（中外政治制度专业论文）利益博弈与行政审批改革.pdf

摘要 摘要 我国目前的行政审批改革已成为深化行政管理体制改革，促进经济和社会发展 的重要推动力。在过去几年中，我国的决策层根据社会经济发展的需要，对行政审 批制度进行了一系列改革，并取得了一定的成果。但是随着改革开放的不断深入， 行政审批改革过程中的很多的问题逐渐暴露出来，严重阻碍了我国当前经济和社会 的发展。怎么样从一个新的角度去分析改革的进程以及存在的问题，这已经成为我 国行政审批改革必须要解决的问题。 经过三十多年的改革开放，市场经济经过不断的发展、完善，我国的社会利益 格局发生了重大变化，原有的整体性、单一性利益结构逐渐解体，多元化的利益格 局丌始形成，代表着不同利益、价值取向的利益群体丌始出现在现实生活中。利益 群体作为我国市场经济发展到一定阶段的产物，在我国进行转轨的过程中，他们为 了维护和实现自身利益的最大化进行了各种各样的利益博弈，他们对我国的经济和 政治生活产生了一系列深远的影响，成为分析我国政治、经济体制改革不可或缺的 对象。 本文通过分析利益群体在我国行政审批改革过程中的利益博弈情况，以期能从 一个新的角度分析出我国行政审批改革进程中存在的问题，找出相应的对策和建 议，以促进这一改革的健康发展。 关键词：利益群体，行政审批，利益博弈，行政审批改革 a b s t r a c t a b s t r a c t c h i n a sc u r r e n tr e f o mo fa d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a lh a sb e c o m ea n i m p o r t a n td r i v i n gf o r c eo fd e e p e n i n gt h ea d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n ts y s t e m ，p r o m o t i n g e c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t i nt h ep a s tf e wy e a r s ，a c c o r d i n gt os o c i o e c o n o m i c d e v e l o p m e n t ，c h i n a sd e c i s i o n - m a k i n gg r o u ph a st a k e nas e r i e so fa c t i o nt or e f o r mt h e a d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a ls y s t e ma n dh a sg o t t e ng o o de f f e c t b u tw i t ht h e d e e p e n i n go fr e f o r ma n do p e n i n g - u p ，m a n yp r o b l e m sg r a d u a l l ye m e r g e di nt h ep r o c e s s o ft h er e f o r mo fa d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a l t h e yb l o c kt h ec u r r e n t d e v e l o p m e n to fe c o n o m i ca n ds o c i a l ，h o wt oa n a l y z et h ep r o c e s so ft h er e f o r ma n dt h e p r o b l e m s t h i sh a sb e c o m eai m p o r t a n tp r o b l e mw h i c ht or e s o l v ei nt h ec h i n a sr e f o r m o fa d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a l a f t e r3 0y e a r so fr e f o r ma n do p e n i n g u pa n dc o n t i n u o u sd e v e l o p m e n ta n d i m p r o v e m e n to f m a r k e te c o n o m y , s i g n i f i c a n tc h a n g e sh a v et a k e np l a c ei nt h ep a r e r no f i n t e r e s t s t h eo r i g i n a li n t e g r i t ya n du n i t yo ft h ep a r e mo fi n t e r e s t sg r a d u a lb r o k eu p ， d i v e r s i f i e dp a t t e r no fi n t e r e s t sb e g a nt ot a k es h a p e ，s o m ei n t e r e s tg r o u p sw h i c hr e p r e s e n t d i f f e r e n ti n t e r e s t sa n dv a l u e sg r a d u a l l yb e g a nt oa p p e a ri no u rl i f e i n t e r e s tg r o u p sa st h e p r o d u c to f c h i n a sm a r k e te c o n o m yd e v e l o p m e n ti nac e r t a i ns t a g e ，i no r d e rt os a f e g u a r d a n da c h i e v et h em a x i m i z a t i o no ft h e i ro w ni n t e r e s t s ；n l e yc a r r i e do u tav a r i e t yo fi n t e r e s t s o ft h eg a m ew h i c hp r o d u c e das e r i e so ff a r - r e a c h i n gi m p a c tt oo u re c o n o m i ca n d p o l i t i c a ll i f ei nt h ep r o c e s so fc h i n e s ee c o n o m ya n dp o l i t i ct r a n s i t i o n t h e ya r et h e e s s e n t i a lo b j e c tw h i c ha n a l y s e sc h i n a sp o l i t i c a la n de c o n o m i cs t r u c t u r a lr e f o r m s t h i sp a p e ra n a l y s e st h ei n t e r e s t so ft h eg a m eo ft h ei n t e r e s tg r o u p si nt h ep r o c e s so f c h i n a sr e f o r mo fa d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a l ，w h i c hh o p et of i n dan e w p e r s p e c t i v et oa n a l y z et h ep r o b l e m sa n df i n do u tt h ec o r r e s p o n d i n gc o u n t e r m e a s u r e si n t h ep r o c e s so fc h i n a sr e f o r mo fa d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a l ih o p em e y c a np r o m o t et h eh e a l t h yd e v e l o p m e n to ft h er e f o r m k e yw o r d s ：i n t e r e s tg r o u p ，a d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a l ，i n t e r e s t so f t h eg a m e ，t h er e f o r mo fa d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a l i l 绪论 绪论 论文选题的理由和意义 行政审批是政府对经济和社会实施管制的必要手段，是现代政府干预市场经济 和管理社会的普遍形式，对于优化配置资源，弥补市场缺陷问题等方面起着积极、 重要的作用。改革开放以来，我国逐步建立社会主义市场经济，但政府行的政体制 和经济体制却远远落后于我国的经济的发展，这在很大程度上束缚着我国的经济发 展。我国原有的行政审批制度作为政府控制、管理经济的手段越来越不适宜，为了 进一步提高行政效率和完善社会主义市场经济体制，我国进行了行政审批制度的改 革。 1 9 9 2 年，我国开始了由计划经济向市场经济的根本转变。原来的行政命令式的 社会管制方式越来越不适应社会政治经济发展的要求，直接的行政命令手段丌始逐 步弱化，取而代之的是行政审批手段的不断强化。这使得几乎全部的经济活动和社 会活动都被纳入行政审批的范围。随着我国市场经济的建立、完善和市场化程度的 提高，使得行政审批制度问题不断暴露出来：审批范围广、审批事项多、审批环节 多、审批时限长、审批自由裁量权大、重审批轻监管等。这不仅制约了市场机制对 资源配置作用的发挥，导致垄断、腐败现象滋长，也限制了竞争，增加了政府管理 成本，降低了政府工作效率。2 0 0 1 年我国加入世界贸易组织，在应对世贸组织规则 挑战的压力下，我国行政审批制度改革相应加快了步伐。2 0 0 1 年1 0 月1 8 日，国务 院批转关于行政审批制度改革工作的实施意见；2 0 0 2 年1 1 月1 日、2 0 0 3 年2 月2 7 日和2 0 0 4 年5 月1 9 日，国务院分三批共取消和调整了1 7 9 5 项审批项目； 2 0 0 4 年8 月，十届全国人大常委会第十一次会议，通过9 部行政审批相关法律的 修正案。另外，全国也已建立各级行政审批服务中心4 1 0 0 多家；2 0 0 3 年8 月2 7 日 中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员舍第四次会议于通过中华人民 共和国行政许可法，并在2 0 0 4 年开始实施。 到目前为止，虽然从中央到地方纷纷采取了一系列的措施，并制定了相应的法 律法规，使我国行政审批制度改革取得了一定的成效。但是，这些行政审批制度改 革大多停留在削减行政审批事项、改革行政审批方式的层面，行政审批改革还在“削 减一增加一再削减一再增加 ，“清理一膨胀一再清理一再膨胀的怪圈中循环。虽 然我国中央决策层一直按照市场经济的要求对行政审批制度进行改革，为什么在决 策层主导的行政审批制度改革的既定制度框架下，改革却不能走出这个怪圈? 为什 么存在如此多的弊端? 我国的学术界从政府和经济体制、政府职能定位、等多个角 绪论 度进行了分析，并指出了其中存在的问题。 我们知道，我国的行政审批制度改革实质上是一个利益重新分配和调整的过 程，是有着利益冲突的相关利益集团相互博弈达成利益均衡的过程。在这个过程中， 相关的利益团体有着冲突的利益和互相矛盾的目标取向，他们对改革采取不同的态 度和行动策略，在改革中展开了或明或暗的利益博弈，因此他们的对改革的态度、 行动策略以及搏弈的结果都会影响到我国的行政审批制度改革。因此，我尝试用相 关的利益集团理论来分析我国的行政审批制度改革进程，以把握我国现阶段行政审 批制度改革的客观现状。为我国的行政审批制度的改革提供一个方向和借鉴。 国内外关于该课题的研究现状及趋势 首先，国外关于行政审批制度改革研究。我们知道，行政审批是现代政府干预 经济和管理社会的一种手段，因此，只要存在着市场和社会就会有行政审批制度的 存在。在国外作为干预经济和管理社会手段的行政审批受到严格的限制，被纳入行 政审批范围的领域很少。因此，国外学者主要从政府管制的角度进行对行政审批制 度研究。它主要包括经济性管制和社会性管制两种，而西方的研究又以对经济性管 制的研究较为普遍，且以研究自然垄断行业里的某个具体产业为主要研究对象。 1 9 2 2 1 9 2 3 年，罗斯福政府为了挽救经济危机，在宏观上增加有效的需求来刺激萧 条的经济，在微观上则颁布大量的管制规则。因此从“新政”到2 0 世纪6 0 年代末， 这一时期美国资本主义也被称为“管制资本主义。2 0 世纪7 0 年代以来，国外的学 者开始重视从经济学的角度研究政府管制问题，通过系统的研究逐渐形成了政府规 制经济学。从8 0 年代开始，美国、日本等西方国家对一些自然垄断产业的政府管 制体制进行了重大改革，实现了政府管制理论与现实的结合，同时也为研究政府管 制经济的提供了现实的基础，从而极大的推动了政府规制经济学的发展。到目前为 止，出版了一些比较有影响力的论著：卡恩的经济管制的原则和制度( 1 9 7 0 ) 、 施蒂格勒的产业组织和政府管制( 1 9 7 1 ) 、詹姆斯的政府管制的局限( 1 9 8 1 ) 、 布雷耶尔的管制及其改革( 1 9 8 2 ) 、奥特森的企业和自然垄断产业的管制( 1 9 8 8 ) 、 史普博的管制与市场( 1 9 8 9 ) 、植草益的微观规制经济学( 1 9 9 2 ) 、佩尔兹曼的 政治参与和政府管制等。 其次，关于国内对行政审批制度改革的研究。随着我国行政审批制度改革的逐 步深入，国内的学者也开始深入研究政府管制理论，他们从行政学、经济学、行政 法学的角度对我国政府管制理论和行政审批制度改革进行论述。我国初期的行政审 批改革研究大多是简单地翻译国外著作，而后逐步通过对比国内外的改革进行比较 研究，总结不同国家行政审批制度改革的经验，对我国的行政审批制度改革进行理 2 绪论 论指导。在不断的学习和探索中，也出现了一些针对中国政府行政审批制度改革研 究的著作，他们对我国的铁路、电信、电力等自然垄断性产业管制改革进行了深入 探讨，提出改革对策，以此分析我国行政审批制度在特殊经济、政治、行政和法律 条件下的成因。一些主要的著作有：余晖的政府与企业：从宏观管理到微观管制 ( 福建人民出版社，1 9 9 7 ) 、中国政府管制体制研究( 经济科学出版社，1 9 9 9 ) 和 政府管制经济学导论( 商务印书馆，0 0 1 ) ，陈富良的政府对商业企业的规则 研究( 经济管理出版社，1 9 9 9 ) ，我国经济转轨时期的政府规则( 中国财政经济 出版社，2 0 0 0 ) ，欧桂英、黄长杰、杜宝忠、黄川等编著的行政审批制度改革若干 问题解说( 中央党校出版社，2 0 0 3 ) ，傅思明的行政审批制度改革与法制化( 中 央党校出版社，2 0 0 3 ) ，国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室的改革行政 审批制度推进政府职能转变( 中国方正出版社，2 0 0 3 ) ，应松年、杨解君的行政 许可法的理论与制度解读( 北京大学出版社，2 0 0 4 ) 等。随着我国行政审批制度改 革的不断深入，这方面的研究也不在深入和系统化，希望通过本文的分析为我国的 行政审批制度改革提供理论上的指导和借鉴。 研究目标、研究内容和拟解决的关键问题 研究目标：本文拟通过利益博弈理论和利益群体理论分析我国行政审批改革。 通过各利益群体的博弈行为分析我国各利益群体在我国行政审批改革中的影响，以 及现行的行政审批制度改革存在的问题。通过分析各个利益群体的博弈行为，寻找 规范我国行政审批改革中的各个利益群体的对策，从而为我国的行政审批改革找到 提供一定的借鉴。 研究内容：本文拟分为四个部分：第一部分，主要某是对行政审批改革的现状 以及存在的问题进行一个说明和分析。第二部分，对利益群体理论和我国利益群体 的现状进行说明和分析，为后面对利益群体对我国的行政审批改革的影响做好理论 支撑；第三部分，介绍各利益群体在我国行政审批改革中的利益博弈手段，以及各 个利益群体的博弈关系，它是本文的重点；第四部分主要是怎样规范各利益群体在 我国行政审批改革中的利益博弈，通过有效的规范，以使之达到一个利益博弈势态 均衡。 拟解决的关键问题： 1 、当前我国利益群体的现状和行政审批改革存在的问题? 2 、当前我国各个利益群体在我国行政审批中的利益博弈关系以及博弈手段? 3 、怎么规范各个利益群体在我国行政审批改革中的行为? 3 绪论 拟采取的研究方法、技术路线、实验方案及可行性分析 ( 一) 、研究方法及基本思路 本文运用了新制度经济学中的路径依赖理论对中国行政审批制度改革的困境 做出分析性解读，寻找改革的正确路径，突破行政审批制度变迁具有的路径依赖性， 从而进行中国行政审批制度的创新，构建科学合理的行政审批制度。具体来说，本 文将在两个层次上展丌论述：在第一个层次上，本文将根据制度变迁理论中的路径 依赖分析框架，通过对行政审批制度改革历史的回顾和路径依赖分析，展示制度设 计逻辑框架下所包含的历史路径和各种制度性价值理念的预设，由此探讨我国行政 审批制度改革困境的原因，说明二者有同构性特征以及由此带来的对政策目标的影 响。在第二个层次上，本文将以行政审批制度改革的路径依赖分中国行政审批制度 改革：路径依赖及其超越析为基础，尝试着寻找突破路径依赖的途径，来推动新一 轮机构改革的创新。 ( 二) 、技术路线以及实验方案 本课题的研究将在大量占有文献资料的基础上，对资料进行充分比较、分 析和论证，最后完成本论文。 ( 三) 、可行性分析 截至今天，己收集整理了相关的著作十多本本，相关的论文几十篇，在后 面还将进一步扩大资料范围，力争找出更多有用的资料，为论文的写作做好充分的 早期准备。 本题目的创新之处和可预期的创造性成果 ( 一) 、创新之处 首先、以利益博弈的角度研究在我国社会转型下我国的行政审批制度改革， 突破了以往在经济、及社会视角上是单独的研究某一制度的局限性。其次、初步对 我国社会和经济转型下的我国的行政审批制度改革中利益博弈行为的规范进行了 探索。 ( 二) 、可预见的创造性成果 首先、初步探索用利益博弈理论和利益群体理论研究行政审批制度改革的新视 角；其次、初步探索在经济社会转型下我国的行政审批制度改革中如何在利益博弈 的框架下规范各利益群体，以促进我国的行政审批改革稳定的进行。 4 第1 章我国的行政审批制度 第1 章我国的行政审批制度 我国的行政审批制度经过三十多年的改革逐渐具有了现代审批制度的雏形，体 现出现代社会政治理念。它成为维护公民个人财产、公共利益、加强经济宏观管理、 合理分配资源的一种重要行政管理方式。 1 1 行政审批和行政审批制度 行政许可法指出行政审批是行政机关根据公民、法人和其它组织的申请， 经依法审查，准予其从事特定活动的行为。它也被称为：批准、登记、许可、认证、 注册、核准、规制等，其涉及的内容包括：产权与契约审批；产业的进入和退出审 批；价格( 收费) 审批；数量和质量审批；资源和环境规制；财务、预算、会计和 统计审批；社会保障审批等。 根据我国行政许可法的规定，它具有如下特征：( 1 ) 行政审批是行政审批 机关对特定的行政相对人做出的具体行政行为，而不是其它的公民、法人和组织做 出的行为。行政审批机关根据特定的管理事项，针对具体的行政相对人行使职权， 对具体的人的权利、义务产生影响。具体行政行为针对的特定行政管理相对人与行 政审批机关没有隶属关系、其身份与行政机关系统无关、不享有行政职权。( 2 ) 行 政审批是依申请的而存在的行政行为。它是指行政审批机关以行政相对人的申请为 前提条件，只有行政相对人申请才能依法实施的行政行为。没有相对人的申请，不 管出于何种原因和目的的，行政审批机关都不能主动实施行政审批，它是行政主体 基于行政权而为的单方行政行为。( 3 ) 行政审批的内容具有授益性。行政行为分 授益性行政行为和不利性行政行为，我们大多数人知道的行政审批属于授益性行政 行为，它即不同于行政处罚又不同于行政强制措施，因为这种行政行为不是对行政 相对人处以惩罚，而是赋予其某种特殊权利和和资格。行政相对人经过申请后，因 独自通过审批从而获得某种特定的资格和特别许可权，进而从事相应的活动以获得 利益。有时，这种授益性行政行为可能含有一些特定的附加条件和相关义务。固( 4 ) 行政审批的结果有一定的外在表现形式，比如许可证、执照、批准文件等，不能用 口头的或其他非正式文件来表明对申请人权利和资格的认定。 行政审批制度是一种建立在普遍禁止基础上的制度；是维护公民个人财产、公 共利益、加强经济宏观管理、合理分配资源的一种重要行政权力和管理方式；是行 政审批制度及相关制度的一个有机整体。它包括行政审批的范围设定、实施机关、 徐邦友行政审批制度透视浙江社会科学2 0 0 3 年第2 期 。同上 国同上 5 第1 章我国的行政审批制度 权限设定、实施程序、实施监督和审批责任等。目前我国的行政审批制度主要包括 四个方面：由行政许可( 持续性的授权) 、行政审批( 一次性的授权) 、行政登记( 确 认权利能力或行政能力) 和行政认证( 认证自然人的从业资格或法人的从业资质) ， 其核心是解决“哪些人和组织可以哪些事? 。它作现代社会的一种制度产物，其 精神实质是：政府为了公共利益而限制公民和组织从事某些活动的权利与自由，以 使他们的社会实践活动符合政府的初衷。因此，行政审批制度上存在着管制行政的 某些理念和特征：( 一) 、公民和组织并非天然地具有追求自身利益的权利，它是通 过法律的授予才得以实现：( 二) 、现代政府是一个全能政府，它能够掌握社会成员 共同的、一般性的价值诉求和价值偏好；它掌握着全局信息，拥有强大的能量。因 此，它能选择出使公共利益最大化的方式并以此采取行动。( 三) 、公民和组织有时 并不知道自己的利益，甚至不知道怎样才能实现他们的利益。因此，他们只有向权 威的政府申请，才懂得可以做什么，不可以做什么。( 四) 、公民和组织的个别目标 必须与政府的公共目标相一致。政府代表着公众根本的和长远的利益，政府保障和 维护公众利益的行为不仅有利于整个社会公众，它也是公民和组织的个别利益得以 实现的基础。 1 2 我国行政审批改革进程 关于我国行政审批改革的起点，有专家认为应从1 9 4 9 年建国算起，理由是当 时的计划经济体制下已经存在着行政审批；也有专家认为应从1 9 7 8 年开始，他们 认为虽然建国后的计划经济体制中已存在行政审批，但是其存在的规模和程度是相 当的弱小，并不具有完备的行政审批概念。本文根据后者把我国的行政审批制度改 革分为初始产生、发展和深化三个阶段加以分析。 1 2 1 初始阶段( 1 9 7 8 - 1 9 9 2 年) 1 9 7 8 年十一届三中全会后，我国传统的计划经济体制开始向市场经济体制的逐 渐转变，我国进入经济体制改革的新阶段。这一时期的行政审批制度改革也具有明 显的探索性质一时期的行政审批制度改革也具有明显的探索性质，具体表现为行政 系统内部的政府机构改革及职能转变的重点是放权或收权；同时行政审批改革本身 缺乏明确、系统的指导思想。1 9 8 2 年国务院率先进行了较大幅度的机构和人员调 整。国务院的行政机构从1 0 0 个减少到6 1 个( 新设国家体改委) ，国务院及其所 属各部门的5 1 0 0 0 名工作人员减少2 5 9 6 。这大大缩小了行政审批的范围，压缩了 行政审批的层级。1 9 8 7 年党的十三大第一次提出了减少行政层次、下放权力、转 变政府职能。要求各级政府向外转移直接管理企业的职能，下放直接管理钱、物的 国徐邦友行政审批制度透视浙江社会科学2 0 0 3 年第2 期 6 第l 章我国的行政审批制度 职能，从直接管理企业向间接管理企业转变。1 9 8 8 年，党中央和国务院开始了以经 济调控管理部门为重点的第二次机构改革，国务院主要部委删减到4 1 个，原有的 工作机构也删减到6 8 个，同时在改革中把政府机构改革与政府转变职能相结合， 从而实现了政企分开，弱化了政府原有的社会和经济微观管理职能，强化了政府的 综合管理和宏观调控职能。 总的来说，这一阶段的行政审批改革主要由中央政府发起，且主要集中在经济 体制改革领域，中央通过向地方丌始放权让利，赋予地方政府比较大的自主权，但 由于对经济体制改革与行政管理体制改革之间的紧密联系认识还不够深刻，整体的 规划尚不健全。 1 2 2 发展阶段( 19 9 2 - 2 0 0 0 年) 1 9 9 2 年，党的第十四届代表大会提出建立社会主义市场经济体制的改革目标， 行政审批制度改革在此后一段时期的特点是更加侧重经济领域的审批改革。1 9 9 3 年，党中央和国务院进行新一轮的政府机构改革，改革按照党的第十四届代表大会 提出的改革目标要求，以加强政府的宏观调控和社会管理职能关键，以减少具体行 政审批事项和对企业的直接管理为目标，从而实现政企分开为、转变政府职能逐渐 展开改革。但由于市场经济刚刚开始建设，机构精简的成就并不显著，比如国务院 工作部f - i1 9 9 3 年从8 6 个仅仅减少到5 9 个，但1 9 9 7 年又膨胀到7 2 个了，精简 人员也是如此。1 9 9 8 年3 月，全国人大第九届一次会议通过了国务院机构改革 方案，原来的经济部门转变为国家经贸委下属的9 个局，其中7 个局于2 0 0 1 年2 月撤销。中央各部委办直属局公务员从1 9 9 7 年3 4 万人减少到1 7 万人，国务院 人员编制总数减少4 7 5 1 。一些市场监管机构得到强化和规格提高，比如新闻出版 总署、国家工商行政管理总局以及由国家质量技术监督局和国家出入境检验检疫局 合并成的国家质量监督检验检疫总局都成为正部级单位。1 9 9 7 年，地方行政审批改 革在从深圳试点起步，制定并实施深圳市政府行政审批制度改革实施方案，开 启了我国地方行政审批改革的序幕。地方政府积极响应，浙江、广东等省根据本地 的实际情况也进行行政审批改革，并取得了显著的效果。 总体来讲，这个阶段中央政府通过精简行政审批事项、设定审批时限、规范审 批程序，公开审批内容等以试图建立一套完整的行政审批制度。地方政府也开始有 益探索，他们根据当地的实际情况对审批事项进行清理、向企业开放或下放权利等， 这为我国以后的行政审批改革进行的有益的探索。但由于我国当时处于市场经济建 立的初期，使得当时的改革比较有限。 o 颜廷锐：中国行政体制改革问题报告，中国发展出版社，2 0 0 4 年版 7 第l 章我国的行政审批制度 1 2 3 深化阶段( 2 1 年至今) 伴随着我国社会主义市场经济制度地位的确立、完善以及市场机制作用的加 强，现行的行政审批管理方式与市场经济的矛盾也越来越突出，弊端也日益显现。 中央政府开始加快行政审批制度的改革。 2 0 0 1 年9 月，成立了国务院行政审批制度改革工作领导小组，并在监察部设立 了国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室( 简称“国务院审改办 ) ，为全面 推进行政审批制度改革做出部署。2 0 0 1 年1 0 月，国务院专门召开多次电视电话会 议，对全国的行政审批改革做出统一部署和规划。同时，国务院又批准国务院监察 部、法制办、中央机构编制委员会办公室和国务院体制改革办公室共同编定的关 于行政审批治理制度改革的实施意见，并以此作为国家行政审批改革的指导性文 件。2 0 0 2 年1 1 月，国务院发布了关于取消第一批行政审批项目的决定( 国发 ( 2 0 0 2 ) 2 4 号) ，公布了要取消7 8 9 项行政审批项目，并详细列出了所有取消项目 的目录。2 0 0 3 年2 月，国务院又发布了关于取消第二批行政审批项目和改变一批 行政审批项目管理方式的决定( 国发 2 0 0 3 - i5 号) ，公告详细列出了要取消4 0 6 项行政审批项目和8 2 项需要改变审批方式的项目。国务院通过上述两次对行政审 批项目的清理工作，使行政审批事项不断的规范和合理。2 0 0 3 年8 月，第十届全 国人大常委会第四次会议通过了中华人民共和国行政许可法，并于2 0 0 4 年7 月 1 日起施行，标志着我国政府的行政审批开始步入法制化、规范化的轨道。2 0 0 4 年 5 月，国务院再次发布了关于第三批取消和调整行政审批项目的决定( 国发 【2 0 0 4 】1 6 号) 公告，公布了要取消的3 8 5 项行政审批项目，3 9 项不再作为行政审批 而实行自律管理的审批项目，以及决定下放给地方审批的4 6 项项目目录。2 0 0 4 年 6 月，国务院又公布了对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定，规定指 出继续保留由相关法律和行政许可法设定的行政许可项目；对法律、行政法规 以外的规范性文件设定，但确需保留且符合行政许可法规定的5 0 0 项行政审批项目 予以保留并设定行政许可。各级地方政府和职能部门根据国务院的改革要求，依 据规定开始对现有的行政审批事项进行大规模的清理，为行政许可法的正式 颁布实施做好准备。截止到2 0 0 4 年，党中央和国务院通过三次行政审批项目的清 理工作共取消和调整1 7 9 5 项审批项，为进一步的行政审批改革奠定了基础。2 0 0 7 年4 月以来，国务院行政审批制度改革工作领导小组依据行政许可法的规定，组织 对国务院部门的行政审批项目进行了新一轮集中清理。经严格审核和论证，国务院 决定第四批取消和调整1 8 6 项行政审批项目。其中，取消的行政审批项目1 2 8 项， 调整的行政审批项目5 8 项( 下放管理层级2 9 项、改变实施部门8 项、合并同类事项 欧阳志秋中国行政审批制度改革：路径依赖及其超越2 0 0 8 - 0 5 - 0 1 o 同上 8 第1 章我国的行政审批制度 2 1 项) 。另有7 项拟取消或者调整的行政审批项目是由有关法律设立的，国务院将 依照法定程序提请全国人大常委会审议修订相关法律规定。地方政府根据本地实 际情况也加快了行政审批改革，湖北省2 0 0 1 年分三批相继取消了5 7 5 项审批事项， 下放、转移了第一批1 8 7 项省政府部门的审批事项圆；山东省莱州市一次性取消审 批事项2 2 0 项，减幅7 8 6 ，取消收费事项2 5 7 项，减幅5 1 7 。 这一阶段，中央和地方都加强了对行政审批项目进行的清理，并通过立法对行 政审批的改革成果加以巩固。但由于改革过分强调行政审批事项的删减；再加上一 些地方政府玩“数字游戏”，表明上看来改革使得审批事项减少了，但实际审批的 内容、环节、程序却并没有减少，这对企业、公民来讲并没有减轻负担 。无论怎 样，行政许可法的实施标志着我国的行政审批制度逐渐走上了法制化、规范化 和科学化的道路。 1 3 我国行政审批改革存在的问题 经过改革，我国现有的行政审批制度对于规范市场经济主体行为、弥补市场经 济缺陷等方面都起到了积极的作用，但在管理、运行、监督方面仍然存在着许多的 问题，归纳起来如下： 一、审批事项繁杂且程序复杂 在行政审批项目上：2 0 0 4 年上海市内容涉及法律、法规、规章和市政府规范性 文件所规定的行政许可事项总数为1 1 4 0 项，其中国家设立1 0 0 3 项，占全部的 8 8 9 6 ，上海自己设立1 3 7 项，占全部的1 2 。北京市的行政许可事项为1 4 8 9 项，其 中国家设定的1 3 5 5 项，占总数的8 1 ；北京市设定1 3 4 项，占总数的1 9 。固在 行政审批程序方面：我国目前改革的一个方向就是简化行政审批程序，以此提高政 府办事效率，建设公共型政府。但由于存在“一事多管 现象，导致横向上存在一 个审批项目多个部门管理的难题，比如深圳市的1 2 1 1 个审批项目中，其中1 2 0 多 个项目需要经由两个以上部门审批，而且各部门所需申报的材料又大多相同，可是 各个部门要求的格式又有所不同。在比较重大的项目上，即存在横向上存的多个审 批环节又要有纵向上的同类机关从县到省、直至国家部委层层审批。下面以佛山市 三水区工业、交通、邮电通讯设施及线网建设、科技、农业等方面的国内投资项目 和外商投资项目的审批程序图加以说明： 新华网国务院决定第四批取消和调整1 8 6 项行政审批项目 【e b o l h t t p ：w w w g o v c n j r z g 2 0 0 7 - 1 0 1 4 c o n t e n t _ 7 7 6 0 3 5 h t m ，2 0 0 7 1 0 1 4 o 湖北省政报2 0 0 1 年第3 、5 、7 期) 囝改革内参2 0 0 1 年第8 期 。胡彦宏政府人提速行政审批制度改革透视明人才嘹望，2 0 0 1 年，第6 期 国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室编改革行政审批制度推进政府职能转变，中国方正出版 社，2 0 0 4 年0 1 月版 9 第l 章我国的行政审批制度 项公1 、区规划局 目 n 交 一一o + 2 、区国土局 建 工 3 、区环保局 设 贸 4 、区消防局 单股 5 、根据项目性质需 位申请的其它相关部 no 门 1 、项目可行性研究报告等相关材料；2 、项目相关部门审夯意见函；3 、项目加具审查后的意见 函；4 、项目材料完备的五个上作日内同复； 图1 1 佛山市三水区项目审批流程图 在审批过程项目建设单位将项目可行性研究报告等相关资料( 如：项目可行性 研究报告、设备清单、项目合同、章程、董事会名单、外商资信及商业登记和中方 营业执照复印件) 报送有关部门对项目进行审理，审批部门向项目建设单位提出有 关意见，并根据项目的性质开具各有关部门对项目审查的意见函。待有关部门的审 查意见送回审批部门且在项目资料完备的情况下，五个工作日内对项目作出批复。 由于行政审批环节过多、程序复杂、申报材料过多，再加上各个部门之间的信息不 能共享、工作缺乏配合，各个部门设置审批程序时只从本部门管理的角度出发，不 考虑是否与其他部门重复，不考虑行政审批重复设置的成本，从而加重了企业和社 会的负担。 二、缺乏科学完善的告知制度 告知制度是行政审批程序的关键环节，它的科学化、规范化直接影响审批效率 和申请人的办事效率。我国传统的告知方式大多是办证大厅触摸屏、办证人员口头 告知、文字传单、办证大厅或办事部门的告示牌、办事部门的办证须知、大众传媒、 主管部门开会通知学习等，由于他们设计的不合理和不完善，使其成为企业反应最 强烈、认为问题最集中和最应该改革的地方。在一项包括生产性企业、商品流通企 业、特种行业、服务性企业和综合性餐饮娱乐企业等6 0 家企业的调查中，由于告 知制度的不完善，使得8 6 7 的企业在申请前并不知道申报所需的前置条件和相关 程序。目前，我国的告知制度的问题大致有以下几个方面：1 、政策不透明、规则不 透明、操作不透明。企业办证时不知道具体的审批依据和政策、规则。同一审批事 项，即使是同样的材料，有的申请人能通过，有的申请人却不能通过。因此这成为 企业反映强烈的一个问题。2 、告知渠道及方式设计不科学。虽然目前各审批机关 都有自己的告知渠道，但大多太乱太杂，企业不能在一个单一的渠道中获得全部所 1 0 第1 章我国的行政审批制度 需信息，需要通过多个渠道方能完成。现实中，各审批机关最常用的方式就是口头 告知即“一口清 ，同样在上面的调查中其中有7 6 7 的企业通过办证人员口头告知 获得有关信息；有4 3 3 的企业认为告知方式非常低效。这导致6 0 的企业经常不 能一次性准备好所需材料，有5 3 3 的企业要跑4 次以上。3 、申报材料格式告知不 清。由于每一项审批事项都有严格的格式体要求，但审批机关又很少提供申报材料 的标准格式。造成企业申请表经常不合格，出现了企业经常来回跑的现象。在上面 调查中，有3 6 家不知所需格式，这占总数的6 0 ，而另外6 3 3 的企业申请人员凭 经验获知所需格式。4 、缺乏后置条件及程序告知。在很多企业在办完其中的一个 审批流程后不知道怎么开始下一个流程，出现了很多不知道往哪走的现象。 三、行政审批收费不规范 行政审批制度的设立是为了提高行政效率、减少社会资源消耗，但现在部分政 府行政审批乱收费、收费项目费用过多、过高现象，相反耗费了更多的社会资源， 降低了行政效率。 由于我国在行政审批事项的实施方面，拥有许可权的机关层次多、范围广，在 同一个事项上往往设置了多个行政许可主体，造成行政许可主体之间权限交叉、重 复。并且有些机关超越了法定权限，实施上级或下级以及其他机关的许可权，如越 权发放采矿证、捕捞证、土地使用证等，造成了目前的收费不规范的局面。1 9 9 8 年， 某市经政府审批的公、检、法、工商部门的行政性审批收费项目达1 5 4 项，而这还 不包括其他经批准的行政事业性审批收费，并且出现了很多“拉条绳、立根桩，全 凭嘴一张”的各种不规范收费现象。根据财政部1 9 9 6 年的调查发现，地方政府及 所属部门越权设立基金、收费项目达3 4 7 4 个。同样在上面的调查中，7 8 2 企业认 为存在不合理的收费情况，且其中2 2 5 的收费项目审批机关不能找到相关的政策 和法律依据。造成这种乱收费局面的原因很大程度上就是行政审批缺乏统一收费标 准管理，一些部门为了小团体和地区局部利益，利用手中审批权力非法的收费，而 且在收费的过程中经常出现超标准收费、重复收费、搭车收费、强行摊派、不开收 据、讨价还价以及滥用收费资金等现象。行政许可法出台后，虽然对审批过程 中的收费问题做出明确的限制，但对审批行为却没有统一标准管理，导致一些部门 为了团体和地区局部利益，非法收取一些费用作为企业通过申请门槛，甚至不适当 地扩大了审批的适用范围。这些行为严重侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益， 加重了企业和个人的经济负担，违背了设立行政审批的初衷。 四、行政审批缺监督、少监管 传统的审批制度是经济体制下行政管理观念的产物，习惯于强调审批过程的合 法性，是一种“事前审批”；而对于就有的公民与组织“实施过程监控”的合理性 监督经常被忽略。1 、审批机关的监督多为内部监督。通过行政审批改革，我国先 第l 章我国的行政审批制度 后建立了行政诉讼、行政复议等制度，但由于审批责任的弱化，行政审批相对人难 以对审批行为进行有效监督，再加上“民不告官 传统观念影响，使得公众监督的 并未形成。独立行使监督职能被弱化，使监督的力度明显不够。3 、监督渠道虚置 化。在上面的企业调查中，6 0 家企业中将近5 0 家企业不知道投诉渠道和投诉方式， 占了总数的8 3 3 。另外还有很多企业在自身利益受到损害时，由于担心被报复而 不敢进行投诉，这一比例也高达4 5 9 。4 、监管以罚为主。在现实的行政审批中， 很多企业反映政府目前的监管措施只有年审、年检、行政处罚等少数几种，以年审 为例，收费的年审在很大程度上便流于形式，在实际中根本起不到监管的作用，相 反却增加了行政成本，损害了政府形象，降低了生产经营效率，削弱了企业的市场 竞争力。5 、越权监管和多头监管。一些部门受利部门益驱动对本不属其法定职权 范围内的监管对象实施监管。很多的企业反映这种主管部门的上下级之间、部门与 部门之间的监管职权和范围存在重叠不清、一事多管、一事多罚的现象，这大大增 加了企业负担。审批机关职能不清，交叉审批和重复审批，在上面的调查中有2 2 家企业反映存在重复审批和监管现象，占总数的3 6 7 。 总之，我国行政审批项目多、审批范围广、审批事项细、审批权力大、审批 程序繁、审批效率低、审批成本高已成为行政审批制度中的突出问题。为了规范行 政审批、简化审批手续，最大限度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，需要继 续进行行政审批改革，从而推进审批依法行政，遏制腐败行为，提高办事效率。 1 2 第2 章利益博弈与利益群体 第2 章利益博弈与利益群体 2 1 关于利益群体 “利益群体( i n t e r e s tg r o u p ) 的概念最早出现在西方政治学领域，后来经济学、 社会学等学科也开始泛使用这一概念。在政治学领域，詹姆斯麦迪逊第一次阐述 了利益群体的重要性，他在联邦党人文集中指出利益群体就是“为某种共同的 感情或利益所驱使而联合起来的一定数量的公民，不论他们占全部公民的多数或少 数，他们的利益是同其他公民的权利或社会长远的和总的利益相左的 。后来，卡 尔霍恩提出的利益群体的“多数共存 理论，他指出每种利益都是影响国家政策的 一个力量，只有在一个由所有的利益群体构成的多数且各谐的共存局面下，整个国 家的经济和社会才能更好的发展，政策才能代表最广泛的社会利益。政治学领域的 利益群体理论发展到今天产生了以下观点：首先，现实中不存在理想和一致的公共 利益，利益群体是客观存在的；其次，当各种利益群体很强大，且在他们之问形成 一种相互制衡的格局时，他们参与公共政策决策和执行的过程才是现代民主的体 现。在经济学领域，乔安罗宾逊在2 0 世纪3 0 年代以勾结起来的企业作为研究对 象，并应用数学模型第一次系统地研究分析了这种不完全竞争经济学，开辟了经济 学领域的利益群体理论。6 0 年代，经济学家奥尔森应用数学模型系统地分析了利益 群体是如何形成，怎样内部运作以及他们怎样影响决策的问题。他从独特的需求理 论角度来探讨、分析利益群体的形成过程，认为利益群体的存在原因是由于存在需 求行为，是个体追求个人利益与通过群体