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国家主管机关从事或控制的海难救助中救助款项请求权问题研究 y 王0 0 8 4 6 7 摘要 重家主管楗关从事或控裁的海难救助是救勃豢度孛魄较特殊嚣又重要魄媾援，毽 以往对此进行的相关研究并不多见。国家主管机关的介入使海难救助的法律关系变得 爱杂德，实践孛入稍鼹簪家主管税关在海难救劈孛兹法簿缝位、投释纛义务、救韵款 项请求权等问题存在着争议和误解。为此，本文围绕国家主管机哭从事或控制的海难 救韵中“救助款项请求衩”阚题辩相关肉容展开讨论，结合国肉井法律法规和国际公 约的有关规定，立足我国的救助实践，进行详细的分析和论证，力求提出切实可行的 解决问题的办法和建议。 本文荚分五豢对据关懑题震牙磅究。第一章灏家主管梗关海港救助搬述，明臻了 国家主管机关海滩救助的概念、豳内外相关立法和实践，并提出了当前存在的问题。 第二章弱麓三搴分辑了謦家主管糗关在海难救赘审靛法律遮建、蔽裂与义务等内容， 为进一步讨论救助款项请求权问题做了铺垫。第四章是本文的重点，通过对国家主管 机关救韵款项请求权蔺纛戆详缩分析和论证，对实践中存在的争议提出解决办法。第 五章讨论了国家主管机关救助款项请求权对“无效果无报酬”原则的突破，强调丁环 境救助的润题，并分析了国家主管机关_ 邋失或疏忽对救勘款项请求权的影响。 关键词：海难救助，国家燕管机关，救助款项 嚣家主管搬关从* 域控制静海滩救韵串被劫款项诲瓣投翘题磷究 a s t u d yo nc l a i mf o rs a l v a g ep a y m e n tb y c o m p e t e n t a u t h o r i t i e s a b s t r a c t s a l v a g ep e r f o r m e do rc o n t r o l l e db yt h er e l e v a n tc o m p e t e n ta u t h o d u e so ft h e s t a t ei sa s p e c i a la n di m p o r t a n tl e g a ls y s t e m ，t h es t u d yo fw h i c hi si n s u f f i c i e n t t h e e n g a g e m e n to ft h ec o m p e t e n ta u t h o r i t i e sm a k e st h el e g a lr e l a t | o n s h i po fs a l v a g ea t s e am o r ec o m p l i c a t e d ，r e s u l t i n gi nt h e d i s p u t e sa n dm i s u n d e r s t a n d i n g so nt h el e g a l s t a t u s ，r i g h t sa n dd u t i e sa sw e l la st h ec l a i mf o rp a y m e n to fs a l v a g e 。t os o l v e f o r e s a i dp r o b l e m s ，粼凇n 拓a 墩毽o nt h es u b j e c to f c l a i mf o rp a y m e n to fs a i v a g e ” p e r f o r m e do rc o n t r o l l e db yt h ec o m p e t e n ta u t h o r i t i e s ，t h ea u t h o ra n a l y z e sr e l a t e d p r o v i s i o n s o fd o m e s t i ca n df o r e i g nl a w sa n dt h ei n t e r n a t i o n a lc o n v e n t i o n s c o m p a r a t i v e 陋a sar e s u ro fs u c hc o m p a r i s o n ，b a s i n go nt h es i t u a t i o n sa n d c o n d i t i o n so fc h i n a ，t h ea u t h o rp r o v i d e sp e 瑙n e n tp r o p o s a l s 埝s o l v et h ed i s p u t e s 。 t h ed i s s e r t a t i o nc o n s i s t so ff i v ec h a p t e r s i nt h ef i r s tc h a p t e r , t h ec o n c e p t i o no f s a l v a g ew h i c hi sp e r f o r m e do rc o n t r o l l e db yt h er e l e v a n tc o m p e t e n ta u t h o r i t i e so f t h es t a t eh a sb e e nd i s c u s s e d 。t h er u l e sa n dr e g u l a t i o n so fr e l a t i v ej a w sa n d c o n v e n t i o n sh a v eb e e na n a l y z e da n dt h ep r o b l e m so fs a l v a g ep e r f o r m e do r c o n t r o l l e db yt h er e l e v a n tc o m p e t e n ta u t h o r i t i e sh a v eb e e np o i n t e do u t 。t h e s e c o n da n dt h et h i r dc h a p t e ra n a l y z et h el e g a ls t a t u s ，r i g h t sa n dd u t i e so ft h e s a l v a g ep e r f o r m e do rc o n t r o l l e db yt h er e l e v a n tc o m p e t e n ta u t h o r i t i e s 。i nt h ef o u r t h c h a p t e r , a l lc o n c l u s i o n sf r o mt h ep r e v i o u sc h a p t e r sa r ew i l l i n g l ya d o r e dt os h e d l i g h tu p o nt h ea n a l y s i so fc l a i mf o rp a y m e n to fs a l v a g ep e r f o r m e do rc o n t r o l l e db y t h er e l e v a 浓c o m p e t e n ta u t h o d t i e so ft h es t a t e 。t h ea u t h o rc a r e f u l l ye x a m i n e s r e c e n ti s s u e sa r i s i n go u to fc h i n as a l v a g ei n d u s t r i e sa n dp o s i t i v e l ys t u d i e st h e r e l e v a n tr u l e sa n dr e g u l a t i o n so fc h i n aa n dt h e np r o v i d e sp e r t i n e n tp r o p o s a l st o 国家主管机关从事威控制的潍难救助中救助款项请求权问题研究 s o l v et h ed i s p u t e s i nt h el a s tc h a p t e r , e m p h a s i z i n gt h es a l v a g eo fe n v i r o n m e n t ，t h e a u t h o re l a b o r a t e st h ed i f f e r e n c eb e t w e e nt h er i g h to fc o m p e t e n ta u t h o r i t i e s 埝c l a i m f o rs a l v a g ep a y m e n ta n dt h eg e n e r a lp r i n c i p l eo f “n oc u r e ，n op a y - 。a sw e l la st h e i n f l u e n c eo fn e g l i g e n c eo nt h er i g h tt oc l a i mt h es a l v a g ep a y m e n t 。 q i a nj u n q i a n g ( i n t e r n a t i o n a ll a w ) d i r e c t e db yp r o f h uz h e n g l i a n g k e y w o r d e ：s a l v a g ea ts e a ，c o m p e t e n ta u t h o r i t i e s ，s a l v a g ep a y m e n t 论文独创性声明 本论文是我个人在导烬指导下进行的研究工传及取终的研究成果。 论文中除了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或者其他机构 遗经发表或撰写过的磷究成栗。萁镌同志辩本研究的启发和所锨的贡献 均已在论文中佟了明确的声明并表示了感谢。 箨者签名：丛燃基麓：蛰量：垫 论文使用授权声明 本人同意上海海拳大学有关保整、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留送交论文复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以上网公布 论文鹣全郝和部分凌容，霹戳采震影露、缩颦或者其它复麓手段保存论 文。保密的论文在解密后遵守此规定。 作者签名：型逝导师签名：二璺竺垫墨期：垄! ：垫 国家主管机关从事绒控制的海难救助中救助款项请求权问题研究 引言 海难救助制度是一项古老而又常青的海商法律制度，在航运经济社会中起着重要 作用、带来普遍影响。1 1 1 以往对海难救助的研究，多侧重于概念、性质、形式、法 律关系等基础理论，相关的内容比较多，研究也比较深入。国家主管机关扶事或控制 的海难救助是救助制度中毙较特殊的情况，在已有的海茛海事著述或论文中虽有所涉 及，但对此进行的专门研究并不多见。 不论是国际公约，还是国内法，郯有对国家主管机关救助作业的规定。例如( 1 9 8 9 年国际救助公约第5 条规定：“公约不影响国内法或国际公约有关由公共当局从事或 控制的救助作业的任何规定。从事此种救助作业的救助入，有权享有本公约的有关救 助作业的权利和补偿。负责迸行救助作业的公共当局所能享有的本公约规定的权利和 偿豹范溺，应摄据该当局所在嚣的法律确定。”我国海商法第1 9 2 条瞧规定：“黼 家有关主镑机关从事或者控制的救助作业，救助方有权享受本章规定的关于救助作业 的权利和补偿。”其它国际公约和海运国家的相关立法中亦有类似条文。 国家主管机关的参与，使海难救助的法律关系变褥复杂化。尽管有相关的法律法 规、国际公约的规定，但实践中人们对国家主管机关在海难救助中的法律地位、权利 和义务、救助款项请求权等问题仍存在争议和误解。即使是从事或控制海难救助的主 管机关，在进行救助作业时，对自己得享有的权利和应承担的义务也存在认识不足、 理解偏差的情况。 为此，本文将匿绕国家主管机关扶事或控制的海难救助中“救韵款壤请求权”这 一问题展开论述，立足国际国内的立法现状，续台我国的具体情况，进行详细的分析 和论证，对实践中存在的争议进行辨析，力求提出切实可行的解决问题的办法和建议。 总体而言，文章围绕6 个方面的内容展开论述： 第一，国家主管机关海难救助概述 在讨论国家主管机关海难救助中救助款项请求权之前，有必要先对主管机关进行 的海难救劲进行介绍，对主管机关海难救助的概念送行辨析，介绍耱关的法律规定和 1 1 l s u s a nh o d g e sa n dc h r i s t o p h e rh i l l ：p r i n c i p l e so fm a r i t i m el a w , u 卫l o n d o nh o n gk o n g , 2 0 0 1 ，p 1 7 7 金涛著：海商法，北京：人民法院出版杜出版，1 9 9 9 ，第1 8 7 页。 嚣家盘管规关从事或控翻的海难救躺申教助歌磺请求投鞠鞭研究 实黢德况，势籀癌警菊存在酌随题，从露为下文静谂涯徽群铺骜。 第二，国家主管机关在海难救助中的法德地位 因家主管褫关救躲款项请求权之掰以存程诸多争议，主管机关在海难救鼬中法律 地位不瑗确怒蘩要瓣照嚣。海滚救驹串霆家主嚣投关究竟处予傍静法橼地位? 霾家主 管枫关从事鼗控制静海难救助中，主篱机关跫否等阍予一般慧义上海难藏助的救勘 久? 爨确这鳖溺题，楚弄清罄容主管辍i 关哥攀受彝耱投裂羁琴疆豢，夔及分辑羧魏款磺 请求权闻题的前提。 繁三，溷家主管税关在海滚救翻审静投剿秘爻努 救助人在海难救助中的投到帮义努，辐荚法律法缎和国鼯公约酃露骧确溉定。本 文将结合有关簸定分耩国家警篱机关褥享有的一般救勘入静粳秘和威承担戆一般数 萌人黪义务，字# 在此熬破上遨一步唆确犀家主管枧美姆骞蠡冬投裂器义务，扶藤为基豢 主管桃美更好的贯镄矮行籀关法律勰定，主张并实璇蒸教韵款项请浓粳给予具体借 鉴。 第积，篱家主管枫关的救鼬款颈请求权阎鼷 骥礴国家烹管税必熬救瀚款项请求较淹麓是本文麴重点。不论怒侮释澎斌鹃羧 助，也不论救勋双方处于何种法律地使，只省瀑善处蘧并解决好救黝款项惩题，使救 韵方褥戮应霄豹救动投魏、醚众或於偿，才戆实现骢代社会“皴励救渤”的支法宗疆， 从藤爨好蟾维护海上安全，实瑗理代航运经游熬良靛赢动。 第五，“蠢效果秃报酬”原则静铡辩 “秃效暴露擐醚”是海难救瓒瓣瀵要嚣舞之一。隧着瑗代海难救麓铡嶷懿发袋， 人们对环境保护意识的增强，该原则邑经受到了冲击。其中最常见的就是“特别补偿” 豹情滋。函家主管瓠关农迸露海难救韵辩，这一源鄹豹癍周受怒受蔓；耨豹麓黢。对就， 本文将进行特别阐述。 篱六，过失或琉忽辩嚣救勘款项涛求粳 潜雉救助中，救助方发生道失或骧忽的弼黢性是窍在的，濒家主管褪关畿进行海 难救勘辩 巍若穗现过失或筑怨，对救助款项请蕊权有何影嫡? 努外，海商法律中鬻嫩 麓责任黢裁翡摆关怒定，在这辩德瑷下是否爨然逶震? 这是零文论述戆男一个瀵要憨 内容。 蕊之，零文瓣疆炎嚣舔，蔻疆确嚣家主謦凝关避雩亍海难救麓 搴盈麓对救韵款项鑫霉 2 国家生管机关从事或控制的海难救助中救助款项请求权阃题研究 请求权问题。以上6 个方面的内容，形成本文具体论证的一条逻辑主线。加强对海洋 琢凌黪缳护燕 持雾海攀立法戆大趋势，国家主管辊美及霹、合理、寄效瓣救秘终韭， 无疑对实现这一立法阿标和宗旨起着麓要作用。因此，对国家主管机芙救助款项请求 权闯题的磷究，有箕积极静魂实意义。 国家主管机关从拳或控制的海难救助中救助款项请求权问麒研究 第1 章园家主管机关海难救助概述 1 1 国家主管机关海难救助的概念 1 1 1 赫本情况 海难救助( s a l v a g ea ts e a ) ，又舔海上救勃，虽然菇嚣法警慰1 l 逄予以不弱熬定义， 但其基本含义悬指对在海上或者与海相通的可航水域遇险的船舶和其他财产、人命， 密岁 来力量进行静援赘、救蘩行必。1 1 1 莺家主管祝关逑彳亍熬海难鼓动筵救劲涮度中 比较特殊的情况，在已有海商海事著述或论文中虽有所涉及，假对此进行的专门研究 并不多觅，国家主管枫关海难救助的概念也无明确面统一的定义。 不论是国内法，还楚国际公约，都只是在鸯关条文中对国家主管极茨进行鲶海难 救助做了一般性规定，比如我国海商法只怒在第1 9 2 条中规定了“国家有笑主管 凝关扶攀或者掇懿载救赣锋数，教葫青蠢毂享受本章麓定鹤关予教臻锫邂懿投懿秘餐 偿”，而对国家主管机关具体的含义、法律地僦等内容并没有相关规定。1 9 8 9 年国 际救韵公约懿第5 象、第9 条等也其楚指出公共当筠“获事域控稍静救助捧渡的救 助人，有权享裔本公约的有关救助作业的权利和补偿”，以及“在发生可以合理地预 期足i 奠造成重大损害精果的海上事故或与此项搴故有关的行动时，采取措施保护其岸 线或有关利益方免受瓣染或污染威胁的权剩，包括沿海国就救助作业徽出据涿螅权 利。”公约中对公共当局的相关规定同样不是很具体。f 2 】 1 1 。2 概念辨耩 有观点认为，国家主管机关从事或控制的海难救助是一国行政主管机关在必要时 采取强制性措施对逶陵船舶、船上货秘绒者其德财产进行的救韵行为，又称“行政救 助”或“强制救助”。【3 】笔者认为这种观点有特商榷， 第一，该定义将人命救助排除在主管机关的救助行为之外。虽然海难救助的国际 公终程大多数舅家斡嚣蠹法罄攘除了纯人会救勃，更考不少国客在立法中明确烂定海 1 1 参见胡正良主编：国际海事条约汇编第六卷，大连：大连海运学院出版社，1 9 9 4 ，第2 1 9 页；於世成、 糖疆南、淡淮汪编著：海赛法，l 基京；法律鑫舨技，2 0 0 0 ，第2 6 2 ，2 6 4 页；司玉塔、朝正懿、傅廷串簿编著： 新编海商法学，大连：大连海事大学出版社，2 0 0 1 ，第3 3 7 页；j o h nr e e d e r ：b d c eo nm a r i t i m el a wo f s a l v a g e ， 4 be d i t i o n ，l o n d o ns w e e ta n dm a x w e l l ，2 0 0 3 ，p p 1 2 m 公燕当局即国家主管老f b 关，我国海鹰法稼嚣家主管瓿芙，嚣在1 9 8 9 年黧际救助公豹中尉称砖公共 当局，下黼。 i 劓实用法网h t t p ：w w w s y f w h c o m e o n s u l t l s j d a s p x ? i d = 6 7 4 6 对主瞥机关从事硪控制的救助作业的解释。 d 国家主管机关从攀或控制的海难救助中救助款项请求权问磁研究 难救助仅限于对船舶、货物或熊它财产的救助，没有包括人命。例如我国海商法 筹1 7 1 条痰定：“本章裁定逶愿予在海上或者与海提逶豹毒靛承城，慰邂验豹黪麓襄其 他财产的救助”，明示人命并不属于海难救助的标的。但是，雾数情况下，被排除的 入命救韵萁实仗限于筑入命毅韵。翻装救劲嚣| 产时痊救韵了人命，入禽救秘港有较 依法取得救助报酬的分配权。【2 】日本、前苏联、德国、美国、瑞典、韩国、中国台 湾地区等都采取了这种观点。美国商法典航运卷第7 2 9 条舰定：“救助入命的救助 方可以分享救勘擐酬。在发生海上事故时，参加救助人蛉救助方，有权从救助船舷、 货物及其他财产的救助方的救助款项中得到公平合理的救助报酬。”我国海商法 第1 8 5 条瞧援定；“在救戆终数审鼓动人念夔救耢方，瓣获救人瑟不 罨谚求酬金，瞧是 有权从救助船舶或者其他财产，防止或者减少环境污染损害的救助方获得的款项中， 获褥舍淫豹徐凝。”逮魏条文鼓然没寄鞠确燕是久命菇救蘩标躲，餐鞘确了救韵入禽 者得与财产救助者分享救助款项的权利，一定稷度上等于默认了人命救助为海难救助 的组成部分，承认了入命作为海难救韵标的的地位。耐且由于溺家主管机关的特殊往 质，主管机关避行的海难救助中人命救助占了很大比例，从某种意义上说，主管机关 对人命救助的煎视程魔远远大于对财产的救助。【3 】因此，在对国家主管机关海难救 助进行定义时撑除对人戆救瓒怒不妥当憝。 第二，该定义将国家主管机关从事或控制的海难救助等同于“强制救助”，限制 了国家主管撬荚海难救韵终监瓣范函，迄没寿粪实爱浚我国圭篱凝关海难毅韵麓魂 状。从海难救助实践来看，主静机关的救助行为并不都是“强制救助”，欲构成“强 锘l 救韵”，必须具备一定静条彳率，如情况紧急、船舶新有入弃船等。国家主管机关迸 行的救助作业，一般性海难救助占了棚当的比例，最常见的是纯救助的情况，其它如 合同救助、雇佣救助警情况同样存在。1 4 】一般说来，强制救助多发生在海难摹故对 环境造成污染绒可e 2 造成污染，或是对魅遂造成阻塞，影豌遥行等情援。搀除这些蜻 况，如果发生般性的海难事故，国家主管机关也参与了救助，则救助的“强制性” 【l j 人命救助可分为以下三种情况：同一救助人既救助了财产( 或防止环境污染而获得特别补偿) 又救助了人命 熬；太命教动 并采牧助财产( 或嚣黪正环境污染褥获得特裂羚偿) ，霹鸯其它救助人救助辫产( 或嚣降史环境 污染而获得特鄹补偿) 的；纯 命救劲。 闭申晴：“关于海难救助中人命救助相燕问题的思考”，海攀司法论坛2 0 0 4 年第三期。 1 3 l 我韪海事局、救捞局等主瓣机关的职责介绍中对此有所体现，例如，在我国救助局的只要职责就是救助人命。 1 4 1 参凳涉井褰事海事窜舆瓣孛。臻簿8 ”轮案矗邳- j w w w c c m t 。o 珞强鱼s 盎确瑙酣鐾e 拼锄归涎鑫a | 曲p 缸l 扛1 8 3 2 、“吉 星”轮案h t t p ：t l w w w , c c m t o r g c n & s w r i t j u d g c m e m d e t i a l , p h p ? s l d = 1 5 0 以及“菊石”轮救助报酬纠掰案h t t p ：l l w w w c e m t o r g ，c n & s n e w s s h o w p h p ? c l d = 1 7 8 7 等。 5 国家主管机关从事域控制的海难救助中救勘款项请求权问题研究 未必会成立。1 1 】我国海商法和( 1 9 8 9 年国际救助公约都规定主管机关从搴或 控制的海难救助，救助人得享有本法或本公约规定的关予救助作她的权利和补偿。这 然规定不仅没有排除主管机关进行一般性海难救助的情况，相反还给予主管机关一般 靛海难救强的投裂。因藏，憋国家主管枫关进行瓣海难救瓒完全等嗣于鼹卷l 救助逡是 片面的。 第三，该定义没寿嚣分主管褫关海滚救囊孛豹救瓒烹薅。不论是我鬻海袁法， 还是( ( 1 9 8 9 年国际救助公约，都将国家主管机关的救助行为分为“从事”和“控制” 两种情况。铡翔海商法第1 9 2 条中蕊定了“豳家有关主管辊关飙事载者控稍的救 助作业，救助方有权享受本章规定的关于救助作业的权季4 和补偿”；1 9 8 9 年国际救助 公约第5 条也指出公共巍局“从事或控制的救助作业的教助人，有权享有本公约的 蠢关救助佟业豹投利和枣 媸”。这秘区分窍其必要性，国家主管壤关从攀妁海难救助 与其控制的海难救助是有区别的。在其“控制”的海难救助中，农出现除主管机荧与 被救鼙入之终匏麓三方救麓久，帮筵三方。强不论是我爨海上交逶安全法，还是 ( ( 1 9 7 9 年海上搜寻救助公约1 9 9 8 年修正案，都规定了圭管当局“控制”第三方进行 救韵律鱼鹃权利。我国海上交邋安全法第3 8 条规定“主管税关接至4 求救报告后， 应当立即组织救助。有关单位和谯事故现场附近的船舶、设施，必须听从主管机关的 统一指挥。”( ( 1 9 7 9 年海上搜寻救韵公约1 9 9 8 年修正案第4 2 1 款规定“每一救助协调 中心及救助分中心都须做斑或提供在其聪域内进纷搜救激动的详缨计划域指示。”第 4 3 1 款规定“每一被指定的救助单位都须保持处于与其任务相适殿的准备状态，并应 绽据应约救韵凌调孛心或救韵分审心夔懿了勰其雄备揍璇。”专照救韵掇筏或裴专韭 救助人都可能受生管机关控制进行救助作业，因此，在定义主管机关的救助行为时， 瘦对魏黧戮翳确。 第四，该定义缺少环境救助的内容。( ( 1 9 8 9 年国际救助公约第9 条规定“本公约 中的任何溉定，均不得影响有关潜海国的下述权利根据公认的国际法准则，在发生可 以合理地颈期足以造成重大损害聪果的海上事故域与此项事故有关的行动时，采取接 施保护其岸线或有关利益方免受污染或污染威胁的权利，包括沿海国就救助作业做出 撵示夔权裂。”联合国海洋法公约第2 l l 条怒是“沿海阑在其镁海内行使主投，霹 【l l 倒如，奎管机关应被救助方的请求前往救助，或双方同意按照被助格式台同规定进行的救助行为。 辩牵文援获救动主钵链藏角度将蓠家主管机关定义为一方，被鼗驹入定义为舅一方，受主管税荚控裁进纷救韵 者定义为第三方救助人，简称第三方。 国家主管机关从事或控制的海难救助中救助款项请求权问题研究 制定法律和规章，以防止、减少的控制外国船只，包括行使无害通过权的船只对海洋 瓣污染。”第2 2 1 条趣定“本部分瓣佳话勰定不藤妨害各霆走保护其海爨或有关戮薤， 包括捕鱼，免受海难或与海难有关的行动所引起，并能会理预期造成重大有害后果的 污染或澎染藏貉，瑟依攒国际渡，不论怒粳据豸凌还是条终，在其镀海藏围澄鲠，采 取和执行与实际的或可能发生的损害相称的措施的权利。”以上舰定明确了国家主管 梳关对辩海国海洋环境采取保护往措施静权翻，包括采取强制髓救助措施。根据1 9 8 9 霉救助公约和我国海商法的有关规定，救助环境也可以获得补偿，有学者认为， 环境是除船舶、货物、到付运费之外的第四种救助标的，并命名为第四海事财产。【1 】 慰海洋环境戆保护更是瑗代海难嶷法黪大趋势，强境救助是主黪褪关黪黧要职责，逛 遐主管机关海难救助的重要内容。因此，在对主管机关海难救助进行定义时也应说明 辩环壤戆救魏。 l 。1 3 结论 综上所述，阐家主管机关海难救助可从以下几点界定：救助主体是阐家主管机关 域其控制瓣第三方l 救助对象戈艇靛、赞甥等财产 三l 及久命窃黪壤；救粒作业分一般 性海难救助和强制救助两类；按照我国海商法以及阑际公约的规定，【2 】国家主 黪糗关海难救蚤又分秀主管凝关鼓事熬救劲雩# 馥与主管裰关控镶懿教韵律鲎嚣耱猿 况。主管机关从事的救助作业，魁指主管机关直接运用自己的人力、物力进行的救助； 主管机关控制的救韵作数，是指主管梳关对救劲作监迸行指挥、组织昶协调豹救舫行 为。 由此，笔者认为国家主管机关海难救助就其本身的目的而言，应包含对船舶、货 物等物的救助，以及人会救勋和环境救甓三方嚣戆内容；其乡 在袭现是一般性的海难 救助和强制救助相结合。两种不同性质的救助，救助主体在其法律地位、救助权利和 义务以及驶婪款蹶请求投等方瑟鄹有不瓣。垂家主管撬关海难救秘中嚣凌救羹纛久套 救助占了相当的比例，这是主管机关救助职责的体现，对船舶、货物等物的救助照然 墩是其救瀚静范瀚，僵甏多静体糯一般髓海难救劲酶特点。 i 2 国家主管褫关海难救助酌法律和实践 t l l 参见司玉琢：国际海事接趋势及对镱研究，北京：法律出版社，2 0 0 2 。 i 羽我国海商法第1 9 2 条以及1 9 8 9 年国际救助袋约第5 条的有共规定。 国家主管祝关从事袋控制的海滩救戢中敷动款磺请求权坶聪骈究 1 2 1 潮家主管糖荚海辩救动垂孽；塞律规楚 l 21l 髑际公绒的有关艇定 斟酝上有关海难救秘麴公约主要肖三个：( 1 9 1 0 年统一海上援助与救韵若于法律 缀定静公鲍、髂正1 9 1 0 年统一海上援助霹救驹蓑予法褥援定公绞敕1 9 6 7 年议定书 和( 1 9 8 9 年国际救韵公约。【1 j 幽于大鄢分国家繇参嬲了( 1 9 1 0 年救助公约釉( 或) ( 1 9 8 9 零霉嚣救霸公终，公终瓣稳关瓣定塞袋液兔这黧霆家海漆救聚淡箨瓣内容或 搬据公约内容制迩了榴殿的国内法。i 2 j 1 9 8 9 年灏器救秘公约辩国家主蟹祝关的海难救舫行海做出了规定，篱5 条 “公共巍局控制麴救助律渡”攘斑“公约不影镌黧内法域蘑骣公麴舂关囊公共懑羼扶 枣或控剃的救瓒作蛙的镁何援定。跃事魏释救韵作业的救韵久，有权享鸯本公约的有 关救韵僚蛙戆投程帮於髅。”第9 条“淤海藿熬投裂”蠛定：“本公鳃中瓣妊爨艇定， 均不得影响有关潞海国豹下述税涮根据公认的国际法准则，在发生可以合理遗预期足 滋造袋鬟大损害薅采静海上事敬躐与魏颂事故驽关豹杼凌对，浆淑搭蕊绦轳其簿线或 肖关利蔬方免受污染或浮染威胁的权利，包括沿海国就救助作渡做出攒示的权釉。” 公麴第s 条是澍霹家主管蕊关锊潦有的投剩帮羚偿豹舰定，第9 条耍| j 建溜主管椒必强 制救助投的规宠。不论越第5 祭逐是第9 条，均说鳃公豹的饪瓤艇定不影酶“隧蠹法 竣霜际公约有美癜公共警届从事缓控制的救助稼照的任何蕊定”。因此，如果程其它 黧际公终或鋈肉浚孛鸯蠲芙规定，烈翳撵逶鼹。 ( 1 9 7 9 年满际海上搜寻救髓公约疆求各缔约国建立救溺协调中。心及驶助分中 心，由全颡牲救耪魏糖垒瓣蛰淫救蘩黢务及获嚣竣备，溺簿还爨缀疆定隧家鼹务粳麴 作为救助单位。1 3 ( 1 9 7 9 年国簖海上搜释和救助公约1 9 9 8 辱修正案对主管机荧进 行豹援等酾救韵律照散了详细翡窥定，我阐静羧救中心髑据筑建立。 1 9 8 2 年联会国海洋法公约第9 8 条“救鼬的义努”趣定：“每个国家艨赍成 艨挂该灏阉旗航行豹船舶救勘”，“每个浴海豳痘健嫩有关海上移上空安全的怒敷 感恩霸鸯效静搜露程救渤月霾务黪建立、经萤积绻持”。该法繁1 4 2 条“淤海国懿投懿 l l l 1 9 1 0 年缓一海上疆婪与救瓒薄二f 涪耱娥逛熬公鳃瓢l l 下撼髂 1 9 1 0 零救鐾公终：黪燕1 9 1 0 年统一海上 援赫和救劫罄于法捧娥建公麴的1 9 6 7 年议蹙书乳麓嚣 1 9 6 7 苹救助公约。 酾如英崮撒据 1 9 8 9 年冒簖救助公约子1 9 9 4 年制定了商黼航运( 救助与污染) 法令( 1 9 9 5 年i 月1 鹾 生皴) ，使1 9 8 9 年公豹雀英霸其霄法律地位，参见c h r i s t o p h e r h i l l ：m a r i t i m e l a w ，护e d i t i o n ，l l p l o n d o n h o n g k o 】a g , 2 0 0 3 ，静3 3 6 - 3 3 7 硪 1 9 7 9 颦海上搜寻救助公约第1 章、撼2 章辑寄荧规定。 8 嚣裳童管规荧从事或控制搪海难救舫孛教韵敞颈请求投蠲趱研究 和合法翻盏”第三款规定：“本部分绒依箕授予或行使豹强褥权科，斑均不影确沿海 禽巍骆止、减轻或游除困任豫区域内活动号l 起藏造成黪污染威胁或英饿危险事酸 往其海岸或宵关利益受到的严重追切蔻险蕊采取与第十二部分有荧规定穗符合豹必 要攒藏鹣权裂。” 1 2 1 2 国内的法律规定 裁基国内滚对生篱提荚黪救彝终渣弱襻蠢箱应懿窳定。海蛮法篱1 9 2 条援定： “国家有关主管机关从事或者控制的救助律娥，救勘方有权攀受本章规定酌关于救勘 箨鼗豹投稳蠢季 缮。”该条与i 9 8 9 冬墓瓣激动公终其有一致往，怒对莺袋主管概 关救助作嫂投铡方躐的规定，也是主篱机关褥搴有救筋款项请求权的法律依摇。该条 疆确了国家奎管机关在职责藏匿内从搴救勘豫泣对，海商法第九察规定的救劲方 斡权秘秘义务遥瘸予该主管枫关。嘲 我国海上交通蜜全法第3 祭援定“中华入怒共和困港务监督机构，怒对沿海 窳蠛黪交逶安众实藏绞一整磐管理瓣主管掇关。” 海洋环壤保护法也靛定了主蛰机关蠢粳采取必要的鞭带性始鬣措施来保护交 通安全戮及避免或减少海洋弼凌污絷。1 2 j 2 0 0 2 年由中国海上搜救中心发布的中豳海上搜救中心水上险情魔急反鹰程序 魏定“中国海上搜救中心负黉众国海上援救工作的统一组织、协调和援救情况的掌摆 与上报”，“发擞在各省缀搜救中心搜救责任联内豹险幡，由各誊级搜救中心负资缰缓、 协调攘救于亍秘，包蕹请求其谨菠救爨酝区( 毯括港澳撼区) 黝救动力鬣约支援”，“镁 秘参奄援救戆救助力爨，峦受蜜该搜激蠹经区浆省缓羧救孛办统一缝织、撩调。参鸶 搜救的军用船只、飞机由军队派出机关实施指挥，嗣f f 尊接受省缀海上援救中心的现场 统一貉调”。 3 】 2 0 0 6 年1 月国务院发布了国家海上援救成急预寨，适用我国管辖水域和承担懿 海上凌教责任嚣蠢海上突发攀l 孛静瘴急反应幸亍动数及发生在筏嗣管辖水域秘镶救责 任区外，涉及中国籍船虢、船员遇险戴阿链融我国建成重大影赡或损密豹海上突发事 转静旋惫反应 亍动。该预案翻镶燕定“政府对海上搜救工作实萼亍统一领导，形成赢效 应急反皮橇铡，及黠、有效囊i l 缀织享主会资源，形成合力”，势展“镀照海上突发事件 l i 梅塞；“环境辩代海商法的理念耀新每靠4 度拨展气发袭予福建螋法干部管理学院学报2 0 0 5 霉第5 辫 豫我鬻海洋蓐壤摄护法簿二章辩浮嚣凌蕊释譬理熬穰荧燕定。 翻2 0 0 2 年中髫海上援救牛心术上酸情痰急反艨糕序嚣4 蘩第6 祭。 9 国家主管机关从事或控制的海滩救助中救助款项请求权问题研究 敝急组织体系框架，形成专澈力鬃与社会力羹相结合，多部门参黼，多学科技术支持， 全社会参与鹣应辩海上突：襞事件飘制”。 a l 1 2 1 , 3 国外的立法状况 国外备海运阕并不存在单行的海难救助法，关于海难救驹的觌兜一般都是包括在 其他法律或法规中，如日本的商法典中“海商编”有海难救助的章节；希腊有关 海难攘助驰媳骞媳掺在棼麟海事憝法典中；英强关于海难救助熬立法镪疆在( 1 9 8 4 冬两船法及1 9 1 1 年海事公约法中；美阑海难救动立法在荚黧悫法典靛运卷 中有新矮定等。翻予对国家主管机关翡糯关肉容莽举多，藏处不震汗讨论。 以上规定葱黧家主管机关进行救助俘遭提供了法律板据，根攥法律法规鞠国际公 约的相关规定，我国融建立了较为完善的国家主瞥机关海难救助体浆，并在幽前的海 鼹鼓韵实菠孛发挥蓉霪要的捧建。 1 2 2 我菡菡家主管梳关海难救强酌实践 1 2 。2 1 国家京管机关的含义 陶家主管枧关，又称公共当局。按照霄关法律、法戏的授权移国务院办公厅关 于印发交通部职能配鼹内设机构和人员编制规定的邋知( 圜办发 1 9 9 s l6 7 号) 、国 务院办公牙关予散好金势中央与舞鏊方水上安全监餐援搀工终熬逶翘( 国办爨e 1 9 9 8 4 8 号) 、爨努照办公厅关子转发交避郄水上蜜全监餐管爨体铡改革嶷憝方寨麴遗躲 ( 国孙发 1 9 9 9 35 4 号) 精神，海事管理辘构是对求上交逶安全和淤丘船靛污染实施 登督管理的雩亍致执法税关。我莓静海搴管淫税构依鬃其设鬻梳构静不离，分为中央海 事管理机构和地方海涛管理机构。中央海事管理机构由交通部设麓，垂直管理；地方 海事管理机构由省级人民政辩设鬣，垂直管理。避行海难救助作业的主管枫关，通常 指救捞局、海事局以及搜救中心等非营利性的国家事业单位域机构。这些主臀机关由 雷家辩套公务人员，并由阕家拨款建立秽维持，受襄保障霆寒管辏7 爻域建般糖靛褥及 其健海上活动安全等职责。 1 2 , 。2 2 救捞溺 中国救揆是我誉惟一一支国家专薤教韵亨捞力鬣，承疆饕对中警窳域发生熬海主 事故的应急反应、人命救生、船舶和财产救助、沉船沉物打捞、海上消防、清除溢油 详觅2 0 0 6 年厨务院国家海上搜救应急攒案1 4 “工作原则 1 0 蓉家童管辘关扶攀城控制的海难救劲中救动款璜请求扳翘蹦研究 污染及箕毽对海上运输秘海主资源齐裁鼹供安全深漳等多项搜命。霜辩，代表串嚣莰 府履行肖关国黼公约和海运双边协定鲍义务。目前，西在中国沿海建越了的一个毙较 宠整静敷捞溺络。2 0 0 3 棼，中蠲救捞完成了典露历史意义静体铡改革，缀建了“中国 救助”；f 鼹“中隧打捞”蹰支国家队伍。“中国救助”宙3 个救助鼹( 1 7 + 救助基地) 和 霹个海上救助飞行驮组娥，主簧承担着入螽救勘的政府职能，负爨在我辫海域的嗣内 争 船熬、求上设施窝鸯我国澄淹本域遗貔戆鏊逡努靛空臻及其豫方瑟豹水上人鑫救 赫；负责以入命救生为强的豹海上消防；承担豳家指寇的特殊的政治、零事、救灾等 捻蹬救渤任务等。“孛罄簿捞”凌3 个努捺藩缓藏，主要酝责是，承怒滏窳指定鹣特殊 政治、鬻事、救灾等抢除打捞锓务；负谢我国海域豹沉船沉物打捞、沉船存油酾滩船 滋涟静疲惫清滁、公共承域和靛i l 茔潜嗣滂漳：受责我嚣海域水上；# 入禽救生豹耱舶、 设施帮财产的激助打捞敷海上消防工传；承担我国海域海上应怨趣航驳遮；必社会提 供商业抒捞和鞭荧静服务等。1 t 1 2 2 3 海事盛 经函务院歉准的中华人琵共和国海潦局，怒在原中华入民焚郛国港务监替弱( 交 逶安全魏餐弱) 秘露孛攀久民焚濑藿麓黢缝验羯( 交遵帮躲囊捻浚屡) 麴基稿上，合 并组建搿成酌。海事局为交通都赢属枫掏，实行獯直管瑷体制，下设2 盼赢属海零局， 瑟有2 7 个省缀趣方海攀灏。蔽攒法律、法麓静授权，海豢嚣负黉行使潜家零上疑全监 督和防止船舶污染、船舶及海上设麓检骏、航海保障管瑕帮行驶执法，静履行交通部 安全玺产等管避职髓。i ：2 _ l 1 2 2 4 搜救中心 中辫海上搜救中心的翦身怒中国海上安垒搔挥部，豳国务院和中央军委联含成 立，统一受责全溪海上羧寻数秘工终。1 9 7 9 年霆甄海上蓑寻救韵公约生效瑟，公 约要求貔嗣作为缔约国必须认真鼹行公豹规定的备项义务。蓑 此，根攥圈务院、中央 零委黧滋( 1 9 8 9 ) 5 0 号嚣务浚、中央军委关予在交逶部建立串瓣海上援救中，心静貔 笈和交通部( 9 0 ) 交人劳字3 5 2 号关予成立中国海上搜救巾骆的通知精神，交 通部予1 9 9 0 年蠢布成立中霞海上援救中一昏。在我鬻，援救中心一般设在当缝的海攀局， 熊责海上“四防一救”( 期：防火、防螽风、防止躲舶淫梁海域、防冻酸冰以疑海难 f 1 中鬣救捞网寄专门弁绍：l a t t p ：l w w w m o e 。g o v c n r e s e u e _ s a l v a g e z u z i i o i g o u s z i n d e x h t m l 汹在骞芙法律、洼麓进行稳掇熬聱改之裁，海枣越缝续黻“串牮天民莛窝嚣港务燕鹰是”秘“孛霉人瑟接秘器船 舶梭验焉”辨名义对静拜震技法管疆工俸。下满海攀揭每港务虢餐局也多袋敬两块牌予，一套a 舄的形式。 l 】 国家主管机关从事或控制的海难救助中救助款项请求权问题研究 救助) 工作。 根撂中华人民共积阑海上交逶安全法、l 卵9 年鬣际海上搜寻救助公约簿国 内、国际法律公约的要求，为规蒲中国海上搜救中心在水上发生黧特大腑情时的_ 工作 糕亭，逮一步挺麓援救爱瘫速度鞠救劲袋臻率，2 0 0 2 年孛蠢海上援救孛，组织裁窥了 中国海上搜救中心水上险情应急反应糨序。该程序适用于在中华人民接和国搜救 责任区域慧矫发生豹险情，由中戳海上搜救中心辩危害承上入命安全窥水域环境的险 情统一组织、协调、指导或参加的搜救激动。 1 为切实加强对全国海上搜救和船舶搿染事故应急反成工作的组织领姆，协调、整 台备方力爨，形成政府统一领导、部门务霹其职、快速反应、团结协作、防救结会的 工作格局，提高海上突发氍件应急反应能力，最大程度地减少人员伤亡、财产损失和 癸凌污染，经国务院露意，我国予2 0 0 5 年5 弼建立了重家海上援救帮骣联纛会议毒l 发。 【2 l 联席会议由交通部、公安部、农业部、卫生部、海关憨署、骶航总局、安全监管 总届、气象蜀、海洋局、总参谋都、海军、空军、武警部获共1 3 个部门和单位缝残， 交通部为牵头单使，中国海上搜救中心是联席会议的办事机构，负责联席会议的目常 工作。其主要职能包括讨论解决海上搜救工作和船舶污染处理中的重大润题 组织协 调霾大海上搜救葶野船舶污染应急反应行动；指导、监督有关省、盎治区、蠹辖市海上 搜救应急反应工作等。 1 3 国家主管机关海难救助存在的问题 虽然我国已缎建立了较为完簿鹣海滚救囊系统，藿惹，不论跫在海滚教聚实践还 是在法律适用中，都存在蓿一些争议和误解。这必问题的存在方面束缚了我国主管 机关海难救助制度的迸一步发展，另一方面导致一些本可避免的诉讼发鸯，产生了无 谬的诉讼费用。 1 3 1 救助经费不足 瑟蓠我莓酌海上援救中心办公室设崧交逶帮海事弱，负责秘谲援救力量，毽该中 心为非常设机构，没有编制、没有经费，没有自用搜救力量，没肖任何强制手段，在 f l 】详显巾莺海上援救孛心本上陵情应急反应程序筵1 条嚣第2 条懿蕊定。 i 2 12 0 0 5 年0 5 月2 2 日，国务院猩“关于嗣意建立国家海上援救部际联席会议制度鹃批复”中对翟家海上搜彀部 际联席会议制度的建立作了规定。2 0 0 6 年圈家海上搜教应急预寨对此也有规定。 臻家主管瓤关扶事域控制抟海难救助中教舫款硬请求权拇题研究 蘩急情瀵下缀难谂镶毒骞效力蝥嶷藏救秘。f 1 1 稀我餮瀚专、韭救麓力量缀裁遣严璧不 慰，救捞部门不得不采取“多种缀蒋”的策略来保诞职工队伍的稳定和傈诞救助赞孀： 瑟凌予分滋部分激动力羹窳施经餐，有辩在紧急情猿下鹣救动裁驻褥力不铁心，难疆 您质量蛾宠戎搜救任务。亵人念救助方蕊，我邕盼港是船蠹搜救等段，以救助攮羧作 势搜救行渤的主力，甚至肖对主瑟戳辫邋_ 遭往船舶等 嚣势主要搜救手段。嚣兹我圈崮 纛专孀空巾援救力霪，不爨蓥快速寮效瓣救生手段。盈然蠢潜霹墩协调露关方覆溅飞 机救勋，讴由于不是专髑救瓒飞机，不畿全面发撵作用。 1 , 3 2 救瀚教项请求孛又争议 鉴于上述馕凝，懿巢黥通过渡瓒终数蕊的救璐款项寒缓解经赞不是、救韵力爨薄 弱的情况嚣疑是缀有裨薤豹。然籀安我率，入稍对禹家主管机关在海难救助中鼹法律 = | 鏊经、救秘权裁箨义务等斑容试诞不清，馨致在救耪款磺清求毂瓣疆土经鬻蠢甏争议。 肖些主管机关根本没有了解过法律赋予的教助款硕请求权，也就炙从谈怒吏瑰救助款 颈；有些主管飘关在毅韵藤，轻荔放弃了本来可黻获得鹣被动款颈；两熬