（宪法学与行政法学专业论文）“较大的市”政府规章立法程序研究.pdf

中文摘要 “较大的市”不仅是一类城市，而且是被赋予法律意义的法律概念，其 有不同于一般城市的特点。基于城市发展的特殊需要，中央赋予“较大的 市”法规和规章的立法权，以期实现“较大的市”法治化管理的目标。然 而，由于其效力层级较低，城市立法资源有限，因此，其立法质量不高。 民主科学的立法程序是保障立法质量，实现立法正义的重要方法。为此， 国务院于2 0 0 1 年出台了规章制定程序条例以规范规章的制定程序。“较 大的市”为执行这一行政法规纷纷结合本地实际制定符合本地需要的规章 制定程序规范。目前，“较大的市”政府规章立法程序多数是对上位法的重 复立法，其针对性和操作性不强，也不能满足“较大的市”政府规章立法 的特殊需求。因此，本文旨在对现有“较大的市”政府规章立法程序进行 完善，使其成为能满足“较大的市”政府规章立法民主与效率的好程序。 本文首先通过比较“较大的市”政府规章立法与其地方性法规立法、 其规范性文件立法以及省政府规章立法在实体和程序上的不同，肯定了“较 大的市 政府规章立法程序存在的必要性。在此基础上，归纳出现有“较 大的市 政府规章立法程序在立项、起草、审查、决定与公布、备案与解 释程序中存在的问题，尤其是从“较大的市”政府规章的特点出发，否定 了现有解释程序存在的必要性。最后，针对“较大的市”政府规章存在的 问题，提出对于其的完善一方面，要对现有较为概括的立法程序进一步细 化，使其具有更强的可操作性；另一方面，要根据所制定规章的类型和具 体内容重要性的不同，在原有程序的基础上，有选择的适用宽严不同的程 序。具体来说，对于一般性的规章，主要是一般性的创制性规章和执行性 规章，应当适用较为宽松的程序，即立项、起草、审查、决定与公布和备 案监督程序，这里的备案监督程序是备案为主的多元监督程序；对于“特 殊”的规章，主要是内容涉及到市民基本权利的创制性规章和城市重大公 共事务的规章，应当在较为宽松的程序基础上，选择适用个别立法程序。 主要包括在立项阶段的立项论证程序、审查阶段的听证程序、备案监督阶 段的事前外部批准程序。宽严相济的程序设置使“较大的市”政府规章制 定既符合其立法的民主性要求，也满足其立法的效率需求，最终实现运用 立法程序规范其规章制定的目的。 关键词：较大的市政府规章立法程序 i i a b s t r a c t “l a r g e rc i t i e s ”i sn o to n l yak i n do fc i t i e s ，b u ta l s oac o n c e p to fl a w w h i c hi sg i v e nt h el e g a ls i g n i f i c a n c e i t sc h a r a c t e r i s t i c si sd i f f e r e n tf r o mt h e g e n e r a lc i t i e s b a s e do nt h es p e c i a ln e e d so fu r b a nd e v e l o p m e n t t h ec e n 仃a l g i v e s “l a r g e rc i t i e s ”l e g i s l a t i v ep o w e rt of o r m u l a t er e g u l a t i o n sa n dr u l e s ，a tt h e s a m et i m et or e a l i z e l a r g e rc i t i e s m a n a g e m e n tf u n c t i o n sb yt h er u l eo f l a w h o w e v e r , d u et o i t sl o wa u t h e n t i c i t ya n dl i m i t e dr e s o u r c e s ，t h e l e g i s l a t i v e q u a l i t y i sn o th i g h d e m o c r a t i ca n ds c i e n t i f i c l e g i s l a t i v ep r o c e d u r e s i sa g u a r a n t e ef o ri t sq u a l i t ya n di ti sa l s oa ni m p o r t a n tm e t h o dt or e a l i z el e g i s l a t i v e j u s t i c e f o rt h i sr e a s o n ，i n2 0 01 ，t h es t a t ec o u n c i lf o r m u l a t e d “t h ep r o c e d u r e s f o rr u l e sa n dr e g u l a t i o n s ”i no r d e rt or e g u l a t et h ee s t a b l i s h m e n tp r o c e d u r e s “l a r g e rc i t i e s ”f o r m u l a t e dw i t hl o c a la c t u a li nc o n f o r m i t yw i t hl o c a ln e e dr u l e s a n dp r o c e d u r e sf o rs t a n d a r ds ot h a t t h e y c a nr e a c ht h ee x e c u t i o no f a d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o n s a t p r e s e n t ，l a r g e rc i t i e s g o v e r n m e n tr u l e sa n dt h e l e g i s l a t i v ep r o c e s s i st h em o s tr e p e a tt o s h a n g w e i f a i t st a r g e t e da n d o p e r a b i l i t y i sn o ts t r o n ga l s oc a n n o tb es a t i s f i e dw i t ht h es p e c i a ln e e d so f l e g i s l a t i o no f “l a r g e rc i t i e s g o v e r n m e n t s r e g u l a t i o n s t h e r e f o r e ，t h ep a p e r a n a l y z e so ft h e l a r g e rc i t i e s g o v e r n m e n t s r e g u l a t i o n s i sn e c e s s a r yf o rt h e l e g i s l a t i v ep r o c e s st om a k ei tas a t i s f yl e g i s l a t i o np r o c e s sn e e d sp r o g r a m f i r s t l y , b yc o m p a r i n gt h e l a r g e rc i t i e s g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n s l e g i s l a t i o na n dl o c a ll e g i s l a t i o n ，t h en o r m a t i v es e xf i l el e g i s l a t i o na sw e l la s t h ep r o v i n c i a lg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n s l e g i s l a t i o ni ne n t i t ya n dp r o c e d u r ea r e d i f f e r e n ts o t h e l a r g e rc i t i e s g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n sl e g i s l a t i o n i s n e c e s s a r y o nt h eb a s i so ft h a t ，t h e r ea r es e v e r a l l a r g e rc i t i e s g o v e r n m e n t r e g u l a t i o n sl e g i s l a t i v ep r o c e d u r e i nt h ep r o je c t ，t h e d r a f t i n g ，r e v i e w , a n d p u b l i s h e dd e c i s i o nw h i c he x p l a i n t h ee x i s t i n g p r o b l e m si nt h ep r o c e d u r e ， e s p e c i a l l yf r o mt h e“l a r g e rc i t i e s ”g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n s ，c h a r a c t e r i s t i c s ， d e n yt h en e c e s s i t yo ft h ee x i s t e n c eo ft h ee x i s t i n gi n t e r p r e t a t i o np r o c e d u r e f i n a l l y , ip o i n to u ti t sp e r f e c t i o na c c o r d i n gt ot h ep r o b l e m so f l a r g e rc i t i e s i i i g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n ，o no n eh a n d ，t oe x i s tm o r eg e n e r a ll e g i s l a t i o nf u r t h e r r e f i n e m e n t ，m a k e i t sh a v e s t r o n g e rm a n e u v e r a b i l i t y ；o n t h eo t h e rh a n d ， a c c o r d i n gt ot h er u l e sa n ds p e c i f i cc o n t e n to ft h ed i f f e r e n ti m p o r t a n c e ，i nt h e o r i g i n a lp r o g r a mo nt h eb a s i s ，h a v et h eo p t i o no fa p p l y i n gw i d ey a nd i f f e r e n t p r o c e d u r e s s p e c i f i c a l l y , f o rg e n e r a lr u l e s ，m a i n l yg e n e r a l f o r m u l a t i o no f r e g u l a t i o n sa n de n f o r c e m e n to fr u l e sa n dr e g u l a t i o n s ，s h o u l db ea p p l i e dm o r e l e n i e n tp r o c e d u r e ，n a m e l yp r o j e c ta p p r o v i n g ，d r a f t i n g ，r e v i e w , d e c i s i o na n d p r o m u l g a t i o n a n d f i l i n gp r o c e d u r e o f s u p e r v i s i o n ，t h es u p e r v i s i o n p r o c e d u r ei sm a i n l yf o rf i l i n gm u l t i p l es u p e r v i s i o np r o c e d u r e ；f o rt h es p e c i a l r u l e s ，t h em a i nc o n t e n tr e l a t e dt oc i v i lb a s i cr i g h tt oc r e a t er e g u l a t i o n sa n dc i t y m a j o rp u b l i ca f f a i r sr e g u l a t i o n s ，w h i c hs h o u l db ei nam o r er e l a x e dp r o g r a m b a s i s ，c h o o s i n gt oa p p l yt h ei n d i v i d u a ll e g i s l a t i v ep r o c e d u r e m a i n l yi nt h e p r o j e c tp h a s ep r o j e c td e m o n s t r a t i o np r o g r a m ，t oe x a m i n et h es t a g eo ft h e h e a r i n gp r o c e d u r e ，r e c o r ds u p e r v i s i o np h a s e a d v a n c ee x t e r n a l a p p r o v a l p r o c e d u r e c o m b i n i n gp u n i s h m e n tw i t hl e n i e n c yp r o g r a ms e t t i n g sm a k e l a r g e rc i t i e s g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n sb o t hw i t hi t sd e m o c r a c yi nl e g i s l a t i o n r e q u i r e m e n t s ，a l s os a t i s f y i t s l e g i s l a t i v ee f f i c i e n c yd e m a n d ，t or e a l i z ei t s a p p l i c a t i o np r o g r a md e v e l o p e df o rt h ep u r p o s eo fl e g i s l a t i o nr e g u l a t i o n s k e yw o r d s - l a r g e rc i t i e s g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n s l e g i s l a t i v ep r o c e d u r e i v “较大的市”政府规章立法程序研究 己i 言 jl 口 一、选题意义 “较大的市 产生于我国经济体制改革和对外开放的大背景下，为实现城市发展的 特殊需要，中央下放部分立法权给“较大的市”，让它们根据自身发展需要制定法规和 规章。各个“较大的市”运用这一立法权为城市的法治化治理设规立据。实践中，“较 大的市”政府主导规章制定的全过程，按照立法法和规章制定程序条例的规定 制定“较大的市”政府规章。然而，由于各个市本身各具特点，立法内容也各具特色， 因此，让规章制定在“看的见得状态下”有序进展，对实现其立法程序的正义有重要意 义。 “较大的市”政府规章立法本质上是行政立法，其立法权来源于法律的授权。由于 “较大的市”政府规章效力层级较低，且立法事项直接关系市民切身利益，因此，如何 通过民主科学的程序规制立法过程，使立法过程在“阳光下”进行，以实现“较大的市” 规章立法较高的民主性需求，成为本文写作的目的所在。基于此，我选择了“较大的市” 政府规章立法程序作为我的论文选题，希望通过我粗浅的研究，使大家能够关注“较大 的市”规章立法程序的需求，从而根据其特殊需要为其制定宽严相适合的立法程序。 二、研究综述 “较大的市 政府规章因其灵活性和效率性，成为城市治理中重要的法律规范。然 而，在“重实体轻程序”的传统观念中，规章制定的程序常常被忽视。直到2 0 0 1 年国 务院颁布了规章制定程序条例才稍稍扭转了这一混乱的局面。此后，各个地方一直 在努力探寻着我国行政立法程序的规制方法。2 0 0 8 年湖南省率先出台了湖南省行政程 硕士学位论文 序规定，这是首例以地方政府规章的形式规范行政程序。2 0 11 年汕头市出台了汕头 市行政程序规定，这是首个“较大的市 政府规范行政程序的规章。此外，一些较大 的市也纷纷制定了规范本市的规章制定程序办法，如广州市。这些立法实践无疑为我国 “较大的市”政府规章立法程序的理论研究提供有益的实务素材。关于“较大的市”政 府规章立法程序的专门研究，目前在我国还是空白。但是与“较大的市”政府规章立法 程序这一论题相关的论题，还是有所研究，主要集中在：“较大的市”的含义及其立法 权、地方政府规章、行政立法程序三个方面。 对于“较大的市”含义及其立法权，目前学术界已有所研究。从笔者所收集的资料 看，陈里程、符启林主编的较大的市政府规章制定权限研究、张馨元题为“较大的 市”地方性法规的立法空间及趋势研究的硕士论文、朱清源题为较大的市的立法权 研究的硕士论文、陈光、于海亭合作的较大的市立法的制度变迁及其改进、许安 标的关于“较大的市”的三种含义、江流的汕头市与其他较大的市立法权比较研 究、李兵的关于划定具有立法权的“较大的市”的思考、唐芬、刘永红的“较大 的市”及其立法权探析等著作、论文。这些学术研究从不同角度探讨“较大的市”含 义及其立法权。主要包括从宪法意义上讨论“较大的市”的合宪性、从“较大的市”的 历史变迁看其内涵、从现行法律规范的角度分析“较大的市”的应有之意；从立法空间 视角，探究“较大的市”立法权的发展趋势、从立法权的正当性视角，探讨“较大的市” 立法权存在的必要性、从历史沿革的视角，考察“较大的市”立法权发展历程等等。笔 者认为，对于“较大的市”含义和立法权的探讨，离不开对现行法律规范和国家政策的 分析，离不开对于“较大的市”自身特点的考察。从现实需求出发，以现有的理论资料 为基础，对于明确“较大的市”的含义及其立法权的意义有重要作用。 “较大的市”政府规章立法程序研究 对于地方政府规章，目前学术界也已有所研究。崔卓兰、于立深合著的行政规章 研究、邵新怀题为行政规章研究探求行政法律制度之正义的博士论文、文娟 娟题为地方政府规章研究的硕士论文、韦爱华题为地方政府规章立法程序研究 的硕士论文、马靖题为地方政府规章立法程序研究程序瑕疵的成因分析与完善建 构的硕士论文、张志城和马太建合作的关于地方性规章若干问题的探讨、邓剑光 和吴放铮合作的论我国地方政府规章制定中听证制度的建设等学术著作和论文。这 些学术成果包括地方政府规章的概念、性质、功能、程序设置、监督机制等方面。笔者 认为，“较大的市”政府规章虽有自身的特点，但其是地方政府规章的一个分支，对于 地方政府规章的研究成果可以为“较大的市”地方政府规章的研究提供基础。 对于行政立法程序，目前学术界也已有所研究。毕雁英专著的宪政权力架构中的 行政立法程序、姜明安独著的行政程序研究、王锡锌独著的行政过程中公众参与 的制度实践等著作：戴伟的题为论行政立法程序的民主化的硕士论文、杨帆的题 为行政立法程序新探以协商民主理论为视角的硕士论文、吕晓明的行政立法 程序的民主与效率、张红的行政立法中的公众参与：制度创新与前瞻、韩兵的中 国行政立法程序之探析兼论 中的相关规定、莫丽月的我 国行政立法程序中民主参与机制的思考等论文。这些学术研究介绍了行政立法程序的 基础理论、行政立法程序的民主和效率、行政立法程序中的公众参与、行政立法程序在 协商民主理论视角下的新探讨等等。笔者认为，这些学术成果开拓了对于行政立法程序 研究的新思路。“较大的市”政府规章立法程序作为行政立法程序的范畴，对其研究必 将以行政立法程序的研究成果为基础，从“较大的市”政府规章立法程序的现状出发， 结合其需求，探索出一套适合的立法程序。 硕士学位论文 综合立法实践和理论研究的成果，笔者认为，对于“较大的市 政府规章立法程序 的研究，应从“较大的市”特殊性出发，本着解决现实中存在的问题，结合现有的研究 成果，对“较大的市”政府规章立法程序进行完善，从而提高立法质量，实现“较大的 市”规章立法的民主与效率。 、研究的重点和创新点 “较大的市”政府规章层级较低，与公众利益密切相关，立法较为灵活，凸显城市 特色。本文从实体和程序两个方面比较“较大的市”政府规章与其地方性法规、其规范 性文件和省政府规章在立法上的不同，肯定“较大的市”规章立法程序存在的必要性。 在此基础上，分析现有程序存在的问题，并针对问题提出相应的完善建议，使其立法程 序具有更强的可操作性，以规范“较大的市 政府规章立法，实现其立法的民主和效率。 本文的创新点在于，从“较大的市”政府规章的特点出发，否定了现有程序中解释 程序存在的必要性，提出了规范一般性的“较大的市”政府规章的立法程序，即立项、 起草、审查、决定与公布、备案监督程序。此外，还将重大行政决策程序引入“较大的 市”政府规章立项程序中，作为立项论证的内容，适用于涉及市民基本权利的创制性规 章和城市重大公共事务的规章的立法程序中。文章从揭示立项论证的本质出发，指出其 符合重大行政决策的特点，从而得出立项论证的本质是重大行政决策；之后，将重大行 政决策程序引入立项论证中，提出立项论证的程序，包括立项论证的提出程序、论证项 目的界定程序、集体审议程序、公布与反馈程序和监督问责程序组成，从而形成了立项 论证程序的构建设想。 4 “较大的市”政府规章立法程序研究 第一章“较大的市”政府规章立法程序的概说 第一节“较大的市”的含义及其立法权 一、“较大的市”的含义及其特点 “较大的市”，从字面上理解：其是城市。所谓城市，“城”为行政地域的概念，即 人口的集聚地；“市”为商业的概念，即商品交换的场所。“较大的市”是城市，但其 不同于一般的市。不同之处在于其有“较大”之限定。这个“较大”可以有很多种理解， 可以指区域面积、人口数量，也可以指城市发展好，地位重要，权力较大等等。何为“较 大”? “较大的市”之“较大”有何特殊性? ( 一) “较大的市”的含义 一直以来，对于“较大的市”的含义众说纷纭。有人认为：“较大的市是指经国务 院批准确认，由省或自治区直接管辖，其行政地位相当于设区的市的行政区域单位。其 特点是，居住人口和房屋建筑比较集中，政治、经济、教育、文化比较发达，按法律规 定，其权力机关有权拟定地方性法规草案。” 也有人认为：“较大的市是辖有区、县的地级市。所有较大的市都应享有立法权。 参与区域立法是改进较大的市及其立法制度的另一种重要选择。所谓区域立法是建立在 地方立法基础上的新型立法模式，本质上是一种立法合作。参与实施区域立法的地方立 法机关主要包括省级立法机关和较大的市的立法机关。” 还有人认为：“较大的市”是“经国务院批准的较大的市”的简称。一般是经济比 较发达，城市人口比较多的设区的市。 “较大的市”绝不仅仅是一类城市，而是被赋予法律含义的一个法律概念，具体来 说：首先，宪法第3 0 条第2 款规定：“直辖市和较大的市分为区、县。”这是从行政 。百度百科城市h t t p ：h a i k e b a i d u c o m v i e w 17 8 2 0 h t m ，最后访问时间2 0 1 1 年1 1 月l3 日 北京大学法学百科金书编委会北京大学法学百科全书( 宪法、行政法学) m 北京：北京大学出版 社，1 9 9 9 ：2 3 4 陈光，于海亭较大的市立法的制度变迁及其改进 j 】中国矿业大学学报( 社会科学 版) ，2 0 10 ( 1 ) ：5 7 却张春生中华人民共和国立法法释义【m 北京：法律出版社，2 0 0 0 ：1 8 7 硕士学位论文 区划的角度，将“较大的市”定义为设区、县的市。在我国的城市体系中，有直辖市、 特别行政区的市、辖区管县的市( 地级市或副省级市) 、县级市等城市。“较大的市”是 属于辖区管县的市。“它反映了人们通常对城市规模的理解，直辖市是特大市，不设 区的市是一般市。因而，设区、县的市是较大的市。”第二，地方各级人民代表大会 和地方各级人民政府组织法( 以下简称地方组织法) 第7 、4 3 和6 0 条规定，省、 自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大和常委会，可以制定地 方性法规；市政府可以制定地方规章。组织法将“较大的市”表述为“经国务院批 准的较大的市 。这就使“较大的市”不再泛指“设区、县的市”，而要由城市申请，经 过国务院审批才能获得该资格。 不仅如此，获得“较大的市”资格的这些城市当然取 得地方性法规和规章的制定权，这是组织法的授权。第三，立法法第6 3 条第4 款规定：“本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地 的市和经国务院批准的较大的市。”根据立法法的规定，我国目前一共4 9 个城市享 有“较大的市”资格。与此同时，立法法第6 3 条第2 款和第7 3 条第l 款分别赋予 上述城市的人大及其常委会地方性法规的立法权，其政府地方规章的立法权。 由此可知，“较大的市”是一个法律术语。无论是宪法从行政区划的角度界定 “较大的市”，还是作为宪法性法律的组织法和立法法从立法权的角度界定“较 大的市”，都使其成为被赋予法律含义一个法律概念。本文所研究的“较大的市”是立 法法规定的享有地方立法权的三类城市。 ( 二) “较大的市”的特点 “较大的市”与其他城市一样，其是人口密集、工商业发达的地方，通常是周围地 区政治、经济、文化的中心，具有构成城市的人口、地域面积等要素。但其又具有不同 蔡定剑宪法精解【m 】北京：法律出版社，2 0 0 6 ：23 0 许安标关于“较大的市”的三种含义 j 中国人大，2 0 0 0 ( 1 1 ) ：4 0 从1 9 8 2 年组织法颁布实施到1 9 9 3 年，国务院先后四次共审批了1 9 个城市成为“较大的市”： 第一批( 国发【1 9 8 4 1 7 6 号文件) 批准唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、 青岛、无锡、淮南、重庆( 已升格为直辖市) 、洛阳13 个市；第二批批准宁波市，第三批( 国函 1 9 9 2 】8 9 、 9 0 、9 1 号文件) 批准淄博、邯郸、本溪三个市；第四批( 国函 1 9 9 3 】5 2 号文件) 批准徐州、苏州 两个市。之后，国务院再没有审批过“较大的市”。 根据立法法) ) 明确界定的三类较大的市，我国共有4 9 个城市享有“较大的市”资格。它们是： 2 7 个省会市；4 个经济特区市，包括深圳、厦门、珠海、汕头；1 8 个国务院批准的较大的市，包 括唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、青岛、无锡、淮南、重庆( 已升格为 直辖市) 、洛阳、宁波、淄博、邯郸、本溪、徐州、苏州。 “较大的市”政府规章立法程序研究 于一般城市的特点，具体来说： 1 、享有地方立法权。“较大的市”人大及其常委会和市政府分别享有地方性法规和 地方规章的立法权。这是“较大的市”区别于其他市的本质特征。“较大的市”享有的 地方立法权均属于授权立法。具体来说，第一、三类市的立法权由地方组织法和立 法法予以授权。地方组织法第4 3 条和第6 0 条分别授予省、自治区的人民政府所 在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会和其政府享有制定地方性法规和规 章的权力。立法法第6 3 条和第7 3 条不仅将省、自治区的人民政府所在地的市也纳 入到“较大的市”的范畴中，而且还将较大的市地方性法规的制定主体扩充为市人大及 其常委会。此外，“较大的市”制定的地方性法规应当报省级人大常委会批准后施行。“从 严格意义上说，较大的市的人大及其常委会并不享有法律上独立的制定地方性法规的立 法权限 。因此，有人认为：“较大的市 的立法权是半个立法权，不是完整立法权。 第二类市的立法权起初是由全国人大专门授权，直到立法法出台后才由其统一予以 授权。全国人大在1 9 9 2 年、1 9 9 4 年和1 9 9 6 年先后以决定 的方式授予深圳、厦门、珠 海和汕头四个特区市人大及其常委会和市政府制定法规和规章在各自经济特区内实施 的权力。此外，经济特区市的人大及其常委会制定的法规应当报全国人大常务委员会、 国务院和省人大常务委员会备案。对于经济特区市的立法监督，采取“备案”的事后监 督，因此，经济特区市享有完整立法权，无需经过审批。由此可知，立法法将经济 特区市列入“较大的市”授予立法权。但是，经济特区市的立法权远远超出了其他“较 大的市”。即便如此，作为“较大的市”的三类城市，尽管立法权的来源、主体、监督 方式等方面不同，但是其都属于立法法界定的“较大的市”，并且立法法明确 了其市人大及其常委会和市政府享有法规和规章的制定权。 2 、带有较强的行政色彩。作为“较大的市”的三类城市，其“较大的市”资格的 取得均带有国家政策导向性。具体来说，第一类城市，因行政规划获得“较大的市”资 莫纪宏为立法辩护 m 】湖北：武汉大学出版社，2 0 0 7 ：4 2 6 汤唯、毕可志等地方立法的民主化与科学化构想【m 北京：北京大学出版社，2 0 0 2 ：2 9 7 。1 9 9 2 年7 月1 日全国人民代表大会常务委员会根据第七届全国人民代表大会第二十六次会议的授 权，作出关于授权深圳市人民代表大会常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳 经济特区实施的决定。1 9 9 4 年3 月2 2 日第八届全国人大第二次会议作出的关于授权厦门市人 民代表大会及其常务委员会和厦门市人民政府分别制定法规和规章在厦门经济特区实施的决定。 19 9 6 年3 月17 日第八届全国人大第四次会议作出的 i - 国人民代表大会关于授权汕头市和珠海市 人民代表大会及其常务委员会、人民政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施的决定。 硕士学位论文 格。行政规划的目的在于实现国家对于所辖区域的行政管理。该类城市作为全省政治经 济文化中心，其在行政规划确定之初就享有较其他城市更重要的地位。这种地位是行政 规划的结果，更是国家行政管理目的的具体体现；第二类城市，是因国家政策获得“较 大的市”资格。党的十一届三中全会确定了对外开放的基本国策，揭开了我国经济发展 的新序幕。随后，中共中央、国务院以决定的方式，批准深圳、珠海、汕头以及厦门四 个经济特区城市。由此可知，经济特区城市的产生源于我国对外开放政策的确立，具有 较强的政策导向。因此，依批准设立的经济特区城市，其设立带有较强的行政色彩也是 不言而喻的；第三类城市，国务院批准的较大的市则是通过向国务院申报，经过国务院 审批而获得“较大的市”资格。国务院作为最高国家行政机关，其审批行为是其行使行 政权的体现，自然带有行政色彩。 3 、“较大的市”彰显城市重要地位。成为“较大的市 标志着城市发展达到了一定 规模，在区域中具有相当的影响力。具体来说，第一类城市，其是全省的政治经济文化 中心，集中了省辖区内的各种优势资源，其重要地位不言而喻；第二类城市，是我国对 外开放的门户。其依托优越的地理位置，国家优惠政策扶持，城市经济发展水平迅速提 高，发展程度远远超出内地城市，成为带动我国经济发展的重要力量。因此，其重要地 位也是不言自明的；第三类城市，其是经国务院批准的市。从区域分布来看，该类城 市集中在我国经济较为发达的北部( 1 3 个市) 和东部( 5 个市) 地区，而在发展欠发达 的西部地区只有包头市。从城市类型上看，该类城市多位于我国的工业基地，是重要的 工业城市，如鞍山、抚顺、本溪、大连等城市是处于辽中南工业基地，以生产钢铁、石 油等重工业为主：苏州、无锡、宁波等城市处于沪宁杭工业基地，轻重工业都很发达； 唐山处于京津唐工业基地；此外，还有大同是重要煤炭工业城市；洛阳是重要的制造工 业基地。这符合我国计划经济体制下对城市重要性的衡量标准。从人口和区域面积看， 该类城市人口众多( 特别是市区和城市郊区非农业人口众多) ，行政区域管辖面积较大， 属于统计上的“较大的市”。由此可见，“较大的市”，无论从自身自然条件，还是外部 人文条件，都有区别于一般城市的独特之处。其发展一方面依靠城市自身优越条件，另 。根据行政区划网对行政区域的划分为：北部( 包括京津冀晋鲁豫蒙辽吉黑) 、东部( 沪苏浙皖) 、 南部( 鄂湘闽赣粤桂琼港澳台) 、西部( 渝川黔滇藏陕甘青宁新) 。中国行政区域 网垫! 1 2 ；婴型：茎圣旦垒：q ! g 垫! 坐! 最后访问时间：2 0 1 1 年1 1 月1 3 日 李兵关于划定具有立法权的“较大的市”的思考 j 】法学，2 0 0 5 ( 9 ) ：9 “较大的市”政府规章立法程序研究 一方面依靠国家政策扶持，自然成为所在区域内发展的“示范窗口”，其重要性不言而 喻。 二、“较大的市”立法权的意义 “较大的市”立法权位于我国整个立法体制的最底层，是地方立法权的重要组成部 分，其产生于我国经济体制改革和对外开放的大背景下。完善法制建设扭转无法可依局 面，被当时的国家领导人认为是恢复社会秩序的当务之急。“立法要快，不要等，这是 邓小平为我国新时期立法工作确定的重要原则。”很显然，中央考虑到，单靠全国人大 立法无法在短时期内完成大量立法工作，并且全国性的法律过于原则，在地方实施比较 困难。因此，“较大的市”作为地方立法水平和资源相对好的地方，被授予立法权是自 然而然的。 改革开放初期由于现实需要，“较大的市”被赋予了地方立法权。而在中国特色社 会主义法律体系已经形成的今天，“较大的市”立法权存在的意义已成为各方热议的焦 点问题。有人认为：“较大的市立法权僭越了宪法的授权，加剧了规范与事实的 错位”，应当收回对于“较大的市”立法权的授权。 也有人认为：“较大的市”立法能 够保证国家法律法规在本区域内得到更好的执行，同时促进当地经济社会快速发展。上 述两种观点针锋相对，一个从“较大的市”立法权的根源角度评价较大的市立法权是违 宪，因此不应当授予其立法权；另一个从“较大的市”立法权的功能角度评价其存在的 必要性。笔者同意第二种观点。原因在于：一方面，“较大的市”立法权来源于宪法性 法律的授权。作为宪法渊源形式的宪法性法律 ，其是立法机关为实施宪法而制定的法 律，其效力低于宪法，但属于宪法的范畴；另一方面，“较大的市”立法权可以满足较 大的市根据其城市特点自主管理城市事务的需求。随着社会发展，市民自主管理水平和 。邓小平认为：“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。 有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。修改补充法律，成熟一条就 修改补充一条，不要等待成套设备。总之，有比没有好，快搞比慢搞好。”摘自邓小平文选 ( 1 9 7 5 - 1 9 8 2 ) ，1 3 6 13 7 。朱俊峰邓小平社会民主与法制思想研究 m 】辽宁：辽宁人民出版社，1 9 9 2 ：1 9 1 郑磊“较大的市”的权限有多大一一基于宪法文本的考察 j 】国家行政学院学报，2 0 0 9 ( 1 ) ：5 7 江流汕头市与其他较大的市立法权比较研究 j 】汕头大学学报，1 9 9 6 ( 5 ) ：6 6 四宪法渊源形式主要有成文宪法典、宪法性法律、宪法惯例、宪法判例、国际条约和国际习惯、宪法 解释和权威性宪法著作等。摘自周叶中宪法 m 】北京：高等教育出版社、北京大学出版社，2 0 0 5 ： 1 1s 一116 9 硕士学位论文 愿望的提升，较大的市有能力履行好这一立法权。此外，立法相对于政策来说，更稳定、 约束力更强，有利于更好的监督城市管理活动。因此，“较大的市”立法权的存在无论 是授权之初，还是法律体系构建完成的今天，都有其存在的重要意义。 ( 一) 理论依据 1 、地方分权理论 改革开放以来，向地方分权一直是我国立法体制发展的总趋势。随着国家权力白上 而下转移，地方分权步步深化，地方立法权的范围逐步扩大，形式愈加多样化，主体也 呈现分散和多元化趋势。“较大的市”立法权正是地方分权的结果。地方分权的核心在 于地方自治以及中央与地方立法权的均衡配置。地方分权理论主要有以下几种学说： ( 1 ) 地方权力固有说完全地方分权主义。该说认为，地方自治立法所依据的 权力是地方固有的，而并非来自中央的让与或授予。他们的结论是，包括地方立法权在 内的各项地方自治权，都是地方所固有的，中央的各项权力来自地方的转让或让渡。 ( 2 ) 地方权力让与说有限的地方分权主义。在一些单一制国家地方自治理论 依据此学说。其内容是：各项地方自治权之所以存在，并非地方自然所固有，而是中央 为实现其统治和管理目的，主动让与一部分权力给地方的结果。 ( 3 ) 权力制衡学说。该说认为，一个主权国家的内部，通过地域之间的分割而形 成实质性的权力分割，从而使中央与地方之间的立法权形成纵向分割均衡并相互制约的 结构形式。 ( 4 ) 权力多元主义学说。该说认为，一个相对独立的多元社会要想获得基本的社 会政治认同，要想有效的制衡统治这的权力，就必须拥有利益各异并相互作用的社会组 织和利益集团。国家权力不能集中在社会结构的某一点上，而应分配给各种智能团体以 及社会中的自治区域。 ( 5 ) 立法辅助理论。该说认为，凡是具有一定规模的国家都是由中央和地方多级 权力体系来进行管理的。中央立法不一定完全符合现实，地方要能形成对中央的有效立 法辅助，起到积极地弥补和补充作用。 我国地域辽阔，人口众多，各地发展不平衡，中央立法的概括和原则性以及地方发 展的多样性，决定了高度集权的单一立法模式格局己不适应社会发展需求。“中央与地 以下观点引自：封丽霞中央与地方立法关系法治化研究 m 北京：北京大学出版社，2 0 0 8 ：4 0 5 0 “较大的市”政府规章立法程序研究 方立法的关系逐渐走向一种新型的中央与地方之间的相互合作与依赖关系。”“较大的 市”立法权作为我国立法体制的最低层级，反映了各个特色城市发展的需求，因此，地 方分权理论是“较大的市”立法权的理论依据。 2 、城市立法理论 “较大的市”立法权是活跃在地方立法中的重要要素，一直以来在城市管理中发挥 着巨大作用。正如乔晓阳所说：“赋予较大的市地方性法规制定权，主要考虑较大的市 的城市管理需要。”近些年来，有学者提出“城市立法”概念，认为城市立法代表了一 种事实，它是指享有立法权的城市按照法定权限和程序，制定、修改、废除法规和规章 的活动。 由此可知，“较大的市”立法权本质是享有立法权的城市的有权机关，按照法 定权限和程序，制定、修改、废止法规和规章的活动。“较大的市”立法权是从地方立 法权中剥离出来的部分，其权力指向城市，其范围比同是地方立法的省辖区域更小，立 法更有针对性，解决在城市管辖区域上的具体问题。 之所以提出城市立法，是因为，首先，这种立法以城市立法为切入点，针对市场 的特点，试图寻找城市、市场、法律三者之间的内在联系，从而为城市立法探寻空间； 其次，省域与城市是两个不同的地理概念。由于地理区域范围的不同，导致两者着眼的 对象也不相同。 尽管我国对于城市立法的研究处于起步阶段，但是欧洲中世纪的城市法却可以为我 们提供一些城市立法的经验。西方历史上的城市法是指中世纪西欧城市中形成、发展、 适用的法律体系。主要有以下内容：( 1 ) 城市市民的自由和权利，如市民的人身自由、 平等权利、经济权利；( 2 ) 城市机关的设置；( 3 ) 行会制度，如行会组织、工商活动规 范；( 3 ) 城市刑法和诉讼制度等。由此可见，这些内容都是与城市发展的各种市场活 动息息相关的。欧洲的多数城市的建立都基于“特许状”的委任，这种委任是一个城市 存在的合法依据。伯尔曼对此总结到：“如果没有城市法律意识和一种城市法律体系， 那就根本不能想象欧洲城市和城镇的产生。”据此，城市立法所形成的法律体系是一个 封丽霞中央与地方立法关系法治化研究 m 北京：北京大学出版社，2 0 0 8 ：4 8 乔晓阳中华人民共和国立法法讲话 m 】北京：中国民主法治出版社，2 0 0 8 ：2 5 7 喻中论城市立法的概念和理念 j 】四川大学学报( 哲学社会科学版) ，20 0 2 ( 1 ) ：1 2 4 喻中论城市立法的概念和理念 j 四川大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 2 ( 1 ) ：1 2 5 ( 美) 伯尔曼著贺卫方等译法律与革命 m 北京：中国大百科全书出版社，1 9 9 3 ：4 4 1 硕士学位论文 城市存在及发展的内在因素。在如今市场经济的大背景下，城市区域范围内的“市场” 各具特色。因此，建立在城市基础上的法律体系和理念也应当各具特色。城市立法理论 是“较大的市”立法权的理论依据。 ( 二) 现实意义 1 、发扬民主的平台 民主作为一种政治体制和国家形式，其精神实质就是实行立法民主，即立法只有体 现民情和顺应民意