（国际法学专业论文）论企业职工人事档案管理法律制度.pdf

o nt h el e g a ls y s t e mf o rm a n a g i n g p e r s o n n e lf i l e so fe n t e r p r i s e e m p l o y e e s 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。对本文所涉及的研究工作做出重要贡献的个人和集体，均已 在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本 人承担。 特此声明 学位论文作者签名：西1 均 伽】年r 月2 弓日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解对外经济贸易大学关于收集、保存、使用学位论文 的规定，同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷 本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采 用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提 供目录检索以及提供本学位论文全文或部分的阅览服务；学校有 权按照有关规定向国家有关部门或者机构送交论文；学校可以采 用影印、缩印或者其它方式合理使用学位论文，或将学位论文的 内容编入相关数据库供检索；保密的学位论文在解密后遵守此规 定。 学位论文作者签名：弘【、毒移 导师签名： 谚吣 沙i 乙年 月1 弓日 加fl 年岁月冯日 摘要 企业职工人事档案，是指企业内部所有与企业建立了劳动关系的各类员工的 职工人事档案，既包括传统意义上的企业职工人事档案，也包括企业内的一般干 部人事档案和流动人员人事档案。在计划经济时代，作为社会管控的一种手段， 企业职工人事档案制度曾经发挥了十分重要的作用。改革开放以后，随着我国政 治、经济体制改革的不断深入，以及社会管理、社会公共服务方式的不断创新， 企业职工人事档案制度所依存的社会经济背景发生了显著的变化，表现在企业职 工人事档案的功能上，原有的政治性、社会管理性和评价性功能逐渐被淡化或替 代；传统企业职工人事档案覆盖的人群范围越来越小，已经不能满足“人人建档” 的传统管理体制要求；开始更多地出现只服务于本企业内部的新型人力资源管理 档案。由于原有的企业职工人事档案管理法律制度制定于计划经济时代，已经不 能满足实际的需要，法律制度的实施过程中出现了种种不适，引发了不良的社会 影响，亟待进行管理思路的变革和法律制度的重构。 关键词：企业职工人事档案，法律制度，个人信息管理 a b s t r a c t p e r s o n n e lf i l e so fe n t e r p r i s ee m p l o y e e s ，r e f e r st oa l lp e r s o n n e lf i l e so fe m p l o y e e s i na ne n t e r p r i s ew h oh a v ee s t a b l i s h e dl a b o rr e l a t i o n sw i t ht h e e n t e r p r i s e ， i n c l u d i n gn o to n l yt r a d i t i o n a lp e r s o n n e lf i l e so fe n t e r p r i s ee m p l o y e e s ，b u ta l s o p e r s o n a lf i l e so fg e n e r a lc a d r e sa n df l o a t i n gs t a f fw i t h i nt h ee n t e r p r i s e a sa m e t h o do fs o c i a lm a n a g e m e n ta n dc o n t r o l ，t h es y s t e mf o rm a n a g i n gp e r s o n n e l f i l e so fe n t e r p r i s ee m p l o y e e sp l a y e dag r e a t l yi m p o r t a n tr o l e i nt h ep l a n n e d e c o n o m ye r a h o w e v e r , w i t ht h ec o n t i n u o u sd e e p e n i n go fc h i n a sp o l i t i c a la n d e c o n o m i cs t r u c t u r er e f o r m ，a n dt h ec o n s t a n td e v e l o p m e n ta n di n n o v a t i o no f s o c i a lm a n a g e m e n tm e t h o d ，t h es o c i o - e c o n o m i cb a c k g r o u n d t h es y s t e mf o r m a n a g i n gp e r s o n n e l f i l e so f e n t e r p r i s ee m p l o y e e s r e l i e so n h a sc h a n g e d d r a m a t i c a l l ys i n c et h er e f o r ma n do p e n i n gu p ：t h eo r i g i n a lp o l i t i c a l ，s o c i a l s u p e r v i s o r ya n de v a l u a t i v ef u n c t i o n so fp e r s o n n e lf i l e sa r eg r a d u a l l yf a d i n g ；t h e p e o p l ec o v e r e db yt r a d i t i o n a lp e r s o n n e lf i l e so fe n t e r p r i s ee m p l o y e e sa r eg e t t i n g l e s sa n dl e s s ；t h en e wh u m a nr e s o u r c em a n a g e m e n tf i l e sw h i c ho n l ys e r v ep e o p l e w i t h i nt h ee n t e r p r i s ea r ep r o s p e r i n g b e c a u s et h eo r i g i n a ll e g a ls y s t e mf o r m a n a g i n gp e r s o n n e lf i l e so fe n t e r p r i s ee m p l o y e e sw a sf o r m u l a t e di nt h ep l a n n e d e c o n o m ye r a ，i tc a n n o tm e e tt h ea c t u a ln e e d sa tp r e s e n ta n yl o n g e r , w h i c hc a u s e s l o t so fp r o b l e m si nt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h el e g a ls y s t e ma n dl e a d st on e g a t i v e s o c i a li m p a c t s t h e r e f o r e ，i ti su r g e n tt or e f o r mt h em a n a g e m e n tt h i n k i n ga n d r e c o n s t r u c tt h el e g a ls y s t e m k e y w o r d s ：p e r s o n n e lf i l e so fe n t e r p r i s ee m p l o y e e s ，l e g a ls y s t e m ，i n d i v i d u a l i n f o r m a t i o nm a n a g e m e n t i i 目录 第1 章引言1 第2 章企业职工人事档案管理制度的历史沿革及现状3 2 1 企业职工人事档案管理制度的源起与发展3 2 2 企业职工人事档案管理制度的现状5 2 2 1 企业职工人事档案管理法律制度的主要内容5 2 2 。2 企业职工人事档案管理制度的实际运行状况7 第3 章企业职工人事档案管理法律制度的问题分析11 3 1 企业职工人事档案管理法律制度存在的问题1 1 3 1 1 适用范围交叉混乱1 1 3 1 2 档案的性质权属不清。1 2 3 1 3 对个人的知情权和隐私权缺乏保护1 2 3 1 4 对档案管理机构缺乏法律规范和责任约束1 4 3 1 5 涉档案纠纷的权利救济渠道不明1 4 3 2 企业职工人事档案管理法律制度存在问题的深层原因分析1 5 3 2 1 经济体制变革1 5 3 2 2 社会流动性加剧1 6 3 2 3 管理隶属关系演变1 7 3 2 4 个人权益保护空问扩展。1 8 3 3 企业职工人事档案管理法律制度重构的必要性1 9 第4 章发达国家个人信息管理的相关经验及启示2 0 4 1 发达国家个人信息管理的相关经验介绍。2 0 4 1 1 发达国家个人信息管理制度及立法概况2 0 4 1 2 发达国家公立部门的人事档案管理模式2 5 4 1 3 发达国家私立单位的员工信息管理制度2 6 4 2 发达国家个人信息管理的相关经验对我国的启示2 7 第5 章企业职工人事档案管理法律制度的重构3 0 5 1 重构企业职工人事档案管理法律制度的指导原则3 0 5 1 1 满足市场经济的基本要求3 0 5 1 2 适应社会管理的实际变化，3 0 5 1 3 体现个人权益的保护需要3 l 5 1 4 实现制度功能的合理优化3 l 5 1 5 考虑平稳过渡的客观实际3 1 5 2 重构企业职工人事档案管理法律制度的建议3 2 5 2 1 立法构建多层次的个人信息管理体系3 2 5 2 2 修订企业职工档案管理工作规定3 4 5 2 3 清理相关配套政策文件3 6 5 2 4 建立管理服务工作规范3 7 5 2 5 加强档案电子信息化建设3 8 第6 章结论3 9 参考文献4 0 致谢4 3 个人简历在读期间发表的学术论文与研究成果4 4 第1 章引言 根据中华人民共和国行业标准档案工作基本术语( d t 1 2 0 0 0 ) ，对“档 案”一词条的释义为：“国家机构、社会组织或个人在社会活动中直接形成的有 价值的各种形式的历史记录。”1 9 8 7 年颁布的中华人民共和国档案法( 1 9 9 6 年修订) 第二条规定：“本法所称的档案，是指过去和现在的国家机构、社会组 织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的 对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。”该 条从法律上明确了国家管理档案的范围。 在各种类型的档案中，人事档案是与公民个人关系最为密切的一种档案。它 记录了本人的历史与经历，反映了一个人的成长历程。根据现行相关法律规定的 调整范围不同，我国企业内部各类从业人员的人事档案又被区分为干部人事档 案、企业职工人事档案、流动人员人事档案三种。其相应的法律依据分别是中共 中央组织部、国家档案局于1 9 9 1 年4 月颁布的干部档案工作条例( 1 9 9 0 年修 订，组通字【1 9 9 1 】13 号) 、原劳动部、国家档案局于1 9 9 2 年6 月颁布的企业 职工档案管理工作规定( 劳力字【1 9 9 2 】3 3 号) ，以及中共中央组织部、原人事 部于1 9 9 6 年1 2 月颁布的流动人员人事档案管理暂行规定( 人发【1 9 9 6 1 1 8 号) 。其中，对干部人事档案的法律规制是主体和核心，企业职工档案管理工作 规定和流动人员人事档案管理暂行规定主要是依照干部档案工作条例 所确定的管理方式进行制定的。 本文所研究的企业职工人事档案，是指企业内部所有与企业建立了劳动关系 的各类员工的职工人事档案，即除了传统意义上的企业职工人事档案以外，还包 括企业内的一般干部人事档案和流动人员人事档案。其国家层面的法律制度主要 体现在企业职工档案管理工作规定的全部条款和流动人员人事档案管理暂 行规定的部分条款中。但国有企业中由行政机关任命的、档案由组织人事部门 管理的高级领导干部人事档案，由于涉及党对干部的组织任命和管理，因此不在 本文的研究范围之内。 就目前能够收集到的资料看，企业职工人事档案制度堪称我国的特色性制 度，具有独特性。这种独特性主要表现为：在我国，包括企业职工人事档案制度 在内的整个人事档案制度是作为一种国家在城市中实现社会管理和社会控制的 重要手段而存在的。不论是其他的市场经济国家，还是其他的社会主义国家，都 鲜见类似我国覆盖范围广泛、作为一种城市社会控制手段的人事档案制度。 随着政治、经济体制改革的不断纵向深入和社会管理、社会公共服务方式盼 不断创新发展，我国传统的企业职工人事档案管理法律制度遇到挑战，其立法思 想和管理思路中反映出来计划经济色彩甚至成为制约人员合理流动的壁垒和侵 犯职工合法权益的诟病。因此，亟待结合我国现阶段的实际国情、借鉴国外发达 市场经济国家的相关经验进行制度重构。 本文首先从企业职工人事档案管理制度的源起与发展谈起，通过实证研究该 制度运行的现实状况，分析其法律制度中存在的问题，并探寻问题背后蕴藏的深 层次原因。同时，本文通过对国外发达市场经济国家与我国人事档案制度在内容 上具有共性的个人信息管理制度及其立法状况的研究和比较，借鉴发达市场经济 国家的相关经验，探寻重构我国企业职工人事档案管理法律制度的方向和路径， 并提出具体的目标和建议。 第2 章企业职工人事档案管理制度的历史沿革及现状 2 1 企业职工人事档案管理制度的源起与发展 企业职工人事档案是人事档案的重要组成部分，是人事档案管理制度在发展 过程中逐渐分化出来的。因此，追溯企业职工人事档案管理制度的源起，必然要 从整个人事档案管理制度的历史沿革谈起。 我国人事档案制度的历史，萌芽于西周，成型于隋唐。1 但是，历史久远的古 代人事档案制度局限于官僚系统，与现行的覆盖普通国民的人事档案制度有着本 质上的差别。 就我国现行的人事档案( 包括企业职工人事档案) 管理制度而言，其发展大 体可以分为以下几个阶段： ( 一) 起步阶段 我国现代人事档案管理制度起源于上世纪4 0 年代党在延安整风时期的“审 干”制度。2 整风审干运动中形成的个人交待材料和组织鉴定结论，共同构成我国 干部人事档案的最初内容。随着建国初期的“镇反”、知识分子思想改造等政治 运动的开展，人事档案管理制度开始应用到更大的范围和更广的人群，全国各个 单位组织中普遍建立起来人事档案工作体系。 这一时期人事档案制度的主要特点是： 首先，从功能来看，人事档案制度是为了适应对敌斗争的需要。因此，从人 员的覆盖范围看，这一时期的人事档案覆盖范围有限，主要是党内干部，旨在满 足特定时期政治斗争的需要。当时人事档案制度的这一功能性特征也决定了人事 档案制度具有了党内高度机密的特点和“背对背”的管理方式。 其次，从档案记载的内容看，人事档案在一定程度上可以称之为公民的“政 治档案”3 ，主要是当事人的人生履历、革命历史以及组织上的鉴定结论。 其三，从人事档案的建立和管理主体来看，这一时期的档案主要由组织部门 和干部管理部门管理。 最后，从档案的管理方式来看，由于个人人事档案记录的是组织对其的考察 1 朱玉媛，现代人事档案管理，中国档案出版社，2 0 0 2 年版，第1 页。 2 邓绍兴，人事档案纵览，中国人才，2 0 0 6 年第1 7 期，第2 0 页。 3 陈潭，单位身份的松动中围人事档案制度研究，南京大学出版社，2 0 0 7 年版，第7 9 页。 结果，内容属于党的组织机密，因此人事档案由单位组织单向管理，个人甚至无 权了解查阅档案内容，个人调动时，档案同时调动但不同本人直接接触。 ( 二) 成形阶段 我国现代人事档案制度的真正成形是在上世纪五六十年代计划经济体制全 面建立之后。4 因为人事档案制度正好契合了传统计划经济时代社会管理的需要， 从而使得人事档案制度与户籍制度、单位体制5 一起共同构成了这一时期我国社会 管控制度的基本框架。 这一时期企业职工人事档案作为人事档案制度的重要组成部分，其主要特点 是： 首先，从功能上讲，随着计划经济的全面推行，在城市中，职工人事档案制 度以单位体制为依托，成为实现社会控制的主要手段之一。其功能也从之前的以 政治功能为主，发展为在保持其政治功能的前提下，凭证功能和记录功能日渐增 强，成为了个人在社会生存和福利保障中的重要信用凭证，几乎影响到职工衣食 住行的方方面面，成了人们出国、升学、评职称、调动、晋升、结婚、生育等诸 多政治、经济、社会乃至私人活动都不可缺少的“人生硬件”6 。 其次，从人员覆盖范围来看，职工人事档案几乎覆盖了企业体制内的所有正 式员工，远远突破了传统意义上干部的范围，每一个企业职工都拥有自己虽然看 不见、摸不着，但总也离不开的人事档案。 其三，从管理上看，各单位普遍建立了人事档案管理制度，明确了管理人员。 最后，从内容上看，由于人事档案功能的转变，职工人事档案记载的内容在 继续保留政治性记录之外，适应社会控制的需要，明显丰富了记载内容。可以说， 企业职工人事档案内容包括了职工政治、经济、社会生活的全部信息，从历史到 现状，从生产到生活，从本人到家庭。 ( 三) 变化阶段 改革开放以来，我国的经济体制开始改革，社会开始转型，企业职工人事档 案制度依存的背景发生了变化。 4 新中国成立后，中央组织部于1 9 5 6 年8 月召开了第一次全国干部档案座谈会，此次会议上制定了我国第 一部全国性的干部档案工作的法规干部档案管理工作暂行规定。 5 “单位体制”主要是指中国当代社会特有的、以单位组织为基础的社会调控体系和制度结构。从计划经济 时代开始，以下单位组织就成为中国城市社会结构的基本单元，而单位制则成为中国城市管理的基本模式， 以“单位体制”为特征的社会制度结构，是中国独特的制度结构特征，构成了当代中国社会主义与其他社会、 包括其他社会主义社会的重要区别。单位是中国社会组织和调控的一种特殊的组织形式，在社会长期发展过 程中，单位构成基本的调控单位和资源分配单位。参见王沪宁，从单位到社会：社会调控体系的再造，公共 行政与人力资源，1 9 9 5 年第1 期。 6 陈潭，单位身份的松动中国人事档案制度研究，南京大学出版社，2 0 0 7 年版，第6 2 6 9 页。 4 首先，为了适应单位体制松动、人员流动性增强的趋势，出现了流动人员人 事档案，以至于专门出台了流动人员人事档案管理暂行规定。 其次，职工人事档案的覆盖范围减小：大量的进城农民工白始即无档案；大 量的城镇就业人员放弃了档案。 其三，职工人事档案的功能作用下降：一些政治性功能被取消；一些社会管 理职能被替代；一些评价功能被淡化，企业职工人事档案越来越多地服务于企业 内部人力资源管理工作。 最后，专门的职工人事档案托管机构出现：由于出现了很多不需要移转职工 人事档案的用人单位，因此也就出现了专门负责管理职工人事档案的托管机构， 以适应人员流动的需要。 综观我国人事档案制度的发展历史，我国的企业职工人事档案制度作为人事 档案制度的重要组成部分，具有几个鲜明的整体特点：一是身份性，即人事档案 与人员身份密切相关，根据当事人身份的不同，人事档案被分为干部人事档案、 职工人事档案和流动人员人事档案。二是单位性，即人事档案是传统单位体制下 的一种衍生物，职工的人事档案从建立、保管到移送，都由单位负责。三是全面 性，即人事档案的内容涵盖了当事人个人乃至其亲属生活的各个方面，凸显了其 作为社会控制之手段的本质特征。四是高度保密性，即人事档案的当事人及其亲 属不能接触和查阅当事人本人的人事档案，仍然保存着其发展早期作为政治档案 的管理痕迹。 2 2 企业职工人事档案管理制度的现状 2 2 1 企业职工人事档案管理法律制度的主要内容 1 9 9 2 年6 月9 日，原劳动部、国家档案局联合颁布了企业职工档案管理工 作规定。该规定共分七章2 l 条，对该规定制定的依据和目的、企业职工档案的 定义定性、档案的内容、企业职工档案的管理机构和职责、档案的收集、保管和 利用，以及档案的转递等方面内容进行了规定。 如：将企业职工档案定义为“是企业劳动、组织、人事等部门在招用、调配、 培训、考核、奖惩、选拔和任用等工作中形成的有关职工个人经历、政治思想、 业务技术水平、工作表现以及工作变动等情况的文件材料”；并且将企业职工人 事档案定性为“是国家档案的组成部分”1 。该条也明确了本规定的适用范围是“企 业职工”的人事档案，以区别于依据干部档案工作条例( 1 9 9 0 年修订) 所规 制的“干部”人事档案8 。 在档案的管理方面，明确了企业职工人事档案的管理主体是“所在企业的劳 动( 组织人事) 职能机构”9 ，同时，规定在职工被劳教、劳改，原所在单位今后 还准备录用的情况下，其企业职工人事档案仍然由职工原来所在的单位保管1 0 ； 在职工失踪、逃亡、合理流动或出国不归的情况下，其企业职工人事档案也仍然 由职工原来所在的单位保管，或者交由当地的劳动行政部门代为保管1 1 ：并规定 了管理机构的相应职责1 2 。 在档案的利用方面，对档案的查阅和借用也作出了严格的要求，如查阅企业 职工人事档案需凭盖有单位公章的介绍信；一般不得借出查阅；个人不得查阅或 借用本人及亲属的档案；严禁涂改、圈划、抽取、撤换档案等1 3 。 关于档案的转递，企业职工档案管理工作规定第十八条规定：“企业职工 调动、辞职、解除劳动合同或被开除、辞退等，应由职工所在单位在一个月内将 其档案转交其新的工作单位或其户口所在地的街道劳动( 组织人事) 部门。”并 且，企业职工人事档案的转递要遵循严格的要求，如要“通过机要交通或派专人 送取，不准邮寄或交本人白带”1 4 。 最后，在法律责任方面，在法律条文中明确体现的是企业职工档案管理工 作规定第十五条：“严禁任何人私自保存他人档案或利用档案材料营私舞弊。 对违反规定者，应视情节轻重，严肃处理。对违反中华人民共和国档案法、中 华人民共和国保守秘密法的，要依法处理。”和第十七条第( 五) 项：“各单位 应制定查阅档案的制度。查阅档案必须严格遵守保密制度和阅档规定，严禁涂改、 圈划、抽取、撤换档案。查阅者不得泄露或擅自向外公布档案内容。对违反者， 应视情节轻重予以批评教育，直至纪律处分，或追究法律责任。” 另外，随着劳动用工制度的改革，劳动合同制度开始推行，区别于传统国有 7 参见企业职工档案管理工作规定第二条规定。 8 原劳动部、国家档案局在关于颁发 的通知( 劳力字【1 9 9 2 】3 3 号) 中规 定：“企业中由国家任命的干部，其档案管理，仍按国家有关规定执行。国家机关、事业单位和人民团体中 的工人档案管理，参照本规定执行。” 9 参见企业职工档案管理工作规定第五条规定。 1 0 参见企业职工档案管理工作规定第十八条规定。 1 1 参见企业职工档案管理工作规定第六条规定。 1 2 参见企业职工档案管理工作规定第八条规定。 ”参见企业职工档案管理工作规定第十七条规定。 1 4 参见企业职工档案管理工作规定第十九条规定。 企业的新型用工单位开始出现，职工在不同单位之间的流动性逐渐增强。根据人 事档案管理新的需要，1 9 9 6 年1 2 月，中共中央组织部、人事部又专门颁发了流 动人员人事档案管理暂行规定，对流动人员的人事档案的管理机构、档案的收 集、整理、利用、保管和转递等作出了规定。 流动人员大体可以分为四类，一是由机关辞职或被辞退的工作人员：即由行 政机关流出的人员；二是由原在职国有企事业单位向三资企业、外资企业、民营 企业等非国有企业流动的职工及待业人员；三是由学校向社会流动的应届大中专 毕业生；四是由国内向国外流动的自费出国人员。巧其主体仍然是企业职工，只 不过是非国有企业的职工。与企业职工档案管理工作规定相似，流动人员 人事档案管理暂行规定对于非国有企业职工的人事档案管理也是依照传统体制 下干部人事档案的管理方式进行。 如，规定流动人员人事档案的管理机构是“县以上( 含县) 党委组织部门和 政府人事行政部门所属的人才流动服务机构”，严禁个人保管他人人事档案。1 6 人 才流动服务机构要按照干部档案整理工作的有关规定，做好流动人员档案材料的 收集、整理工作，并要按照干部档案工作条例中的有关规定，建立健全流动 人员人事档案查阅、借阅工作制度。1 7 人才流动服务机构管理流动人员人事档案， 应本着“服务为主，适当收费”的原则，不得以赢利为目的。 对擅自管理流动人员人事档案的单位或个人；擅自涂改档案内容或伪造档案 材料的；擅自向外公布、泄露档案内容的；在档案的收集、整理、保管、利用、 转递等管理工作中，出现违反本规定行为造成严重后果的等情形，由党委组织部 门和政府人事行政部门会同有关部门进行处理。对其中负有责任的单位或直接责 任者，视情节轻重，给予批评教育或党纪、政纪处分；触犯法律的，要依法追究 责任。1 9 2 2 2 企业职工人事档案管理制度的实际运行状况 ( 一) 企业职工人事档案的建立情况 首先，传统意义上的职工人事档案建立情况因企业性质不同而有很大差别。 目前，国有企业和由国有企业改制为非国有的企业对1 9 9 2 年实行社会养老保险 5 参见流动人员人事档案管理暂行规定第_ 条规定。 6 参见流动人员人事档案管理暂行规定第四条规定。 7 参见流动人员人事档案管理暂行规定第。i 三条、第十四条规定。 8 参见流动人员人事档案管理暂行规定第十九条规定。 9 参见流动人员人事档案管理暂行规定第十八条规定。 制度以前招用的职工基本上还是沿用传统的方法管理人事档案，并且，有的国有 企业还区分了干部档案和工人档案，管理方式仍沿袭了计划经济体制时期的做 法；而外商投资企业和私营企业等普遍对招用的员工没有建立传统意义上的人事 档案，只是根据企业内部管理的需要建立了员工“档案”，主要是招工登记表、 劳动合同、考核情况等文书。如原劳动和社会保障部与国家档案局联合调研组的 调研中就发现，家乐福超市的员工档案的内容有：报到表、职位申请表、身份证 及文凭复印件、健康证、无犯罪记录证明、劳动合同、培训记录、职务变更表、 请假单和违纪单。同时还建立起电子信息档案，在职工离职后纸质档案保存5 年 即销毁。而规模较小的非公有制企业和个体工商户对员工基本不建立任何人事档 案。 其次，即便在仍旧保留传统意义上职工人事档案制度的国有企业和改制企业 中，企业职工人事档案的人员覆盖范围也发生了变化。这些企业对实行社会养老 保险制度以后新招用的员工、临时性季节性用工、农民工等普遍没有建立传统意 义上的企业职工人事档案。 此外，体制内和体制外单位及人员在职工人事档案建立上的差异，造成职工 人事档案移转衔接存在问题。除了国有企业和国有改制企业以外，体制外的外资 企业、私营企业在招用员工时不要求转移原档案，企业内部存档的材料不随职工 的流动而转移。由此造成传统企业职工人事档案制度下，“人人建档”和“档随 人走”的管理方式和要求并没有完全执行到位。 最后，体制外单位的员工“档案 的属性和管理方式都发生了根本性的变化。 虽然也有部分体制外企业中建立了员工“档案”信息，但这些“档案 信息与传 统意义上的企业职工人事档案有了本质区别。一是它们在性质上并非国家档案的 组成部分，其所有权归属企业。二是它们保存的信息由企业单向管理、职工本人 及其亲属不得查阅转变为企业和员工双向管理、很多内容需要得到员工本人的签 字确认。三是它们的内容更简单，用途也比较单一。主要用途是为了适应劳动合 同制度的要求，满足企业保护商业秘密、员工晋升和预防劳动争议等内部管理的 需要，并且在员工离职后继续保管一段时期就销毁。 ( 二) 企业职工人事档案的主要内容和功能 企业职工人事档案中主要包括以下十类内容：“( 一) 履历材料；( 二) 自传 材料；( 三) 鉴定、考核、考察材料；( 四) 评定岗位技能和学历材料( 包括学历、 学位、学绩、培训结业成绩表和评定技能的考绩、审批等材料) ；( 五) 政审材料； ( 六) 参加中国共产党、共青团及民主党派的材料；( 七) 奖励材料；( 八) 处分 材料；( 九) 招用、劳动合同，调动、聘用、复员退伍、转业、工资、保险福利 待遇、出国、退休、退职等材料；其他可供组织参考的材料。”2 0 传统的企业职工人事档案具有三重基本功能：一是记录功能，即历史地、全 面地记录当事人的情况。二是凭证功能，即为相关的政治、经济、社会活动提供 信息和依据。三是评价功能，即对当事人在相关领域的能力和表现作出鉴定。 但是从实际应用分析，上述三种传统功能已经逐渐被替代或弱化，当前企业 职工人事档案的用途主要体现在四个方面：一是社会保险管理的需要，如职工退 休时认定年龄和工龄、调整退休待遇和计算社保补贴、特殊工种的认定、接续社 会保险关系以及享受社会保险待遇时查看。二是政审的需要，如职工子女参军、 入党、出国、考入大学以及考入公务员时查阅或转移。三是其他社会管理的需要， 如妇女生育、财产分割和遗产继承时查看。四是职工新就业的单位查看或提取。 其中，因社会保险管理需要使用的频率最高，主要是查询1 9 9 2 年国家全面 实行社会养老保险制度以前参加工作存在视同缴费年限的职工档案，具体主要有 四个方面：一是确认职工退休年龄。年龄决定参保者办理退休和享受养老保险待 遇的时间，劳动保障部门的规定是：凡出现身份证与职工人事档案中年龄不一致 的，以职工人事档案中最早的年龄记载为准2 1 。二是确认职工工龄和参加工作时 间。对于在养老保险制度推行之前的老职工，国家规定其在养老保险制度实施之 前可以计算连续工龄的工作年限视同投保年限，而职工人事档案中记载的职工履 历是确定职工工龄的主要依据。三是确认职工有毒有害工种的从业经历。国家有 关政策规定，职工从事某些有害身体健康的工种可以提前办理退休，从事这些工 种的工龄可以折算。职工人事档案中对于其工作经历的记载是社会保险经办机构 确认其是否符合提前退休条件的重要依据。四是查询缴费原始记录。有劳动保障 行政部门的人员指出，通过职工人事档案查阅职工缴费原始记录也是职工人事档 案的重要作用之一。2 2 ( 三) 企业职工人事档案的管理情况 首先，从管理机构来看，根据原劳动和社会保障部与国家档案局联合调研组 的调研和职工人事档案管理工作的实际情况，目前企业职工人事档案管理的主体 2 0 参见企业职工档案管理工作规定第九条规定。 2 1 其依据是原劳动和社会保障部关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知 ( 劳社部发【1 9 9 9 8 号) 中，关于“当本人身份证。j 档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载 的出生时间为准”的规定。 2 2 戴庆华、成先华，职工档案不能丢，中阁劳动保障，2 0 1 0 年第1 朗，第4 0 页。 9 有八类：一是国有和集体企业，主要管理本企业在职职工、退休职工以及死亡职 工的人事档案。二是社会保险经办机构，如退休职工管理站或社区劳动保障所， 主要管理退休职工的人事档案。三是就业服务经办机构，主要管理失业职工的人 事档案，另外还有少部分的破产企业职工人事档案、退伍士兵和自主择业军转干 部档案、失地农民档案和购房迁移户口人员的档案。四是组织部门，主要管理组 织部门管理的企业领导干部的人事档案。五是档案局或档案馆，主要管理部分国 有企业改制破产后移交的职工人事档案。六是人才服务中心，主要管理大中专毕 业生档案和企业委托管理的具有专业技术职称资格的职工人事档案。七是中介服 务机构，如教育部门、卫生部门以及行业主管部门成立的档案代管机构，主要管 理本行业企业委托管理的职工人事档案。八是职工个人管理，主要是不愿或无力 交纳管理费的失业人员、大中专毕业生、个体劳动者和灵活就业人员等。 其次，从管理是否有偿来看，前述管理机构中，前五种机构是无偿管理，人 才服务中心和就业服务机构是有偿管理。同时，有偿管理职工人事档案的收费标 准也不一，各地、各部门差异较大，一份人事档案每年的托管费用从3 6 元到2 4 0 元不等，使用、调动都需要交纳一定的费用。 第3 章企业职工人事档案管理法律制度的问题分析 3 1 企业职工人事档案管理法律制度存在的问题 3 1 1 适用范围交叉混乱 适用范围是法律制度实施的首要问题，决定了法律制度覆盖的效力范围。 1 9 9 2 年企业职工档案管理工作规定制定颁布时，公有制经济占绝对优势。 但是，随着改革开放后非公企业的大量出现，非公有制经济逐渐成为国民经济的 重要组成部分，特别是随着劳动用工制度的改革2 3 ，出现了许多新的用工情况。 因此，根据人事档案管理新的需要，中共中央组织部、人事部又于1 9 9 6 年1 2 月 专门颁发了流动人员人事档案管理暂行规定，对流动人员的人事档案管理工 作作出了规定。 流动人员人事档案管理暂行规定明确了本规定的适用范围，即“流动人 员人事档案”是指：“( 一) 辞职或被辞退的机关工作人员、企事业单位专业技术 人员和管理人员的人事档案；( 二) 与用人单位解除劳动合同或聘用合同的专业 技术人员和管理人员的人事档案；( 三) 待业的大中专毕业生的人事档案；( 四) 自费出国留学人员的人事档案；( 五) 外商投资企业、乡镇企业、区街企业、民 营科技企业、私营企业等非国有企业聘用的专业技术人员和管理人员的人事档 案；( 六) 外国企业常驻代表机构的中方雇员的人事档案；( 七) 其他流动人员的 人事档案。”2 4 因此，企业职工档案管理工作规定虽然名为企业职工档案，但实际上调 整对象只是国有企业职工的人事档案，各种私营企业、乡镇企业、中外合资、独 资等非公企业职工的人事档案并不在其调整范围，而是由流动人员人事档案管 理暂行规定调整。 而从法律条文本身的规定来看，由于企业职工档案管理工作规定和流 动人员人事档案管理暂行规定的适用范围划分依据不一致，前者是按照用人单 位划分的，包括了所有企业；而后者则是依据劳动者的类型划分，仅包括了部分 劳动者，这样就在适用范围上产生了重合和交叉，造成法律适用上的困扰；且同 2 3 1 9 9 4 年7 月5 日中华人民共和国劳动法颁布，并二r1 9 9 5 年1 月le t 起施行。随着劳动法的颁布施行， 全员劳动合同- n j - f 始推行，员工在企业之间的自由流动开始加快。 2 4 参见流动人员人事档案管理暂行规定第二条规定。 为劳动者身份，却事实上适用不同的法律规定，这与国家建立统一的人力资源市 场的政策发展方向相左，需要进行制度整合。 3 1 2 档案的- 陛质权属不清 根据企业职工档案管理工作规定第一条的规定，企业职工人事档案“是 国家档案的组成部分”。流动人员人事档案管理暂行规定虽未在条文中作此叙 述，但其在第一条中明确了制定依据是干部档案工作条例，而干部档案工 作条例( 1 9 9 0 年修订) 第二条也明确指出了其“是国家档案的重要组成部分”。 这就造成企业职工人事档案似乎具有明显的公有属性，这也带来实践中职工人事 档案单向管理的普遍操作方式。如职工人事档案中的鉴定、考核、考察等材料大 都由职工所在企业的劳动人事部门单方形成，职工本人不能查阅、甚至不知晓自 己档案中记载的内容。 但是，事实上，关于职工人事档案的权属问题，一直没有明确的法律规定。 职工人事档案究竟属于企业? 属于国家? 还是属于职工个人? 在理论上和实践 中都存在争议。由于职工本人与其人事档案之间关系的法律属性不明确，造成了 大量的档案纠纷，如档案内容被错漏、涂改给当事人造成了切身的损失，或者当 事人对本人档案中记载的内容不认可，认为侵害了自己的权益等，近年来各类新 闻媒体都多有报道。但由于对档案的性质权属规定不清，给纠纷的解决也带来了 难度。 正如有学者研究表明的，“形成于计划经济时期的企业职工人事档案制度， 实质上是政企不分、劳资拟制合流的产物”2 5 。在这种背景下出台的企业职工人 事档案管理法律制度必然规定职工人事档案属于国家，其内容为国家机密，企业 只是履行代管职能，职工个人无权使用和查阅档案。但是，这种背景和理念指导 下制定形成的企业职工人事档案管理法律制度必然不能适应现行市场经济体制 和劳动合同法制的要求。 3 1 3 对个人的知情权和隐私权缺乏保护 知情权又称“知悉权”或“了解权”，是公民的基本权利，也是民主社会的 标志性权利。其立法依据是：凡是对公民权利义务有重大影响的事实，公民都有 权知悉。“任何涉及当事人自身的直接或间接利益信息都应向当事人公开以使其 2 5 郑尚元，企、事业单位人事档案纠纷之法律分析，法学，2 0 0 7 年第1 0 期，第2 4 页。 知情”2 6 。 根据现行法律制度规定，企业职工人事档案的建立和管理是由政府部门认可 的有专职档案管理能力的企业或企业的上级主管部门负责；能够查阅档案的人多 为企业领导及劳动人事部门的负责人，而职工本人却无权查阅自己的档案2 7 。根 据长期从事人事档案制度研究的中南大学教授陈潭主持的人事档案制度研究调 查发现，只有1 9 的受访者看到过自己的档案，而有8 3 的受访者认为自己应该 有看到自己档案的权利。2 8 由于对职工个人知情权保护的欠缺，也造成对企业职 工人事档案管理工作监督的缺失，从而影响到职工人事档案内容的真实性和严肃 性。 实践中大量出现的档案涂改争议，已经凸显出这一制度弊端。目前，档案涂 改类案件已经成为各级人民法院受理的涉职工人事档案方面诉讼案件的两个主 要类型之一，有些案件还造成了比较大的社会影响。例如曾在2 0 0 3 年引起广泛 关注的“汤国基档案事件”2 9 ，就是由于当事人认为其个人人事档案内容不真实、 侵犯其名誉权提起的诉讼。该案曾引发了学术界和新闻媒体对于我国人事档案制 度单向性管理的反思和对于当事人档案知情权和隐私权的广泛探讨。 就企业职工人事档案所包含的材料内容来看，均有可能对档案本人产生重大 的权利义务影响，当事人当然应对其享有知情权。从另一方面来讲，尽管当前对 于职工人事档案的权属存在争议，但是职工人事档案中的信息毕竟来源于职工个 人，根据目前法律规定的企业职工人事档案应包括的这十类内容，已经远远超过 了用人单位依据劳动合同法的规定所享有的对职工个人信息知情权的内容范 围3 0 ，涉及到职工个人隐私权的范畴。“通过对该劳动者档案材料的查询，任何就 职单位对该劳动者的情况都会一目了然，个人信息暴露无疑”3 1 。 特别是在劳动合同法制背景下，用人单位与员工作为劳动关系的双方当事 人，其法律地位平等，单位要求员工提供超出法律规定之外的涉及个人隐私的信 息，显然缺乏足够的法律依据。因此，企业职工人事档案管理法律制度理应做出 ”郭春镇，赵耀彤，论对本人档案的船1 清权，社会科学家，2 0 0 5 年第6 期，第9 0 页。 2 7 企业职工档案管理工作规定第十七条第( 四) 项规定：“任何个人不得查阅或借用本人及亲属( 包括 父母、配偶、子女及兄弟姐妹等) 的档案。”流动人员人事档案管理暂行规定第十四条第( 四) 项也作了 类似规定。 ”陈潭，单位身份的松动中困人事档案制度研究，南京火学出版社，2 0 0 7 年版，第2 3 8 - 2 5 1 页。 2 9 参见汤耀国，人事档案：“命运之符”的命运，嘹望新闻周刊，2 0 0 6 年第l 期，第3 6 页。 ”劳动合同法第八条规定：“用人单位有权了解劳动者与劳动合i 司直接相关的基本情况，劳动者应 当如实说明。”根据该条规定，如果与劳动合同不直接相关的，或者与劳动合同直接相关但不属_ _ j ：劳动者基 本情况的，劳动者可以拒绝告知。学理认为，其判断的实质界限应当是是否为劳动者履行劳动义务所必要。 “郑尚元，企事业单位人事档案纠纷之法律分析，法学，2 0 0 7 年第l o 期，第2 4 页。 必要的调整，以适应时代的变化和民主的诉求，以及当前的宏观法制环境。 3 1 4 对档案管理机构缺乏法律规范和责任约束 目前的企业职工人事档案管理法律制度对于档案管理机构缺乏明确的法律 规范和责任约束，由于传统体制下，企业职工人事档案管理涉及包括档案、组织 人事、劳动等多个主管部门，而档案的功能更延伸到教育、民政、公安等其他有 关部门，导致各个管理部门之间的职能交叉、职责不清，甚至出现管理机构之间 无序竞争的情况。具体表现在以下方面： 一是收费混乱，无人监管。由于档案管理存在有偿与无偿两种情况，而不同 地区不同部门的档案收费标准都是自行制定，缺乏有效的监管机制，导致目前各 地不同部门的档案管理收费从3 6 元到2 4 0 元不等，既缺乏相应的政策依据，也 缺乏