（宪法学与行政法学专业论文）农村土地使用权的宪法保护.pdf

农村土地使用权的宪法保护 专业：宪法与行政法学 研究生：李小卫指导教师：杨泉明 摘要：农村土地使用权是公民和集体经济组织依法对集体所有或者国家所 有由集体使用的土地所享有的占有、使用、收益和有限处分的权利，主要是指 农民的土地使用权，即农民依法或者依约定，对集体土地所享有的占有、使用、 收益和有限处分的权利。我国土地使用权制度已经到了一个关键的发展阶段， 而农村土地使用制度对国家的稳定和发展有着至关重要的作用。因此有必要将 农民土地使用权提升到宪法的层面进行保护，这既是宪法原则的内在要求，也 是发展社会主义市场经济，充分发挥土地资源作用的客观需要。在进行农村土 地使用权的保护过程中，让土地资源发挥其应有的作用。本文试图通过中外土 地制度的比较来阐述中国土地制度所特有的原则和发展模式，重点论述中国土 地制度的历史发展、变革历程、现实状况、立法缺失以及制度现状，提出建立 符合发展需要的农民土地使用权利体系，并从现实制度出发，通过建立农村土 地使用权的宪法保护模式，以达到农村土地使用权的真正保护。 关键词：宪法土地制度农村土地使用权集体土地所有权 a b s t r a c t r u m l l a n du s er i g h ti sac i t i z e na n dt h ec o l l e c t i v ee c o n o m i co r g a n i z a t i o n sm a c c o r d a l l c ew i mt h el a wo fc o l l e c t i v e o rs t a t eo w n e r s h i po fa l ll a n db yt h e c o l l e c t i v ee n j o y m e n to ft h ep o s s e s s i o n ，u s e ，b e n e f i t sa n dl i m i t e df i g h t s o fa c t l o n ， m a i l l l vr e f e rt ol a n du s er i g h t so ff a r m e r s ，t h a tf a r m e r si na c c o r d a n c ew i t ht h el a w o ri na c c o r d a n c ew i t ha g r e e m e n to nt h ec o l l e c t i v el a n de n jo y e db yt h ep o s s e s s l o n ， u s e b e n e f i t sa n dl i m i t e df i g h t so fa c t i o n c h i n a ss y s t e mo fl a n du s ef i g h t s h a s r e a c h e dac r i t i c a ls t a g eo fd e v e l o p m e n t ，a n dr u r a ll a n d u s es y s t e mo nt h ec o u n t r y s s t a b i l i t ya n dd e v e l o p m e n th a sa c r u c i a lr o l e i ti st h e r e f o r en e c e s s a r yt o 伽m e r s l a n du s er i g h t sw i l lb ee l e v a t e dt ot h el e v e lo f c o n s t i t u t i o n a lp r o t e c t i o n ，w h l c hl st h e i n h e r e n tr e q u i r e m e n to ft h ec o n s t i t u t i o n a lp r i n c i p l e ，b u ta l s ot h ed e v e l o p m e n t o ft h e s o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y ，b r i n g i n t of u l l p l a yt h e r o l eo fl a n dr e s o u r c e s ，a n o b j e c t i v en e e d r u r a ll a n du s ei nt h ep r o t e c t i o no f t h ef i g h tp r o c e s s ，s ot h a tl a n d i e s o u l e st op l a yi t sd u er o l e t h i sp a p e ra t t e m p t s t ol a n ds y s t e mt h r o u g ht h e c o m p a r i s o no fc h i n e s ea n df o r e i g n t ot h ec h i n e s el a n ds y s t e mu n i q u et ot n e p 血c i p l e s 趾dm o d eo fd e v e l o p m e n t ，w i t he m p h a s i so nt h eh i s t o r yo f c h i n a sl a n d s v s t e md e v e l o p m e n t ，a n dc h a n g et h ec o u r s eo ft h e a c t u a ls i t u a t i o n ，l e g i s l a t l v e d e f t c i e n c i e s a sw e l la st h es t a t u sq u os y s t e m , p r o p o s e dt h ee s t a b l i s h m e n to f t h e d e v e l o p m e n tn e e d so ft h ef a r m e r si nl i n ew i t ht h el a n du s et h er i g h ts y s t e m , a n d s t a r t i n g1 j r o mar e a l i s t i cs y s t e m , t h r o u g ht h ee s t a b l i s h m e n to f r u r a ll a n du s ep a t t e m o ft h er i g h tp r o t e c t e db yt h ec o n s t i t u t i o ni no r d e rt oa c h i e v et h ef i g h tt ou s er u r a l l a n dt op r o t e c tt h er e a l k e y w o r d s ：c o n s t i t u t i o n l a n ds y s t e m r u r a ll a n du s er i g h t s c o l l e c t i v e1 a 1 1 d o w n e r s h i p 四川师范大学学位论文独创性及 使用授权声明 本人声明：所呈交学位论文，是本人在导师扬基明塾援指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其 他个人或集体已经发表或撰写过的作品或成果。对本文的研究做出重要贡献的 个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 本人承诺：已提交的学位论文电子版与论文纸本的内容一致。如因不符而 引起的学术声誉上的损失由本人自负。 本人同意所撰写学位论文的使用授权遵照学校的管理规定： 学校作为申请学位的条件之一，学位论文著作权拥有者须授权所在大学拥 有学位论文的部分使用权，即：1 ) 已获学位的研究生必须按学校规定提交印 刷版和电子版学位论文，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库供 检索；2 ) 为教学、科研和学术交流目的，学校可以将公开的学位论文或解密 后的学位论文作为资料在图书馆、资料室等场所或在有关网络上供阅读、浏览。 本人授权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文 全文数据库，并通过网络向社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作声签名：i 奎。小卫 签字目期：多扩萨了月沙日 导师虢诈多 签字日期汐矿5 月以日 引言 土地是人类生存的物质基础。古典经济学家威廉配第曾说过：“土地是 财富之母，劳动是财富之父和能动的因素”。如何科学的管好用好土地，充分 发挥土地这种有限资源的作用，历来是入们十分关注的一个基本问题。 土地是特有的介质，土地承载着非凡的历史使命。在我国，乡土社会的气 息还很隆重，同时又浸润着急速的社会转型基因。土地，作为中国传统文化和 当今发展的脉搏，又有多少历史使命要承担? 在“三农”建设迅速开展并取得 显著成绩的同时，我们也要清醒的认识到土地的重任。一方面，对于以耕作为 主的农村，土地使用权的法律保护是一个亟待解决的问题；一方面，在乡镇以 及县级郊区的城乡交接地带，则存在城市开发、城市化、工业化与土地上利益 的保护，主要是土地征用以及补偿和善后处理；我国农村土地承包责任制从 7 0 年代末开始出现并推广实行到现在已有3 0 年的历史。根据3 0 年的改革实 践，中共中央提出要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律、法规， 赋予农民长期而有保障的土地使用权。这给法学界提出了许多新的课题：如何 认识农村土地承包关系及土地承包经营权；所有权与使用权分离的最有利法律 形式是什么；确立什么样的土地使用权法律制度以保护农民利益和土地的有效 利用并使农村土地关系规范化、制度化、稳定化等等，这些都亟待探索和研究。 陈宁论农村土地使用权的有偿转让中外民商裁判网 一、农村土地制度及土地使用权概述 ( 一) 农村土地制度的概念 1 、农村土地制度的涵义。 农村土地制度是在一定社会条件下，人们在占有和利用农村土地过程中所 形成的人与人之间的关系的总称。以农村土地为媒介结成的人与人之间的关 系，上升为国家意志，形成有关农村土地的政策法律。因此，农村土地制度既 包括经济关系，也包括法权关系。前者属于经济基础，后者属于上层建筑。农 村土地制度有广义和狭义之分，广义的农村土地制度包括一切有关农村土地的 制度，狭义的农村土地制度包括农村土地产权制度、经营制度、管理制度和流 转制度。 对农村土地制度的内涵界定上，理论界存在明显分歧。大致有以下几种代 表性观点：( 1 ) 土地制度是一定社会经济制度下一个国家与社会因人们利用土 地而产生的人地关系及其中人与人关系的一种法定的结合形式，即由国家社会 制定的人们共同遵守的土地利用法制规范与政策。喵( 2 ) 土地制度是一定社会经 济条件下土地关系的总和，是关于土地这一基本生产资料的所有、使用、管理 的原9 1 l 、方式、手段和界限等的法律规范与制度化体系，它反映着因利用土地 而发生的人与人、人与地之间的社会经济关系。氇( 3 ) 土地制度是由土地所有制 度、土地使用制度、土地流转制度和土地管理制度及其它要素构成的社会经济 制度。( 4 ) 土地制度有广义与狭义之分，广义的土地制度包括有关土地问题的 一切制度，狭义的土地制度主要指土地所有、使用与政府管理三大制度。爷( 5 ) 土地制度即“土地所有制，是指人们在一定社会制度下占有土地的形式，包 ”孙健农地使用权流转法律l u j 题研究，中国优秀博硕士学位论文全文数据库，2 0 0 3 年。 9 美 笛利巴洛维土地经济学一不动产经济学【m ，符树忠等译北京北京农业大学 h 版社，1 9 8 9 固陆红生土地管理学总论【蚓北京中困农业出版社，2 0 0 2 ”陈宪农村土地制度的改革目标与阶段性选择 m 江西农业经济，1 9 8 9 ( 3 ) 周诚士地经济学 m 北京：农业出版社，1 9 8 9 2 括土地的所有、占有、支配和使用诸方面的关系。( 6 ) 土地制度包括两个基 本制度，一是土地的所有制度，二是土地产权制度。罾 辩证唯物主义认为土地制度作为社会经济关系的总和，其形成与发展的根 本动力来自于社会生产力的进步与人地关系的演进，因此从本质上讲，农村土 地制度是一个动态的概念，其内涵并非一成不变。依据马克思主义土地经济学 的基本原理，结合我国农村土地制度改革与创新的实践，我们认为，农村土地 制度的科学内涵应该是指：在农村经济运行过程中，土地这一基本生产要素与 其它农业资源( 包括资本、劳动力、生产资料、技术信息、组织管理等) 有效配 置与优化组合而形成的有机系统，以及保障这一系统正常运转所必需的相关法 律规范与制度体系。 2 、农村土地制度的制度体系 农村土地制度是国家整个土地制度的重要组成部分，是土地制度在农村的 反映，是土地制度理论在农村的具体化。农村土地制度是由一系列具体的制 度所构成的制度体系，从内容上讲，农村土地制度应该涵盖以下几大要素：一 是农村土地产权制度，二是农村土地经营制度，三是农村土地流转制度，四是 农村土地收益制度，五足农村土地利益制度，六是农村土地管理制度，七是农 村土地征收征用制度。从根本上讲，农村土地制度是农村社会生产力进步的主 要运行载体，是农村各种生产要素有效组合从而转化成为现实生产力的基本中 介。g ( 二) 农村土地使用权及相关制度概述 农村土地使用权是公民和集体经济组织依法对集体所有或者国家所有由 集体使用的土地所享有的承包经营的权利。农村土地征用制度是指需用土地人 就征用取得土地后对土地权利人的损失所给予的补偿的一种制度。它是协调土 刘书楷土地经济学 m 北京：中国农业出版社，2 0 0 0 高尚伞十地制度改革的核心足建立新型的产权制度 j 经济研究1 9 9 1 ( 3 ) 臼中国社科院法学所物权法研究课题组：制定巾困物权的基本思路，法学研究，1 9 9 5 年第3 期，笫 7 贞。 冯继康农村土地制度一内涵界定与特征解析齐鲁学t j j ) ) 2 0 0 4 年第1 期 3 地征用中私益与公益冲突的基本制度，是国家侵犯个人权益或团体权益的救济 途径。对农村土地使用权的性质，主要存在债权说和物权说两种观点。 债权说认为，农村土地使用权的内容是由合同确定的，承包经营本质上是 一种联产承包合同关系，它仅仅发生在发包人和承包人之间，因此农村土地使 用权不具有对抗第三人的效力，基于联产承包合同取得的农村土地使用权属于 债权性质。尤其是从土地转包来看，转包人取得的权利都是短期性的，承包 人也不能自主转让承包权，而须经发包人同意，这种方式完全是普通债权的转 让方式。这种观点实际已经不符合目前我国农村经济的发展要求。 物权说认为，农村土地使用权是对物的占有、使用、收益为内容的权利， 在性质上只是对物的支配权。在物权说中存在着几种不同观点，第一种观点认 为“土地承包经营权”应当采用“农村土地使用权”来概括这一权利；第二种观 点认为，应把农林牧渔生产经营的土地使用权统称为“农用权 ，并包括现行 法中的土地承包经营权和“四荒 土地使用权；第三种观点认为，应当借鉴罗 马法永佃权制度所具有的物权性、永佃权人享有权利的充分性以及永佃权存续 期限的永久性等优点，将“承包经营权”改为“永佃权”；第四种观点认为，应 当采用“耕作权 概念，即因耕作或种植而使用国家或集体所有的土地权利。 张五常先生在经济解释( 卷三) 中论述到：从经济学的角度，所有权 可有可无，永久年期比较重要。但在有足够年期的情况下，也不一定要求永久。 而自由转让权则非常重要，是不可或缺的。他进一步认为：在永久性租约下， 土地所有者拥有对土地的实际所有权，农民拥有土地的经营权，通常两种权利 是相分离的。由于这两层地权是分离的，土地所有者和农民都可以自由地出售 他们的权利，无需征得对方的同意。张五常先生的研究表明了这样一个中心观 点，就是在土地所表现的权益中，于农民看来，土地产权相对于土地所有权来 说更有意义。农民期待的不是变更土地所有权，而是渴求能够获得一种清晰、 ”陈宁论农村土地使用权的有偿转让， 中外民商裁判网 2 江平主编：叶困十地市法研究，北京：中困政法大学出版丰1 ：1 9 9 9 年版，第3 0 9 页。 。梁慧星： 中f 目物权法草案建议槁，北京：社会科学文献m 版社2 0 0 0 年版，第5 1 4 页。 。栏建远：四荒拍卖与十地使片j 权制度一兼论我嗣农用权的目标模式，法学研究，1 9 9 5 年第6 期。 9 搓建远：土地上的权利群论纲一我困物权市法府重视十地上权利群的配并与协调， 巾阚法学1 9 9 8 ”张红或：罗马法卜的永佃权制度与我嗣农地承包经营制度的改革，法学1 9 9 9 年第9 剿。 。钱明星：我围物权法的调整范罔、内容特点及物权体系，中外法学1 9 9 7 年第2 期 4 稳定、完整且不受侵犯的土地产权。如果农民的这种土地产权要求能够在集 体土地所有权制度的法律框架内得以实现，又何必一定要冒着极大的风险实行 土地国有制或土地私有制。因此，笔者认为，目前我国土地制度发展的当务之 急是在现有土地所有制度不改变的前提下，最大限度的给予农民土地的经营自 由权和流转自由权，并保证在土地征用过程中，对经营权和流转权等一系列土 地使用权给予公平和合理的补偿。 ( 三) 我国农村土地及农村土地制度的地位与作用 土地资源对人类是至关重要的。土地是人类赖以生存和发展的物质基础， 是社会生产的劳动资料，是农业生产的基本生产资料，是一切生产和一切存在 的源泉，是不能出让的存在条件和再生产条件。没有土地，人类就不能生存， 国民经济各行业的发展都离不开土地，充足的、优质的、合理分布的土地是顺 利发展国民经济的必备条件之一。 经济学家查尔斯p 金德尔伯格认为：“农业国家中，经济发展最大影 响之一可能是伴随着农业生产制度改变而带来的土地使用权制度的变革。 纵 观我国农村土地制度的变迁发展，可以看出农村土地以及农村土地制度在我国 的经济发展中起着举足轻重的作用。 党的十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问 题的决定中明确指出：“积极发展现代农业，提高农业综合生产能力”，深 入理解、充分认识发展现代农业的重要性，对全面推进农村改革发展具有重大 的意义。 从中国历史及当前的农村状况看，“土地”是所有农村问题的核心。农村 土地制度的创新必须立足于农村生产力的发展水平。在我国，土地是农民的主 要财产和基本生活保障，是农民开创新的生产生活门路的主要资本，同时农业 是实现粮食稳定增产、农民增收的重要途径。因此，发展农业是建设社会主义 新农村的一项任务，巩固农业的基础性地位，就必须要有制度性保障。农业在 我国处于基础性的地位，是国民经济的命脉，对我国经济的发展起着重要作用， 作为农业发展的基础制度，农村土地制度的发展就显得尤为重要，事关我国经 。汪维才：农村集体士地所有权的体制缺欠及其完善，经济论坛2 0 0 5 年第1 8 期 5 济的平稳较快发展和农村经济发展和社会稳定，农村土地制度作为农村经济制 度体系中的基础组成部分，不仅是农村社会生产关系优化的主要中介，而且也 是农村社会生产力进步的主要载体。农村土地制度的适时创新与合理建构，是 寻求我国农业生产与农村经济持续稳定协调发展模式的中心内涵，也是政府宏 观农业政策有效实施的基本前提。从现实的视角出发，目前我国农村土地制度 运行格局还存在着许多急需从理论与实践两个层面进行优化与创新的缺憾，这 同时也是“三农”难题有效化解必须正视的问题。从长远来看，农村土地制度 发展的好坏是我国经济社会持续发展的一个重要因素，同时现代农村土地制度 的发展方向决定了社会主义和谐社会的成功与否。因此我们可以说，农村是基 础，首要任务是发展，发展关键是生产发展，生产发展则需要制度的保障，农 村土地制度改革首当其冲，成为最为紧迫的任务之。从这个意义上讲，我们 可以说任何涉及农村土地的变动，都必然触动农村问题敏感的神经。 6 二、中国土地使用制度的历史沿革及其发展现状 ( 一) 中国土地使用制度的历史沿革 1 、近代以前中国土地制度演变 中国历来为农业大国，土地对于社会经济的发展来说十分重要。中国古代 社会每一个朝代都有自己的土地制度，中国古代土地制度演变纷繁复杂。在原 始社会土地是公有的，进人私有制的奴隶社会以后，土地演变为以王为代表的 整个奴隶主阶级所有，当时农业生产力不高，人口稀少，土地也相对过剩，于 是相应的土地制度井田制产生了。井田制度是计口授田，奴隶主将所领有 的土地按照一定制度授予隶属于其的每一个成年劳动者。得到井田封地的奴隶 主，对土地可以世袭享用，但不能私自转让或买卖。他们对土地只有使用权， 而无所有权，土地的所有权是属于王的，王可以把土地收回再行封赏。在商、 周奴隶社会，这种土地称“公田”。春秋时候开始瓦解，随着农业生产力的 提高，开垦出的“私田”逐渐增多，奴隶主在私田里获得利益越来越大，就迫 使奴隶开垦私田，公田逐渐荒废，国家的收人越来越少。为了适应这一变化的 形势，也为了维护国家财政收支，许多国家开始改变土地制度，允许土地买卖， 战国时期封建土地制度逐渐形成，最早承认封建土地制度的是鲁国鲁宣公十五 年( 公元前5 9 4 年) 实行的“初税亩 ，即不论公田、私田，一律按照土地的面 积征税，从而承认了土地的私有“初税亩”。从此以后，人们私有土地，相 互买卖，有了正式的法律根据，土地可以买卖之后，有利于土地的流通，但不 可避免的结果是土地兼并严重，以后各朝代都存在此问题，统治者虽采取一定 措施，但收效甚微。为了巩固封建统治，安定社会秩序，西汉时董仲舒提出了 著名的限田主张。到了隋唐时期实行均田制，它将土地分为露田、麻田、桑田 及宅地四种，前两类田所有权属国家，不得买卖，后两类田则可作为祖业传给 子孙，并允许自由买卖。到宋时，采取“不抑兼并的政策，土地兼并比前代 。于振波简牍所见秦名田制蠡测，湖南大学学报( 社会科学版) 2 0 0 4 3 圆王红蕾析l | 1 困古代土地制度之演变，发展1 9 9 6 0 8 7 更为激烈，契约租佃关系逐渐普遍，定租制也开始出现。在定租制下，按亩规 定固定的地租量，丰年不增，灾年不减。明清时代，主要是土地永佃权的出现 和雇佣关系的发展，永佃权是佃农在按租约交租的前提下永久租种某块土地的 权利，地主出卖转让土地，不影响佃农继续租种。在实行永佃制的情况下，土 地的耕作权和所有权分离。佃农不但可以长期使用这块土地，并且有将永佃权 出卖、抵押和典当的自由。 在辛亥革命前，孙中山认为必须联合广大农民群众，革命才能成功， 因此提出“平均地权 的口号，这也是非常自然而及时的。但辛亥革命后，土 地兼并更趋激烈，辛亥革命没有推翻封建土地制度，军阀的掠夺、资本家和工 商业者的兼并、帝国主义者的疯狂侵占都使得民国期间的土地兼并日趋严重。 纵观中国古代至近代土地制度之演变，我们可以看出无论哪个朝代的土地 制度，都是为了适应当时的社会状况而发生变化的。我国目前的土地分配方法 是按人口分，而不是如“井田”等按务农劳动力分配，而且土地承包期一定， 过分限制了土地流动和土地规模经营，使得机械化、集约化生产难以实现，有 些农民地种不了，有些则不够种，这样出现了土地和人力的双重浪费。和土地 承包责任制一样，民间自发产生土地流动的愿望，可如果全面放开士地，会出 现大量兼并，农民纷纷破产的状况，引发社会不稳定。 2 、新中国成立以来的土地制度演变 在新中国成立后的近六十年时间里，由于受生产力发展水平和政治因素的 影响，土地制度一波三折：从建国初期的农民个人所有制，到三大改造后转为 集体所有制，再到人民公社化运动中向全民所有制过渡的尝试，直至改革开放 后，通过逐步探索，才真正确立了适合中国国情的、具有中国特色的土地公有 制形式。 ( 1 ) 、土地农民所有一土地改革运动的完成 1 9 5 0 年6 月中华人民共和国土地改革法颁布。土地改革法第一 条“总则”明确规定：废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地 所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。 8 从中可以看出，土改运动的实质是把地主的土地分给农民，实现土地所有制 形式由地主所有向农民所有的转变。这是历史上从未有过的事，农民发自内心 地拥护共产党的新政权，生产积极性有了极大的提高。在我国延续了几千年的 封建制度的基础地主阶级的土地所有制被彻底消灭。但是土地改革运动并 没有改变土地的私有性质，只不过是由土地的地主所有转变为农民所有。 ( 2 ) 、农业合作化运动：土地由农民个体所有转为集体所有 在开展土改运动的同时，农业合作化运动也已拉开序幕。1 9 5 1 年1 2 月中 共中央关于农业生产互助合作的决议( 草案) 认为：农民在土地改革基础 上所发扬起来的生产积极性，既包括个体经济的积极性，也包括劳动互助的积 极性。决议要求按照积极发展、稳步前进的方针和自愿互助的原则，以发展互 助组为主组织农民。互助组的建立，还没有改变包括土地在内的生产资料的农 民所有的性质，土地仍然属于农民个体所有。1 9 5 3 年中共中央作出关于发 展农业生产合作社的决议，对我国农业社会主义改造的道路作了明确规定， 即经过具有社会主义萌芽的互助组，到实行土地入股统一经营而有较多公共财 产的半社会主义性质的初级社，再发展到土地、耕畜、农具等折价归集体所有， 完全实行按劳分配的社会主义性质的高级社，实现包括土地在内的生产资料所 有制性质的转变。 ( 3 ) 、人民公社化时期由全民所有的尝试到“三级所有，队为基础” 1 9 5 8 年人民公社化运动开始，中共中央政治局扩大会议通过关于在农 村建立人民公社问题的决议，决议指出：人民公社是形势发展的必然趋势。 认为“人民公社将是建成社会主义和逐步向共产主义过渡的最好的组织形式， 它将发展成为共产主义社会的基层单位。 、“共产主义在我国的实现，已经 不是什么遥远将来的事情了。”正是由于决议的这种观点，出现了生产 资料全民所有的尝试，出现了土地由集体所有向全民所有转变的趋势，土地公 有化程度达到顶点。由于这种趋势严重背离了中国现实的生产力水平，中央不 o 摘引自中共中央关于农业生产互助合作的决议( 草案) ( 1 9 5 1 年1 2 月1 5 口通过并发布) 第三条， 新华网根据中央档案馆提供的原件刊印，网址：h t t p ：n e w s x i n h u a n e t c o m z i l i a o 山陈登鹏新中国土地制度演变历程，h t t p ：w w w z g x c f x c o n l 岛摘引自中共中央关于农业生产互助合作的决议( 草案) ( 1 9 5 1 年1 2 月1 5f 1 通过并发稚) 笫三 条新华网根据中央档案馆提供的原件刊印，网址：h t t p ：n e w s 。x i n h u a n e t c o m z i l i a o 9 得不采取措施加以扭转。1 9 5 9 年中共中央第二次会议确立了“三级所有，队 为基础”的原则。1 9 6 0 年11 月中共中央发出关于人民公社当前政策问题的 紧急指示信，规定：人民公社实行三级所有，以队( 大队) 为基础，至少七 年不变。19 6 2 年2 月中共中央正式发出文件，决定把生产队作为基本核算单 位，至少3 0 年不变。所以这一时期尽管土地的所有制形式没有变化，均是土 地的集体所有，但是所以者有所变化，由接近全民所有性质的公社所有到后来 分别以大队、小队所有为主的“三级所有。但“三级所有还是让人不知所 措，因为到底归谁所有，没有清晰界定。并且从私法上来看，任何财产的所有 权只能是一个而不可能是三个，我们的日常经验也是这么认为。这种含混不请 的所有制形式一直延续到改革开放后农业生产责任制的兴起。哪 ( 4 ) 、改革开放后土地集体所有的农业生产责任制 1 9 7 8 年底安徽凤阳小岗村农民包产到户拉开了中国改革的序幕。1 9 8 0 年 9 月，中央肯定了各地农民实行的多种形式的生产责任制，包括联产承包责任 制，并且提出“以合同形式确定下来，当年或几年不变。1 9 8 4 年中央决定 将土地承包期从原定的三年延长到十五年。1 9 8 6 年6 月份通过的土地管理 法，第次对农村土地的所有权和使用权做出了具体规定，即“集体所有的 土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织 或村民委员会经营、管理。已经属于乡( 镇) 农民集体经济组织所有的，可以 属于乡( 镇) 农民集体所有。村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以 上农业集体经济组织所有的，可以属于各农业集体经济组织的农民集体所有。 从而在法律上结束了农村土地“三级所有的制度。1 9 9 8 年8 月对土地管 理法作了第二次修订，将“土地承包经营期限为三十年”上升为法律规范。 至此，形成了以集体所有、家庭承包经营、稳定土地承包关系的农村土地制度。 这一制度使农民获得了从土地所有权中相对分离出来的承包经营权。各种形 式的生产责任制，均是在坚持土地集体所有的前提下，实行所有权与经营权的 分离，以调动农民的生产积极性，提高劳动生产力。这些方式都没有触及到土 地的所有制形式，土地公有制的性质并未改变。 山陈登鹏 新叶1 国土地制度演变历程，h t t p ：w w z g x c f x c o m 陈登鹏新中国土地制度演变历程，h t t p ：l l 删z g x c f x t o m 1 0 综上所述，新中国成立后我国土地制度经历了这样的一个演变过程：建 国初期农村土地私有，即土地由农民所有；1 9 5 6 年三大改造完成后转为土地 公有，但土地公有的程度和具体形式在不同历史时期有所不同。1 9 5 8 年的人 民公社化运动中，土地公有化程度最高，以此为分水岭，公有化程度在此之前 依次递增，在此之后依次递减，形成一种对称格局。初期的公有制是集体所 有，具体形式是农业生产合作社；后来是最高级形式人民公社，出现了由集体 所有向全民所有过渡的尝试；从人民公社化运动到改革开放期间基本上是所有 权主体不太明确的“三级所有，队为基础”；改革开放后实行多种形式的家庭 联产承包责任制，并且农民在土地上的权利有所增加。但不论怎样变化，也只 是在使用权或经营权的范围内变化，所有制性质并未发生变化，土地仍然属于 集体所有，只不过所有权的主体发生了一定的转变。 ( 二) 我国农村土地制度的发展现状 1 、我国农村土地制度的总体特点 在研究农村问题时，我们越来越认识到土地制度的重要性。而土地制度的 核心是产权，这种产权不单单是所有权，而是包括使用权、收益权、交易权、 抵押权、租赁权等多种权利在内的一种权力束。限定了土地的产权价值，土地 制度通过对土地产权的界定，决定了土地产权本身的价值和相关收益，进而决 定了土地产权相关人的行为和收入，可以说土地制度的核心就是对产权的界 定。 我国农村土地制度最显著的特征是“共有私用。土地所有权归为集体， 土地使用权归为集体内的村民。在实际执行中，全国各地基本上按照人口平均 分配土地的使用权。一项调查研究显示，使用权按人口均分土地的比例为 9 1 9 。 ”陈登鹏新中国十地制度演变历程，h t t p ：删z g x c f x c o m 。路广利刘磊我困农村土地”共有私用”模式：弊端与改革，j 两经济管理干部学院学报2 0 0 6 年 第1 8 卷第0 4 期 土地承包经营使农村土地实现了“两权分离 ，原来一切土地权利归集体 的单一产权体制，转变为集体拥有土地所有权和农民享有土地承包经营权的一 元产权体制，土地的所有权和承包经营权可以分别归属于集体和农民两个不同 的主体。在农村土地集体所有情况下，农民在土地的占有、使用、收益等方面 享有了更多的自主权。农村土地承包经营权可以以转包、出租互换、转让等方 式流转。农户成为独立的、完整的经济核算单位，农民是独立的商品生产者， 他们获得了对自己劳动力的支配权，农村的商品经济得以发展。这种制度上的 改革极大地调动了农民的生产积极性，从而解放了生产力，发展了生产力，促 进了我国农村经济的繁荣和发展，这是我国农村经济体制的重大改革。 但在土地的使用权上，农民个人也受到限制，不允许私自将农用地转为非 农用地。在收益权方面，在完全取消农业税后，农地的收益权基本上都是个人 的。在交易权方面，允许对承包权进行转包、出租、互换。在国家对土地产权 的管理方面，不允许农用土地自由转为非农用土地和禁止抛荒，国家可以在有 偿条件下对土地征用。 在这种产权制度安排下，各地区在经济发展过程中根据自身情况进行制度 创新，产生了各种具体的制度安排，农户经营加“大稳定、小调整”的形式， 这是目前我国农地经营的最主要模式。其具体情况为集体成员按照一定规则 平均分配土地，并在承包期内维持总体上经营权的稳定；在微观上只作小的调 整，且主要针对承包期内人口的变化。但是以“大稳定、小调整”形式为代 表的当前土地制度，是有一定弊端的。首先，现行制度由于忽略了地方政府面 对利益时的投机行为而没有得到落实，造成了城市规模盲目扩大、可耕地面积 迅速下降的效果。其次，由于对土地所有权的缺失以及使用权上的限制，农民 无法对土地进行长期投资，不利于形成规模经营。农民强烈要求土地产权明 晰化，因此，如何实行一种灵活的土地制度，满足不同地区对产权明晰程度的 不同要求，使他们能在土地的生产要素职能和社会保障职能上做出合理的选 择，是土地制度改革所要解决的一个难题。 “路j “利刘磊我国农村土地”共有私用模式：弊端与改革，广西经济管理干部学院学报2 0 0 6 年第 1 8 卷第0 4 期 白刘磊路广利从产权视角看我国农村土地制度的多样化选择，开放导报2 0 0 7 年筇0 2 期 1 2 2 、现行土地使用制度的现状与缺陷 ( 1 ) 现行农村农民土地使用权利的缺失 我国现行土地制度使广大农民获得了土地的经营自主权，大大解放了我国 农村生产力，使我国农村、农民和农业经济发展发生了前所未有的变化。但是， 随着农村经济的发展，尤其是社会主义市场经济体制的逐步建立，现行土地制 度的缺陷也越来越显露出来，土地家庭联产承包责任制对土地制度的创新带来 的报酬效应已经逐渐消失。从理论和实际运行角度看，其缺陷主要表现在两 个方面： 第一、权利的模糊性和残缺性。土地使用权是全民所有制单位、集体所有 制单位、其他组织或个人依照法律规定，对国家所有的或集体所有的土地、森 林、草原进行占有、使用、收益的权利。纵观现行土地使用权制度，可以按使 用目的的不同，划分为以下几类：城镇国有土地使用权，国有耕地、林地、草 原的使用权，承包使用权，宅基地使用权等。农民土地使用权这里主要是指农 民的土地承包经营权和宅基地使用权。承包经营权是指农民对农民集体所有和 国家所有的依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业 的土地的承包经营权。2 0 0 3 年3 月1 日生效的中华人民共和国农村土地承 包法，赋予了农民长期而有保障的土地承包经营权利。该法案第一次从法律 上界定了农民在长达3 0 7 0 年的承包期内，拥有承包土地的使用权、经营权、 收益权、收益处置权和使用权的转让权或流转权等。宅基地使用权是使用权人 占有、使用集体所有的土地，在该土地上建造住房及其他附着物的权利。宅基 地使用权人享有对宅基地的占有与使用权、出租权、实施附属行为权、取得地 上建筑物或其他附着物的征用补偿权。同时也实际上享有宅基地使用权的转让 权、抵押权。虽然法律禁止宅基地使用权的单独转让、抵押，但是并没有禁止 或限制随宅基地上建造的房屋及其他建筑物所有权的转移而产生的宅基地使 用权转让或抵押。申请农村宅基地使用权，需要特殊身份，但是依合法方式转 让宅基地使用权，法律并未明确规定受让人的身份条件。通过买卖、交换、赠 与、继承等方式转让宅基地上的房屋或其他建筑物的所有权，也将不可分割的 一并转让宅基地使用权。 。陈宁论农村土地使用权的有偿转让，中外民商裁判网 1 3 单从上述规定来看，农民土地使用权是清楚完整的权利，体现了农民是土 地的真正主人的立法意图。然而，任何一种法律权利都不能在真空中单独存在， 它的真正实现还需要其他相关联的法律权利和法律义务的规定的协同作用。所 以，权利要切实有效，只有权利本身清楚完整还不够，还要求与它相关联的各 种权利也要清楚完整，而且它们之间的关系也应清楚明了，否则，这些权利实 际上就仍然还是模糊的、残缺的。土地使用权的基础是土地所有权，是土地 所有权派生的权利，两者关系密不可分。所以，土地使用权的权利状况离不开 土地所有权的权利状况。而现在的土地所有权是非常模糊的。首先是权属不具 体。现行的农村土地所有制结构是在1 9 6 2 年实行的“三级所有、队为基础 制度上确定的。“三级 即“乡( 镇) 、村、组 。从法律上看界线十分清楚。 但具体到每一块土地，所有制形式和所有权归属则比较模糊。具体属于哪个集 体所有是乡( 镇) 是村是组不明确。同时乡( 镇) 、村、组是行政单元，并不都是 经济学概念上的“经济集体 ，也不是法律概念上的“经济法人”。 其次是 主体不明确。目前无论是乡( 镇) 、是村、还是组，对土地所有权的产权均无具 体的土地产权证书予以界定和确认，无产权证就无土地产权的法律依据。这样 在一个乡( 镇) 范围内，其土地所有权可以是乡( 镇) 所有，也可以是村、组所有， 法律界定不清晰，随意性大。再其次是权能不清楚。在赋予了农民土地使用权 的具体的权能之后，集体所有权的权能有哪些? 由谁实现? 怎样实现? 都是一 片空白。最后是权利无保证。农民作为具体个体的所有者权利如何得到保证? 怎样实现农民对乡( 镇) 、村、组等集体“所有代表 的监督? 这些也缺乏制度 规定。土地所有权的模糊，导致农民土地使用权成了模糊残缺的权利。其一， 关系不清。表面看来土地所有权是土地使用权的基础，两者可以并行不悖，实 则关系并不清楚。农民集所有者、使用者、经营者三重身份于一身，也集所有 权、使用权、经营权三重权利在一起，这些权利的关系及其界限都还不清楚。 所以，对于农村土地承包经营合同的性质，在学术界就存在行政合同说、民事 合同说和经济合同说三种不同的观点。 其二，定位不准，权能不清。前述关 系不清，导致土地使用权定位不准，其具体权能的内涵与外延都不清楚，其权 “肖方l j h 集体十地所有权的缺陷及完善对策， , t 矽1 - 法学1 9 9 9 年筇4 期 蛐杜洞生农村土地制度的变革之路【n 】，中国宏观经济信息网 乜张英洪产权残缺、利益博弈与社会冲突 1 4 利的实现也受牵掣。其三，权利残缺。从立法意图来看，农民土地使用权要体 现农民土地所有者权利，土地使用权应该包含所有者的部分权能。但现实却是 “基层政权及乡( 镇) 、村干部掌握了绝大部分的土地处置权农民失去了土 地所有者的权利。农民与土地的关系仅只有法律意义上的承租关系。” 第二、权利的脆弱性。土地所有权与土地使用权的模糊残缺，成为一些入 侵犯农民土地财产权的“合理合法”的根据。圆农民失去了其土地的真正主人 的权利，农民土地使用权就成了脆弱的权利。这主要表现在两方面：其一就是 土地被大量侵占，农民土地使用权成空中阁楼。农户人口的变动、农村劳动力 的自由流动，同土地承包相对稳定产生矛盾。随着经济的发展和政策的放宽， 大量的农村劳动力特别是青壮年劳力已不愿意辈子捆在土地上，而开始了他 们自己对新生活道路的选择。有些是离土又离乡，加入了浩浩荡荡的打工队伍； 有些是离土不离乡，参与了本地乡镇企业的建设。这部分农民在职业上已经离 开了土地，但一般又不愿放弃他们已经得到的承包权，既不好好种地，又不能 不种地。因此，不少土地就出现了撂荒，而撂荒现象的出现，无疑大大影响了 土地的利用和效益的提高，使我国的农业生产出现了认为的“危机”。其二就 是农民的承包经营权受到侵犯。承包期过短，影响了农民的积极性，限制了 农业生产再发展。各地在土地承包中，普遍以十五年为一周期，在承包期内不 仅不让转让，而且还可以由集体自由进行调整。因此，各地农民普遍感到承包 权不稳定，怕政策变。而且在实践过程中，各地随人口增减，三年一动，原定 的十五年承包期，多项制度尚未落实即已到期。由于怕变，农民对土地的投入 普遍不足，只种不养，甚至实行掠夺式经营，造成土地肥力下降，土地板结， 次生盐碱化问题日趋严重，水利等农业措施长期失修，遇到旱涝灾害便无法抵 御，甚至颗粒无收，影响了农业生产的稳定和发展。 尽管农民有农村土地承包法，但实际上掌握了土地所有权的乡( 镇) 、村： 组干部也有“集体所有”、“发包方”的强大武器。因此，这些人就借“集体 所有 之名干涉农民的自主经营权，无偿收回或非法转让、出租农民承包的土 “张孝直 巾困农村地权的凼扰，战略与管理，2 0 0 0 年第巩期 浙江省法学会2 0 0 5 年课题和谐卒f ：会视野卜的失地农氏权利保障机制研究成果大地农民权利脆弱 性分析及“可行能力”考察，学海2 0 0 6 年理论版 1 5 地，违背农民意愿强行进行土地流转等，也借“集体所有 之名随意调整土地 承包期。国家规定土地的承包使用期在延长1 5 年的基础上再延长3 0 年不变。 而在现实生活中，农民的土地承包期不断地被调整。“三年一小调，五年一大 调”。频繁的调整，使土地经营周期人为缩短，不利于对土地保护，不利于农 民投资和经营，却有利于强势集团利用土地以权谋私、以权寻租，从中渔利。 因为承包期越短，对所有者越有利。有资料显示，通过“圈地热”使土地转移 用途产生的级差收益有3 万亿元之巨。这些本来应当与农民共享的“级差收 益”，由于现行法律语焉不详，而成为强势集团的“囊中之物”。值得注意 的是，侵犯农民土地承包权益的案件，随着经济形势的起伏而呈现出周期性变 化的规律。于是，农民单访或群体上访案件居高不下，成为时下影响社会稳定 与发展的重大难题。其三是农民的宅基地使用权连及房屋等私产也受侵害。我 国宪法规定了保护合法私有财产和征用补偿的基本原则，但是国家立法机关至 今尚未制定关于农村征用补偿的专门法律，以调整征用补偿法律关系。土地管 理法第四十七条涉及征用补偿问题，对土地征用的补偿费、安置补助费的规定 比较明确，有具体