（宪法学与行政法学专业论文）上海市政府采购制度若干问题研究.pdf

论文摘要 政府采购制度作为政府财政支出的一项重要制度，在西方发达国家已广为应 用，其对加强财政支出管理，促进廉政建设，更好地发挥宏观调控具有重大而深 远的意义。我国政府采购制度建设起步较晚，上世纪9 0 年代才开始在部分省、 市试行政府采购。2 0 0 3 年中华人民共和国政府采购法的实旌，标志着我国 基本确立了政府采购制度。在借鉴国际经验的基础上，上海市于1 9 9 5 年开始试 行政府采购。1 9 9 8 年公布的 上海市政府采购管理办法对上海市政府采购制 度进行了比较全面的规定，标志着上海市政府采购制度框架基本建立。近年来， 随着政府采购制度的推进，上海市在政府采购工作方面取得长足发展。然而，也 正是由于率先试行政府采购，产生了上海市政府采购制度与我国政府采购制度、 法规规定的有关内容存在不相一致的问题。 上海市政府采购管理办法是对上海市政府采购制度的原则性规定，政府 采购工作都是围绕着它展开的，上海市政府采购管理办法 与中华人民共和 国政府采购法规定的有关内容存在不一致的现象，势必会导致上海市政府采购 制度的一些方面有违我国政府采购法律法规相关规定，造成法制不统一的现象 另外，由于政府采购制度在我国仍然处于起步阶段，上海市政府采购的相关工作 还需要继续完善。2 0 0 6 年5 月，领导上海市政府采购工作的市政府采购委员会 召开了第十三次会议，会议提出，今后一段时间上海市政府采购工作重点将是完 善制度设计、优化运作模式和强化监督管理。可见，制度设计不尽完善、运作模 式亟待优化和监督管理相对滞后，这些都是阻碍上海市政府采购制度发展的因 素。解决好制度设计、运作模式以及监督管理等方面的问题，对于完善上海市政 府采购制度具有重大的现实意义。 随着我国社会主义市场经济体制的不断完善和经济全球化的发展，建立既有 上海特色又能与国际接轨的政府采购制度己迫在眉睫。基于此，本文试图通过对 政府采购制度的研究，分析上海市政府采购制度面临的制度设计、运作模式以及 监督管理等问题的原因，并有针对性地提出完善上海市政府采购制度的建议。 关键词：政府采购，制度设计，运作模式，监督管理 a s - ni m p o r t a n ts y s t e mo fg o v e r n m e n tf i n a n c i a le x p e n d i t u r e , g o v e r n m e n t p r o c u r e m e n ts y s t e mh a sb e e nw i d e l ya p p h e di nw e s t e r nc o u n t r i e s g o v e r n m e n t p r o c u r e m e n ts y s t e mi so fs i g n i f i c a n ta n df a r - r e a c h i n gs i g n i f i m c ot or e i n f o r c i n g i n a n r i a i e x p e n d i t u r e , p r o m o t i n g c o n s t r u c t i o no f - c l e a na n dh o n e s t t d m i n i s t r a t i o n , g i v i n gf u l ls c o p et om a c r o - c o n t r 0 1 t h ec o n s t r u c t i o no fc m n 8 9 s ：o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts t a r t e di n t e , s o m ep r o v i n c e so fc h i n ab e g a nt ot r yo u t 睁v e m m e n tp r o c u r e m e n tj u s tf r o m1 9 9 0 k t h ep e o p l e sr e p u b f l co fc h i n a ；o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tl a w g ，t m ei n t oe f f e c tf r o m2 0 0 3 ，w h i c hm e a n tc h i n a m db * s i c t ye s t a b l i s h e dt h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e m d r a w i n gf r o m n t e r a a t i o n a le x p e r i e n c e , s k u g 枷b e g a nt op u tg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti n t o p r a c t i c ei n1 9 9 5 r u l e so ng o v e r n m e n tp r o c u r e m e n to fs h a n g h a i a n n o u n c e di n 9 9 8s t i p u l a t e di v 1 e v r d c ep r i n c i p l eo ft h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e mo f ；h a n g h a i , w h i c hs 堙n e dt h es y s t e mf r a m eh a da l r e a d yb a s i c - f l yb u h t w i t ht h e a o p n l s i o n o f g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e m , s h a n g h a i sg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n th a sm a d eg r e a tp r o g r e s si nr e c e n ty e a r s b u t , i t sj u s td u et ot a k i n g h el e a di np u t t i 雌t h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n to u t , t h e r ei r es e v e r a l n c o u s j s t e n c yb e t w e e np r o v i s i o n so fc h i n aa n ds h a n g h a i r u l e so ng o v e r n m e n tp r o c u r e m e n to fs h a n g h a i r e g u l a t et h ep r i n c i p l eo f ；h a n g h a i sg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s y t e m t h e w o r ko fs h a n g h a i s ：o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t g o n a c c o r d i n gt o r u l e so ug o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t p fs h a n g h m t h ed i f f e r e n c e sb e t w e e n r u l e so ng o v e r n m e n tp r o c u r e m e n to f ；h a n g h a i a n d t h ep e o p l e sr e p u b h co fc h i n ag o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t l a w e a dt od i s u n i t yi nc h i n a b e s i d e s , s i n c et h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e m e l e v a n c ep u r c h a s i n gs t i l li ns t a r t i n gp h a s e , s h a n g h a ig o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t l e e d st oc o n t i n u ei m p r o v e i nm a y , 2 0 0 6 ，t h ea d m i n i s t r a t i v ef r a m e w o r ko f ；h a n g h a ig o v e r n m e n tp r o c u r e m e n th o l dt h ed r dc o m m i t t e e , w h i c hb r o u g h t o r w a r df o c a lp o i n to ft h ew o r k , s h a n g h a ig o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti nt h ed a y s dc o m et ow o u l db et h a tp e r f e c ts y s t e md e s i g n o p t i m i z a t i o no p e r a t e sap a t t e r n l n d s t r e n g t h e n ss u p e r v i s i o na d m i n i s t r a t i o n o b v i o u s l y , s y s t e md e s i g n i n g , , p e r a t i n gp a t t e r n , s u p e r v i s i o na n da d m i n i s t r a t i o no fs h a n g h a ig o v e r n m e n t j r o c u r e m e n tw e r es t i l ld e f i c i e n lw h i c hb l o c kt h ed e v e l o p m e n to fs h a n g h a i * , o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ls o l v i n ga ut h e s ep r o b l e m sw i l lp e f e c ts h a n g h a i g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fc h i n a ss o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ya n de c o n o m i c g l o b a l i z a t i o n , i t st h er i g h tt i m et oe s t a b l i s ht h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e m w h i c hb o t hh a v es h a n g h a i sc h a r a c t e r i s t i ca n dm b ei nl i n ew i t ht h e i n t e r n a t i o n a lc o n v e n t i o n s t h e r e f o r e , t h i se s s a yt r yt om l y s et h e 翻i s o n so f p r o b l e m sw h i c ht h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e mo fs h a n g h a if a c e ss u c h - 0 s y s t e md e s i g n i n g , o p e r a t i n g p a t t e r n , s u p e r v i s i o na n da d m i n i s t r a t i o nb y r e s e a r c h i n gt h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e m a f t e ra n , t h i se s s a yw i l l p e r t i n e n t l y s u b m i tt h es u g g e s t i o nw j m j g hm a yp e r f e c tt h eg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n ts y s t e mo f s h n g h a l k e yw o r d s ：g o v e r n m e n tp r o c u r c m e n t , s y s t e md e j g o l n g , o p e r a t i n gp a t t e r n , s u p e r v i s i o na n d a d m i n i s t r a t i o n 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及 取得的研究成果据我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文 不包含其他个人已经发表或撰写过的研究成果对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明并表示谢意 作者签名：物日期：竺：丝墼塑? g 学位论文授权使用声明 本人完全了解华东师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索有权将学位论文的标题和摘要汇编出版保密的学位论文在 解密后适用本规定 。 学位论文作者签名：脚 导师獬：磊- 4 ；孳茅 7 、 导师签名：。，r 矿 日期： 导言 政府采购对国乃至国际问政治、经济、社会发展的影响日益显现，国内外 对政府采购制度的建设部非常重视。我国政府采购制度建设起步较晚，1 9 9 5 年 以后，我国才开始在部分省、市试行政府采购，2 0 0 3 年中华人民共和国政府 采购法的实施，标志着我国初步建立起政府采购制度。实践证明，政府采购制 度是加强财政支出管理、提高财政资金使用效率的现实之路。政府采购制度引入 市场经济中的竞争机制，使政府可以在公开、公平、公正的条件下，发挥集中采 购的巨大优势，通过灵活多样的采购方式，选取报价低、质量好的供应商，一方 面可以获得物有所值的采购品，另一方面可以大大降低采购费用，节约财政资金， 提高资金使用效率。 政府采购是一项事关国计民生的制度，涉及面相当广，包括法律、经济、社 会、政治等方面，国内外对于政府采购制度的研究都非常重视。我国的政府采购 工作起步较晚，政府采购法律、法规及制度尚不成熟，也不完善。自我国开始试 行政府采购，特别是中华人民共和国政府采购法实施以来，各界对于我国政 府采购制度中存在的诸多问题进行了研究、讨论。笔者发现，这些研究、讨论较 少从某个城市政府采购具体实践情况的角度进行分析研究。我国的政府采购工作 首先在上海等部分省、市率先试行，而后在全国各地逐步开展，走的是一条由下 而上渐进式推广的道路，国家层面的政府采购法律制度建设晚于地方的政府采购 制度建设，而且各地的政府采购实践情况也不尽相同。因此，仅以我国政府采购 制度全局为视角，很难有针对性地对完善某个城市实施政府采购制度中面临的问 题提出对策和建议。所以，笔者选择政府采购制度建设起步较早的上海市，以上 海市政府采购具体实践为切入点，对政府采购制度建设进行研究分析。 作为率先探索政府采购工作的上海市，自1 9 9 5 年起开始试行政府采购。经 过三年的试运行，在总结政府采购经验的基础上，上海市政府于1 9 9 8 年1 2 月发 布了上海市政府采购管理办法，正式将政府采购工作纳入制度化管理。上海 市政府采购管理办法实施以来，全市政府采购规模不断扩大，采购范围日益拓 展，取得了良好的经济效益和社会效益。然而，在取得成绩的同时，许多问题也 暴露出来：制度设计不尽完善、运作模式亟待优化和监督管理相对滞后，这些都 是阻碍上海市政府采购制度发展的因素。解决好制度设计、运作模式以及监督管 理等方面的问题，对于完善上海市政府采购制度具有重大的现实意义。本文旨在 研究分析上海市政府采购制度建设所面临的问题之基础上，寻求解决问题的思 路。提出解决问题的建议。 一、上海市政府采购制度的基本情况 政府采购( g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ) ，也称公共采购，乃是一国政府部门 及其他直接或间接受政府控制的企事业单位，为实现其政府职能和公共利益，使 用公共资金获得货物、工程和服务的行为。1 中华人民共和国政府采购法( 以 下简称政府采购法) 将政府采购定义为：“各级国家机关、事业单位和团体组 织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上 的货物、工程和服务的行为。”2 上海市政府采购管理办法( 以下简称管理 办法) 将政府采购定义为：“政府为了开展日常政务活动或者为社会公众提供服 务的需要，以确定的、规范的方式和程序，购买货物、工程和服务的行为。”政 府采购不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程以及采 购管理的总称，是一种对公共采购管理的制度。政府采购具有加强财政支出管理， 优化公共资源配置效率，丰富政府的宏观调控方法，保护本国的产业等功能，因 此，国内外对政府采购制度建设都非常重视。 政府采购制度最早形成于1 8 世纪末的西方自由资本主义国家，我国的政府 采购制度则起步较晚。作为我国最先试行政府采购的城市之一，上海市在政府采 购制度建设方面取得了明显成效，但与发达国家成熟的政府采购制度相比，上海 市政府采购制度仍然存在较大差距。2 0 0 6 年5 月1 0 日，上海市政府采购委员会 召开了第十三次会议，会议提出“今后一段时间本市政府采购工作重点将是继续 拓展规模、完善制度设计、优化运作模式和强化监督管理，2 0 0 6 年要在这四方 面工作有所突破。”笔者将在后文中着重就上海市政府采购制度在完善制度设 计、优化运作模式以及强化监督管理等方面的问题进行研究分析。 ( 一) 上海市政府采购制度的发展过程 自1 9 9 5 年起，上海市对教育、科学、卫生和其他行政部门财政专项安捧的 设备购置开始试行政府采购。1 9 9 8 年1 2 月，上海市政府发布了管理办法， 正式建立起制度化的管理模式。2 0 0 3 年政府采购法实施以来，上海市加快 冯秀华、秦晓鹰主编：政府采购全书 ，北京，改革出敝社，1 9 9 9 年版，第5 页 2 参见中华人民共和国政府采购法) 第2 条中华人民共和国政府采购法 由第九届全田人民代表大会 常务委员会第二十八次会议审议通过，自2 0 0 3 年1 月1 日起旌行共9 章8 8 条 参见上海市政府采购管理办法第2 条上海市政府采购管理办法 由上海市人民政府于1 9 年1 2 月2 4 日发布，自1 9 9 9 年1 月1e l 起施行，共3 5 条 载于上海政府采购网h 卸：，、s h z f c g g o v c n ：8 0 9 0 c j x x x i n w e n j s p ? c o d e = 1 0 0 0 0 0 0 8 4 9 & t y p e 却i 2 了政府采购步伐，采购规模不颤扩大，采购范围日益拓展，取得了良好的经济效 益和社会效益。 综观上海市政府采购的发展历程，大致可以分为三个阶段：探索实践、推广 实施和规范完善阶段。 1 、探索实践阶段( 1 9 9 5 - 1 9 9 8 年) 上海市财政局于1 9 9 5 年正式提出了实行政府采购的想法，“并明确了，抓住 重点、各个突破、以点带面、取得实效的工作原则，以此来加强和优化财政资 金支出的管理，提高资金的使用效益。”5 在借鉴国外政府采购经验的基础上， 上海市结合国内和市内的实际情况，对部分单位的支出项目探索试行较为规范的 政府采购管理方式，首先在黄浦区、浦东新区、虹口区开始迸行政府采购试点， 取得了较好的经济效益和社会效益。以黄浦区为例，“1 9 9 5 年，该区财政部门就 先后在卫生、教育等系统试行财政资金购置设备的政府采购办法，并取得了可观 效果，从1 9 9 5 至1 9 9 8 年，共涉及财政资金1 1 5 5 万元，节减资金1 1 5 万元。平 均节约率为l 傩。” 2 、推广实施阶段( 1 9 9 9 - 2 0 0 4 年) 1 9 9 9 年，上海市开始施行管理办法以后，随着公共财政理念的确立和 财政管理重点从传统体制下的“重收轻支”向“收支并重”转化，上海市政府采 购逐步实现了“从点到面”的跨越，初步建立起了政府采购管理模式和运作机制， 政府采购规模和范围有了较大的拓展。上海市政府采购通过采取批量、集中和专 门化服务改革等举措，大大提高了公共财政资金的使用效率。六年中，全市实行 政府采购共节约资金高达3 3 亿元之多。 3 、规范完善阶段( 2 0 0 5 年以后) 经过三年多的探索实践以及六年的推广实施，上海市政府采购制度逐渐锝到 完善。为了适应政府职能转变以及促进政府采购公开、公正、公平，提升政府采 购效率的现实需求，上海市政府采购工作重点开始转向完善整体性制度框架、健 全法规体系、完善适合上海城市特点、体现规模效益和专业化分工的科学管理模 式。 5 棱继伟主编：政府采购) ，北京，经济科学出版社，1 9 9 8 年版，第1 3 1 页 参见黄浦区政府采购成效显著) ，载于上海经济报) 1 9 9 9 年1 0 月2 7 日第2 版 3 ( 二) 上海市政府采购制度的现状 从探索实践到推广实施再到规范完善，上海市政府采购制度在近十二年间不 断完善，逐步走上规范化的轨道。 1 、采购规模 1 9 9 9 2 0 0 6 年，上海市共完成政府采购项目1 6 万批次，采购金额7 2 6 0 2 亿 元，节约资金6 6 2 亿元。以2 0 0 6 年为例，上海的市和区、县两级政府采购机构 共完成政府采购项目3 0 9 0 8 批次，比2 0 0 5 年同期增加4 6 5 9 批次，同比增长 1 7 7 ；采购金额2 0 6 8 7 亿元，比2 0 0 5 年同期增加4 8 2 3 亿元，增幅为3 0 4 ；节约资金墙6 6 亿元，节资率为8 3 ，比2 0 0 5 年同期上升0 2 个百分点。 f 2 5 0 ，、2 0 0 1 5 0 蜷1 0 0 娟5 0 o 1 9 9 9 2 0 0 6 年上海市政府采购规模图 1 9 9 92 0 0 02 0 0 12 0 0 22 0 0 32 0 0 42 0 0 52 0 0 6 年份 2 、采购范围及构成 政府采购的范围不断拓展。以2 0 0 6 年为例，在全市2 0 6 8 7 亿元采购金额中， 市级政府采购机构完成6 1 3 4 亿元( 包括建管办统计的工程数) ，比2 0 0 5 年增加 培8 8 亿元，同比增长4 4 4 ，占全部采购金额的2 9 6 5 ；区、县级完成1 4 5 5 3 亿元，增加2 9 3 6 亿元，同比增长2 5 3 ，占全部采购金额的7 0 3 5 。按采购 项目分，货物采购7 0 5 4 亿元，占全部采购金额的3 4 1 ；工程采购1 2 0 9 亿 元，占全部采购金额的5 8 4 4 ；服务采购1 5 4 3 亿元，占全部采购金额的 7 4 6 。 7 载于上海政府采购网，h t t p ：w w w s h z f c g g o v c n ：9 0 9 0 c j x x x i n w e n j s p ? e o d e = 1 0 0 0 0 0 1 0 0 8 & t y p e = 0 1 载于上海政府采购同，脚：f 州s i i z f c g g o v c n ：8 0 9 0 l c j x x x i n w e n j s p ? c o d e = 1 0 0 0 0 0 1 0 0 8 & t y 卿i 4 3 、领导机构及其职能 根据管理办法的规定，上海市设立了政府采购的领导机构上海市攻 府采购委员会。该委员会负责制定政府采购政策、审议政府采购目录、协调政府 采购的管理工作。上海市政府采购委员会的常设办事机构上海市政府采购管 理办公室负责政府采购的日常管理工作，具体职能是；第一，执行政府采购政策： 第二，编制政府采购f l 录草案：第三，审核年度政府采购计划；第四，制定政府 采购的实施性办法；第五，受理政府采购投诉：第六，采购委员会授权的其他有 关政府采j l 鲁事务9 4 、监督机构及其职能 根据管理办法的相关规定，目前上海市财政局是政府采购的财政监督机 构，按照下列规定对政府采购活动进行监督检查：第一，政府采购活动是否按照 经审核批准的政府采购计划进行：第二，政府采购方式和程序是否符合管理办 法的规定；第三，政府采购合同的履行情况：第四，应当监督检查的其他内容。 上海市财政局发现正在进行的政府采购活动违反管理办法规定的，应当通知 政府采购管理办公室。政府采购管理办公室接到市财政局的通知后，应当责令采 购中心或者采购人立即中止政府采购活动。待违反规定的行为消除后，经政府采 购管理办公室核准，该项政府采购活动方可继续进行。” 管理办法同时规定，上海市审计局是政府采购的审计监督机构，依法对 政府采购活动进行审计监督，并向市人民政府报告审计结果。市审计局认为必要 时，可以对采购中心或者采购入进行专项审计。“ 5 、采购机构及其职能 1 9 9 9 年5 月1 2 日，上海市成立了专职从事集中采购的上海市政府采购中心， 该中心在上海市政府采购委员会的领导下履行下列职能：第一，组织实旅集中采 购；第二，接受采购人的委托代理采购：第三，建立与本市政府采购相适应的信 息系统；第四，市人民政府规定的其他职责。”目前，上海市共有2 0 家集中采购 机构，即市政府采购中心和1 9 家区、县政府采购中心。此外，经认定具有政府 采购业务代理资格的中介机构共有7 0 家。 9 参见( i - 海市政府采购管理办法 第4 条 参见( i - 海市政府采购管理办法第2 3 条 “参见上海市政府采购管理办法) 第2 4 条 ”参见上海市政府采购管理办法 第5 条 6 、采购评审专家 为使上海市政府采购工作公平、公正地进行，上海市聘请具有高级职称并有 丰富实践经验的各领域专业人士担任政府采购评审专家，目前已有1 1 类评审专 家约2 0 0 0 入。 7 、信息化建设 近年来，上海市政府采购信息化建设稳步开展，建立了上海政府采购网和部 分区、县政府采购信息化系统，在政府采购信息发布、部门采购业务进展状况查 询、网上询价、供应商库及其管理、专家库及其管理、网上采购业务培训等方面， 为政府采购当事人、供应商、评审专家和监管部门提供了便剩，增强了政府采购 工作的透明度。 8 、相关规范性文件 在建设政府采购制度的过程中，上海市出台了一系列规范性文件。1 9 9 8 年 出台了管理办法；1 9 9 9 年出台了( 上海市政府采购管理办法) 实施意见、 上海市政府采购招标中介业务资格认定暂行规定、上海市政府采购招标投标 暂行办法、上海市政府采购合同履约和验收暂行规定和上海市政府采购资 金支( 拨) 付暂行规定；2 0 0 0 年出台了上海市政府采购咨询专家管理办法( 试 行) ：2 0 0 2 年出台了( 上海市政府采购特邀监察员工作暂行办法；2 0 0 3 年出台 了上海市政府采购网上竞价采购暂行办法：2 0 0 4 年出台了上海市政府采购 供应商信息库及诚信档案管理暂行办法。上述规范性文件的制定和发布。为规 范上海市政府采购工作，奠定了较为坚实的基础。 ( 三) 上海市政府采购工作取得的成绩 1 9 9 5 年以来，上海市在探索和实践政府采购方面取得了一定进展，积累了 一些成功经验，产生了良好的经济效益和社会效益，政府采购的服务质量和采购 效率逐渐提高。 l 、政府采购的经济效益逐渐显现 近年来，上海市通过批量、集中和专门化服务改革等措施，提高了公共财政 资金的使用效率，扩大了政府采购的规模。通过招标形式实施的政府采购，利用 有限的资金购买物有所值的货物、工程与服务，使公共财政资金的使用效率大幅 6 提高。1 9 9 9 2 0 0 6 年共节约资金6 6 0 2 亿元，与1 9 9 9 年相比，2 0 0 6 年上海市政 府采购的规模扩大了约2 0 倍。 2 、政府采购的社会效益逐渐显现 “政府采购可以理解为政府受纳税人的委托，代表纳税人采购公共产品。通 过政府采购这种方式，使作为社会主人的纳税人能够全面了解到政府想做什么。 正在做什么，做得如何。政府也可以通过这种方式，做到廉洁、透明、高效行政， 取信于民，服务于民，当好人民的公仆。”上海市政府采购制度促进了廉政建 设和人们思想观念的转变。推行政府采购制度，引入竞争机制，增强政府行为的 透明度，一定程度上遏制了分散采购所容易滋生的腐败现象。同时，政府采购使 人们意识到政府采购市场的存在，开始了解政府采购的管理和运作方式，而增收 节支的效果也对人们的思想观念转变起到了促进作用。 3 、政府采购服务质量和采购效率逐渐提高 近年来，上海市政府采购做到了服务质量和采购效率的“双重提高”。随着 上海市政府采购制度的推进，政府采购相关部门的服务意识有所增强，服务质量 逐渐提高。政府采购相关部门经常走访预算单位，与之交流和沟通政府采购情况。 “各区、县为改进服务环节，采取了主动走访预算单位，提供上门服务等办法。 为了方便预算单位，市政府采购运作部门对统一受理预算单位采购需求的办法进 行了改进，使预算单位在办理需求的同时可以自己直接在运作部门的电脑信息查 询有关采购情况，方便预算单位落实采购需求。”随着政府采购信息化建设的 开展，上海市政府采购的效率也逐渐提高。从2 0 0 4 年9 月开始，上海市定期开 展网上竞价采购，不但缩减了采购周期，还简化了操作程序。 u 棱继伟主编：政府采购 ，北京，经济科学出版社，1 9 9 8 年版。第6 页 “上海市教育委员会课题组：完善上海市政府采购服务体系课愿研究报告2 0 0 6 年3 月 7 二、上海市政府采购制度面临的若干问题 政府采购制度在市场经济发展过程中的重要地位是毋庸置疑的。然而，由于 人们对建立政府采购制度抱有较高的期望，有些人因对政府采购制度盲目崇拜而 过分夸大其实际作用，还有些人甚至把政府采购制度当成了根治我国政府采购领 域诸多问题的“灵丹妙药”。应当肯定的是，人们对我国政府采购制度的这些片 砸理解，反映了一部分入希望尽早解决我国政府采购不规范闯题的迫切心情，其 动机是好的。但是，在我国目前进行的社会主义市场经济运行过程中，社会经济 生话中的许多问题产生的根源是十分复杂的，这就决定了我们无法指望通过依靠 一、二帖“灵丹妙药”就可以达到治愈“顽疾”的目的。从现实情况看，政府采 购制度可以在一定程度上起到规范政府采购行为的作用，但其作用的程度会受到 多方面因素的制约，比如政府采购制度的制度设计、运作模式、监管机制、人们 的思想观念等方面的影响，而且在其实施过程中也难免会遇到一些困难和挫折。 因此，现实的政府采购状况并非那样尽如人意，也很难完全达到人们预期的效果。 笔者认为，我们不能过于夸大现行政府采购制度的作用，而应实事求是地正确认 识此项制度在规范政府采购行为、提高政府采购资金的使用效益、维护国家利益 和社会公共利益、保护政府采购当事人的合法权益、促进廉政建设等方面的作用， 客观地评价此项制度所面临的问题，并加以适当的解决，使政府采购制度真正发 挥其应有的作用。 建立政府采购制度是一项十分繁杂的系统工程。上海市在推行政府采购制度 的过程中，取得了显著的成绩，但是由于与政府采购活动相适应的规则还不够完 善，面临的棘手问题相当多，问题主要表现在以下三个方面：制度设计不尽完善、 运作模式亟待优化和监督管理相对滞后。 ( 一) 制度设计不尽完善 1 、管理办法与政府采购法的有关规定不相一致 为了推进政府采购制度，上海市自1 9 9 9 年施行管理办法以来出台了一 系列规范性文件。这些规范性文件是上海市在政府采购实践中总结出的经验，对 于规范上海市政府采购工作起到了积极作用。然而，我国已于2 0 0 3 年开始施行 政府采购法，对我国整体的政府采购制度进行了原则性的规定。笔者发现， 作为地方政府规章的管理办法与政府采购法的有关规定，存在不少不相 s 一致的情况。例如， 管理办法与 政府采购法关于政府采购适用范围规定 的不相一致。管理办法第3 条关于政府采购适用范围的规定：“本市国家机关、 实行预算管理的事业单位、社会团体以及有关单位( 以下统称采购人) 使用财政性 资金购买货物、工程和服务及其相关活动，适用本办法。”政府采购法第2 条规定，。在中华人民共和国境内，各级国家机关、事业单位和团体组织，使用 财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、 工程和服务的行为适用本法。”可见，政府采购法规定的适用范围比较小，面 管理办法规定的适用范围比较广。诚然，按照国际惯例，政府采购的适用范 围包括政府的消费行为以及政府投资行为。“笔者以为，政府采购法关于政 府采购适用范围的规定相对较小，一方面是由于我国政府采购制度相对于西方国 家才刚刚起步，另一方面则有利于 政府采购法的实施。因此，管理办法 关于政府采购适用范围的规定应当与政府采购法保持一致，因此尽快修改管 理办法关于政府采购适用范围的规定是非常必要的。再如， 管理办法与 政 府采购法关于政府采购管理机构的规定不相一致。管理办法第4 条规定： 。上海市政府采购委员会( 以下简称采购委员会) 是本市政府采购的领导机构，负 责制定政府采购政策、审议政府采购且录、协调政府采购的管理工作。”政府采 购法第1 3 条规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门， 依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门依法履行 与政府采购活动有关的监督管理职责。6 可见，管理办法中规定上海市政府 采购的领导机构是上海市政府采购委员会，而政府采购法中规定政府采购的 领导机构是各级人民政府财政部门。虽然上海市政府采购委员会与上海市财政局 都由上海市人民政府领导，而且上海市政府采购委员会成立八年来较好地履行了 政府采购监督管理职能，其对于上海市的政府采购的实务工作也较为熟悉，但是 在法律己经赋予财政部门管理职能的前提下，仍然由上海市政府采购委员会履行 管理政府采购活动的职能，这是不太合适的。 从上述例子不难看出，作为对上海市政府采购制度进行原贝| j 性规定的管理 办法，其与政府采购法存在不相一致的情况势必会造成上海市政府采购制 度与国家的相关规定出现一定差异。作为下位法的管理办法与上位法的政 府采购法不能有效衔接的情况，主要是由于管理办法早于政府采购法 出台。在政府采贿法实施以前，上海市政府采购工作己经依据管理芬法 ”谷辽海于2 0 0 5 年5 月2 0 日在中国经济时报发表的法治下的政府采购) 连载论文第4 篇中写道： “藐冒政府采购法 所明确规范的主体范匿是在我国境内豹各级国家机关、事业单位和团体组织在这 三类主体范围中还看不到占垄断地位的国有企业而按照国际通行做法，凡是用政府财政支出中的政府 消费支出和投瓷支出项目，无论采购主体是政府单位，公关机关还是国有企业或者民营企业都要纳入政 府采购法所规范的主体范围但税国政府采购法没有将企业等市场主体的采购行为纳入政府采购范蟹 立法上的遮一缺荡，不仅在理论和实践上造成了严重障碍，而且与国际惯例也严重脱轨” 参见中华人民共和国政府采购法) 第1 3 条 9 开展起来，而且近年来也取得了显著的成绩。然而，党中央、国务院也一再强调 地方各级政府的政策法规必须与相关国家法律法规衔接好，做到政通令行。上海 市作为我国政府采购制度先彳亍先试的地方，应当与国家法律法规保持致上海 市仍然沿用政府采购法实施以前的规章制度，这就使得我国政府采购领域出 现了法制不统一的问题，是需要引起有关方面高度重视的。 2 、组织体系不尽合理 前文已论述，目前上海市政府采购制度实行的委员会管理体制违背了政府 采购法规定的财政部门管理体制，是不符合法律规定的。( 政府采购法提出 “管，办分离”的原则，这是规范政府采购、杜绝腐败的基本要求。而目前上海市 履行组织实施集中采购等职责的采购机构是上海市政府采购中心，该中心接受采 购委员会的领导。上海市政府采购委员会领导上海市政府采购中心的该种体制， 显然有悖于“管办分离”原则。 上海市按照行政隶属关系形成的“1 + 1 9 ”的市和区、县集中采购格局，从总 体上看，难以形成全市同类采购项目的规模效益；从个体上看，每个采购枫构都 需要采购货物、工程、服务等大量不同性质、类型的政府采购项目，无法较好实 现采购专业化分工和精细化管理。另外，区、县政府采购中心的入员数量和专业 素质也无法应对大量的采购活动，转手委托代理采购代理中介机构采购的现象时 有发生，既有违法律规定又增加了采购人的负担。 3 、扶持政策尚未到位 政府采购制度的一大重要功能即是保护本国的产业， 政府采购法明确规 定：。通常情况下政府采购应当采购本国货物、工程和服务。“7 管理办法也 规定了“采购中心和采购人应当优先采购国家产业政策优先发展和扶持发展的新 兴产鼗的产品。”然而，目前国家整体性政策以及上海市相关扶持政策都尚未 到位，在实践中不少采购部门对于洋品牌过分偏好，导致我国企业甚至是一些行 业中的佼佼者，在参与政府采购过程中也会失去机会。这里，仅以上海三菱电梯 有限公司参与政府采购为例，剖析上海市政府采购在支持自主品牌发展上存在的 问题：上海三菱电梯有限公司是一家由中方控股、中方管理的中日合资企业。近 年来，上海三菱电梯有限公司自主技术一直遥遥领先，是第一个自主知识产权产 品占半壁江山的企业。然而这样一家在国内电梯行业中处于领先地位的电梯生 产企业，却在参与政府采购过程中屡屡受挫。上海市经济委员会经调研发现，主 ”参见中华人民共和国政府采购法 第l o 条 参见上海市政府采购管理办法 第1 s 条 1 0 要有三方面原因导致上海三菱电梯有限公司不能很好地赢得政府采购项目：一是 采购部门对洋产品的过分偏好。众多招标预算单位对电梯行业系统的技术特点不 熟悉，而对单一洋品牌的过度偏好替代了对产品主要结构部件、系统运行、使用 成本的综合评价，自觉扶持本地品牌企业的意识不强。二是招标书设置存在严重 偏向问题。在招标书中明确相当的部件配置必须进口。甚至还增加一些无关紧要 的功能配置。这种限定进口原件的障碍，封死了国内著名品牌的中标之路。三是 政府采购专家队伍没有严格选择淘汰机制。上海三菱电梯有限公司在参与上海政 府采购过程中，曾遭到个别职业道德不良专家的阻扰，失去了中标机会。”这种 状况，反映了政府采购活动的过程中，政策扶持方面的工作还没有完全到位 ( - - ) 运作模式亟待优化 1 、管理效能亟待提高 由于管理办法与政府采购法的有关规定不相一致，政府采购各参与 主体的职能定位较为原则，导致上海市政府采购管理效能无法很好的适应政府采 购制度发展的需要。在政府采购过程中，由于审批环节较多，办事程序较为复杂， 有关职能部门的协同配合不理想，造成采购周期延长，给采购单位带来诸多不便， 在一定程度上影响了上海市政府采购整体效率的提高。 2 ，采购方式亟待规范 采购方式是政府采购制度的核心内容之一，对于采购方式的选择从一定程度 上体现出政府采购制度是否公平、公正。政府采购法规定了政府采购的六种 方式：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价以及国务院政府 采购监督管理部门认定的其他采购方式，其中公开招标是政府采购的主要采购方 式。”而管理办法关于采购方式的规定与政府采购法存在明显的差异， 管理办法对于政府采购方式规定是：“集中采购以竞争性招标采购、有限竞 争性招标采购和竞争性谈判采购为主，询价采购、定向采购和单一来源采购等其 他方式为辅。”1 采购方式的不规范，很容易影响政府采购的公平、公正和高效。 此外，由于政府采购法与管理办法关于政府采购方式的规定都较为原则， 在实际操作中，相关部门在政府采购方式的应用上都或多或少存在着不规范的地 方，损害国家利益和公共利益的现象时有发生，影响了政府采购制度的发展。政 博上海市经济委员会课题组：通过政府采购提升自主品牌的对策研究) 。2 d 嘶年3 月 参见中华人民共和田政府采购法 第2 6 条 2 参见上海市攻府采购管理办法第1 2 条 府采购方式应用上存在的问题归纳起来有以下几点： 其一，采购方式的应用方面随意性较大。有些部门忽视了采购项目的特殊性 和各种采购方式的连用范围及情形，忽视了集中采购的规模，出现了采用公开招 标方式采购的项目少、采用其他方式采购的项目多，集中采购项目少、分散采购 项目多。 其二规邂公开招标。公开招标作为政府采购的首选方式，采购人不得以各 种方式回避执行。但个别部门为图方便或受小囊团利益及其他因素驱动，将达瓢 数额标准本该实行招标方式的采购项目采取化整为零或以时间紧、任务急为借 口，改为其他采购方式，以规递公开采购。 其三，