（国际法学专业论文）政府采购政策目标比较研究.pdf

中文摘要 中文摘要 政府采购是国际贸易自由化面临的重要问题之一，是当今世界各国管理社 会经济生活的一种重要手段，也是我国公共财政支出改革的一个重要环节。而 其中明确的政府采购目标及原则是政府采购管理的灵魂。从西方市场经济国家 的实践来看，促进政府采购的经济有效性是各政府采购规则所规定的首要目标， 完善的政府采购制度必须保证政府采购资金得到经济有效地利用。促进政府采 购中的廉洁，促进公众对政府采购制度的信心，也是政府采购管理的重要使命。 国际政府采购规则还将协调和改善世界贸易运行的环境、促进国际贸易的扩大 和自由化作为其目标之一，在这方面的例子是世贸组织的政府采购协议。关 于政府采购政策目标的研究，西方国家相对较成熟我国在这方面才刚刚起步。 本文拟采用比较研究和分类研究的方法，对主要国际组织关于政府采购政策目 标的规范和一些国家和地区( 主要是美国) 的政府采购政策目标和做法进行分 析，并结合中国国情评述我国政府采购的相关立法，以期对我国相关实践有所 启示和借鉴。 引言从我国确立和完善政府采购政策且标的必要性出发，引出本文研究 的课题，然后介绍了国内外关于该问题的研究现状，最后对本文的研究方法简 单作出说明。 第一章政府采购政策目标概述研究政府采购政策目标的基本理论问 题。首先，探讨了政府采购政策目标的概念，阐述了政府采购政策目标的具体 分类，然后借鉴西方市场经济国家的政府采购管理经验，分析了研究政府采购 政策目标的现实意义。 第二章商事目标( 经济有效资金价值目标) 这是政府采购最基本和首 要的政策目标。首先，以世贸组织政府采购胁议、世界银行指南和欧 盟政府采购指令的具体规定为例，介绍了国际区域组织层面关于商事目标 的具体做法。然后，以美国联邦政府采购规则的规定为例，介绍了国内法 层面关于政府采购商事目标的具体规定和实践。最后，结合我国政府采购法 的相关规定，提出具体启示与借鉴。 第三章扶持中小型企业这是政府采购公共政策目标之一。首先，主要 介绍美国联邦政府采购法和购买美国产品法关于扶持中小企业参与政 中文摘要 府采购方面的棚关法律条款和实际做法，然后介绍了目前我国在中小企业方面 的政府采购现状，最后借鉴美国的诸多经验，对我国提出些完善措旌。 第四章促进高新技术产业发展首先，介绍了美国的实践做法，然后主 要分析了目前我国在促进高新技术产业方面的政府采购现状，最后提出完善和 发展我国相关政府采购制度的具体做法。 第五章采购国货政策首先，主要介绍了美国购买美国产品法的产 生背景和主要内容，然后将我国的采购国货政策与之相比较，最后，分析了该 目标比较对我国的启示与借鉴。 第六章环境保护政策目标首先，介绍了世界贸易组织、联合国经合组 织等国际组织关于政府采购中环境保护政策目标的有关规定和区域性组织欧盟 的具体实践，然后介绍了美国等其他国家的相关法律规定与实践，最后，结合 我国政府采购中环境保护方面的相关法律规定和做法，提出该目标比较对我国 政府采购立法与实践的一些启示。 关键词：政府采购政府采购的政策目标商事目标公共政策目标启示 a b s t r a c t a b s t r a c t g o v e r r m l e n tp r o c u r e m e n ti so n eo it h em o s ti m p o r t a n ti s s u e sw i t hav i e wt o a c h i e v i n g t h el i b e r a l i z a t i o no fw o r l dt r a d ea n da n i m p o r t a n t t o o lf o re v e r y g o v e r n m e n ti nt h ew o r l dt om a n a g es o c i a le c o n o m i cl i f e i ti sa l s oac r u c i a lp a r to f c h i n e s ep u b l i cf i n a n c ep a y o u tr e f o r m e s p e c i a l l y ，c l e a rg o a l sa n dp r i n c i p l e si st h e s p i r i to fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tm a n a g e m e n t w h a tw eh a v el e a r n e df r o mw e s t m a r k e te c o n o m yc o u n t r i e si st h a ti m p e l l i n gg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n te c o n o m i c a l l y i st h ec h i e fg o a lo fe v e r yc o u n t r y sg o v e m m e n tp r o c u r e m e n tr u l e i m p e l l i n g g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tf r e s h a n d b r i n g i n g a b o u tt h ep u b l i c sc o n f i d e n c ef o r g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e m ，i sa l s oa ni m p o r t a n tt a s kf o rg o v e r n m e n ti ne v e r y c o u n t r y t h ei n t e r n a t i o n a lr u l e sf o rg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ta l s oh a v et h et a r g e to f i m p r o v i n gt h ee n v i r o n m e n to fw o r l dw i d et r a d ea n de x t e n d i n gi n t e r n a t i o n a lt r a d e a n dl i b e r a l i z a t i o n w t oi sa ne x a m p l ei nt h i sr e s p e c t t h es t u d yo ng o v e r n m e n t p r o c u r e m e n ti sr e l a t i v e l ys u c c e s s f u li nw e s tc o u n t r i e s ，b u ti nc h i n ai t i sj u s ta tt h e b e g i n n i n g u s i n gt h em e t h o d so fc o m p a r a t i v es t u d ya n dc l a s s i f i c a t i o ns t u d y , ；t h ea u t h o r m a d eg r e a te f f o r t st oe x a m i n ea n da n a l y z et h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tr e g u l a t i o n s a d o p t e db yi n t e r n a t i o n a lo r g a n i z a t i o n sa sw e l la st h o s e o fo t h e rc o u n t r i e sa n dr e g i o n s ( e s p t h eu s a ) t h e a u t h o ra l s op r o b e di n t ot h ec o r r e s p o n d i n gp r o v i s i o no f g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tl a wi nc h i n a ，a n dt r i e dt og i v es o m es u g g e s t i o n so n i m p r o v i n gc h i n e s eg o v e m m e n tp r o c u r e m e n tp o l i c y l e a d i n gr e m a r k s t h i sp a r ti l l u s t r a t e sw h ya n dh o wt h ea u t h o rs t u d i e st h i s s u b j e c t t h ef i r s ts e c t i o ns e t sf o r t ht h en e c e s s i t yo ft h ee s t a b l i s h m e n to fg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n tt a r g e ti nc h i n a t h es e c o n ds e c t i o ni n t r o d u c e st h ec u r r e n ts i t u a t i o no f g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tt a r g e ts t u d yi n s i d ea n do u t s i d ec h i n a t h et h i r ds e c t i o n a c c o u n t sf o rt h em e t h o d so fs t u d yi nt h i sp a p e r c h a p t e r io u t l i n e o fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tt a r g e t t h i s c h a p t e r d i s c u s s e st h eb a s i ct h e o r yo fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tt a r g e t t h ef i r s ts e c t i o n c o n s t r u e st h ec o n c e p ta n dc l a s s i f i c a t i o no fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tt a r g e t ，t h e a b s t r a c l s e c o n ds e c t i o na n a l y z e st h er e a l i t ym e a n i n gf o rt h e s t u d y o n g o v e r n m e n t p r o c u r c m c n t c h a p t e r i ic o m m e r c i a lt a r g e t c o m m e r c i a l t a r g e t i st h em o s t f u n d a m e n t a la n di m p o r t a n tt a r g e tf o rg o v e m m e n tp r o c u r e m e n t t h ef i r s ts e c t i o n i n t r o d u c e st h el e g i s l a t i o n so fs o m ei n t e r n a t i o n a la n dr e g i o n a lg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n tr u l e s t h es e c o n ds e c t i o ni n t r o d u c e st h er e l a t i v er u l e so ff e d e r a l a c q u i s i t i o nr e g u l a t i o ni nu ，s a t h et h i r d s e c t i o nb r i n g sf o r t hs o m er e v e l a t i o n s a f t e ra n a l y z i n gg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tl a wi nc h i n a c h a p t e ri l lt a r g e t o f s u p p o r t i n g s m a l lb u s i n e s s s u p p o r t i n gs m a l l b u s i n e s si so n eo ft h ep u b l i ct a r g e t so fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t t h ef i r s ts e c t i o n m a i n l yi n t r o d u c e s t h er e l a t i v e r e g u l a t i o n so ff e d e r a la c q u i s i t i o nr e g u l a t i o ni n u s aa n dt h eb u ya m e r i c a na c t t h es e c o n ds e c t i o ni n t r o d u c e st h ec u r r e n t s i t u a t i o no fs u p p o r t i n gs m a l lb u s i n e s si nc h i n a t h et h i r ds e c t i o nb r i n g sf o r t hs o m e r e v e l a t i o n sf o ro u r c o u n t r y sp r a c t i c e c h a p t e ri vt a r g e to fp r o m o t i n gt h ed e v e l o p m e n to fh i g h t e c hi n d u s t r i e s t h ef i r s ts e c t i o ni n t r o d u c e sa m e r i c a np r a c t i c e t h es e c o n ds e c t i o na n a l y z e s ，t h e c u r r e n ts i t u a t i o no fp r o m o t i n gh i g h t e c hi n d u s t r i e si nc h i n a t h et h i r ds e c t i o nb r i n g s f o r t hs o m es u g g e s t i o n sf o ro u rc o u n t r y sl e g i s l a t i o na n dp r a c t i c e c h a p t e r v t a r g e to f d o m e s t i c g o o d sp u r c h a s et h ef i r s ts e c t i o n i n t r o d u c e st h eb a c k g r o u n da n dt h em a i nc o n t e n to f t h eb u ya m e r i c a na c ti nu s a t h es e c o n ds e c t i o nc o m p a r e sd o m e s t i cg o o d sp u r c h a s et a r g e ti nc h i n aw i t ht h a to f u s a t h et h i r ds e c t i o na n a l y z e st h er e v e l a t i o n so f t h ef o r m e rc o m p a r i s o n c h a p t e r v i t a r g e t o fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nt h ef i r s ts e c t i o n i n t r o d u c e st h e r e g u l a t i o n sa n dp r a c t i c eo fs e v e r a li n t e r n a t i o n a lo r g a n i z a t i o n s o n e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nd u r i n gt h ep r o c e d u r eo fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ，s u c ha s w t o ，o e c d t h es e c o n ds e c t i o ni n t r o d u c e st h er e l a t i v el a w sa n dp r a c t i c ei nu s a a n do t h e rc o u n t r i e s t h et h i r ds e c t i o nb r i n g sf o r t hs o m er e v e l a t i o na f t e ra n a l y z i n g t h er e l a t i v er e g u l a t i o n so fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti no u rc o u n t r y k e yw o r d s ：g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t t h et a r g e to t 、g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t c o m m e r c i a lt a r g e t p u b l i ct a r g e t r e v e l a t i o n 南开大学学位论文版权使用授权书 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政府既是一个商事活动的主体，又是一个社会公众利益的代表者和管理者。政 府采购的商事目标，是政府采购作为一种商事活动所要实现的与民倚事采购政 策目标相一致的目标。“无论是政府采购或是私人采购，采购之根本目标在于确 定所需材料的来源，并在需要的时候以尽可能经济的方式安可接受的质量标准 获得这些商。”1 在政府采购中，这一目标又被称为经济有效目标或资金价值目 标，无论其称谓如何，其着眼点都在于节约采购资金和提高采购效率。政府采 购的这一商事目标被国际上主要的政府采购法规范所确认。世界银行在与贷款 国签署的贷款协议中都要规定，要求贷款国“确保任何一笔贷款款项”只能为提 供贷款的目的之用，并在使用时充分考虑经济和效率，而不应适宜政治的或其 他非经济性的影响或考虑。”世界银行贷款项目采购指南为此规定“在项目 实旋，包括有关的货物和工程采购中，必须注意经济和效率。”2 作为政府施政行为的一种表现形式，从本质上讲，政府采购就是政府支出 1 ( 美) h a r o t de ，f e a r o n 等，p u r c h a s i n gh a n d b o o k ，5 e d m c g r a w - - h i l l ， n c ，n e wy o r k1 9 9 3 2 世界银行贷款项目采购指南第】2 段 引言 的安排和使用，它是公共支出管理的一卜重要手段。政府采购作为财政支出的 一个组成部分，必须经过财政预算，未经财政预算不得擅自进行采购行为。换 句话说，财政预算是政府采购的必要构成之一，非经贝才政预算可以进行的采购 也不能称其为政府采购。政府为了实现政府职能和向公众提供公共服务所需的 货物、工程和服务的行为。可见，政府采购是公共支出管理的一个重要的执行 阶段。公共支出管理的核心问题就是如何对国家财政资金或公共资金来源进行 合理配置和有效使用，政府采购作为其中一个重要环节，与国家通过公共支出 管理要达到的目标应该是一致的，即通过政府采购的运行，将政府采购政策与 其他经济与公共政策相配合，实现政府的各项重大政策目标，从而实现对国家 经济进行宏观调控，提高整个国民经济竞争力的之目的。政府采购可以被用来 刺激特定产业的经济活力，改善产业结构，促进技术创新，提高整个国民经济 的竞争力。许多政府也利用其强大的购买力来推行社会或政治目标，促进欠发 达地区的发展，收入的提高，维护社会公平和协调发展，促进最佳环境目标的 实现，改善人权状况和就业条件。政府采购立法也促进政府采购的廉洁和诚信， 促进社会公平的实现等。与政府采购的商事目标相比，这些目标处于次要、从 属或附属地位，因而又被称为第二目标、次要目标或附腻f 标。3 uj ：界银行是界银行集团的简称，它有国际复兴丌发银行、国际j 1 发协会、 国际金融公司及多边投资担保机构组成。世界银行要保证其资金用于其提供贷 款的目的，在使用时充分考虑经济性和效率性，避免造成巨大浪费，实现其活 动宗旨，负有监督资金使用的责任，这种监督资金使用的责任促使世界银行制 定统一规则，以加强监督管理。】9 6 4 年世界银行制定了国际复兴开发银行贷 款和国际开发协会贷款采购指南( 以下简称采购指南) ，以后又几经修改、 完善，现行采购指南f 2 0 0 4 年5 月版) 包括正文三部分和三个附件。世界银 行每年都要为4 万来份新合同提供资金，这些合同都是根据世界银行的采购规 则授予的。 政府采购协议最早于1 9 7 9 年4 月1 2 日签订，是关贸总协定第7 轮东 京回合谈判的重要成果之一，为了限制政府采购领域中的歧视性采购，促进政 府采购市场的开放，该轮谈判正式将政府采购纳入谈判议题。政府采购协议 3 参见李爱斌曹富国政府采购公共政策目标及其实施问题( 上) 中国政府采购 2 0 0 4 ( 6 ) 2 引言 达成并于1 98 1 年1 月1 日生效，是在全球范围内规范缔约各国政府或其代理人 为其本身消费而不是以赢利为目的的政府采购行为缔结的协议。】9 8 7 年2 月2 目，政府采购协议的缔约方对其进行了修改，修改后的政府采购协议于 1 9 8 8 年2 月1 4 日实施。1 9 9 3 年1 2 月，缔约方在关贸总协定乌拉圭回合多边谈 判中就制定新的政府采购协议达成了基本意向，并于1 9 9 4 年4 月1 5 日在 马拉喀什签署，1 9 9 6 年1 月1 日起开始实施。 在当今的世界贸易中，政府采购贸易数额巨大，每年多达数千亿美元，约 占世界贸易总额的1 0 ，而在关贸总协定( 1 9 4 7 ) 法律体系中，政府采购却 被视为例外领域，不受其规制。各国在政府采购中可优先采购国货，而不必遵 循国民待遇原则。出于保护本国产业发展的目的，各国政府采购行为逐渐成为 国际贸易中的非关税贸易壁垒。由于各国为限制进口采用歧视性的政府采购政 策愈演愈烈，而关税总协定对此无能为力，在2 0 世纪6 0 年代初，经济合作与 发展组织即率先谈判政府采购问题，并草拟了一份关于政府采购政策、程序 和作法的文件草案。在关贸总协定的东京回合谈判中，由发展中国家缔约方动 议，枉备缔约方的共同努力下，达成了政府采购协议。 瞅盟足目前世界范围内辐射范围最广泛的区域性经济组织，无论从国际贸 易额来看，还是从国内生产总值来看，邰算得上是世界上最大的经济贸易集团。 典跏有近4 亿元消费者市场和4 万亿美元以上的市场总值，约占全球贸易额的 4 6 8 。自其成立以来，一直立足于相互开放、相互依存、相互保护和相互扶持 的围际区域市场，朝着通过关税同盟、经济同盟、政治同盟，实现欧洲经济 体化和政治一体化的目标努力。为了消除贸易壁垒，促进货物、服务、资本和 人员的自由流动，通过了一系列协议和指令，其中包括有关政府公共采购的立 法和协议。欧盟最早在罗马条约中即规定有适用于公共采购的四项基本原 则，包括不能因国籍而产生歧视，禁止对来自其他成员国的供应商或承包商的 竞争加以限制；保证货物自由流动，禁止采取进出口数量限制以及其他对货物 进出口有同样影响的措施；确立企业自由；提供服务自由。随着国际贸易的发 展，为了在欧盟范围内彻底消除流通障碍，欧盟在上述原则性规定的基础上， 又相继颁布了关于公共采购各个领域的适用规则。欧盟关于政府公共采购的规 则采用“公共指令”这种法律形式，以有效协调并统一其成员国国内的有关立法。 美国作为典型的西方市场经济国家，是世界上较早实行政府采购制度的国 家之一。经过2 0 来年的发展与完善，美国有着比较完善的政府采购法律体系。 引言 目前负责美国政府采购的专门机构是“美国事务管理总署”，其下设“联邦供应 局”为具体采办部门。美国事务管理总署除设在华盛顿的总部负责全面的采购管 理及制度的执行外，还在美国各大城市设立分部进行地区政府采购。美国政府 采购活动都是由专业的合同官员组织实施，合同官员必须具备规定的条件，经 专业机构认定并由机构首长任命后才能上岗。美国为确保其各级政府进行采购 时有章可循，依法采购，自其国会18 0 9 年开始有关政府采购立法以来，制定了 一系列有关政府采购的法律、法令。美国政府规定采购方式必须按照法定的方 式进行，并为此针对不同的采购方式进行了不同立法。 随着经济全球化的发展，在国际贸易一体化大潮下，我国己于2 0 0 1 年1 1 月1 1 日正式签署加入世贸组织的协议，并于2 0 0 1 年1 2 月1 1 日正式成为w t o 成员，开始履行所应承担的w t o 权利与义务。世界银行采购指南和世贸 组织政府采购协议是对各该组织内部成员国之间进行的政府采购活动做出 的规范和调整，体现着国家之间的一种合意。美国联邦政府采购规则则是 国内立法活动的产物。从历史上看，任何一个国家的立法活动都是在一定的政 策目标指导下进行的，并且随着该国立法活动的不断深入与积累，相关政笫目 标的制定也会目益成熟与完善，美国在这方面的做法因其起步较早而显榴更为 突出。尽管我国目前还没有承诺加入政府采购协议，但是作为j e f - j i 融尺世界 经济的w t o 成员之一，了解上述国际组织和国家有关政府采购的统一规则， 吸收借鉴法规成熟国家的作法，对于建立与完善我国的政府采购制度，发展对 外贸易，无疑是十分必要的。再者，我国某些领域的政府采购市场已经对外开 放，如当我国接受世界银行的某些贷款时，就需要执行世界银行提出的某些强 制性条件，如要求我国以采购国际性招、投标的方式进行政府采购等。因此， 对上述国际区域组织和国家与中国的政府采购规则作比较研究就更为重要了。 二、国内外研究现状 中国学者自2 0 世纪八、九十年代开始对政府采购问题进行研究。初始的研 究内容多是集中在探讨狭义的政府采购的内容和作用上。及至最近五六年，中 国学者和政府采购工作者对国内政府采购与国际政府采购的比照问题有所关 注，并开始研究有关政府采购法的问题，制定政府采购法也被提上议事日程。 2 0 0 2 年6 月我国政府采购法颁布并于2 0 0 3 年】月日起实施，由此拉开了 研究政府采购法问题的新序幕。从中国理论工作者和政府采购工作者目前对政 引言 府采购法的研究现状看，这些研究中，比较少的将政府采购法律体系目标原则 的研究与中国小康社会全面发展问题研究相结合，缺少将政府采购法的完善目 标与中国小康社会建设日标融为一体，尤其是少见与小康社会经济均衡发展融 为一体。而国外的政府采购及其法律研究尽管较早，理论与实践虽相对较成熟， 但都是在他国国情背景下的探索，对中国政府采购及法律建设有参照意义却缺 少对具体问题的具体分析。本文试图通过对w t o 政府采购协议、美国和中 国的政府采购政策目标现状进行比较研究，探索我国政府采购法体系完善 过程中应当具备的价值取向及政策目标问题，以期对我国相关立法与实践有所 借鉴和帮助。 三、研究方法 通过对w t o 政府采购饰议等国际协议、美国联邦政府采购规则和 我国政府采购法中政府粟购政策目标的横向比较，可以看出在商事目标和 公共政策目标这两大分类l 是基本一致的，只是第二大类中各具体目标可能存 在不同。论文拟采用举实例分别沦证的方法，从微观角度细化分析上述国际组 织、国家与我国政府采购商事目标和公共政策目标的异同。 第一章政府采购政策目标概述 第一章政府采购政策目标概述 作为全文研究的基础，必须对政府采购制度的基本理论问题有正确的认识 和了解，才能对政府采购制度进行正确的研究和分析。这些基本理论问题包括 政府采购政策目标的概念和分类，以及研究政府采购政策目标的现实意义。本 章将就此着手，奠定全文的理论基础。 第一节政府采购政策目标的概念和分类 1 1 1 政府采购政策目标的概念 政府为了实现政府职能和向公众提供公麸服务而向纳税人征税或者通过发 行国债的方式获得国家财政或公共资金。政府采购正是政府使用这些资金采购 政胸为实现其职能和向公众提供公共服务所需的货物、工程和服务的行为。4 作 为政朐施政行为的一种表现形式，从本质上讲，政府采购就是政腑支的安捌 羁j 使h j ，它是公共支出管理的一个重要手段。公共支出管理的核心问题就是蜘i 何对国家则政资金或公共资金资源进行合理配置和有效使用，政府采购作为其 中一个重要环节，与国家通过公共支出管理要达到的目标应当是一致的，即实 现其与尉家政策与经济发展需要相协调之目的。 1 1 2 政府采购政策目标的分类 政府采购是在严格的政治法律环境下进行的商事活动。就它的政策目标而 言，首先是要强调采购的经济有效性及采购质量，这是政府采购的首要目标， 也是它作为一种商事活动的根本特征。但是，政府采购又是与民商事采购不同 的一种采购活动。其根本原因在于，政府采购的主体是政府，在政府采购中， 政府既是一个商事活动的主体，又是一个社会公共利益的代表者和管理者。政 4 参见于琴政扁采购与行政权利救济人民法院出版社，2 0 0 4 ：p 7 。 6 第一章政府采购政策目标概述 府采购法是一个将体现着公共政策要求的法律规范叠加于普通民商事交易活动 之上的法律规范的集合体。5 一、政府采购的商事经济有效目标 政府采购的经济有效目标是以最有利的价格等条件获得质量合乎要求的货 物、工程或服务，其着眼点在于既要节约采购资金，又要提高采购效率。也就 是说，这里所谈的经济有效目标并非仅仅是为了省钱，它所追求的是性能价格 比的最优。经济主要是指对采购资金的使用符合节约、合理的原则，最大限度 地节约国家财政资金，避免因不必要的采购环节或采购秩序的混乱而造成不必 要的资金浪费。有效主要是指在以有利价格采购合乎质量要求的货物、工程或 服务时，力求在合理时间内完成采购任务，满足采购方的需求。有效与经济有 管密切的联系，因为政府粟购的效率，对采购资金的节约和效益有着直接的影 响。采购程序和采购周期都与采购效率有关，同时也影响着采购的效益。如果 采购程序过于繁琐，势必导致采购周期过长：而采购周期过长，可能就会直接 带来损失；同时，程序繁琐也会影响到投标报价的高低。所以，经济有效目标 是政府采购最基本和首要的政策目标。 政府采购的经济有效目标还应体现在促进国家产业的快速发展上。政府采 购可以刺激特定产业的经济活力，改善产业结构，促进技术创新，使其通过政 府采购运行过程，提高市场竞争i ，从而反过来又有利于降低政府行政成本， 提高财政资金的使用效益。从莱种意义上讲，这对提高整个国民经济的竞争力 不无影向。 二、政府采购的经济与公共政策目标 由于政府采购是国家整个财政支出政策中的重要一环，因此，政府采购也 要服从和服务于政府工作的大局，同时也要充当实现政府社会、政治、经济等 政策目标的手段。政府采购的经济与公共政策目标就是通过政府采购的运行， 将政府采购政策与其他经济与公共政策相配合，实现政府的各项重大政策目标， 从而实现对国家经济进行宏观调控，提高整个国民经济竞争力之目的。通过政 府采购达到其与国家一些重大经济政策的实现相协调，又可以体现在以下一些 5 参见李爱斌，哲富国政府采购公共政策目标及其实施问题( 上) 中国政府采购，2 0 0 4 ( 6 ) 第一章歧晌采购政策目标概述 具体目标上： 1 对经济的宏观调控。国家可以通过多种手段对经济进行宏观调控，实现 其政策目标，如税收、重点扶持、鼓励科技创新、行政指导等等，但政府采购 可以成为政府特殊的经济调控工具，这是由其对整个国民经济的影响力决定的。 政府采购具有目的性、示范性、导向性，既可作为政府弥补市场不足的手段， 又可在一定程度上成为引导生产与消费的“指挥棒”：政府作为国内最大的单一 消费者，其采购的数量、品种和频率，都是其他任何单一消费者无可比拟的， 同时它还较其他采购具有价格相对较高、规模较大、货款支付有绝对保障等优 势，因此，它可以通过支出管理行为影响国家税收政策；通过大量采购，扶持 重点产业，促进高科技行业迅速发展；通过对某类商品的选择性采购或示范性 采购，体现某种政策倾向，对某类行业的发展起到种间接导向的作用，刺激 特定产业的经济活力，改善产业结构，促进技术创新，发展生产，维护消费者 的利益：通过采购规模影响市场物价；同时，它还可以通过采购周期、数量等 调整市场供需矛盾，平衡社会供需关系等。6 2 稳定物价。由于政府采购规模巨大，利用合理的采购价格会对市场价格 产生相应的影响，成为市场供需关系平衡的重要砝码。在采购时支付合理的采 购价格是政府采购的一个重要目标，争取合理价格可能会对同类商品价格乃夸 价格总水平产生平抑和稳定的效应。因此，政府采购时，可以通过招标竞争方 式压低供给价格，或在某些商品的购买力动机、数量等方面做出选择，以充分 利用政府采购对市场物价的调节能力，在一定范围和程度上形成对价格的积极 调控。正如政府采购的经济目标并非单纯为了省钱，而是追求价格比的最优。 3 鼓励竞争。竞争性招标是政府采购的首选方式，通过广泛公开的竞争有 助于采购方获得物美价廉的货物、工程或服务，因而，鼓励竞争成为政府采购 的一项重要目标。竞争过程可能会因手续繁琐导致采购周期长，但从合同履行 全过程考察，则往往因为有竞争，才使得采购价格降低，购买的货物、工程或 服务品质提高，交货期缩短。同时，鼓励竞争也有利于吸引所有有能力的潜在 卖方参与投标，提出要约。潜在卖方之所以未参与投标，其中原因之就是不 了解有关采购信息，因此，鼓励竞争还有助于政府采购信息的公开，让所有潜 在的卖方知悉采购的资讯。而信息的公开化和共享性又有助于政府采购透明度 6 参见王亚琴政府采购与行政权利救济人民法院出版社，2 0 0 4 ：p o 。 8 第一章政府采购政策目标概述 的提高，有利于对政府采购行为的监督。 4 保护民族产业。在市场经济中政府是个庞大的消费者，政府采购是 有效需求的重要组成部分。据统计，各国政府采购资金每年要超过o d p 的1 0 ， 数额极为可观，实行政府采购对各同的民族产业来说，无疑都是一个巨大的商 机。因此，许多国家通过立法，要求政府采购必须购买本国产品，以实现保护 民族产业的目标。为此，许多国际组织通过法律途径规范其成员的政府采购， 防止其成为国际贸易中的非关税壁垒措旋。 5 促进就业。无论在任何一个国家，提高就业率一直是政府的重要任务。 作为政府财政的一项经济行为，政府采购对就业的促进主要体现在以下几个方 面：首先是鼓励轩昂一些特殊企业购买产品，这里的特殊企业包括残疾人企业、 妇女企业以及少数民族企业；二是对参与采购竞争的企业进行资格审查，如果 该企业存在歧视妇女和残疾人就业的情况，则取消其资格；三是对于拿到政府 采购合同的企业，要求其接收一定数量的人员就业，或不接受就业，但需要交 纳一定人员的社会保障费。在特殊时期，尤其是经济萧条时期，政府可以通过 扩大基本建设来增加就业机会，特别是在凯恩斯的国家干预思想中，表现得更 为明显。 6 保护环境。可持续发展已是人类世界的趋势和要求。尤其是在现代社会， 环境问题引起了各个国家的高度重视，并制定了大量的相关法规，以保护人类 赖以生存的环境。保护环境的法规落实情况与多种因素有关，但在公众意识尤 其是法人意识不强的情况下，还需要采取必要的手段促使他们执行国家的环境 法规和政策。政府采购就是必要手段之一，政府对所采购的产品或拟建的工程， 提出有利于环境傈护的指标和要求，不符合规定指标和要求的产品不得采购。 例如规定政府购车的排气量、明确不能购买在生产过程中产生污染的厂家的产 品等。通过这些奖优惩劣的有倾向性的政府购买，以期对环境保护有所帮助。 7 促进对外贸易。任何国家的经济发展都需借助国际市场的力量，利用其 经济发展资源。随着世界经济一体化进程，政府采购已延伸到国际贸易和地区 经济合作中。w t o 框架下达成的政府采购协议，就是多边贸易体制的重要 组成部分。因此，政府采购含有很强的对外贸易政策，很好地利用政府采购， 能够保护并扩大本国市场，增加出口，优化本国进口产品结构，节约外汇，改 善贸易收支状况，促进技术状让和推广，增强发展中国家的经济自主性等。 8 促进政府廉洁。政府采购的廉洁目标就是促进国家的廉政建设。由于政 第一章政府采购政策目标概述 府采购的非赢利性和资金来源的公共性，使得政府采j 昀成为产生腐败机会较多 的领域。世界上几乎没有哪个国家在政府采购中不存在腐败现象的。对政府采 购中腐败问题的研究表明，在个制度不健全的采购环境下，政府采购存在着 “腐败的恶性循环”，涉及到采购和供应双方并涉及到采购过程的各个主要环节。 如采购机构可以通过制定某一带有倾向性或模糊的技术规格将某一采购项目倾 向于某一供应商，或采用非竞争性的采购程序，或索贿受贿互相串通招、投标， 采购管理机构可以利用其管理地位假公济私等。尽管要想彻底消除腐败现象不 易，但是，“颁布套简单、严格和透明的采购规则却可以构成腐败现象的重要 一步”，因此，各国政府大都通过立法建立较为完善的政府采购制度并通过政府 采购制度完善国家财政监督机制，使政府采购制度成为国家财政监督机翎的有 机组成部分，对支出的使用进行有效监督和管理，以保证政府采购的各项活动 在公开、公正、公平的透明环境中运行，通过政府采购制度形成财政、审计、 供应商、司法以及媒体和社会公众等全方位参与监督政府采购行为的机制，从 而达到从源头上有效地控制公共采购活动中可能产生的权钱交易等各种腐败现 象，铲除采购活动中产生腐败的土壤，促使政府官员依法行政，促进国家腺政 建设，保护政府的信誉，维护政府官员廉洁奉公的良好形象。， 第二节研究政府采购政策目标的现实意义 美国著名采购专家h a r o l de f e a r o n 等人在其所著的采购手册中谈到 公共采购与工业采购之共同性时说：“采购之根本目的在于确定所需材料的来 源，并在需要的时候以尽可能经济的方式按可接受的质量标准获得这些商品。 采购部门必须能够快速有效地满足需求，并且采购政策和程序必须同商业惯例 相吻合。，8 可见，采购之经济有效的目标，无论在商业领域或是公共领域都是一样的。 但是，不同的是，以何种采购制度实现采购之经济有效的目标，在私营领域和 公共领域却表现得不尽相同。 基于政府采购的管理性、公开性、平等性、竞争性等特点，政府采购目标 7 参见王亚琴政府采购与行政权利救济人民法院出版社，2 0 0 4 ：p 1 5 8 参见曹富国，何景成政府采购管理国际规范与实务企业管理出版社，1 9