（区域经济学专业论文）中国农村土地制度改革——基于综合配套改革的视角.pdf

ab s t r a c t ab s t r a c t a g r i c u l t u r e i s t h e f o u n d a t i o n o f t h e n a t i o n a l e c o n o m y a n d t h e la n d i s o n e o f t h e m o s t i m p o r t a n t f a c t o r s o f a g r ic u l t u r a l p r o d u c t i o n , s o w h e t h e r t h e l a n d s y s t e m i s p e r f e c t a ff e c t s t h e u s e o f l a n d r e s o u r c e s d i r e c t l y a n d h a s a h u g e r e l a t i o n w i t h t h e s u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t o f a g r i c u l t u r a l e c o n o m y a n d s t a b i l i z a t i o n o f t h e c o u n t ry . b e c a u s e e s t a b l i s h i n g t h e h o u s e h o l d c o n t r a c t r e s p o n s i b i l i t y s y s t e m o ff e r e d a n e w i n n o v a t i v e m o t i v a t i o n f o r t h e d e v e l o p m e n t o f a g r i c u l t u r e a n d e c o n o m i c g r o w t h , i t m a d e a g r e a t c o u p s u n d e r t h e s o c i a l a n d e c o n o m i c s s i t u a t i o n o f in i t i a l s t a g e o f r e f o r m a n d o p e n i n g . b u t w i t h e x p l o i t i n g i t s a c h i e v e m e n t o f t h e i n n o v a t i o n , i t s d e f e c t b e c a m e v i s i b l e . w e h a v e a g r e e d t h a t t h e l a n d s y s t e m s h o u l d b e r e f o r m e d a n d s o m e n e w i n n o v a t i v e p a t t e rn a n d d e s i g n s h o u l d b e o ff e r e d . b u t t h e r e f o r m o f c h i n a s r u r a l l a n d s y s t e m h a s a c h i e v e d in a n e w s t a g e . i t s h o u l d s e tt l e m o r e c o m p l i c a t e d a n d s y s t e m i c p r o b l e m s , t h e p a tt e rn s w h i c h h a v e b e e n u s e d c a n n o t f i t t h e n e w r e q u e s t , s o w e n e e d p u t f o r w a r d t h e o b j e c t o f r e f o r m a n d t h e t h i n g s w h i c h h a v e re l a t i o n s w i t h it s u c h a s t h e r u ra l s o c i a l s e c u r i t y s y s t e m , h o u s e h o l d r e g i s t r a t i o n s y s t e m , e d u c a t i o n , e m p l o y m e n t a n d c r e d i t t o g e t h e r . a n d w e a l s o r e c o g n i z e t h e i r re l a t i o n a s a w h o l e . t h e n w e g i v e o u r p r o g r a m b a s e d o n i t t o a v o i d a n y i n c o r re c t r e s e a r c h b r o u g h t fr o m a s i n g l e a s p e c t . f i r s t , t h i s i s s u e s e t s o u t t h e d e f i n i t i o n o f t h e r e s e a r c h . t h e n w e r e v i e w t h e h i s t o ry o f t h e re f o r m a b o u t t h e r u r a l l a n d s y s t e m a n d s e tt l e t h e p a tt e rn s w h i c h h a v e b e e n a d v a n c e d . a ft e r a n al y z i n g t h e i r d e f e c t s , w e g i v e t h e r e a s o n w h y w e s h o u l d re s e t t h e s y s t e m i n t h e v i e w o f c o o r d i n a t e d r e f o r m . s e c o n d , a ft e r s e tt i n g t h e d i r e c t i o n , a i m e d - p o p u l a t i o n , p r i n c i p al p a r t s o f t h e i n n o v a t i o n a n d c o n s t r a in e d c o n d i t i o n s , w e s u b m i t o u r n e w p a tt e rn o f t h e re f o r m . t h i 喊 a ft e r a n al y s i n g t h e re l a t i o n s h i p b e t w e e n c o o r d i n a t e d r e f o r m a n d r u r al l a n d s y s t e m r e f o r m , w e f o c u s o n d i ff e r e n t p a rt s o f e f f i c i e n c y a n d e q u i t a b l e n e s s b a s e d o n d i ff e r e n t g r o u p s o f t h e p e a s a n t ry w h i c h a r e d i v i d e d a c c o r d i n g t o h o w t h e y脚 c o n n e c t i o n w i t h t h e ir l a n d . t h e n w e s u b m i t o u r n e w c o o r d i n a t e d r e f o r m w it h t h e r u r a l s o c i al s e c u r i t y s y s t e m , h o u s e h o l d r e g i s t r a t i o n s y s t e m , e d u c a t i o n , e m p l o y m e n t a n d c r e d it a n d s o o n t o e n s u r e t h e s y s t e m c o s t c a n b e c u t i n t o t h e l o w e s t l e v e l . a n d w e al s o d i s c u s s h o w t o a r r a n g e t h e f i n a n c e . k e y w o r d s : r u r a l l a n d s y s t e m r e f o r m c o o r d i n a t e d r e f o r m s y s t e m c o s t 南开大学学位论文版权使用授权书 本人完全了解南开大学关于收集、保存、 使用学位论文的规定， 同意如下各项内 容: 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本;学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、 数字化或其它手段保存论文; 学校有权提供 目 录检索以 及提供 本学位论文全文或者部分的阅 览服务; 学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印 件和电子版; 在不以 赢利为目 的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学 位 论 文 作 者 签 名 : 公价利 _2 竺 广塑二 一 _ 经指导教师同意，本学位论文属于保密， 在年解密后适用 苯授权书。 指导教师签名:学位论文作者签名: 解密时间: 年月日 各密级的最长保密年限及书写格式规定如下: 内部5 年 ( 最长 5 年，可少于5年) 秘密1 0年 ( 最长 1 0年.可少于 1 0 年) 机密2 0年 ( 最长2 0 年，可少于2 0 年) 南开大学学位论文原创性声明 本人郑重声明: 所呈交的学位论文， 是本人在导师指导下，进行研究工作 所取得的成果。除文中已经注 明引用的内容外，本学位论文的研究成果不包含 任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的作品的内 容。对本论文所涉 及的 研究工作做出 贡献的其他个人和集体，均已 在文中以明确方式标明。 本学 位论文原创性声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者签名: y e s 产f- a - / / l 日 第一章导论 第一章导论 第一节选题的背景 中国农村土地制度直接关系到我国农业、农村经济和农村社会的发展与稳 定，影响我国经济与社会的可持续发展，对土地制度的研究与改革贯穿了中国 历史的整个进程，同时中国农村土地制度的历史性转变就发生在当代经济发展 进程中，因此选取农地制度的变革作为研究课题就具有了重要的学术及实践意 义。 从历史背景看，中国自 古以来就是一个农业大国，农业生产的安排合理与 否、年景如何、农民生活得安稳与否、质量如何以及农村社会的组织构架是否 适应经济社会的发展与中国社会的变迁息息相关。作为农村生产资料中最为重 要的部分，土地制度安排决定了农业发展的绩效，也往往对社会的稳定、经济 的发展影响巨大。中国的土地制度是中国社会、经济、政治的根源，中国的治 乱，基于国民生活的安危，也基于土地制度的兴废。从上古之 “ 井田制”到秦、 汉之 “ 授田制”再到魏晋之 “ 均田 制”再到宋明之 “ 不抑兼并” ，我国土地制度 历经了种种演化殖变。在漫长的农业社会历史中先人形成的土地观，如平均主 义思想，家庭观念等为特征的文化、道德、伦理观念等也成为制约中国农村土 地制度变革的重要的非正式制度。1 9 4 9年新中国的成立，使得农村土地制度发 生了根本性变革，实现了多少年来广大农民“ 耕者有其田”的梦想。之后，随 着土地制度从农户所有分散经营历经互助组、合作社到集体所有共同经营，再 到家庭联产承包制下的集体所有家庭承包经营的几次变迁，我国的社会政治经 济体制也经历了社会主义改造的完成、人民公社向极 “ 左路”路线的偏离以及 改革开放和社会主义市场经济体制的建立等一系列的发展变化。这使得我们从 一个贫穷落后、人民生活水平极为低下的国家在短短几十年的时间内迅速发展 成为经济实力大大增强、人民生活水平显著提高、国民生产总值位居世界前列 的国家。这其中，土地制度的几次改革， 尤其是最后一次，即始于上世纪7 0 年 代末的家庭联产承包责任制的确立，对农村经济发展起了至关重要的作用。有 资料显示， 1 9 7 8 - 1 9 8 4 年家庭联产承包制对农业产出增长的贡献率达 3 5 . 6 % - 7 5 % , 第一章导论 整 个8 0 年代我国 农村社 会总 产 值增长了 近5 倍1 发展农业生产提高农村经济水平是党和政府多年来的基本政策，而农业经 济问题中最为突出的当属土地问题。当代中国共产党领导的农村土地制度变革 和探索，也是付出了相当的代价才从公有与私有的循环中找到了集体所有制下 家庭承包这条符合中国国情的道路。但是必须承认，家庭承包经营责任制也有 其制度缺陷，这种制度模式的确立并不是改革探索的终结，中国的土地制度变 迁仍将是一个漫长的过程. 从现实以及理论背景看，所有的制度都是基于历史进程和生产力之上的， 土地制度也不例外。随着时间的推移，改革开放的深化，各种社会、经济因素 都己发生诸多变化，生产力较改革初期也大为提高，这些都使得家庭联产承包 责任制在释放其效用潜能达到一定程度之后，种种弊病也开始显现。自 上世纪 9 0代开始当我国社会主义市场经济、政治体制的改革完善正进入关键时期的时 候， “ 三农”问题也日 益成为倍受各界关注的焦点问题。这不得不让我们对现行 的土地制度加以仔细审视。 中国农村人多地少，农业在国民经济中的比重相当大，因此，广大农村的 状况关系到整个现代化建设事业的经济环境和社会环境的优劣。也就是说，农 村的稳定和发展， 是整个社会稳定与发展的基础。中国8 0 % 的人口 在农村，中国 稳定不稳定，首先要看这8 0 % 稳定不稳定。 无论是农民、农业还是农村， 都离不 开土地，解决土地问题便成为解决 “ 三农”问题的关键。而土地问题的核心又 在于土地制度。所以，对我国土地制度的考察研究在当前便具有了非常重要的 现实意义。 在实践中，不少地方结合本地实际，对现行农地制度进行了有益的探索， 取得不少有益的经验，但也有不少教训;在理论界，对于农地制度改革探讨也 很热烈，取得了不少共识， 但也有不小的分歧。从目 前国内的现状来看，无论 是实践中的 “ 两田制” 、 “ 返租倒包”和 “ 承租反包” 、土地合作制，还是理论界 的新探索，诸如废除长期承包制，定期重包;实行土地私有化，给予农民稳定 的土地所有权;改革现行土地征用与补偿制度，保障农民的土地制度还是土地 国有化，赋予农民永佃权等改革，基本都是就事论事，很少有从全盘角度，从 制度层面及操作层面对我国农地制度的改革提供综合配套改革措施的。 然而农地制度改革是一项系统工程，牵扯到农村社会经济生活的方方面面， i 段 进 东 ， 周 铭 荃 . “ 虚 拟 所 有 权 ” 与 我 国 农 地 产 权 制 度的 创 新 . 理 论 探 讨 。 2 0 0 4 ( 4 ) : 4 7 4 9 第一章导论 也涉及到整个社会民生，因此单纯的就事论事很可能会对整个事情的认识产生 偏差，也无法解决全部的问题，在操作过程中还会遇到诸多意想不到的难题。 与此同时，综合配套改革正在成为目 前中国改革的新迹象，是改革发展的新趋 势。从国家大力推进上海浦东新区和天津滨海新区综合配套改革的诸多政策措 施和两地的实践成果来看，综合配套改革确实解决了相应的问题。因此综合配 套改革也应该可以为农地制度的改革提供一条新的实践和理论研究方向。 2 0 0 7 年1 0 月1 日， 物权法将在我国颁布实施，其中的条例涉及到了 农 地集体所有权的归属、处分;土地承包经营权的内容、时限、流转、调整;土 地征用范畴、补偿标准、农地转非的规定等一系列内容。 物权法将成为我国 农地制度改革的一个重要政策条文。当然， 物权法中的规定较之以前有了相 当的进步，但本文认为其仍有不少需要进一步明确和深化的地方，如何在新法 律的约束下，在符合法律法规要求的基础上，正确理解其中的政策含义对中国 农地制度的改革进行调整，也必将成为实践中和理论界的新课题。 第二节 研究的目的和意义 本文的研究目的主要有三个方面，具体来讲包括: ( 1 ) 在新的经济、 社会、 历史条件下探索一种新的改革模式。 如前文所讲， 单一层面、单一方向的改革模式己经无法适应改革进一步深化的要求，综合配 套改革己经成为改革的新方向。同时随着 物权法的颁布和推行，必然会给 土地制度的改革带来新的影响。如何适应这些变化和要求，提出一种创新的改 革模式，是本文的要解决的一个问题。 ( 2 ) 进行土地经营微观主体的再分解，根据农民与土地结合方式的差异合 理进行农地制度安排，同时在综合配套措施的设计上也据此提出各有侧重的措 施。 ( 3 )合理进行农地制度安排，在效率和公平上各有侧重，达到制度创新成 本最小化。因研究角度的不同，研究者关于制度变迁和创新成本的分类也有所 差异。 樊纲认为， 制度创新成本可分成实践成本和摩擦成本z ;李义平认为制度 变迁和创新的成本包括搜寻制订方案的成本、机会成本 ( 人们对新体制的预期 及与原有体制的比 较) 、 新制度安排的一切费用， 对正式制度安排创新成本而言， 2 樊纲. 两种改革成本与两种改革方式. 经济研究，1 9 9 3 ( 1 ) s 1 4 第一章导论 主要是一致同 意的谈判成本和“ 搭便车”问 题3 ;张曙光认为， 运行成本和变革 成本是制度交易成本的组成部分，运行成本是指为了维护一种制度安排和制度 结构的运转所必须耗费的人力、物力和财力，它是在该制度建立起来开始投入 运行之后才发生的费用，变革成本则是为了建立一种制度安排和制度结构所必 须耗费的人力、物力和财力，包括规划、设计、组织、实施的费用，清除旧制 度的费 用，消除变革阻力的费用， 制度变革造成的损失，随机成本等4 ; 刘世锦 认为，制度创新成本包括创新准备阶段的成本、体制过渡阶段的成本、新体制 完善成本三个部分， ;戴维斯和诺思 ( l - e . d a v i s , d -c n o rt h ) 认为， 不同的制 度活动主体，其成本有所差异。在个人安排中，既没有与之相联系的组织成本， 也没有强制成本， 但是收益的增长只限于一个人;在半自 愿半政府安排和完全 由政府控制的制度安排中，都要支付创新的组织成本且组织的总成本将随参加 者人数的增加而增加，不过在自 愿的安排下要达成一致性可能会进一步增加组 织成本，给定同样数量的参加者，在政府安排下的组织成本可能要低于自愿安 排下的组织成本;但在政府安排下内含一个追加成本的因素，每个参加者都要 受制于政府的强制性权力，而不管他对政府的强制性方案有多大的不满意，他 都不可能退出 气 通过对上述观点的梳理，本文认为农地制度变迁和创新的成本应该分成两 个部分:一是与新制度的方案搜集、建立、运行、完善、监督等有关的成本; 另外就是与新制度有关的社会成本。社会成本又包括两部分，即新旧制度摩擦 而造成的损失、消除旧制度的阻力的费用甚至新制度可能失败而带来的损失等; 还有就是为保证新制度顺利运行而采取的扶助政策产生的费用成本。 农地制度的改革创新是一项浩大的工程，与制度本身相关的成本肯定相当 巨大，这是任何一个改革范本所不能规避的，本文通过维持现有制度框架将这 些成本降到最低，综合配套改革则把主要分析放在社会成本上.如前所述，中 国的农地制度对中国社会的各个领域方面牵涉众多，牵一发而动全身，因此如 何把社会成本降低到最小，把改革可能带来的社会阵痛降到最小，就是本文在 进行探讨时所重点关注的问题。 3 李义平. 经济学百 年. 经济日 报，1 9 9 9 ( 3 4 2 ) 张 曙光 . 改革 现行拆 迁制 度. 建设 科技 . 2 0 0 3 ( 1 2 ) : 4 5 ， 刘世锦. 经济体制效率分析导论. 上海: 三联书店，1 9 9 3 . 6 2 -6 3 截维斯. d - c 诺斯 “ 制度变迁的理论:概念和原因”. 财产权利与制度变迁 产权学派与新制度学派 译文集，上海:三联书店. 人民出版社，1 9 9 4 . 2 6 6 -2 9 1 第一章导论 第三节相关概念的回顾及研究范围的界定 本文的论述涉及到两个基本概念的界定，即农地制度和综合配套改革，为 了将整个文章纳入到设定的分析框架并得出正确的结论，需要对这两个概念进 行理论回顾并对本文的研究范围进行界定。 1 . 2 . 1农地制度概念的界定 土地制度是社会经济制度的重要组成部分， 也是社会经济制度的基础. 在 农村，土地制度是农村社会经济制度的核心。土地制度的建立，便规定了人与 人之间因土地占有和利用而发生的各种关系。农民任何生产活动，都离不开土 地并以占有和利用土地为基础.因此，对土地关系的确定，就为农村社会的全 部经济关系，进而为农村社会的经济发展确定了一个基本框架，农村的社会经 济制度就在此基础上建立。 关于农村土地制度的内 涵界定，国内外理论界众多专家说法不一。概言之， 大致有以下几种代表性观点: 第一种观点: 土地制度是一定社会经济制度下一个国家与社会因人们利用 土地而产生的人地关系及其中人与人关系的一种法定的结合形式，即由国家社 会制定的人们共同 遵守的土地利用法制规范与政策。 7 第二种观点: 土地制度是一定社会经济条件下土地关系的总和，是关于土地 这一基本生产资料的所有、使用、管理的原则、方式、手段和界限等的法律规 范与制度化体系，它反映着因利用土地而发生的人与人、人与地之间的社会经 济关系。 8 第三种观点: 土地制度是由土地所有制、土地使用制度、土地流转制度和土 地管理制度及其它要素构成的社会经济制度。 ， 第四种观点: 土地制度有广义与狭义之分， 广义的土地制度包括有关土地问 题的一切制度， 狭义的土地制度主要指土地所有、 使用与政府管理三大制度。 1 0 第五种观点: 土地制度即 “ 土地所有制” ，是指人们在一定社会制度下占有 土地的形式， 包括土地的 所有、占 有、 支配和使用诸方面的关系。 1 1 ， 雷利 巴洛维( r - b a r l o w e ) . 土地经济学一不动产经济学( 古树忠等译) ， 北京: 农业大学出 版社， 1 9 8 9 . 3 8 . 陆红生. 土地管理学总论. 北京:中国农业出 版社， 2 0 0 2 . 2 3 ， 陈宪. 农村土地制度改革目 标与阶段性选择. 江西农业经济。1 9 8 9 ( 4 ) : 8 10周诚. 土地经济学. 北京:农业出 版社，1 9 8 9 . 4 0 u刘书楷. 土地经济学. 北京:中国农业出 版社，2 0 0 0 . 1 9 第一章导论 上述五种观点反映出了人们不同的思维角度:既有从法律视角出发的观点， 也有从社会经济关系分析问题的，还有从土地制度的具体体现形式出发的。但 是，一般而言制度分为正式制度和非正式制度。农村土地制度也应包括正式制 度和非正式制度两大方面的内容。正式制度主要是指具有强制性的硬性约束， 具体以宪法、法律和相关政策法规等形式表现，以上观点基本上是从正式制度 的角度阐述涵义;非正式制度主要是指非强制性的约束，是人们在长期的社会 交往中自 发形成并被无意识接受的行为规范，具体以道德价值观念、风俗文化 习惯、思想意识形态等形式表现，尽管正式制度离不开非正式制度的支持，二 者相互契合才能发挥制度总体的积极作用，但是在约束力上，相对于非正式制 度来说，正式制度由于具有强制性而居于主导地位，以上的观点中均缺少这方 面的内容，因而是不完善的。 本文最终的目的是为中国农地制度改革提出自己的政策建议，因此，从土 地制度涵盖的经济制度的内容出发比较适宜，本文比较赞同第三种观点，即土 地制度是由土地所有制、土地使用制度、土地流转制度和土地管理制度及其他 要素构成的社会经济制度。结合我国实际情况，目前农地的一个矛盾点存在于 农地征用过程中，因此这也是需要考察的一个方面。农村土地的非正式制度主 要是指关于农村土地的一些道德价值观念和风俗意识习惯等，能够对农村正式 制度的确立和发展产生一定的影响。融合入非正式制度，本文中的农地制度给 出以下涵义:土地制度是由土地所有制、土地使用制度、土地流转制度和土地 征用制度及其他要素构成的由国家以法律法规形式确定下来的社会经济制度以 及关于农村土地的一些道德价值观念和风俗意识习惯等组成的有机整体。 1 . 2 . 2综合配套改革的 界定 综合配套改革是在实践中出现的一个概念，在学术界并没有进行过明确的 定义，本文通过对上海浦东新区和天津滨海新区综合配套改革试点工作的总结 界定综合配套改革的涵义。 浦东综合配套改革总体思路是非常明确的，即中央提出的 “ 一个指导思想、 三个着力， 。最近，上海市委市政府对浦东综合配套改革又提出了更加具体的改 革思路，概括为“ 两个作用和三个突破” . 浦东 2 0 0 5年的突破点主要从两个层 面入手。在市区层面，共同推进五个方面的改革:首先，在行政管理体制改革 方面，要在规划项目土地等方面，赋予浦东先行先试的权力;其次，在科技体 第一章导论 制改革方面，重点在张江高科技园区探索多层次多渠道的风险投资试点;第三， 在金融改革和创新方面，重点配合人民银行上海总部完善运行机制和实施中央 银行公开市场操作方案;第四，在社会经济体制方面，重点研究大通关方案， 完成保税物流园区和浦东空港物流园区的建立;第五，在城乡二元结构改革方 面，重点探索土地改革管理。这些改革均以上海市各个部门为主导，与浦东新 区共同推进。在浦东新区层面，重点推进六个方面的改革:首先，在行政管理 体制改革方面，以“ 四分开”( 政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组 织分开)为导向，深化审批制度改革，建立行政行为问责制、投诉制、评估制 和监察制，推进城市综合执法改革，基本建立电子监测体系，开展聘任制公务 员试点;其次，在金融改革创新方面，探索金融衍生品交易的创新;第三，在 科技创新方面，主要是推进科技综合配套改革，推动自 主创新，探索创业投资 体制改革:第四，在深化教育、医疗卫生、文化体制改革方面，启动教育改革 方案，基本建立广泛平等的联动机制，制定并启动卫生体制深化改革方案，推 进外资进入文化产业;第五，在城乡二元结构改革方面，加快农村综合改革， 推进村镇体制建设和治安管理改革，推进教卫文以及就业保障改革;第六，在 涉外经济体制改革方面，配合市有关部门继续推进海关体制改革试点和 “ 服务 外包” 。1 2 天津滨海新区实施综合配套改革的基本思路是:围绕发展高水平现代制造 业，排除体制障碍，创建重点突出、配套全面的制度体系，以先进的制度推动 滨海新区的全面协调发展，全面实现国家对滨海新区所作出的功能定位。滨海 新区实施综合配套改革的阶段性目标是围绕发展与国际水平对接的现代制造 业，构建 “ 五个体系” :与国际接轨的市场经济运作体系、富有活力的自 主创新 体系、公正高效的政府服务体系、合理适度的社会保障体系、公正规范的法律 制度体系。具体有以下六项:一是创建全国一流的科技研发转化基地;二是建 立土地整理储备制度:三是探索建立功能区带动行政区发展的联动机制;四是 创建开放程度最高的东疆保税港;五是建立并充分发挥 “ 产业发展基金”的作 用: 六是修改 完善 天 津滨海新区 条 例 . 3 从以 上的内 容可以概括出两地实施综合配套改革工作有以下特点:第一， 综合配套改革工作均有其战略层面的指导原则;第二，两地均是结合各自 地区 1 2 刘芳. 浦东新区进行综合配套改革. 当 代学生。 2 0 0 7 ( z 1 ) 3 5 3 7 u皮黔生. 关于天津滨海新区实施综合配套改革的战略思考， 港口 经济，2 0 0 6 ( 2 ) : 1 -3 第一章导论 特点开展工作;第三，围绕特定目 标，从制度层面和操作层面都进行了一系列 的改革;第四，改革的内容涉及到了经济、社会、民生的各个方面，针对同一 个目 标从不同角度共同着力，通盘筹划。综上所述，本文中对综合配套改革进 行以下界定:在一个战略目 标指导下，结合地区或行业特点，为实现某一特定 目 标对现行的制度从制度本身以及操作层面都进行一系列相关改革，并辅以可 能涉及到的其他行业或者地区的改革，以达到全面谋划共同作用的效果。 在本文中，综合配套改革的设计是为了将制度变革和创新带来的社会成本 降到最低，主要包括社会保障体系的建立、户籍制度的改革、就业与教育政策 的改革、信贷政策的改进等。在诸项配套措施中，社会保障体系处于相对重要 的位置，因此需要对社会保障进行一下理论梳理。 “ 社会保障” 源于英文 “ s o c i a l s e c u ri t y 一词，又译为“ 社会安全” ， 最早出 自 美国 1 9 3 5年颁布的 社会保障法案 。由于它简明、概要、表达确切，后来 被国际劳工组织接受，一直沿用至今.但作为一种制度或社会政策，社会保障 在目前并没有形成一个统一的、被普遍接受的说法。 国际劳工组织在 1 9 4 2年出 版的文献中给社会保障下的定义为: “ 通过一定 的组织对这个组织的成员面临的某种风险提供保障，为公民提供保险金、预防 或治疗疾病、失业时资助并帮助他们重新找到工作。 ”这个定义虽然很具有权威 性， 但实际上将社会保障等同于社会保险，难免过窄。 美国 社会福利辞典界定为: “ 社会保障是对国民可能遭遇到的各种危险 如疾病、老年、失业等加以保护的社会安全网。 ”这个定义主要从社会保障的功 能角度对社会保障进行了解释，只反应了社会保障的一个面，难以概其全貌。 英国 简明不列颠百科全书将社会保障界定为: “ 一种公共的福利计划， 旨在保护个人及其家庭免除因失业、年老、疾病或死亡而在收入上所受到的损 失，并通过公益服务以提高其福利水平。 ” 这个定义是从社会保障兴起的目 的的 角度对社会保障进行的界定，同以上定义一样，只能反应社会保障的一个侧面。 日 本社会保障制度审议会对社会保障内涵的界定为: “ 社会保障是指对于疾 病、负伤、分娩、 残疾、死亡、失业、多子女及其他原因造成的贫困，从保险 方法和直接的国家负担上寻求经济保障的途径. 对陷入生活困境者，通过国家援 助，保障其最低限度的生活。同时，谋求公共卫生和社会福利的提高，以便使 所有国民都能过上真正有文化的社会成员的生活。 ”1 4 这一定义把公民 所遭遇到 “多吉才让. 新时期中国社会保障体制改革的理论与实践. 北京:中共中央党校出 版社，1 9 9 5 . 4 第一章导论 的一切经济风险都纳入到社会保障范围，可以说是一种广义的社会保障概念。 我国对于社会保障的研究始于 2 0 世纪中期，我国在第七个五年计划开始使 用 “ 社会保障” 一词。虽然起步较晚，但对社会保障内涵的界定己 基本达成一 致的认识。计划经济体制时期，我国的社会保障是一个狭义的概念，指: “ 国家 和社会依法通过对国民收入进行分配，形成社会消费基金，对社会成员在生、 老、病、死、伤、 残、丧失劳动力或因自 然灾害面临生活困难时给予物质帮助， 以此来保障每个公民的基本生活需要和维持劳动力再生产而建立的一种制度。 ” 随着我国社会经济体制由计划经济体制向市场经济体制的转变，社会保障制度 的内 涵也发生了 变化。根据 国民经济和社会发展 “ 九五”计划和2 0 1 0 年远景 规划目 标纲要中提出的社会保障制度改革的目 标看，社会保障制度指 “ 国家、 社会或个人对社会成员提供一系列基本生活保障，使公民在年老、疾病、失业、 灾害及丧失劳动能力等情况下，能获得物质帮助的 制度。 ” 1 ， 作为一个广义的概 念，我国政府界定的社会保障制度不仅包括狭义的社会保障制度( 国家为公民提 供各种基本生活保障的制度) ，而且包括企业、团体、家庭和个人提供的各类保 障。 我国农村社会保障制度是我国社会保障制度的一个重要组成部分，毫无疑 问它具有我国社会保障的一般规定性，但同时又具有自身的特点。农村社会保 障的保障对象是农民.在中国，农民的概念有两个，一个是身份意义上的农民， 包括两部分，即具有农村户籍，但一段时间内不再从事农业劳动的进城务工人 员，另一部分是失地农民;另一个概念是职业意义上的农民，也就是保有农村 户籍，从事农业生产劳动的劳动者。从我国社会保障的两极格局来看，我们讨 论的农村社会保障的对象主要是指户籍意义上的农民，即从事农业生产劳动的 农民和进城务工人员。失地农民的社会保障问题将在下面的户籍和社会保障相 关章节中具体论述。 以上对于社会保障制度的定义基本上都没有涉及到教育问题，但我认为， 在中国尤其是广大农村地区，接受教育以获得改变自己以及家庭状况的能力是 相当重要的，是关系到持续发展、增强自 我保障能力的重要手段和途径。因此， 在回顾及综合以上各种定义的基础上，本文中对于我国农村社会保障做以下界 定:对从事农业生产劳动的劳动者以及依然保有农村户籍的进城务工人员，国 家和社会依法通过对国民收入进行分配，使之在年老、疾病、失业、灾害及丧 ”杨翠迎. 中国农村社会保证制度研究. 北京:中国农业出 版社， 2 0 0 3 . 2 5 第一章导论 失劳动能力等情况下，能获得物质帮助，同时努力提高公共卫生和社会福利并 提供教育和创造就业机会，提高从事农业生产劳动的劳动者的自我保障能力。 第四节 本文的结构和创新点 本文一共安排五章，第一章主要集中于理论的梳理和概念的界定，同时对 于文章作一整体的阐述;第二章则是从中国农地制度的历史变迁看中国的集体 所有家庭承包责任制的确立和缺陷，并对实践中和理论界对于农地制度改革的 探索从收益最大和社会成本的角度作了分析，得出它们不能广泛推广的原因; 第三章在明确了改革的方向选择、目标人群、创新主体和条件约束后，给出了 一个新的农地制度改革模式;第四章则是配套措施的政策建议，具体包括社会 保障体系、户籍制度、教育和就业、信贷等，并给出了初步的财政安排。 本文可能存在的创新点主要有两个:( 1 ) 通过对农地微观运行载体的再分 解， 使得农地的所有权、使用权、流转权和征地制度各有侧重的进行制度改进， 从而更加明确制度设计的目 标，达到收益最大化;( 2 )从社会成本最小化的角 度为农地制度改革设计综合配套改革措施，将社会保障体系的建立、户籍制度 渐进改革、教育和就业、信贷等多方面内容纳入整个农地改革的体系中，得出 一种新的思路。 第二章 2 0 世纪中叶以 来中国 农地制度的变迁 第二章 2 0 世纪中叶以来中国农地制度的变迁 土地制度的改革变迁是随着社会的经济历史条件不断变化的，具有历史传 承性，因此梳理新中国成立以来土地制度的历次变迁有助于了解历史把握现在。 新中国自 成立以来，一共有过五次大的土地制度改革或变迁，我国现行的家庭 联产承包责任制是在改革开放以后逐步形成的。在家庭联产承包责任制确立后， 农业生产有了显著的提升，但随着其制度绩效的散发，各种制度弊端开始逐步 显现，在实践中和理论界也开始出现了制度创新和新的改革模式构建。因此本 文将家庭联产承包责任制的确立和已有的现实和理论中新的模式构建作为两个 部分，分别对其制度缺陷作了分析，得出现行制度需要变革以及其他模式不能 大规模推广的结论，为下文构建新的模式提供针对性的依据。 第一节 中国农村土地集体所有家庭承包经营制的确立 2 . 1 . 1新中国建立至改革开放前农村土地制度的变迁 自 新中国成立至改革开放，我国大的土地制度变革一共可以分为四次，分 别为土地改革时期、初级农业生产合作社时期、高级农业生产合作社时期以及 人民公社时期。在这四个时期，我国农村土地制度完成了从封建地主所有制、 农民所有制到集体所有制的转变，有成功的经验，也有失败的教训，下面列表 可以比较清楚的看出改变: 第二章2 0 世纪中叶以来中国农地制度的变迁 表z . 1 新中国成立至改革开放前土地制度变迁表 阶段代表性文件、法律该时期土地制度特点效果 土地 改革 时期 中华人民共和国 土地改革法 、 中 共中央关于农业生 产互助合作的决议 ( 草 案 ) 等 1 6 土地所有权和经营权高度统一于农 民，农民既是土地所有者也是自由经 营者，土地产权可以自由流动，允许 买卖、 出租、 典当、 赠与等交易行为: 国家通过土地登记、发证、征收契税 等 对 土 地 进 行 管 理 . 1 7 农民无偿获得土地以及一 些生产资料，生产水平提 升。出现农民生产互助组。 i :7农民 土 地 所 有 制 取 代 封 建 地主土地所有制。 初级 农业 生产 合作 社 关于发展农业生 产合作社的决议 、 关于农业合作化 问 题的 决 议 等1 9 入社农民依然拥有土地的所有权，以 入股土地分红成为农民在经济上实现 其土地所有权的基本形式;土地经营 使用权成功的从所有权中分离出来. 统一由合作社集体行使，合作社集体 对土地进行统一规划、统一生产、统 一收获:农民还拥有土地的处分权， 退股自 由 ， 退社时可以 带走入社时 带 来的土地，如果士地不能退出，则可 以用其他土地代替或给予经济补偿。 2 0 土地由农民所有、 农民经营 转变成农民所有、集体经 营。 这次变革是在不改变土 地私有制 的基础上改变 土 地使用制度， 它使农村土地 制度具有半社会主义的性 质。 高级 农业 生产 和作 社 关于农业合作化 问题的决议 、 中 国农村的社会主义 高 潮 等 2 1 社员私有的土地及土地附属的私有水 利设施都无偿转归合作社集体所有， 土地由集体统一使用。全体社员集体 统一劳动，取消社员分红，按劳动的 数量和质量进行分配。 农业的社会主义改造基本 完成， 农民的个体经济改造 成社会主义的集体经济， 废 除了土地私有制， 建立起社 会主义集体所有制的农业。 人民 公社 关于在农村建立 人民公社问题的决 议 、 农村人民公 社工作条例修正草 案 等 2 2 原属于各农业生产合作社的土地、生 产资料以及一切公共财产、公益金等 都无偿收归公社所有，公社对土地进 行统一规划、生产、管理，分配上实 行平均主义。 农村土地仍归集体所有， 但公有化程度越来越高，土地使用权 完全掌握在政社合一的人民公社手 中。 为国家工业化原始积累做 出了贡献。 1 王 先进. 土地法 全书 . 吉 林: 吉 林教 育出 版杜，1 9 9 0 . 6 5 v陈 海秋. 改革开 放前中国 农村 土 地制 度的 演 变. 绥化市 专学报， 2 0 0 3 ( 3 ) : 1 3 1 . 王 琢， 许滨. 中国 农 村士 地产权制 度论 . 北京: 经济管理出 版社，1 9 9 6 . 4 5 1 9 农业集体化重要文件汇编 ( 1 9 4 9 - 1 9 5 7 ) . 北京:中共中央党校出版社，1 9 8 1 . 4 4 9 m陈 海秋. 改 革开放 前中国 农村 土地制 度的 演变 . 绥化师 专学报， 2 0 0 3 ( 3 ) : 1 5 2 1 毛泽东选集 ( 第五卷) . 人民出版社，1 9 7 7 . 2 5 7 -2 5 8 n建国以 来农业合作化史料汇编. 北京:中 共中央出版社，1 9 9 2 . 5 0 3 第二章2 0 世纪中叶以来中国农地制度的变迁 2 . 1 . 2家庭联产承包责任制的确立 1 9 7 8年党的十一届三中全会召开，中国 进入改革开放的新时代，从以 政治 斗争和阶级斗争为中心转向以现代化为目 标和以经济建设为中心。在这种新形 势下，人民公社制度的弊端成为农村社会的主要矛盾和农村经济发展的主要障 碍，只有进行改革才能保证促进农村经济的进一步发展。 改革开放后的中国农地制度改革可以以2 0 0 2 年8月2 9日 农村土地承包 法的颁布为界划分为两个时期，下表的对比可以看出改革的逐步深入: 第二章 2 0 世纪中叶以来中国农地制度的变迁 表 z . 2家庭联产承包责任制的确立和变迁 时期代表性文件、法律特点效果 实 行 阶 段 第一轮 土地承 包 (1 9 7 8 - 1 9 9 3 ) 全国农村会议纪 要 、 中华人民共 和国土地管理法 、 中华人民共和国 宪 法 修 正 案 等 2 3 土地所有权归属集体，土地经营 承包权发包给农民，实行以农民 家庭为单位的分户承包经营，从 而形成有统有分、统分结合的双 层经营体制，实现了土地所有权 和使用经营权的分离。 农 民利益和土 地产出挂钩， 调 动了农民的生 产积极性， 推动 了农村经济的 持 续发 展。 2 4 第二轮 土地 承 包 (1 9 9 3 一 至今) 关于当前农业和 农村经济发展的若 干政策措施 、 土 地管理法 、 关于 农业和农村工作的 若干重大问题的决 定，等 以法律保障农民土地使用权的长 期化 ( 延长承包期3 0 年) 使农民有了长 期稳定的投资 回报预期， 长 期 投入的积极性 高涨， 稳定了农 村社 会。 u 农村土地 承包法的 颁布 中华人民共和国 农村土地承包法 、 关于做好农户承 包地使用权流转工 作的通知等 规定国家保护承包方依法、自 愿、 有偿进行土地承包经营权的转 包、出租、互换、转让和其他方 式的流转，流转收益归承包方所 有。 有助于实现规 模收益， 提高产 出效益， 吸纳更 多社会资金。 刀董辅. 中华人民共和国经济史( 下卷) . 北京:经济科学出版社， h陆学艺 . 联产承包责任制研究. 上海:上海人民出版社.1 9 8 6 . 6 ; ”农业部形势分析课题组. 1 9 9 8 年主要农村政策运行分析与评价， 1 9 9 9 . 1 6 6 1 9 9 9 . 1 7 第二章 2 0 世纪中叶以来中国农地制度的变迁 第二节 中国农地制度改革近年来在实践和理论上的新探索 中国农地改革模式的变迁和发展，在