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美国环境影响评价制度中的替代方案研究 摘要 美国国家环境政策法规定在进行环境影响评价的过程中必须考虑建议行 动的替代方案。替代方案被奉为美国环境影响评价制度的核心。文章旨在通过对 美国环境影响评价制度中的替代方案的研究，为我国环境影响评价法的完善 提供借鉴。 在环境影响评价制度中确立替代方案有重要意义，首先是因为替代方案有助 于实现环境影响评价制度的根本目的。从美国环境法的发展历程和国家环境政 策法的立法背景和内容看，环境影响评价制度的根本目的是将环境影响评价结 果用于行政机关的科学决策，而替代方案能帮助决策者综合考虑环境、经济和社 会利益，选择对环境损害最小而对经济和社会最有益的行动来实现优化决策。其 次，考虑替代方案是在环境法中贯彻风险预防原则的要求。风险预防原则强调为 避免重大环境风险，人们有义务在着手实施建议行动之前全面考虑行动的替代方 案。因为考虑替代方案有利于寻找危害更小，更有效的办法推进环境保护；有利 于鼓励企业多方面寻找解决环境问题的办法激励企业创新；有利于通过多方案比 较，选择风险较小的方案，最大限度的降低风险；有利于通过对具有潜在危害的 建议行动做合理的修改来减轻决策者的负担。再次，替代方案符合决策从单目标 向多目标发展的趋势，有助于实现代价最小、副作用最小的科学决策标准。此外， 替代方案有助于缓解行动建议者、公众和环境影响报告书制作人三者之间的紧张 关系，增加报告书的客观性和可信性。 在对人类环境有重大影响的行动中考虑替代方案最初是以判例法的形式确 立下来的。随后制定的国家环境政策法和环境质量委员会颁布的关于实施 国家环境政策法程序的条例( c e q 条例) 吸收了此成果，并进一步强调了替代 方案在环境影响报告书中的核心地位。通过对法律和判例的研究，依照替代方案 的性质，可以将替代方案分为基本替代方案、二等替代方案和推迟行动方案；依 照替代方案的内容可以将替代方案分为不行动方案、环境首选方案、行政机关首 选方案和其他替代方案。替代方案的范围是比替代方案的分类更为重要的问题， 它是指需要在环境影响评价中讨论的替代方案。对替代方案的范围的规定最先出 现在有关的判例中，然后得到c e q 条例的确认。自然资源保护联合会诉莫顿案是 涉及替代方案的范围的第一个也是非常重要的一个案例，它确立了考虑替代方案 时应遵循的五条重要的原则。这些原则在随后的判例中不断得到应用与修改。 在研究了美国环境影响评价制度中对替代方案的规定后，文章的第三章评析 了美国农业部和林务局为修改弗兰克丘奇一无返河荒地管理计划制作的环境影 响报告书，用以验证替代方案在环境影响评价中的作用。文章在余论部分建议我 国的环境影响评价法应借鉴美国经验，在环境影响评价制度中确立替代方案。 关键词：环境影响评价制度；替代方案；环境影响报告书； t h ea l t e r na t i v e si nt h ee n v i r o n m e n t a l i m p a c t a s s e s s m e n ti nu s a a b s t r a c t t h en a t i o n a le n v i r o n m e n t a lp o l i c ya c t ( n e p a ) p r e s c r i b e dt h a tt h e e n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e u t ( e t a ) m u s tc o n s i d e rt h ea l t e r n a t i v e st ot h e p r o p o s e da c t i o n t h ea l t e r n a t i v e sa 托d e s c r i b e d 勰t h eh e a r to fe t ai nu s a t h e d i s s e r t a t i o ni sa i m i n gt op r o v i d es o m eu s e f u li n f o r m a t i o nf o rp 砌o a i n gt h e e n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n tl a wi nc h i n a , t h r o u g ht h es t u d yo fa l t e r n a t i v e si n e i ai nu s a t h ef i r s tr e a s o bw h ya l t e r n a t i v e sa r ei m p o r t a n tt oe i ai st h a tt h e a l t e r n a t i v e sc o u l dh e l pt of u l f i l lt h ef u n d a m e n t a lg o a lo fe i a t h eh i s t o r yo f a m e r i c a ne n v i r o n m e n t a ll a w sa n dt h el e g i s l a t i o nb a c k g r o u n da n dc o n t e n to f n e p a s h o wt h a tt h ef u n d a m e n t a lg o a lo fe i ai st oa p p l yt h ea s s e s s m e n tr e s u l t st ot h e d e c i s i o n - m a k i n gp r o c e s s a n dt h ea l t e r n a t i v e sc o u l do p t i m i z et h ed e c i s i o n - m a k i n gb y h e l p i n gt h ed e c i s i o nm a k e r st oc o n s i d e rt h ee n v i r o n m e n t a l , e c o n o m i ca n ds o c i a l i n t e r e s t ss y n t h e t i c a l l y , a n df i n a l l yc h o o s ea na c t i o nt h a th a sl e a s th a r mi ne n v i r o n m e n t a n dm o s ta d v a n t a g e si ne c o n o m ya n ds o c i e t y s e c o n d , c o n s i d e r i n ga l t e r n a t i v e si st h e n e e do fc a r r y i n go u tt h e p r e c a u t i o n a r yp r i n c i p l e i ne n v i r o m e n t a ll a w t h e p r e c a u t i o n a r yp r i n c i p l ee m p h a s i z e st h a tp e o p l eh a v et h er e s p o n s i b 嘶t of u l l y c o n s i d e rt h ea l t e r n a t i v e st ot h ep r o p o s ea c t i o nb e f o r ec a r r yi to u ti no r d e rt oa v o i d f a t a le n v i r o n m e n t a lr i s k s t h a ti sb e c a u s ea l t e r n a t i v e sc o u l dp r o m o t et h ep r o t e c t i o nt o e n v i r o n m e n tb ys e e k i n gm e t h o d st h a ta l e s sh a r m f u lt oe n v i r o n m e n t ；c o u l d s t i m u l a t ei n n o v a t i o nb ye n c o u r a g i n ge n t e r p r i s e st ol o o kf o rn f f ww a y st os o l v et h e e n v i r o n m e n t a lp r o b l e m s ；c o u l dr e d u c er i s k st ot h em a y 洫u 1 le x t e n db yc o m p a r i n g d i f f e r e n tp l a n sa n dc h o o s i n go n et h a tb e a r st h el e a s tr i s k s ；c o u l dr e d u c et h eb u r d e no f d e c i s i o nm a k e r sb ym a d i f n gt h ep o t e n t i a l l yh a r m f u la c t i o nt om a k ei tm o r e r e s p o n s i b l e t h i r d , t h ea l t e r n a t i v e sa c c o r dw i t ht h et r e n do f d e c i s i o n - m a k i n g , a n dh e l p t oa c h i e v et h ea c i e n f i f i cd e c i s i o n - m a k i n gc r i t e r i ao fl e a s tc o s ta n dl e a s ts i d ee f f e c t b e s i d e s ，c o n s i d e r i n ga l t e r n a t i v e sc o u l dm o d e r a t et h et e n s 毋a m o n ga c t i o np r o p o n e n t , p u b l i ca n dc o n s u l t a n to fe n v i r o n m e n t a li m p a c ts t a t e m e n t ( e i s ) ，a n dc o u l di n c r e a s e t h eo b j e c t i v i t ya n dc r e d i t a b i l i t yo f e i s c o n s i d e r i n ga l t e r n a t i v e si nt h ea c t i o n st h a ts e r i o u s l yi n f l u e n c et h eh u m a n e n v i r o n m e n ti sp r i m a r i l ys e td o w nb yc a s el a w l a t e r , t h en e p aa n dn a t i o n a l e n v i r o n m e n t a lp o l i c ya c t - r e g u l a t i o n s ：i m p l e m e n t a t i o no fp r o c e d u r a lp r o v i s i o n s ( c e qp r o v i s i o n s ) a d o p tt h i s l e s l l l ta n df l l r t h e l e m p h a s i z et h ec o r es t a t u so f a l t e r n a t i v e si ne i s t h ea l t e r n a t i v e sc a nb ed i v i d e di n t o p l 面1 a r ) ra l t e r n a t i v e s ， s e c o n d a r ya l t e r n a t i v e sa n dp o s t p o n e da c t i o n s ，a c c o r d i n gt ot h e i rc h a r a c t e r i s t i c s w h i l e a c c o r d i n gt o t h e i rc o n t e n t , t h ea l t e r n a t i v e sc a nb ed i v i d e di n mn o - a c t i o n , e n v i r o n m e n t a lp r e f e r r e da l t e r n a t i v e , p r e f e r r e da l t e r n a t i v ea n do t h e ra l t e r n a t i v e s c o m p a r e dw i t ht h et y p e so fa l t e r n a t i v e s ，t h es c o p eo fa l t e r n a t i v e si sm o r ei m p o r t a n t t h es c o p eo fa l t e r n a t i v e sm e r n st h er a n g eo fa l t e r n a t i v e st h a tn e e dt ob ed i s c u s s e di n t h ee i ap r o c e s s ，a n di ti s a l s o 丘r s t l ys e tc l o w nb yc a s el a wa n da d o p tb yc e q p r o v i s i o n sl a t e r n a t i o n a lr e s o u r c e sd e f e n s ec o u n c i l ，i n c ，v m o r t o ni st h ef i r s ta n d t h em o s ti m p o r t a n tc a s er e f e r r i n gt ot h es c o p eo f a l t e r n a t i v e s a n dt h ec a s ef o u n df i v e b a s i cp r i n c i p l e sf o rc o n s i d e r i n gt h es c o p eo fa l t e r n a t i v e s , w h i c ha f o l l o w e da n d m o d i f i e d b yd i f f e r e n tc a s e st h e r e a r e r a f t e rt h es t u d yo fa l t e r n a t i v e si ne i ai nu s a ，t h et h i r dc h a p t e ro ft h i s d i s s e r t a t i o na n a l y s e sa ne i sp r e p a r e db yt h eu sd e p a r t m e n to fa g r i c u l t u r e , f o r e s t s e r v i c ef o rr e v i s i o na n dc o n s o l i d a t i o no ff r a n kc h u r c h - r i v 日o fn or e t u r n w i l d e r n e s sm a n a g e m e n tp l a n , i no r d e rt op r o v et h ev a l u eo fa l t e r n a t i v e si nt h ee i a p r o c e s s t h e n , t h ed i s s e r t a t i o ns u g g e s t su s i n gt h ea m e r i c a ne x p e r i e n c ef o rr e f e r e n c e a n da d d i n ga l t e r n a t i v e st ot h ee i ap r o c e s si nc h i n a k e yw o r d s ：e n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n t ；a l t e r n a t i v e s ；e n v i r o n m e n t a li m p a c t s t a t e m e n t 美国环境影响评价制度中的替代方案研究 引言 我国第一部环境影响评价法于2 0 0 2 年l o 月2 8 日通过，从2 0 0 3 年9 月 1 日起实施。在该法颁布施行一年多之后，也就是在2 0 0 5 年的年初，相继发生 了国家环保总局叫停3 0 个未通过环境影响评价的大型建设项目的“环保风暴” 和“圆明园铺膜事件”。这些事件使“环境影响评价”这一原本生僻的词汇被越 来越多的人们所知晓，吸引着人们对环境影响评价投注更多关切的目光。本文的 作者在阅读美国学者史蒂文费里( s t e v o af e r r e y ) 先生的著作环境法时便对 书中介绍的 国家环境政策法( n a t i o n a l e n v i r o n m e n t a l p o l i c y a c t , 简称n e p a ) 中规定的环境影响评价制度产生了浓厚的兴趣。对现实的关注和对制度本身的兴 趣使我萌生了一探究竟的冲动，我决定将此作为硕士毕业论文的研究对象。 2 0 世纪7 0 年代初，我国引入环境影响评价概念，并在1 9 7 9 年颁布的环境 保护法( 试行) 中初次规定了环境影响评价制度。现行环境保护法( 1 9 8 9 ) 第1 3 条和其他环境法律、法规对该制度作了进一步规定。在此基础上，1 9 9 8 年 1 1 月颁布的建设项目环境保护条例对建设项目的环境影响评价作了修改、 补充及更明确的规定。经过近二十年的实践与完善，环境影响评价制度作为我国 的环境管理制度之一被确立下来，并在环保工作中发挥着越来越大的作用。在立 法条件相对成熟之后，全国人大于2 0 0 2 年l o 月2 8 日通过了 中华人民共和国 环境影响评价法。该项专门立法吸收了美日等国在环境影响评价制度立法方面 的诸多成就，例如：界定了环境影响评价的概念；确定了环境影响评价的客观、 公正、公开、综合性的基本原则；将规划项目纳入到环境影响评价法的适用范围： 明确了国家鼓励公众参与环境影响评价程序以及公众参与的方式、时间和效力 等。在将我国的环境影响评价法与美国的国家环境政策法中对环境影响 评价制度的规定相比较后，我发现了一个比较棘手的问题，这就是被国外的专家 学者奉为环境影响评价制度核心的替代方案1 却没有出现在我国环境影响评价 法中，只有国家环保总局颁布的规划环境影响评价技术指导( 试行) 中对 替代方案有所提及。之所以说。提及”是因为技术指导仅界定了替代方案的 1 本文所指的替代方案按照美国环境法教科书中给出的定义是指除建议行动之外，行政机关 可以选择的能达到建议行动的目的其他方案所谓建议行动包括行政机关建议实施的工程、 项目、立法、规划等活动。 1 美国环境影响评价制度中的替代方案研究 定义，而对考虑替代方案的时间、替代方案的范围、替代方案的评价原则等关乎 实施的重要性问题却只字不提。有学者提及在环境影响评价法( 草案) 中曾 经列入有关替代方案的规定，但在最后审议的过程中，因有委员提出草案中的相 关规定缺乏可操作性导致那些条款被删除。2 造成这一后果的原因是因为在我国 鲜有学者关注建议行动的替代方案。从我收集到的中文材料看，比较完整地介绍 替代方案的材料只有王曦先生著的 美国环境法概论执行与管理一书，而其 中对替代方案的介绍也仅仅两千余字。也有学者在论及如何完善环境影响评价制 度时提出在相关法律中增加替代方案的规定，3 但所作论述也不过寥寥几百字， 实在是只见轮廓不见内容。相比之下，学者们更愿意花费笔墨去论证环境影响评 价制度的适用范围、公众参与机制等问题。我们不能说环境影响评价制度的适用 范围、公众参与机制这些问题不重要，因为一个运行良好、卓有成效的制度必定 是一个完整的、内部协调统一、相互作用的规定体系，它需要各方面的规定合理 而且相互契合，解决这些问题对于完善环境影响评价法律制度，增强它的作用无 疑是有百利而无一害的，但是我也不得不强调我们确有必要去研究建议行动的替 代方案，因为替代方案的设计与评价是美国的环境影响评价制度中的重要环节。 美国1 9 7 7 年的第1 1 9 9 1 号总统行政命令指出，制定环境政策法的目的在于 “强调将注意力集中在真正的环境问题和替代方案上的必要性”。4 为此，环境质 量委员会( c o u n c i lo l le n v i r o n m e n t a lq u a l i t y , c e q ) 为实施环境政策法颁布 的关于实施国家环境政策法程序的条例( n a t i o n a le n v i r o n m e n t a lp o l i c y a c t - r e g u l a t i o n s ：i m p l e m e n t a t i o no f p r o c e d u r a lp r o v i s i o n s ，以下简称c e q 条例) 要 求环境影响报告书。必须让决策者和公众知道可避免或可将有害影响减至最低程 度的或可提高人类环境质量的合理的替代方案。”对于国外如此看重的替代方案， 我国的法律中没有规定是因为它本身没有那么重要，还是它不适合中国的国情亦 或是什么别的原因，确实需要我们深入地加以研究。我对替代方案的研究将主要 以美国的环境影响评价法律制度和该制度中对替代方案的规定为对象，因为环境 影响评价制度起源于美国，我们要探寻替代方案的历史与现状，很自然应当回到 2 高焰、王海东、孔庆珍关于环境影响评价法) 的思考环境保护2 0 0 3 年第3 期p 8 3 蔡守秋，论健全环境影响评价法律制度，h t t p ：w w w j c r b c o m z y w n 2 8 1 c a 2 6 2 6 3 6 h t m 金瑞林，汪劲( 2 0 c 环境法学研究评述2 0 0 3 年版出版地；北京北京大学出版社 p 2 1 0 - 2 1 l 王曦 美国环境法概论执行与管理1 9 9 9 年版出版地：台湾汉兴书局有限公司 1 9 9 9 年p 2 9 7 - 2 9 8 2 美国环境影响评价制度中的替代方案研究 它的老祖宗那里去。由于英文资料增加了研究的难度，加之材料来源的途径比较 有限，要想全面介绍环境影响评价制度中的替代方案自然不太可能，只是希望自 己的研究可以起到抛砖引玉的作用，希望给我国环境影响评价法律制度的完善带 来新鲜的气息。尽管研究经历了一些困难，但正像美国诗人罗伯特弗洛斯特 ( r o b e r tf r o s t ) 的一句诗中所说。t w om a d sd i v e r g e di naw o o d , a n dit o o kt h eo n e l e s st r a v e l e db y ，a n dt h a th a sm a d ea l lt h ed i f f e r e n c e ”( 黄树林里分叉两条路，而我 趣择了较少人迹的一条，使得一切多么地不同) ，就借此自勉吧。言归正传， 本文对替代方案的研究将分为四部分，第一部分主要是阐述环境影响评价的目的 与确立替代方案的必要性；第二部分主要介绍美国环境影响评价制度中的替代方 案；第三部分通过个案验证替代方案在环境影响评价中的作用；第四部分是结论 性的一章，主要谈一下在我国的环境影响评价制度中确立替代方案的问题。 第一章环境影响评价的目的与确立替代方案的必要性 依照美国的法律规定，联邦行政机关在提议立法或建议实施其他的对人类环 境质量有重大影响的重大联邦行动前，必须准备一份环境影响报告书 ( e n v i r o n m e n t a li m p a c ts t a t e m e n t ，e i s ) 。准备环境影响报告书的过程就是进 行环境影响评价( e n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n t ，e i a ) 的过程。法律规定 环境影响报告书中必须包含建议行动的环境影响和所建议行动的替代方案。其 中，建议行动( p r o p o s e da c t i o n ) 指行政机关建议实施的工程、项目、立法、 规划等活动；替代方案( a l t e r n a t i v e s ) 指除建议行动外，行政机关可以选择的 能达到建议行动目的的其他方案。作为本文研究对象的替代方案并非仅指可选择 的其他方案，也包括设计和评价可选择的其他方案的动态过程。 第一节替代方案与环境影响评价的目的 替代方案是美国环境影响评价中的关键一环，所以在对替代方案的论证中我 选择首先探讨替代方案与环境影响评价的根本目的之间的关系。由于环境影响评 价制度最初规定在国家环境政策法中，因此要想准确地把握环境影响评价制 度设计的根本目的需要简要地回顾一下美国环境立法的发展历程以及 国家环境 政策法的立法目的。 美国环境影响评价制度中的替代方案研究 美国环境保护的法律法规不是立法者的功绩而是美国人民通过各种方式积 极争取的结果。美国人民对于环境问题的关注最早可以追溯到1 8 0 0 年，但具有 当代意义的或是说对环境立法的发展有激励作用的关注应该说是从十九世纪六 七十年代开始的。5 当时的美国社会正经历着生产力的高速发展和大规模的城市 化运动，然而发展和运动的附属物便是环境问题的接踵而至面对日益严重的环 境污染和能源枯竭，人们开始了探寻环境与人类关系的思想征程。这个时期一批 有思想深度的描写环境危机的力作出现在人们面前，迫使人们认识到环境问题的 严重性以及保护环境的迫在眉睫。例如，在1 9 6 2 年雷切尔卡逊( r a c h e lc a r s o n ) 出版了寂静的春天( s i l e n ts p r i n g ) ，警告人们使用杀虫剂带来的长期危害。随 后的几年中，与寂静的春天类似的描写由于无节制的工业生产活动导致环境 和社会衰败的作品还有斯图尔特尤德尔( s t e w a r tu d a n ) 的安静的危机( t h e q u i e tc r i s i s ) ，保罗埃里克口a u le h r l i c h ) 的人口炸弹( t h ep o p u l a t i o nb o m b ) 和 巴里卡蒙尼尔( b a r r yc o m m o n e r ) 的科学和生存( s c i e n c ea n ds u r v i v a l ) 等。6 这 些广泛传播的书籍加之人们能亲眼目睹的极其严重的环境灾难激起了人们保护 环境的高涨热情。许多人开始有意识地关注政府活动对环境造成的破坏。他们认 为高速公路破坏了优美的环境；发电厂从坑脏的烟囱里排出污染物；水利项目把 具有生态价值的湿地排干。而且批评者认为，正是由于政府在制定决策时仅仅考 虑经济和技术因素而忽略环境因素，才造成这些对环境有破坏性的项目得以开工 建设。同时，由于环境问题牵涉面很广，战后国会针对单个的环境问题颁布的一 系列法律并没有阻止环境质量继续恶化。美国国会意识到采用单纯的头痛医头、 脚痛医脚的片面、局部的调整方法不足以应对环境与经济、政治、社会等问题之 间的错综复杂的矛盾。在这种形势下，国会于1 9 6 9 年通过国家环境政策法7 ， 并将此作为缓和经济建设和环境问题矛盾的手段。国家环境政策法通过直接 规定。联邦机构要尽最大可能在项目的设计和实施中考虑环境因素”来迫使所有 的联邦行政机关将对环境因素的考虑纳入到他们的自由决策过程中。国家环境 政策法的立法背景清楚地揭示了该法的立法目的是将环境保护的思想纳入到行 c a r yc o g l i a m e s s o c i a lm o v e m e n t s ，l a w , a n ds o c i e t y ：t h ei n s t i t u t i o n a l i z a t i o no f t h e e 。n v i r o n m e n t a lm o v e m e n t h t t p ：p a p e r s s s r m e o m a b s t r a e t = 2 9 7 1 6 1 p 6 。c a r yc o g l i s s o c i a lm o v e m e n t s , l a w , a n ds o c i e t y ：t h ei n s t i t u t i o n a l i z a t i o no f t h e e n v i r o n m e n t a lm o v e m e n t h t t p ：p a p e r s s s m e o m a b s t r a c t 宅9 7 1 6 1 p 6 7 国家环境政策法( n e p a ) 在1 9 6 9 年获得国会通过，在1 9 7 0 年经总统签署之后成为法 律。由于国会命名法律的惯例，该法通常被称为1 9 6 9 n e p a 。 4 美国环境影响评价制度中的替代方案研究 政机关的行政活动中，通过强迫行政机关考虑除经济因素以外的环境或社会因素 来提高行政机关决策的质量，以达到调和经济建设和环境保护的矛盾。这一立法 目的也明确地表现在该法的内容之中。 国家环境政策法基本内容包括国家环境政策声明、行动强制条款和成立 环境质量委员会三部分。宣布国家环境政策和环境目标是环境政策法第一方 面的内容它宣布的国家环境政策是，“联邦政府与各州和地方政府以及有关的 公共和私人团体合作，运用包括财政和技术援助在内的一切切实可行的手段和措 施，以旨在发展和促进普遍福利的方式，创造和保持人类与自然得以在建设性的 和谐中生存的各项条件，实现当代美国人及其子孙后代对于社会、经济和其他方 面的要求。”o 为实现上述国家环境政策，环境政策法规定运用同其他国家政策相一致 的“一切切实可行的手段”“改善、协调联邦计划、职能、项目和资源”是联邦 政府的持续责任。9 这个规定显示，政府必须运用“一切切实可行的手段”来保 护和改善环境。同时，为实现国家环境政策和目标，政府必须调整、改善和协调 政府的现行计划、项目、职能和力量。 环境政策法宣布的国家环境政策反映 了美国政府对环境问题的认识。在环境危机面前，美国政府认识到环境问题的重 要性和紧迫性，企图通过环境政策法调整国家发展策略，由过去的偏重经济、 忽略环境的策略向经济、环境、社会三方面协调发展的策略转移。 环境政策法的第二部分作为实现环境政策的手段之一规定了环境影响评 价制度。环境影响评价的目的就像c e q 条例中规定的那样，。是作为一种强迫行 动的手段以保证把法律( 指环境政策法) 确定的政策和目标注入联邦政府的现行 行动项目”。1 0 这个。基本目的”包括两层含义。其一，环境影响评价制度是为 了实现环境政策法宣布的国家环境政策和且标而设的。这是他的最终目的。 其二，环境影响评价制度为国家环境政策的实旋提供了强制手段。此程序环 境影响评价的目的是强迫联邦官员考虑对人类环境有重大影响的决定的可 能后果。通过要求行政机关遵守环境影响评价程序迫使他们在决策过程中考虑和 。王曦美国环境法概论卅l 行与管理1 9 9 9 年版出版地：台湾汉兴书局有限公司 1 9 9 9 年p 2 8 3 9 伦纳德奥托兰诺著，郭怀成，梅凤乔译环境管理与影响评价2 0 0 3 年版出版地： 北京化学工业出版社p 2 8 7 - 2 8 8 ”c e q 条例第1 5 0 2 1 条 5 美国环境影响评价制度中的替代方案研究 照顾环境价值。在这个意义上，环境影响评价制度改变了传统的、不科学的行政 决策方法和程序，有助于改进和提高行政决策的质量。 通过对于 环境政策法内容的考查，我们可以得出这样的结论，即确立环 境影响评价法律制度最主要的目的是确保国家环境政策和目标的实现，而这种实 现是通过优化国家政策的决策过程来达到的。所以环境影响评价的目的绝不仅仅 是评价一、两项行动会给环境带来怎样的影响，或对一两项行动做否定性的评价 这么简单，它所追求的是通过对计划实施的行动和其他替代方案的环境影响进行 分析，对比各种方案之间的优势和劣势，综合考虑环境、经济和社会效益，协调 三者之间的关系，选择对环境损害最小而对经济和社会最有益的行动。所以在美 国的环境法教科书中会把环境影响评价制度定义为“认识、预测、评价、解释和 传达( 即鉴别和评价) 一种行动的后果，这行动可以是工程项目、立法提案、政 策、计划或操作程序，并将评价结论应用于决策的一种活动。州1 这个定义和c e q 条例一样都强调环境影响评价的主要目的是要将评价结论应用于决策活动，而这 才是环境影响评价法律制度最主要的意义所在。弄清了环境影响评价制度的根本 目的，也就能够理解为什么“替代方案”被奉为美国环境影响评价制度的核心。 那是因为要将环境影响评价的结论用于决策活动，必须对建议行动和与建议行动 相关的其他替代方案进行分析比较。替代方案是达成环境影响评价制度设计目的 的根本，是实现该制度设计的保证。 第二节替代方案与风险预防原则 在环境影响评价制度中考虑替代方案不仅是为了更好地实现环境影响评价 的目的，它也是在环境法中贯彻风险预防原则1 2 的要求。 在人们寻找合适的方法解决复杂的和不确定的风险时，人们越来越多的讨论 到风险预防原则。要知道面对不确定的风险时预先采取保护行动不是一个新想 法，它是几个世纪以来医学和公共健康领域理论和实践的中心原则。在环境法领 域，风险预防原则是针对环境恶化结果发生的滞后性和不可逆转性的特点提出来 “s t e w nf e r t e y e n v i r o n m e n t a ll a w ：e x a m p l e sm 3 de x p l a n a t i o n s 2 0 0 3 b e i j i a g 中信出版社 2 0 0 3 p 7 3 ”风险预防原则，即p r e c a u t i o n a r yp r i n c i p l e ，也被译为风险防范原则。本文采用风险预防原 则是因为考虑到了p r e c a u t i o n a r y 含有预先的意思。 6 美国环境影响评价制度中的替代方案研究 的，它要求人们对环境风险的发生及后果进行预测，并依据预测采取防止、防范 或规避等措施，努力避免造成大规模环境损失的环境风险。风险预防原则最早出 现在德国环境政策中，它主要用于强调要通过小心的提前计划来防止环境污染。 1 3 在过去的2 0 年中，这一原则受到越来越多的关注，其作用和影响力也逐步扩 大，成为众多国际条约的主要组成部分，并在1 9 9 2 年的联合国大会环境与发展 会议上被确定为中心原则。尽管国际公约对该原则的表述都基本传达了面对不确 定因素时采取预期的、预防性活动意思，但对该原则具体含义的认识却并不一致。 例如； 1 9 8 7 年关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书首次规定了风险预防原则。 它在序言中规定：“决定采取公平的控制消耗臭氧层物质全球排放总量的预防措 施，以保护臭氧层”。 里约宣言将其表述为“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广 泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实 的证据为理由，迟延采取符合成本效益的措施防止环境恶化。” ，非洲统一组织1 9 9 1 年签署的 禁止对非洲出口并控制和管理非洲内的危险 废物跨界转移公约( 以下简称巴马科公约) 要求：。实施风险防范原则来防 止污染应该采取合适的措旌，例如采用清洁生产的方法，而不是在同化能力的范 围内实行许可排污标准。” 保护东北大西洋海洋环境公约( 以下简称o s p a r 公约) 声明：“缔约 各方应当运用：( 1 ) 风险预防原则，即在有足够的证据显示直接或间接排放到海 洋环境中的物质有可能对人类健康、海洋生物及海洋生态系统造成威胁，违反海 洋的合法使用的情况下，必须采取适当的预防措施，即使关于排放物质和危害结 果之间的因果关系还未形成最终的科学结论”。 生物多样性公约规定“当存在着生物多样性大量减少或丧失的威胁时， 缺乏足够的科学论证不应被用来当作阻止采取措施来避免或最小化这种威胁 的理由。 气候变化框架公约规定：“缔约方必须采取预防措施来预测、制止或尽 ”j o e la t i c l m e r , k e ng e i s e r t h ep r e c a u t i o n a r yp r i n c i p l es t i m u l u sf o rs o l u t i o n s - a n d a l t e r n a t i v e s - b a s e df f f l v i l 0 1 3 1 m 曲lp o l i c y e n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n tr f v i o w 2 4 ( 2 0 0 4 ) p 8 0 5 7 美国环境影响评价制度中的替代方案研究 量控制气候变化并缓和它的负面影响当存在严重的或不可逆转的危害的威 胁时，缺乏足够的科学论证不应成为反对采取相应措施的理由，但同时也应考虑 到针对气候变化所采取的政策和措施必须是符合成本效益的，这样才能以最小的 代价来确保全球的利益。”1 4 ( o s p a r 公约和生物多样性公约中对风险预防原则的表述只涵盖了 面对不确定风险采取预防措旖这层意思。气候变化框架公约和里约宣言 在上述意思之外还强调采取的预防措施必须符合成本效益原则，即尽量用最少的 经济和社会成本换取最大的环境效益。关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书 将面对不确定风险时采取的预防措施限定在“公平的控制消耗臭氧层物质全球排 放总量”这一种方式上，也就是说预防体现在控制排放量这一种单一的方式上， 不需要考虑其他的替代方案。而巴马科公约规定“应该采取合适的预防措施， 例如采用清洁生产的方法，而不是在同化能力的范围内实行许可排污标准”，它 要求预防措施必须是除了许可排污标准之外的其他方法，要求在采取预防措施时 考虑替代方案，例如清洁生产的方法。很明显，从国际公约的规定中我们很难找 到风险预防原则准确的定义，甚至在“是否要考虑替代方案”的重要问题上还存 在相反的规定。 对于风险预防原则的认识在不断地深入。1 9 9 8 年1 月2 6 日在美国威斯康星 州拉辛市( r a c i n e ) 的温斯布赖特( w m g s p r e a d ) 召开了“风险预防原则温斯布赖 特会议”，会议的目的是讨论和界定如何实施风险预防原则。来自美国、英国、 欧洲的3 2 位科学家、哲学家、律师和环境工作者就将风险预防原则用于公共健 康和环境决策阶段的必要性达成了一致意见，并发表了“温斯布赖特声明”，呼 吁政府、组织，政治团体和科学家在作决策时遵循风险预防原则的要求。会议声 明如下： 有毒物质的使用和排放，资源的开发和对环境的人为改变已经对环境和 人类健康造成了实质的不可预期的后果这其中的一些是欠缺深入研究的， 例如，哮喘、癌症，出生缺陷，物种灭绝还有全球气候变化臭氧层消耗扣 有毒物质，核物质的全球污染 我们相信现存的环境规则和其他决策，特别是基于风险评估做出的决策 “上述六个公约中关于风险预防原则的规定出自胡斌所著的论国际环境法中的风险预防 原则，h t t p ：w w w r i e l w h u e d u c n s h o w a s p ? i d 咤8 8 s 美国环境影响评价制度中的替代方案研究 不能够充分的保护人类健康和环境在这个环境中我们人类只是其中一部 分 我们相信有足够的证据证明人类自身和环境遭受了非常巨大的和严重 的损害，以至于需要新的原则来指导人们的行为 当我们发现人类的行动可能造成损害时，人们施须采取比历史上任何一 次行动更小心的行动企业政府，组织，政治团体，科学家和其他个人必 须尽人类之全力采用风险预防措施 因此，有必要实施风险预防原则：当一项行动可能给人类健康或环境带 来损害的威胁时，在原因和结果之间的关系不能得到完全的科学认证时，应 该采用风险预防措施。 在这种情况下，行动的舣者，而不是公众，应当负担举证责任 实施风险预防原则的过程必须是公开的，能够提供足够信息的和民主 的，必须包括潜在受影响的当事人该过程必须包括对广泛替代方案的考察， 包括不行动的方案1 声明丰富了风险预防原则的含义，它认为风险预防原则应当包含如下四层意 思：人们有义务采取预防性的措旌来阻止损害的发生；证明一种新技术、新 程序、新活动、新化学物质无害的责任归属于该技术、程序、活动和化学物质的 建议者；在使用一项新技术、新程序和新化学物质之前，开始一项新活动之前， 人们有义务全面考虑建议行动的替代方案，包括不行动方案；使用风险预防原 则的决策必须是公开的、能够提供足够信息的和