r k e t - b s e de n v i r o n m e n t a lp o l i c i e sl0i 2 0 0 9 ) ， h t t p ：w w w k a t o o m b a g r o u p o r g - f o r e s t t r p u b l i c a t i o n _ d e t a i l s p h p ? p u b t i c a t i o n i d = 2 3 1 7 ，最后访闷时间：2 0 1 2 年2 月2 0 日。 徐逢贤，区域经济规划应向西部倾斜，嘹望东方周刊，2 0 1 0 年第9 期，第7 8 页。 b 和阳，西部大开发l o 年基本合格， h t t p ：n e w s h e x u n c o m 2 0 1 0 - 0 2 - 0 8 1 2 2 6 4 2 0 0 0 h t m l ，最后访问时问：2 0 1 2 年2 月2 0 日。 调节流量，控制土壤侵蚀和淤积、水质安全，并维持下游栖息地和自然再生过程 在严峻的环境问题和东西部地区经济发展差距下，对可持续发展和环境保护 的强烈需求直接带动了p e s 的发展1 7 。p e s 被视为一种通过提供经济激励，使得环 境外部性内置化以实现可持续发展的方式，使环境保护和经济发展得到一体化。 可持续治理通常包括两个方法：命令和控制的传统监管方法和经济或市场手段的 使用。后者( 其囊括了p e s ) 在规范非点源污染的场合比前者更有效率1 8 。尽管最 初创建p e s 的目标是促进环境保护，但其后来在发展中国家的演变显示，p e s 能 够带来经济收益，这不仅对环境保护起到激励作用，也成为了p e s 的另一个目标。 因此，“参与生态系统保护的同时也可以得到经济上的回报”这种模式非常具有 吸引力。即使将促进经济发展作为p e s 的一个目标可能会引起争议( 并且环境保 护和经济发展之间的联系本身就已经备受争议) ，p e s 确实为达到可持续发展提供 一条有前景的道路。我们还可以从环境正义1 9 的角度来剖析一下p e s 。一方面，分 配不均主要指的是外部性剁。尤其是，当个人或团体的行为给他人带来利益时， 产生了正的外部性，但这种正的外部性反映在市场价格之中。例如，如果上游地 区能维持良好的环境，下游地区作为免费搭车者可以享受溢出的利益，而无需分 担成本。因此，环保成本的分配对于生态系统服务的提供者来说是不公平的。环 保成本的分配不公阻碍了他们的发展，反过来又打击了他们进行长期环境保护行 为的动力。为了解决这种分配不公的现象，通过在生态系统服务上建立适当的价 格和给予其提供者相应的财政补贴的方式把正的外部性内置化是十分必要的。另 一方面，p e s 为生态系统服务的供应方和购买方提供了沟通和协商的平台，同时 促进了这整个过程中的程序正当信息公开和公众参与的发展。因此，鉴于对 可持续发展和环境正义的强烈需求，在中国发展p e s 是至关重要的。而以上所提 及的经济原理对建立p e s 的法律框架有着意义深远的影响。 m 张清宇，西部地区生态文明指标体系研究，浙江人学版社，2 0 1 1 年，第6 0 页。 “s v e nw u n d e r , p a y m e n t sf o re n v i r o n m e n t a ls e r v i c e s ：s o m en u t sa n db o l t s1f 2 0 0 5 ) ， h t t p ：w w w c i f o r c g i a r o r g p u b l i c a t i o n s p d f _ f i l e s 0 c c p a p e r s 0 p 一4 2 p d f ，最后访问时间：2 0 1 2 年2 月2 01 1 。 1 8 同上。 “k ej i a n e n v i r o n m e n t a lj u s t i c e ：c a na na m e r i c a nd i s c o u r s em a k es e n s ei nc h i n e s ee n v i r o n m e n t a ll a w , 2 4 t e m p j s c i t e c h e n v t l l 2 5 3 ，2 5 4 ( 2 0 0 5 ) 2 0 u l a g a n a t h a ns a n k a r , e n v i r o n m e n t a le x t e r n a l i t i e s 。h t t p ：hc o e m s e ，a c i n d p e n v t e x t s a n k a r p d f , 最后访问时问： 2 0 1 2 年2 月2 0 日。 6 第3 章中国p e s 的发展现状 在p e s 发展的初期，中央政府对公共p e s 项目起到了推动作用。这些项目包 括退耕还林工程，天然林保护体系工程和三北防护林工程等。随着这些大型工程 的实施，生态补偿的理念逐渐被纳入法律体系。而在实践层面，受益者补偿原则 在越来越多的地区性工程之中得到体现。因此，我们可以得出结论：在我国，p e s 正处于不断发展壮大的态势，而这种态势鼓励着p e s 在法律制度层面上的固化。 本文接下来将对相关的立法和实践进行阐述。值得注意的是，一个p e s 项目有可 能与多个生态系统服务捆绑，而在此对p e s 进行分类的根据是现有的立法，因此 在接下来的分类当中一个p e s 可能与另外个p e s 有相重叠的地方2 1 。 2 1 流域p e s 流域生态系统的保护是至今为止中国生态补偿政策的最大驱动力，也是大多 数地方创新产生的领域2 2 。然而，在这个领域却缺乏统一协调的规章制度。虽然 水污染防治法从污染防治的角度简明扼要地提到了流域生态系统p e s ，但从 未对其进行系统地阐述。根据该法第七条，“国家通过财政转移支付等方式，建 立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态 保护补偿机制。”这个条款的涵义是不甚清晰的，只是对生态补偿的性质进行一 个笼统的界定。在此条款中，生态补偿可以包括政府对个人或社区层面的生态系 统提供者进行直接付费，也包括各层级政府之间环境保护措施的成本分担和融 资。另外，此条款并没有规定生态补偿的发起者和提供资金者是中央政府还是当 地政府。更为甚者，条款中对生态补偿机制应用的情况未加限制，似乎鼓励在流 域管理的任何情形之下都运用生态补偿机制，而流域管理中各种情形纷繁复杂， 并非一律都应该适用生态补偿机制。把目光拉到问题的背景，我们可以看到，中 国河流流域管理框架被各级政府的权限给割裂开来，政府之间缺少合作，不同的 管理委员会之间相互冲突，河流流域管理没有构建出一个完整的系统。而在这个 缺乏系统性、完整性的框架下如何设计和实施p e s ，也是一个留待解决的问题。 2 p e s 的分类通常建立在其提供的服务上，包括供给服务，调节服务，配套服务j 文化服务等类型。但在 中国，这种分类很难用来指导研究中国的公共p e s 项目和有关做法，因为这些p e s 项目是由政府发起的， 受行政能力的限制，往往不符合上述分类。此外，在中国的p e s 项目经常作为一个生态系统政策的组成部 分而存在。因此，p e s 项目通常与好几个生态系统服务联系在一起。 2 2 同前注1 7 。 在实践中，下述例子反映了流域生态系统p e s 当前在我国的状况。一些p e s 规划只涉及各级政府间环境保护的成本分担和融资，典型的案例是福建省的九龙 江与闽江p e s 项目，这两个项目是中国生态补偿六个试点工程当中最早的两个乃。 这两个工程主要涉及流域管理成本的财政转移，九龙江p e s 项目每年获得2 8 万 人民币的财政支持，而闽江p e s 项目每年获得3 5 万人民币的财政支持2 4 。项目的 资金来源有三个方面：( 1 ) 下游城市对上游城市的跨地区的财政转移，在九龙江 p e s 中是厦门对漳州和龙岩的财政转移，在闽江p e s 中则是福州对南平和三明的 财政转移。上游城市同时负责整个基金的三分之一或更少的部分，福建省环境保 护厅指定8 0 0 万人民币为九龙江p e s 项目专用资金，指定1 5 0 0 万人民币为闽江 p e s 项目专用资金d 。 照目前的发展形势，省级环境保护委员会和河流流域管理的联席会议促进了 相关地方政府之间的合作与协调。并且，这些项目与其他森林p e s 项目相结合， 受到省级生态系统政策的更为统一的指导。结果是两条河流的水质有了明显提 高，九龙江流域卜i i i 类水质达标率从2 0 0 4 年的8 4 3 提高到2 0 0 5 年的8 8 9 和2 0 0 6 年的8 9 5 ，闽江流域i i i i 类水质达标率从2 0 0 4 年的8 3 o 提高到2 0 0 5 年的9 2 o 和2 0 0 6 年的9 5 6 2 6 。 我们再来看看其他河流流域p e s 项目，这些项目通常都是结合了政府直接付 费和政府间的成本分担与融资两种方式。具有代表性的是淮河、海河和小清河的 p e s 项目。这些项目的主要目标是为南水北调工程而提高水质2 7 。各市和县根据 当地的污染物排放量和其他污染指标筹集资金，省政府也拿出不少于市县的资 金，再加上世界银行贷款。在把农f ；只和水产设置转变回湿地的过程中，政府向农 民直接进行付费。5 0 的水污染管理费用或5 0 的工业污染成本减少额可以补偿 给符合污染治理标准并参与到深化治理项目的企业础。 除此之外，还有一些公共p e s 项目也采取了直接付费的方式，如浙江省洞头 县水源保护区p e s 。洞头地区经济发展十分迅速，在发展过程中却疏于对环境的 保护，以至于该地区的淡水供应受到了威胁。因此，该p e s 的设计初衷是在政府 蔓黄东风，李1 j 华，范平，邱孝煊，闽江、九龙江等流域生态补偿机制的建立与实践，农业环境科学学 报，2 0 1 2 年第1 期，第2 0 页。 1 4 1 i 。 ”i 州l - 。 1 6 福建省财政厅，以流域生态补偿为突破口，探索建莎治污减排市场机制，中国财政，2 0 1 0 年第4 期， 第7 6 页。 2 7 刘颖，海河流域水生态补偿机制研究，中国水利，2 0 1 0 年第4 期，第2 3 页。 2 8 同前注1 7 。 让农民与企业停止对两个重点水库的土地使用( 包括开垦，耕种，采矿，建