（中外政治制度专业论文）中西部农村九年制义务教育经费保障机制评析.pdf

中文摘要 党中央、国务院历来高度重视农村九年制义务教育事业的发展。但是我 国农村义务教育长期以来存在着发展滞后和教育质量不高的问题，两中西部 农村义务教育又明显落后于全国农村平均水平。影响中西部农村义务教育发 展的最主要问题，一是义务教育的投入问题，二是经费使用的效用问题。在 当今国务院开始深化义务教育经费保障机制改革和全国纷纷实行免费义务教 育之际，本文试图通过一方面说明义务教育的公益性和中西部地区地方政府 财力薄弱来呼吁国家中央政府加大对中西部农村经费投入的力度，另一方面 从新的视角探索分析造成经费运行效益不高的原因。最后，针对这两个问题， 提出了中西部农村义务教育经费总额，增加中央财政投入的比例和建立义务 教育经费凭证、修订义务教育法实施法律保障等措施，希望这些努力有 助于我国中西部农村义务教育之健康发展。 关键词：中西部农村义务教育；经费保障 a b s t r a c t c e n t r a lc o m m i t t e eo fc p ca n dt h es t a t ec o u n c i lh a v ea l w a y sa t t a c h e dg r e a t i m p o r t a n c et ot h ed e v e l o p m e n to ft h en i n e y e a rc o m p u l s o r ye d u c a t i o ni nr u r a l a r e a s h o w e v e r ，t h e r eh a v ea l w a y sb e e np r o b l e m ss u c ha st h ed e v e l o p m e n to fr u r a l c o m p u l s o r ye d u c a t i o nl a g g i n gb e h i n da n dt h eq u a l i t yo fe d u c a t i o nb e i n gn o th i g h , w h i l et h a to ft h ec e n t r a la n dw e s t e r nr u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o ni so b v i o u s l y b e l o wt h en a t i o n a l a v e r a g el e v e l t w om a i ni s s u e sw h i c hi n f l u e n c et h e d e v e l o p m e n to fc o m p u l s o r ye c l u c a t i o ni nr u r a la r e a si nc e n t r a la n dw e s t e r na r e n a m e l yi n v e s t m e n ti nc o m p u l s o r ye d u c a t i o na n dt h ee f f e c t i v e n e s so ft h eu s eo f t h e s ef u n d s g i v e nt o d a yt h es t a t ec o u n c i ls t a i t s t o d e e p e nt h er e f o r mo ft h e m e c h a n i s mt oe n s u r ef u n d i n gf o re d u c a t i o na n dc o m p u l s o r ye d u c a t i o nh a sb e e n c a r r i e do u tn a t i o n w i d e t h i sp a p e ra t t e m p t st oe x p o u n dt h ef o l l o w i n gt w oa s p e c t s ， f i r s ti st oa p p e a lt ot h ec e n t r a lg o v e r n m e n tt oi n c r e a s e d i n go ft h ec e n t r a la n d w e s t e r nr u r a la r e a sb yt h ei u u s t r a t i o no ft h ep u b l i cw e l f a r en a t u r eo ft h e c o m p a l s o r ye d u c a t i o na n dw e a kf i n a n c i a lr e s o u r c e so fl o c a lg o v e r n m e n t si n w e s t e r na n dc e n t r a la r e a s 。t h es e c o n di st oe x p l o r et h ee x p l o r a t i o nf o r a n a l y s i so f t h er c a s o n sf o rt h el o we f f e c t i v e n e s so ff u n d i n ge x p e n d i t u r e f i n a l l y ，i nr e s p o n 辩 t ot h e s et w oi s s u e s ，s e v e r a lc o u n t e r m e a s u r e sa r ep u tf o r w a r d ：t h ea m o u n to fr u r a l c o m p d s o r ye d u c a t i o ni n c e n t r a la n dw e s t e r nr e g i o n s ，i n c r e a s et h ec e n t r a l g o v e r n m e n t 。sf i n a n c i a li n p u t , t h ec r e a t i o no fc o m p d s o r ye d u c a t i o nv o u c h e r s ， a m e n d m e n t st ot h e ”c o m p d s o r ye d u c a t i o nl a w a n di m p l e m e n t a t i o no fl e g a l p r o t e c t i o nm e a s u r e s w eh o p et h a tt h e s ee f f o r t sw i l lp l a yar o l ei nt h eh e a l t h y d e v e l o p m e n to f c o m p u l s o r ye d u c a t i o ni nr u r a la r e a si nc e n t r a la n d w e s t e r nc h i n a k e y w o r d s ：c e n t r a la n dw e s t e r nr u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o n ；f u n d i n gg u a r a n t e e s ； 学位论文独创性声明 本人郑重声明： 1 、坚持以“求实、创新”的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果。 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除弓l 文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示了谢意。 作者签名： 日期： 学位论文使用授权声明 碰 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定， 学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文 的电子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并 允许论文进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关 数据库进行检索；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的 学位论文在解密后适用本规定。 作者签名： 日期： 半。 导言 一、选题缘由 教育是公益事业。江泽民同志在关于教育问题的谈话中指出，“学校 是培养人才的重要园地，教育是崇高的社会公益事业。”从产品属性上讲，义 务教育是一种公共产品，而且是更加接近纯公共产品的一种公益物品，因此， 其公益性的特点更加突出。在此，我们有必要对公益性的内涵加以界定，以有 利于政府在保证义务教育公益性时责任的落实。 现在我们一般将义务教育定义为：根据国家法律规定对适龄儿童实施一 定年限的普及的、强迫的、免费的最低限度的学校教育。从上面的定义我们 可看出这种教育要求社会、学校家庭予以保障，对儿童是应享受的权利，对 家长是是应尽的义务。判断一种事物的属性，一般有两个标准，即它是否有 竞争性和排他性。作为公共品的产品和服务具有非竞争性和非排他性。义务 教育是一种社会发展的需要，也是一种制度安排，一般认为它具有非竞争性 和非排他性的特征。某个人接受义务教育并不会妨碍别人也接受义务教育； 同时一个人收益并不排斥他人受益。 我国义务教育法第五条规定：凡年满6 周岁的儿童，不分性别、民 族，应当入学接受规定年限的义务教育。第十条规定：国家对接受义务教育 的学生免收学费。接受义务教育是公民一项基本权利。这又充分说明了义务 教育具有消费的非竞争性和具有受益的非排他性两个基本特征，从而表现出 很强的公共产品属性。 义务教育作为一种公共产品具有公益性。一方面，义务教育对于提供者 而言具有外部性。众所周知，西部地区，经济落后地区培养的学生，在学业 完成之后常常流向经济发达地区。即经济发达地区不用支付经济落后地区的 学生的基础教育培养费用，却享受了教育的成果。另一方面，基础教育对于 受教育者具有外部性。个体教育水平的提高与社会文明程度的提高密切相关， 良好的个体素质，最终提升整个社会的文明程度。 农村九年制义务教育的重要性不言丽喻，而中西部农村九年制义务教育 又是整个农村九年制义务教育的薄弱环节。中西部农村九年制义务教育经费 保障可以说是动力源。当今中西部农村九年制义务教育所取得的成绩和问题 几乎都与之相关。特别是在农村税费改革以后和义务教育实行一费制和部分 地区实行两免一补之后，中西部农村义务教育经费保障机制出现了一些新问 题，同时原本突出的问题变得更加严重，现实迫使我们不得不重视这个问题。 当今对中西部农村九年制义务教育经费保障的议论比较多，这些又不能 从根本上解决问题，这就要求我们必须以新的视角看问题，必须通过实地调 查研究：横向和纵向的比较，多个领域的相互借鉴等方式来解决问题。本人 正是本着这种思考来从事这一研究的。 本人来自中西部农村，从事过九年制义务教育，深知其中的弊病，并一 直思考这一问题。本着对社会、对孩子负责的精神，来从事这项研究。本人 认为，任何问题的研究不能只停留在表面的层次上，不能从孤立的、条文式 的静态的方面看待问题，而应从动态的、相互作用的机制和体制的方面看问 题，才能掌握主动占领先机取得突破，解决问题。 理论只有和实际生活联系起来才有意义，这就给我们从事理论学习的入 提出了要求。要求我们把目光投向实际，投向急需关注的问题，只有这样， 我们才能一方面为社会做出应有的贡献，一方面来检验巩固我们所学的知识， 从而提高人生的品味和实现人生价值。 对。中西部农村九年制义务教育经费保障评析”这一课题的研究具有较 高的实践价值，当今中国正处在社会转型的关键时期，因此这一时期不和谐 的因素比较多。中西部发展的差距，城市和农村发展的差距又是造成这一不 和谐局面的重要因素，而推动中西部农村九年制义务教育健康良性发展可以 说是解决以上问题的一个重要方面。如果我们通过长期的思考，调查研究以 比较恰当的方式为解决中西部农村九年制义务教育经费保障这一问题，尽一 份力，从而能为克服中西部发展不平衡，城市和农村发展的不平衡，做一点 贡献。从这个方面来看，研究中西部农村九年制义务教育经费保障问题具有 重大的现实意义。 二、研究目标、研究内容及解决的关键问题 ( 一) 研究目标 本文的研究目标就是通过对中西部农村九年制义务教育经费保障的系统 分析来探讨当今中西部农村九年制义务就教育经费保障机制存在理论依据和 出现的新问题、新情况，通过横向和纵向的比较找出因果关系，从而为构建 新的中西部农村九年制义务教育经费保障机制找准立足点，另一方面通过调 查研究构建新的中西部农村九年制义务教育保障机制。 ( 二) 研究内容 本文研究内容主要包括以下几个方面： 2 1 、对现行中西部农村九年制义务教育经费保障机制的理论依据进行功 能分析 2 、分析中西部农村九年制义务教育经费保障机制，出现的新问题、新情况 3 、对中西部农村九年制义务教育经费保障弊端的分析 4 、对建立新的中西部农村九年制义务教育经费保障机制的理论依据的 阐述 5 、对建立新的中西部农村九年制义务教育经费保障机制的具体实篪办 法的阐述 ( 三) 解决的关键问题 本文解决的关键问题就是对现行中西部农村九年制义务教育经费保障机 制的现状及主要缺陷的深刻把握，并在探寻其原因的基础上构建出新的中西 部农村九年制义务教育经费保障机制。 三、重点难点与刨新之处 重点难点是中西部农村九年制义务教育经费保障涉及面广问题多，在总结 中西部农村九年制义务教育经费保障存在的问题时需要大量的数据材料的支 撑，对有关数据进行整理有一定困难；促进中西部农村九年制义务教育经费保 障运行的对策有很多，但实际可行性效果会是怎样也是难点。 本文突破了以往对中西部农村九年制义务教育经费保障机制的传统思维 方式，开始从机制的、体制的视角来探讨这一问题；对中西部农村九年制义务 教育经费保障机制的分析不再停留在对现象的表面的阐述，而是通过现象去揭 露本质；力图借鉴其他学科的研究成果来对这一命题进行分析，从而构建出多 个方面相互作用的、新的保障机制。 第一章现行中西部农村九年制义务教育 经费保障机制的历史演进 现在我们一般将义务教育定义为：根据国家法律规定对适龄儿童实施一定 年限的普及的、强迫的、免费的最低限度的学校教育。我国义务教育法 第五条规定：凡年满6 周岁的儿童，不分性别、民族，应当入学接受规定年 限的义务教育。第十条规定：国家对接受义务教育的学生免收学费。党中央、 国务院历来高度重视农村义务教育的发展，但是我国农村义务教育长期以来 存在着发展滞后和教育质量不高的问题，而影响农村义务教育发展的最大问 题就是义务教育经费的投入问题。农村义务教育经费投入机制改革是随着国 家财政体制改革和义务教育管理体制的变化而被动的变化的、 一、“政府包办为主”的义务教育经费保障机制 从建国到8 0 年代初期，我国的教育经费保障机制几经变革，但是相通 之处却是十分明显的，那就是义务教育经费投入以政府包办为主。这是与新 中国成立后实行的高度集中的计划经济体制相适应的。当然由于政府财力有 限和教育规模的不断扩大，政府也在探索多渠道的教育经费筹措办法。早在 5 0 年代初，就提出了“两条腿走路”的方针。在办学体制上实行国家办学和 厂矿、企业、农村合作社办学共举，免费教育与不免费教育并举，允许中小 学收取杂费等措施。但总体来讲，教育投入以政府包办为主。这种体制有利 于利用有限的资金发展教育事业，培养社会建设需要的人才。但是，由于政 府在建国初期的财政紧缺且支出范围过大，教育支出所占的比例偏小。这种 现实状况造成教育经费紧缺，不利于义务教育的发展和人才的培养。根据财 政体制等的变动，此一时期的义务教育经费保障机制可以分为如下几个阶段： i 统一财政，三级管理( 1 9 5 0 - - - 1 9 5 2 ) 。1 9 4 9 年以后，我国实行高度集 中的计划经济体制，相应的也就建立起了高度集中的财政体制。即按中央、 大行政区和省( 市) 三级财政体制。教育经费由国家统收统支，除收取学生 学费外，不足部分由政府财政开支。建国初期，国家财政十分困难，实行统 一的财政政策和教育政策是为了保证财政的正常运转和教育事业的顺利进 行。但是也正是由于财力的限制，在此阶段学生上学要缴纳一定的学费。但 是学费在教育经费中的比重是相当小的，教育经费主要采取的是政府统包的 办法。 2 统一财政，分级管理( 1 9 5 3 一1 9 5 7 ) 。但是由于建国初期政府的财力有 4 限，1 9 5 3 年至1 9 5 7 年第一个五年计划时期，随着大行政区机构的撤销，并 根据当时政治经济形势的需要，对原来的财政体制进行了调整，实行“划分 收支，分级管理、侧重集中”的财政管理体制，在此财政体制下，教育财政 实行“统一领导，中央、省( 市) 、县三级管理”。1 9 5 4 年9 月关于解决 经费问题程序的通知指出“：今后各省( 市) 教育厅( 局) ，如有发生经费 不足，需先报请省政府统一考虑解决，如省政府解决有困难时，则由省政府 转报中央人民政府考虑，不得条条上达。”统一领导，分级管理体制，增强了 地方政府预算管理责权，有利于地方政府根据教育事业规模和教育事业发展 的实际需要安排教育预算，从而推动教育事业的发展。 3 “条块”结合，以“块块”为主( 1 9 5 8 - - 1 9 7 9 ) 。1 9 5 8 年到1 9 6 6 年第 二个五年计划时期，财政管理体制实行“条块结合，以块为主”的体制，对 教育的管理权也实行中央集权和地方分权相结合，加强了地方对教育事业的 领导和管理。对教育事业的管理做出如此安排，是考虑到我国人口众多和经 济发展落后的现实国情。这种安排体制，调动了地方政府发展教育的积极性。 但是其中也出现了一些问题，很多地方出现了挤占教育经费的现象。这种现 象通过各个方恧的规定，比如各级人民政府财政部门在教育经费概算和核定 下级教育经费预算时，应与同级教育行政部门协商拟定；各省自治区的人民 委员会对中央下达的教育经费指标，根据教育事业发展计划和各项经费的开 支标准妥善安排后，如认为不足或有余时可进行调剂。1 9 6 7 年到1 9 7 1 年由 于国民经济发展混乱，没有建立起正常的财政管理体制，因而此间教育财政 管理体制也处于混乱状态。为了改变这种混乱的教育局面，从1 9 7 2 年起教 育财政管理按照“财政单列，戴帽下达”的财政体制，实行了“管理以地方 为主，教育经费在财政预算中单列，戴帽下达，专款专用”的体制。这种教 育财政管理体制强调了地方政府在教育管理中的作用，但是财政投资还是以 中央政府为主。 二、“分级包干、分级管理”、“以乡为主”的义务教育经费保障机制 8 0 年代初，国务院颁布了关于实行划分收支、分级包干财政经费保障 机制改革的规定，开始实行新的分级包干的财政经费保障机制。在地方财力 不断增强的情况下，1 9 8 6 年关于教育体制改革的决定明确规定了分级办 学、分级管理的办学经费保障机制。其中规定，乡村义务教育实行三级办学、 两级管理的体制，即县、乡、村三级办学，县乡两级管理。在资金渠道上确 立了利用财、税、费、产、社、基等来源多渠道筹措经费。而事实上，我国 农村的义务教育主要是由乡级政府负责的。1 9 9 4 年开始了分税制改革。分税 制改革使中央拥有消费税、关税、中央企业所得税，地方拥有营业税、个人 所得税、地方企业所缛税，增值税和资源裁是中央和地方政府共享的税种。 至于以下各级地方政府的财政关系，也基本上按照中央和地方的这个设计模 式，只不过在收入的划分上更多的是对同一税种的多次分割。如果说8 0 年 代实行的财政包干加强了地方政府财力的话，1 9 9 4 年的分税制度则使地方财 力的增长受到了限制。因为从税种分类可以看出中央分到的都是较好的税种， 这种分税形式增强了中央的财力，使中央有能力集中精力办大事；但地方财 力特别是县乡级财政却更加困难。地方政府面对大量的公共服务群体和公共 服务项目，财力却相对薄弱，这种不对称的财权和事权使地方政府财政入不 敷出，无法保障农村公共产品和公共服务的提供。具体就义务教育而言，分 税制后，农村义务教育的主要提供者主要还是乡级财政，省级和中央政府给 与一定的财政转移支付。为了控制和减少财政分权对教育的影响，1 9 9 5 年9 月1 日，国家颁布和实施教育法，以法律形式规定了教育财政方面的内容： 1 国家建立以财政拨款为主，其他各种渠道筹措教育经费为辅的体制。2 明 确各级政府教育投入方面的责任，即做到政府财政拨款的“三个增长”以及 国家财政性教育经费占国民生产总值比例与各级财政支出总额中教育经费所 占比例的逐步提高。3 规定各级政府的教育经费支出，按照事权和财权相统 一的原则，在财政预算中单独列项，并要受同级人代会的监督。4 规定了对 那些挪用、克扣、截留教育经费的违法行为给予相应的法律处罚。虽然法律 规定了义务教育政府责任中“事权与财权相统一”的原则，但事实上，县乡 政府负担了大部分责任，省级和中央的财政转移支付只占农村义务教育经费 中很少的一部分。据调查显示，在农村义务教育负担投入中，乡镇负担7 8 ， 县财政负担9 ，省财政负担1 1 ，丽中央财政只负担2 。在教育经费投入 总量严重不足、且负债不断累积的情况下，乡镇将负担直接转嫁给了农民， 农民通过缴纳教育费附加和教育集资等承担了大量的义务教育经费投入责 任。 三t 国务院领导下地方政府负责以县为主的义务教育经费保障机制 为了切实减轻农民负担，规范农村税费制度，从根本上治理农村各种乱 收费现象，保护农民利益，2 0 0 0 年我国在安徽省开始试行农村税费改革制度， 随后税费改革在全国范围内展开。税费改革的主要内容是：取消乡统筹费( 教 育、计划生育、优抚、民兵、道路) ，取消农村教育集资等专门面向农民征收 6 的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，逐步减少直至取消劳 动积累和义务工，调整农业税、农业特产税政策，改革村提留征收和使用方 法。对于农村义务教育而言，就是取消了农民的教育费附加和教育集资。这 两项费用原本是用来维持学校正常运转的经费。取消之后，更加加重了农村 义务教育的运行困难。在新的形式下，为完善经费保障机制，保障教育经费 投入，2 0 0 1 年国务院关于基础教育改革与发展的决定规定，农村义务教 育实行“在国务院领导下，地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制。 2 0 0 2 年国务院出台了关于完善农村义务教育经费保障机制的通知，提出 了保障义务教育教育投入的具体措施。因此，我国义务教育经费保障机制的 基础是“以县为主”的义务教育经费保障机制，任何关于义务教育经费保障 机制改革的设想都不应脱离这一体制构架。对比“以乡为主”老体制和“以 县为主”的新体制，可以发现各级政府在农村义务教育经费责任分工上有一 些明显的变化。这就是新体制对各级政府的财政责任规定的很明确；同时义 务教育的投资主体已经由原来的乡上升到县，从而使农村义务教育投资主体 上移；中央政府也明显加大了对农村义务教育的投入与支持力度。看似合理 的由政府承担农村义务教育经费的“以县为主”的体制，在现实运作中却存 在着诸多问题。一方面由于义务教育的经费投入缺口太大，以县为主的财政 投入根本无法满足农村义务教育的实际需要。也就是说义务教育仍然是以基 层政府作为投资主体的基本格局并没有因此改变。另一方面，近几年中央政 府加大了对义务教育的专项转移支付，但是这种专项转移支付只是针对中西 部地区的贫困县且投资比例较低，使义务教育的受惠面积较窄。同时，中国 农村义务教育当前设立的财政转移支付制度不是建立在各级政府合理明确的 农村义务教育经费分担机制之上。因此目前的转移支付制度只能说是在农村 义务教育经费严重短缺情况下的一种应急措施，具有明显的临时性和过渡性 特征，并不是稳定的体制。 四、经费省级统筹、管理以县为主农村义务教育经费保障机制 随着我国经济的发展，城乡二元社会结构的弊端逐渐暴露，为了创造一 个和谐的发展环境“。三农问题”成为我国政府关注的焦点，农村义务教育 也是其中之一。近几年政府采取措施不断加大对义务教育的投入力度，取得 了一定的成效，但是义务教育的经费保障机制并没有改变。2 0 0 5 年1 2 月2 4 日，国务院发出了国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知。 其主要内容是“明确政府责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水 7 平、分担组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保 障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。 中央重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区。2 0 0 6 年1 月4 臼， 国务院常务会议讨论并原则通过中华人民共和国义务教育法( 修订草案) 。 会议决定，义务教育法修订草案经进一步修改后，由国务院提请全国人大常 委会审议。十届全国人大常委会第二十次会议2 5 日上午在人民大会堂举行， 义务教育法修订草案首次提请审议。此次修订义务教育法的原因主要是为了 解决义务教育经费短缺的问题，改变“管事的没有钱，有钱的不管事”的局 面。在义务教育经费保障机制改革和修订中的义务教育法中均规定了，义务 教育实行“经费省级统筹，管理以县为主”的义务教育财政制度。这种制度 设计改变了以前管理权和经费投入主体合一的体制。这种新体制的优点在于： 县级政府基层政府直接面对公共服务群体，可以更直接的了解当地义务教有 的现实需要；经费的省级统筹使农村义务教育有了财政投入上的保障。中央 为了保障农村义务教育经费还规范了中央的专项转移支付制度。2 0 0 6 年4 月2 1 日财政部、教育部联合印发了农村义务教育经费保障机制改革中央 专项资金支付管理暂行办法，将农村义务教育经费保障机制改革中，中央财 政负担的免费教科书资金、免杂费补助资金、公用经费补助资金、校舍维修 改造资金等中央专项资金纳入国库集中支付管理。这标志着农村义务教育中 央专项资金支付管理有了新机制。农村义务教育中央专项资金纳入国库单一 账户体系管理，省级财政部门要开设中央专项资金财政零余额账户，县级财 政部门要开设中央专项资金特设专户，专门用于中央专项资金的支付核算管 理；农村义务教育中央专项资金实行国库集中支付，专项资金拨付省级财政 后，由省级财政部门直接支付到收款人或县级财政，并由县级财政直接支付 到收款人或学校，国务院总理温家宝在全国人大十届五次会议政府工作报 告中指出，优先发展教育事业，全部免除农村义务教育阶段学生的学杂费， 我国农村九年制义务教育经费保障进入新阶段。义务教育经费保障机制改革 的实施，经费投入主体政府层级的提高，县级政府管理的优化，加上规范的 中央和省级的专项转移支付制度，义务教育财政投入体制正在逐步走向完善。 o 十届人大五次会议政府工作报告 8 第二章中西部农村九年制义务教育 经费保障机制中存在的问题与后果 一、政府投入不足及后果 改革开放以后，中国中西部农村义务教育现状得到了很大改善，但是政 府资金的投入与整个中西部农村义务教育所需资金相比仍显严重不足。 公共教育经费总量所占g d p 的比例是衡量国家对教育投入的重要指标， 它反映了一个国家政府的教育努力程度及教育资金投入的整体水平。从我国 的教育投资总量来看，国家总体性投入不足是我国教育发展长期以来的痼疾。 在世界范围内比较，衡量教育投入水平通常用公共教育经费( 相当于我国的 预算内教育经费拨款) 占国民生产总值的比例来考察，以色列最高，达到了7 ，多数发达国家在5 以上。在发展中国家中，南美巴西达到5 ，东亚的韩 国也达到了3 6 回。而我国从统计数据上看，近几年均未达到3 。即使与印 度相比，1 9 8 0 年我国的公共教育经费总额是印度的1 5 8 倍，但1 9 9 0 年印度 反而超出了1 8 。从教育经费的划分看，我国将公共财政的支出口径扩大为 国家财政性教育经费，包括各级政府对教育的拨款、城乡教育费附加、企业 办中小学支出以及校办产业减免税等，扣除这几部分后，1 9 9 7 年仅为1 8 2 ， 比例更低。虽然国家财政性教育支出总额呈现逐年增长的趋势，但增幅低于 同期教育经费总额的增幅。这说明我国的教育投资总体上仍处于比较落后的 状态，作为财政投入的主渠道，国家财政性教育投入愈发不足，作用日益弱 化。 1 9 9 3 年，中共中央、国务院在颁布中国教育改革与发展纲要中明确 指出：。到本世纪末，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应达到 4 ”。这一目标在随后的多个文件中得到重申，但是这一目标却从来没有实现。 这以上是就教育总体而言，而农村特别是中西部农村在其中所占的比例 就更低了，而且多年来增长缓慢。据公布的国家教育督导报告2 0 0 5 披露， 江西省2 0 0 4 年小学生均预算内事业费和生均预算内公用经费分别为8 4 6 元与 5 8 元，初中生均预算内事业费和生均预算内公用经费分别为8 4 3 元与7 6 元。 前者与全国最高的上海市6 6 8 0 元与1 6 6 5 元的水平相比，相差近8 倍和3 0 倍； 。t h ee c o n o m i co f e d u c a t i o n ，v 0 1 2 ，t h em a c m i l l a nc o m p a n y & t h ef r e ep r e s s2 3 8 页n e wy o r k 9 后者与上海市的6 8 3 1 元和1 9 4 0 元相比相差8 倍和2 5 倍。教育部师范司副司 长袁振国教授在研究教育均衡发展时，把北京与全国、与西部五省区( 广西、 云南、贵州、甘肃、青海) 进行比较后认为，发达省区与西部省区的教育经费 相差悬殊，增长幅度仍在继续拉大：2 0 0 1 年，全国普通小学生均经费为9 7 2 元， 北京为3 6 9 3 元，西部五省区为8 3 2 元：全国普通初中生均经费为1 3 7 2 元，北 京为4 9 8 7 元，西部五省区为1 1 4 3 元。与1 9 9 6 年相比，全国普通小学生均经 费增幅为1 7 7 ，北京为2 7 9 ，而西部五省区为1 8 5 ：全国普通初中生 均经费增幅为1 3 2 ，北京为1 9 9 ，西部五省区为1 3 6 。同时，袁教授 又把发达地区与西部贫困地区的教育经费进行比较，让人感到了问题的严重 程度：“普通小学和初中生均经常性经费支出分别为7 5 5 1 6 元和1 1 1 8 6 5 元， 最高的上海( 小学3 4 7 8 1 2 元，初中4 1 6 0 8 9 元) 与最低的贵州( 小学3 7 5 7 1 元，初中6 1 6 7 2 元) 分别相差3 1 0 2 4 1 元和3 5 4 4 1 7 元。从各地生均经费最 高和最低的差距看，小学预算内生均经费的地区差异太大，高低倍数达到1 0 倍以上( 1 0 9 ) 。西部地区中小学教学仪器设备数量不足，质量不高，校舍面积 偏小，危房率高，教学仪器、图书达标率低。就小学而言，1 9 9 9 年，西部省区教 学仪器达标率为3 4 4 7 ，东部为4 5 3 ，相差l o 8 3 个百分点。东西部小 学校的图书达标状况相差2 5 3 1 个百分点，差距十分明显，而且不同省区的差 别也很大。”“以县为主”的义务教育办学体制，在东部、中部的发达地区， 应该说起到了积极的作用，它有助于发挥地方办学的积极性。但在西部的贫困 县，就很难把义务教育工作做好，更难以消除与发达地区之间的差别。课题组 在国定贫困县青海省民和县调查时，了解到民和县的教育事业费是全县财政 收入的1 9 5 倍，其义务教育的缺口主要依靠中央政府的工资性转移支付和农 村税费改革转移支付两项补助。中央政府的转移性支付属于专款专用，教育事 业的公用经费来源主要是县财政拨给的一点经费和收取的学生杂费。在这样 的情况下，国定贫困县青海省民和县义务教育的生均公用经费自然就捉襟见 肘了。2 0 0 2 年，小学生均公用经费只有1 1 元，初中生均公用经费只有2 3 元：2 0 0 3 年，小学生均公用经费只有8 元，初中生均公用经费只有2 0 元。 由于政府投入的不足，造成了严重的后果。由于经费困难，许多农村中 小学的校舍不能及时维修，教学设备难以更换补充，据中国教育统计年鉴 1 9 9 9 ) 全国农村中学上有危房面积共计5 0 7 万平方米，同时每年还有约3 左 右的危房自然增长率，现在每年的危房的自然面积约为1 7 2 8 万平方米。据本 人对本人所在村的大徐小学调查得知，本村原有十个教学班，每班学生约为 4 5 人，由于校舍的倒塌，现仅有可用校舍6 口，学校不得不分三处借用民房 1 0 上课，原学校有围墙，由于年久失修，先不得不人为推倒，以防自然坍塌造 成不测后果。真是触目惊心，目不忍睹。 由于政府投入不足，财政部门一般只能保证发放教师的基本工资，而政 策性津贴，地方性津贴则需要由教育行政部门和学校自己解决，其结果是全 国各地拖欠教师工资现象要重。教育部统计表明截止2 0 0 4 年4 月，中西部省 份除西藏外，都不同程度地存在拖欠教师工资现象。现在，由于政府投入之 不足致使校舍等基础设施严重滞后，教师工资不能足额按时发放已成不争之 事实。 二、政府职责不清及后果 2 0 0 1 年，国务院发布关于基础教育改革与发展的决定，义务教育“实 行国务院领导下，由地方政府负责，分级管理、以县为主的体制。”2 0 0 3 年， 国务院又出台了 关于进一步加强农村教育工作决定，明确指出：“落实农 村义务教育以县为主管理体制的要求，加大投入，完善经费保障机制”。 从目前的投入构成来看，县级以下财政“小马拉大车”，负担了最为沉重 的教育包袱。在2 0 0 4 年全国教育厅局长论坛上，全国人大常委会委员冯之浚 透露，现在农村教育投资中，只有8 由中央财政支出，另外9 2 则由各级 地方财政支出，其中大部分由县级以下财政支出。 由县级财政负担义务教育成本，使得县乡财政不堪重负，许多乡镇赤字 和负债严重。以广东省五华县为例，2 0 0 4 年教育经费总支出月尾4 4 9 5 5 万元， 而上级财政拨款仅为2 3 4 9 8 万元，县财政需要自筹2 个多亿，而五华县的县 财政收入每年不到8 千万元。在这种情况下，仅仅靠县财政的力量支付农村 义务教育费用就既不合理，也不可行了。 县级财政无力支付义务教育费用的一个基本原因是分税制的制度安排。 在分税制财政体制下，中央、省、市、县和乡的财政关系表现为财政收入不 断向上集中，乡镇财政成为最弱的一级财政。2 0 0 0 年全国财政收入1 3 4 万亿 元，其中中央占5 2 ，省级占1 0 ，地( 市) 占1 7 ，而有着2 1 0 9 个县级 财政、4 6 万多个乡镇参政的两级财政收入共计仅占2 0 多。分税制是农村 义务教育资源短缺的一个重要的制度根源。 教育资源城乡分配不均衡，义务教育投入一直以来向城市倾斜。但农村 义务教育涉及人口数量、规模也在总的义务教育构成中占据了更大的比重。 2 0 0 1 年农村小学在校学生数量占全国小学在校学生数量的6 8 6 ，农村初中 在校学生数量占全国初中在校学生数量的4 8 5 ，农村义务教育在校学生人 数占全国义务教育在校学生人数6 1 8 。但作为农村义务教育投入所占比例 最高的一年，也仅占了5 8 8 ，还是比相应的人数比例低2 个百分点。其他 年份城乡差距更大。1 9 9 6 年，城市小学生均经费是农村小学生均经费的1 6 倍。到2 0 0 1 年，城市校学生均经费上升到农村的1 7 倍，城乡差距进一步扩 大。城乡初中生均经费差距大于城乡小学生均经费差距。 教育资源的地区差异则更加悬殊。2 0 0 2 年农村普通小学生均教育经费支 出，最高的上海市是4 3 4 9 7 4 元，最低的河南仅5 4 5 7 6 元，上海是河南的近 8 倍。本来中国的义务教育投入就不足。在对义务教育投入进行分配时，又对 城市地区有所倾斜，导致农村义务教育经费进一步缺乏。 长期以来，我国各级多存在着权责财不统一的状况。上级政府和部门权 大、财大、责小，下级政府和机构责大、事多、财小。越到基层，经费越少、 承担的事越多、而责任越大。特别在转轨期间，各级政府尤其是省以下政府， 在权力、责任和义务以及彼此之间的关系不断变迁的情况下，形成了目前财 权与事权关系模糊、责任不清、缺乏约束的情况。因此，各级在履行农村义 务教育的投入责任上没有明确责任，难以从根本上保障农村义务教育的各项 需要。实行农村税费改革后，国务院文件规定了农村义务教育的直接责任人 由过去的以乡为主提升为以县为主，即由县级人民政府负责筹措农村义务教 育经费，保障教职工工资的发放、农村中小学危房改造和校舍建设。这也只 是规定了县级政府是承担本级义务教育的事权主体，并没有明确划分各级政 府对农村义务教育的财政保障责任。而多数县级财政财力薄弱，有的甚至连 吃饭都保证不了，仍然难以保障农村义务教育的足额投入。财政体制不完善， 当前，财政体制中一个很重要的特点是：事权下放、财权上收，财权与事权 不相对应，而地方受财力所限，难以保障上级各项政策的贯彻落实。虽有转 移支付作支撑，但我国的财政转移支付力度不大，特别是省以下的转移支付 不彻底，县级没有更多的调剂资金，加重了地方财政的困难。 三、经费运用缺乏监管及后果 ( 一) 不完善的农村义务教育经费资金管理体制使得有限的资金无法得 到有效的利用。 首先，在农村义务教育预算体制上，由于农村义务教育经费没有独立的 预算科目，再分配等级偏低，预算资金编制初期就留有较大缺口，义务教育 的基本需求多靠学校和学生自筹解决，即有较大比重的教育经费游离预算监 督，资金的使用缺乏预算约束，领导随意性大，易滋生各种乱收费。税费改 革后，资金预算体制会随着各种税费的明晰化而要求规范和完善，这时，原 本可以依靠预算外资金投入的义务教育又少了一条重要来源。在农村义务教 育资金的征收上，相应的管理体制的缺失导致征收成本高、效率低下，征收 混乱，不利于进一步的资金管理；在农村义务教育资金的使用上，没有科学 合理的管理制度，资金下拨环节多，资金被截留、挤占、挪用现象频繁，重 复投入、无效投入、浪费大量存在；没有必要的监督机制和责任追究制度， 资金下拨后即失去了监督，只管使用资金而不必承担相应的责任，财政支出 的方向、结构失去了控制。 其次，在我国目前义务教育发展的现状下，生师比偏低、学校布局不合理， 造成直接浪费据统计，2 0 0 6 年全国共有小学5 5 3 6 万所，在校生1 3 0 1 3 2 5 万人，专任教师5 8 6 0 3 万人，专任教师合格率为9 6 9 ，生师比为2 2 2 1 ：1 。 ( 1 4 0 按照国际标准，一般认为生师比的合理值为3 5 ：卜4 0 ：1 ：全国共有初 中6 2 7 万余所，在校生达到6 1 6 7 6 5 万人，比上一年增加4 4 4 6 5 万人，专 任教师3 2 4 8 6 万人，专任教师学历合格率为8 7 0 5 ，生师比为1 9 0 3 ：l ，而 一般认为合理值为2 0 ：卜2 5 ：1 。从上述统计数据对比来看，我国目前中小学 生师比例较低，这种情况的直接后果是导致有限教育经费投入的前提下，人 员经费增加，公用教育经费减少。从我国教育事业不同时期人员经费和公用 经费的支出情况看，一般情况下人员经费要占经费总量的6 0 5 7 0 0 5 ，中学人员 的经费约6 5 0 5 7 0 0 5 ，小学人员的经费约占7 5 0 5 - 8 5 0 5 ，据联合国教科文组织统计， 在义务教育投资中，各国人员经费占义务教育投资总量的比例平均在7 0 n 5 左 右，公用经费平均占3 0 0 5 ，而且随着教师工资改革、职称评定及各种政策性 补贴，教师数量的增加，人员经费呈不断提升之势。 实事求是地讲，降低生师比例低，有利于保证教学质量，有利于学生个 性的培养，比如目前美国正在实施的“缩小班级规模计划”，就是通过降低生 师比例来加大对义务教育的投入，以提高教育质量。但是在我国义务教育还 不是十分发达，现有投资水平无法满足义务教育发展需要的情况下，生师比 例过低无疑会造成在教育经费分配过程中人员经费增加，而导致公用教育经 费的减少，进而影响办学条件的改善，办学水平的提高。因此，结合我国目 前的义务教育发展的现状，必须在努力提高教育经费投入的前提下，控制生 师比例，以保证义务教育发展对公用教育经费的需求。同时，由于学校布局 不合理、办学规模小、师生比例低等情况，从客观上造成有限投资的分散投 入，无法集中有效资源形成一定的投资效益，从而造成义务教育投资的直接 浪费。 再次，学生留级率、辍学率高、各级在校学生巩固率低，从客观上造成 重复投入，形成了教育投资的间接浪费。2 0 0 6 年全国小学升学率为9 4 9 ， 初中升学率为5 1 2 ，小学的巩固率为9 4 5 4 ，初中辍学率虽然由1 9 9 9 年的 3 2 8 9 6 下降为2 0 0 6 年的3 2 1 ，但比例仍然很高。由于巩固率低，留级现象 普遍存在，使在校学生中超龄人数增多，形成小学在校学生总数超过学龄前 儿童应入学总数的现象，致使应该入学接受教育的儿童被剥夺了受教育的权 利，并由于留级生重复占据现有教育资源，造成年复一年重复这种浪费的现 象。从另一方面来分析，由于在校学生中途辍学率较高，在校学生数比年初 减少，导致己投入的教育资源( 包括经费、校舍、设备、图书、师资等) 没有 充分发挥作用，从而造成新的资源浪费。在校学生的巩固率越高，按时毕业 率越高，教育投资的效益也就越高，这是不言而喻的。由于留级率高、辍学 率高造成了在校学生中超龄生多，致使年巩固率低，按时毕业率低，最后形 成了学校内部各年级学生比例失调。这种周而往复的恶性循环，造成国家对 义务教育投资存在一些不确定因素，这些因素的存在不仅对义务教育的普及 与发展起到一定的制约作用，而且使义务教育投资的效益越来越低。由此看 出，在教育经费投入总量一定的前提下，必须通过降低留级率，减少超龄生， 提高巩固率，保证毕业率，来稳定生均教育经费，进而提高义务教育经费的 使用效率。 ( 二) 农村中小学财会管理中存在的问题比较突出 第一，会计基础工作较差。绝大多数学校财务基础薄弱，没有会计报表， 没有会计档案，“包包账”、“流水账”、“烟纸盒账”等不规范的原始单 据普遍存在。第二，核算不实，账务不清。相当多的农村中小学没有基建账， 基建项目文件不全，白条入账现象普遍。有的学校总账与明