（宪法学与行政法学专业论文）城中村自治法律规制.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 内容提要 “城中村 是伴随城市化、工业化的发展，在计划经济向市场经济转变过程中 出现的特殊城市现象。“城中村”的产生和发展有其深层次的原因。城市化长期滞 后于工业化，一方面使“城中村 成为了工业化的“收容所 ，为城市的发展提供 了大量的劳动力；另一方面由于城市管理的缺位，导致城中村的相关建设无序，基 础设施不配套，环境卫生脏、乱、差，严重影响了城市化的发展。城乡隔离的二元 制度不仅强化了“城中村”之乱，而且为“城中村 的改造增添了制度上的障碍。 近年来，学者们对城中村的研究主要集中在经济学和社会学方面的内容，在一 定程度上忽略了对法学方面的探讨。 “城中村 的出现，其一方面保留了大量“村 的痕迹，另一方面又正逐步被 纳入城市管理体制之中，在城中村改造过程中通过推行“撤村改居”等形式，使得 “城中村 自治逐步向居民自治进行过渡，但对于“城中村”自治这种自治形式如 何归类，有何要素，如何运行等问题，学术界鲜有论及。本文在论述“城中村产 生的原因、改造必要性的基础上，重点研究和分析了加强城中村自治建设的必要性， 通过探讨城中村自治的基本理论，分析了城中村自治的各个要素，其在基层自治制 度中的地位和意义，最后指出了在我国特殊国情下建设城中村自治所存在的突出问 题和笔者对这些问题的一些思考。通过城中村自治问题的探讨，以期为城中村改造 及综合治理提供些许帮助和启示。 关键字：城乡二元结构城中村基层自治 a b s t r a c t f 0 1 l o w i n gu r b 觚i z a t i o n 锄di n d u s t r i a l i z e dd e v e l o p m e n t ，1 ev i l l a g c i i lc i t i e si s s p e c i a lu r b a i lp h o m c l l o na p p e a r i n gw t l i l ep l 锄e de c o n o m yt m s f 0 m si n t om a f k c t e c o n o m y t h e r ea r ei t sd e 印r e a s o n si np r o d u c t i o na l l dd e v e l o p m 锄tf o r t h ev i l l a g ei nt h e c i t y u r b 趾i z a t i o nl a g sb e h i n di n d u s t r i a l i z a t i o nf o ral o n gt i m e 0 i i lo n eh 雒di tm a l ( e s “t l l ev i l l a g ei nm ec i 缈b e c o m et h ec o l l e c t i n gp o s to f 砌u s 仃i a l i z a t i o n ，柚dh a v e o f f e r c dal a r g en 啪b e ro fw o r k f 0 r c e sf 0 rd e v e l o p m e n to ft h ec i t y ；o nt h eo t l l e rh a i l d b e c 卸s eo ft h el a c ko fc i t ym a l l a g 锄e n t ，i tc a u s e sm ev i l l a g ei i lt l l ec 时t ob u i l d d i s o r d e r l y ，t h ei n 丘粥t m c t u r ei s 吼f i tf o rt h ec i 坝柚de i l v i r 0 姗e n t a ls 撕t a t i o ni sd i n y 锄d b a d a l lo fm e mi n n u e n c et h ed e v e l o p m e n to fu 1 b a n i z a t i o ns e d o u s l y t w oy ，u a ns y s t 锄 t 1 1 a ti s o l a t e di nu r b a i la n dn 髓la r e a sh a sn o to n l ys t 啪舀h e n e dm ev i l l a g ei nt h ec i 劬b u t a l s oa d d e dt h eo b s t a c l eo nt h es y s t e mf o rt h e 伽s f 0 肌a t i o no fv i l l a g ei nt l l 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阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权 中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通 过网络向社会公众提供信息服务。 作者签名：弘经 日期：珊鄹刁日 导师签名： 硼、太讥 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程 ，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库 中全文发布，并可按“章程中的 规定享受相关权益。匠壶途塞埕銮厦滥厦；旦圭生：旦二生；旦三生发查： 作者签名：乡也 峨矽黔s af 冬b 导师签名：勺用、众乜记 导师签名： f j 、众乜似 日期：勿口脚f 月石日 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 从广义上说，中国的城市居民自治和农村村民自治应当属于基层社会的社区自 治，这种自治体本身不是作为政权组织存在，而是在基层政权组织之下，由基层社 区的居民所组成的群众性自治组织。在社会转型时期，如何完善基层自治，加强社 区管理，是一个重大的课题。在新的历史条件下，在城市化建设发展中，完善基层 自治应是发展的主题，一切的发展应该围绕着扩大基层民主，保证人民群众直接行 使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活这个基本主题展开。 城中村自治应属于社区居民自治中的一支，具有基层自治的一般特征，同时由 于城中村改造与城市建设规划的种种原因，城中村自治又呈现出其一些独有的特 性。长期处在城乡二元结构下的中国，在经济快速发展，城市化水平日益提高，乡 村城市转型过程中出现许多问题，尤其是城市边缘的城市化及都市乡村都市化 所引发的问题，已被越来越多的人所关注。国内目前关于“城中村 的研究主要集 中于城市改造经验的总结上，内容涉及较广；另外，一些学者也从“城中村 的形 成背景、改造思路等角度进行了研究。 一、城中村概念、作用和影响 “城中村 是我国城市化进程中的特殊产物，具有复杂的历史背景和社会经济 根源。“城中村”原本是城市边缘的农村，后因城市发展的需要，征用农民的土地 进行城市建设，而保留下来的农村居民点成为“城中村 。“城中村”既区别于“城”， 又区别于“村”，它是“城市中的村庄 。广义而言，城中村是指农村的土地已纳入 城市总体规划发展区内，且农业用地很少或没有，居民也基本上属于非农化的村落。 狭义而言，城中村特指那些农地与居民早已非农化，村庄也已经转制为城市建设， 只是习惯上仍称为村的社区部落。本文涉及的城中村包含上述两层意思，城中村居 民职业结构与生存方式的主要指标已完成向城市社区的转型，但在基本素质上仍缺 乏城市社区的内涵特征。 城中村普遍存在基础设施薄弱、建设混乱、环境恶劣、治安复杂等问题，影响 了城市化进程的推进、城市整体功能的发挥和城市综合竞争力的提升，为此，城中 村常被形容为城市健康躯体上的“毒瘤”。政府出于公共利益的需要，调整城市规 划，扩充城市的区域空间，将城郊的农村纳入统一管理，这是城中村改造的最直接 动因。改造城中村，使其摆脱自身发展的不足并与周边城市环境衔接，促进城市发 展，已成为刻不容缓的任务。 国参见郑静：城中村不是多余的“阑尾”，同舟共进，2 0 0 6 年第3 期。 l 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( 一) 经济学、社会学对城中村的界定 目前学术界对“城中村”含义的界定并没有统一的认识，人们对“城中村的 定义也往往停留在具体描述的层面上。一般认为“城中村 是指那些已经纳入城市 总体规划所划定的城市范围之内，土地集体所有，行政上设立村民委员会且隶属于 乡镇，居民为农业户口且在习惯上仍称为“村”的社区居落。 因此，一个行政村成为“城中村”，至少应具有如下四个基本特征：( 1 ) 从地域 空间范围上看，“城中村”应该在城市总体发展规划所划定的城市范围之内( 2 ) 从土 地的所有权属来看，“城中村的土地是集体所有制而非国家所有，这一点是“城 中村”的核心特征之一，也是“城中村”问题的核心所在。( 3 ) 从行政体制上看，“城 中村”的基层组织仍然是村民委员会，在行政隶属上仍然是乡镇体制。( 4 ) 从居民 的户籍上看，“城中村 的居民仍然是农业户口，因此，在理论上他们仍然拥有耕 地，虽然耕地的数量实际上往往很少甚至已经没有，居民的收入也往往来自非农业 生产。 “城中村 的出现是一个较为普遍的现象，与城市化的进程有必然联系，沿海 城市和内地很多大城市目前都面临着“城中村问题。 ( 二) 城中村产生与类型划分 1 城中村的产生 “城中村 的历史长短不一，最长的可追溯到经济特区成立之初，而最短的不 过十年。城中村经过上世纪八十年代初的起步时期，经稳定时期至九十年代的快速 发展的膨胀时期，社会各界对城中村问题的重视程度日益提高，城中村改造工作也 不断深入和推进，学术界对城中村问题有了一定的共识。目前一般认为我国实行的 城乡二元土地制度是“城中村”产生的主要原因。有的学者认为，快速城市化时期 城市用地的迅速扩展和政府调控力度不足是“城中村”产生的根源固；有的学者则 认为，土地管理制度是城中村产生的直接原因。对于土地出让中经济补偿数额的多 少，“城 、“乡”双方并非总能顺利达成一致。为降低补偿成本，也为了避免处理 与“城中村”相关的一系列复杂的社会管理问题，城市在征地中有意避开城中村， ”参见周新宏：“城中村”研究综述，开放导报，2 0 0 7 年第l 期。 参见吴亮：城中村改造过程中1 竽在的问题及对策研究，西安建筑科技大学学报，2 0 0 5 年第2 期。 田莉：“都市里的乡村”现象评析兼论乡村城市转型期的矛盾与协调发展，城市规划汇刊，1 9 9 8 年 第5 期。 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 村镇也乐意保留原有的居住方式与社区关系，这是城中村产生的直接原因；著名 学者李培林认为“城中村的产生与城市土地和房屋租金收益的刺激有关圆。还有 一些学者，如刘中一等认为，以村籍为边界的高收入和高福利是城中村形成的重要 原因之一。 综合分析而言，就制度层面的原因，城乡二元土地制度是城中村产生的根源， 城乡分割的户籍制度与行政管理制度是城中村产生的重要原因。城中村的产生，主 要是受到我国城市化的制度背景城乡二元体制的影响。除此以外还受到一些非 制度性因素的影响，在二者共同作用力推动之下，促就了大量城中村的生成。这些 非制度性因素主要体现在历史、现实等多方面。 ( 1 ) 城乡二元土地管理制度 土地作为一种重要的资源，在我国一直实行公有制，并受到宪法保护。我国宪 法规定，我国土地实行公有制，具体有两种形式：一是国有，二是农民集体所有。 中华人民共和国农村土地承包法第1 2 条规定：“农民集体所有的土地依法属于 村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包 。这就界定了土地的 所有者和土地的产权主体是农村集体，农民个体则行使对农村土地的承包经营权。 土地承包法第3 2 条规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取 转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。也就是说，农民依法享有对土地的 使用权和一定的处分权。因此，农民所合法拥有的土地承包权是一种使用权、收益 权和处置权的结合，是一种实质的土地产权。我国长期以来推行的城乡二元土地管 理制度，是整个城乡二元体制的重要组成部分。这种土地管理制度既是为了配合户 籍制度，阻止农民向城市流动，也是出于我国生产力水平不高，人多地少的国情， 保留农村土地集体所有制可以使土地成为农民的最后生存保障。城中村在形成之 前，都是实行土地集体所有制。联产承包责任制的改革，使农民有了占有、使用、 处置土地收益的权力，农民只需要通过行政村的审批，就可以在集体规定的份额内 获得新的土地使用权、支配权，因而农民可以低价甚至无偿取得土地使用权。城市 的扩展使原处于城郊的农村土地地价迅速上升，从另一角度看，城中村及其村民成 为其受益者。 ( 2 ) 城乡分割的户籍制度 1 9 5 8 年1 月，全国人大常委会第9 1 次会议讨论通过了中华人民共和国户口 登记条例。该条例第1 0 条第2 款对农村人口进入城市做出了约束性的规定：“公 。郑静：广州城中村：形成、演变与对策，中国的选举与治理( 网站) ，2 0 0 2 一l o 一2 9 ， h t t p ：w w c h i n a e l e c t i o n s o r g n e w s i n f o a s p ? n e w s i d = 3 8 8 8 l 。 。参见李培林：巨变：村落的终结一都市里的村庄研究，中国社会科学，2 0 0 2 年第l 期。 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城 市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。 这一规定标志着我国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形 成。我国的城乡二元分割管理体制从此形成。身份限制的村民身份终身制一方面使 村民与土地之间的纽带固化，强化了村社区的内聚封闭性；另一方面造成了城乡居 民之间在就业、医疗、教育、社会保障等方面一系列的生存差异。国家目前每年为 城镇居民提供了上千亿元的社会保障( 养老、医疗、失业、救济、补助等) ，国家 之所以能做到这一切，是因为它将占人口8 0 的农村人口排除在这些福利保障制度 之外，国家既无力将福利保障制度延伸到农村，也无力让大批农村人口进城分享市 民的福利保障。对于广大农民而言，生老病死几乎没有任何保障，农民还要上交乡 村统筹为五保户、烈军属提供救助救济，农民唯一可以依靠的保障便是土地。传统 的家庭保障形式和土地保障形式仍然是农村最重要的保障形式。城乡二元结构的社 会保障体制以及农村社会保障整体贫弱的社会现实造成了农民对土地的严重依赖， 土地成为了农民社会保障的主要来源。随着城市化“农转非 、“村改居”进程的推 进，大量村民成为了既没有纳入城市保障体系又丧失了土地资源的边缘群体。他们 既丧失了土地所带来的社会保障权利，同时又无法享受与城市居民同等的社会保障 权利，从而面临着极大的社会风险。他们或抗拒征地或非法使用土地，成为阻碍城 市化进程、影响边缘区社会稳定的重要因素。二元化的户籍管理制度对城中村的形 成有重要影响。在城中村形成之前，村民因为农业户籍而长期被排斥在城市化和工 业化进程之外，原本可以在城市化过程中陆续融入城市社会生活的他们却被户籍制 度“锁定 在土地上。然而，在市场化改革不断深化的背景下，户籍制度改革的滞 后却使得原有的村民由边缘化人群迅速转变为既得利益群体。当这种新的利益分配 格局形成以后，单纯对户籍制度的改革已经很难彻底改变城中村的经济社会结构 了。 ( 3 ) 城乡二元行政管理制度 城乡二元行政管理制度也是我国特有的一种行政管理模式，它是建立在城乡二 元的户籍管理制度基础上，与二元经济结构相对应的公共行政管理办法，其基本特 征是城市行政组织负责管理和服务非农业户籍的市民，而农村行政组织则负责管理 和服务农业户籍的村民。目前，城中村的管理体制基本上是一种以村党支部为核心， 以村委会为主体，以村企业公司为实体，各种群众组织并存的混合管理体制。这种 管理体制的特点是：一是党、政、企高度合一，党支部、村委会、村企业公司三种 组织架构，基本上是三块牌子一套人马。二是这种管理体制在组织上基本处于一种 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 封闭性的状态，游离于城市的管理体系。三是职能上的全能化，村两委成了管理全 村政治、经济、思想、生活等职能的小政府，对村民实行一种统包统揽的全方位全 能化管理。由于我国的农村社区具有特殊的血缘、地缘关系，村委会作为农村行 政管理组织，在城中村村民和上级城市政府进行博弈的过程中处于一种极其微妙的 地位。村委会在执行上级命令时，常会以保护村庄局部利益为取向而使政策“走样”。 城中村集体资产处置的困难和城中村彻底城市化的难度与这一情况有很大的相关 性。 ( 4 ) 历史因素 村庄是一个以血缘、亲缘、宗缘、地缘等社会关系网络构成的生活共同体，城 中村也不例外，原有的社会关系网络并没有因此而发生断裂，仍然是一个由血缘、 亲缘、宗缘和地缘关系结成的互识社会。但是，在受到都市化影响日益深入的今天， 村民的社会关系网络也发生了一些微妙的变化。邻里之间的交往不再是同一房支亲 戚间的守望相助，曾经熟识的面孔已被出租屋里的陌生人代替。这种变化使邻里关 系表面化，很少来往走动。中老年的交际圈基本保留了原本的范围，而在外工作的 年轻人，地缘和业缘决定了他们有着较为开阔的交往空间。城中村虽然耕地已经日 渐减少，但是由于保留了宅基地，所以基本上没有改变其聚族而居的原生形态，因 此对村民来说，没有产生适应的落差，更没有形成强烈的心理冲撞。固有的生活空 间，不曾改变的亲族网络，使他们的生产方式和生活方式实现了平稳的过渡。村民 在宗族的认同中，寻找着往日的亲情；在农业社和村庄的认同中，享受着既得利益。 村民在与都市文化的互动中，没有丧失固有的行为方式和交际范围，而是在维系初 级关系的同时，又平添了许多次级的联系。因此，在渐进的都市化过程中，村民始 终立足于以血缘、地缘为核心的互识社会，平稳地进行着社区文化的再创造。 ( 5 ) 现实因素 外来打工人口的剧增，促进了城中村廉价出租屋市场的繁荣。由于我国城市长 期采取“重生产、轻生活”的建设方针，加上多数城市政府财力有限，老城区内的 生活设施难以承载这些突如其来的外来人员。城中村利用良好的地缘优势和几乎不 计成本的土地，填补了这一巨大的廉价出租屋市场缺口。外来人口为什么以城乡结 合部作为他们进城的落脚点? 又是什么机制保障他们得以长久居住于此? 外来人 口在城乡结合部的聚居，事实上是他们和当地社会互相选择的结果，是彼此互有需 。王迪： 我国城郊乡镇加快推进城市化进程的研究，吉林大学2 0 0 4 年硕士论文，中国优秀硕士学位论文全 文数据库，h 【f p ：w w w c nk i n e t 。 o 吴亮：城中村改造过程中存在的问题及对策研究，西安建筑科技大学学报，2 0 0 5 年第2 期。 囝许强：深圳市“城中村”改造分析研究，重庆大学2 0 0 5 年硕士论文，中国优秀硕士学位论文全文数据 库，h t t p ：w w w c n k i n c t 。 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 求，互相交换优势资源，互惠互利的过程。城乡结合部地区对外来人口的优势，在 于它在城市中所处的边缘位置，以及由这种位置所带来的种种资源和人文环境，为 大量涌入城市的外来人口提供了城市规范的制度体系所不能提供的生存条件和发 展空间。比如距离城市较近，做生意尚属便利；有大量空闲的、可供自由租用的房 屋和经营用地；低廉的租金；相对较多的就业机会；较为薄弱和松散的社会控制和 管理体系以及这里对于初入城市的农民来说相对较为熟悉，可提供心理缓冲过程的 文化环境，等等。因此，城中村的存在也是有着积极意义的。外来人口的涌入虽然 给这一区域带来了纷乱的社会秩序，肮脏的环境等等，但也带来了极大的经济利益。 一些当地的村民既无土地，又不外出工作，纯粹靠房租过着舒适和悠闲的日子，成 为地地道道的依靠“吃瓦片 为生的“食租阶层。 综合分析，由于我国特有的城乡分割的户籍制度、城乡二元土地管理制度、农 村社会保障制度的失等制度性原因，我国农村城市化进程中出现了“城中村 这一 特殊社会现象。 2 、城中村类型划分 “城中村”是一个动态的概念。由于城市的影响，“城中村”的范围在不断缩 小，“城中村的土地利用类型置换频繁。它的数量随着不同时期的经济发展和不 同地区城市建成区的不断扩大而逐渐增加。“城中村 既是城市化的产物，也会随 着城市化的进程而消失。 从不同的角度可把城中村分为不同的类型，比较流行的划分主要有三种：按照 村庄的建筑外观把城中村归为旧村古貌、空心村、农民新村三种形式；按照城中村 入城的时间不一，把城中村分为全融入型、半融入型、未融入型三类；按照地域位 置的区别把城中村分为乡村型、城乡交错型、城市型三种类型。本文拟对当前城中 村自治问题进行探讨，由于各地城市化脚步的差异，这些分类对于城中村个案研究 是非常有意义的，但就城中村这一城市化过程中的特殊阶段而言，这些分类所展现 出来的不过是城中村在其发展过程中存在的各种形态，随着时间推移和城市化进 程，各种形态之问依次转化，可以预见，城中村改造工作的不断深化，城中村这一 社会现象最终将融入城市化过程中，最终呈现出“城中村”的形态将表现为农民新 村、全融入型、城市型。简而言之，城中村最终必将融入城市生活之中，成为城市 的一部分，从深圳、郑州等城中村改造的实践可见一斑。 。李玉军：“城中村”改造问题与对策，南京理工大学学报( 社科版) ，2 0 0 5 年第4 期。 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( 三) 城中村在城市化过程中的作用和影响 城市化是非农生产力在商品交换推动下从农业经济中分离出来而独立发展、空 间集聚的必然规律，在本质上是经济社会结构变动的过程。在此过程中，农业人口 比重逐渐下降，工业和服务业人口比重逐步上升，人口和产业向城市集聚，生产方 式、交换方式和生活方式向规律化、集约化、市场化和社会化方向转换。资料证实， 当城市化水平达到5 0 时，城市文明普及率达7 0 9 6 ，即实现了城乡融合。 马克思和恩格斯曾经指出：“一切发达的、以商品交换为媒介的分工基础，都 是城乡的分离，可以说，社会的全部经济史，都概括为这种对立的运动 ，“现代 的历史是乡村城市化，而不像在古代那样，是城市乡村化。法国著名农村社会 学家孟德拉斯在他的经典著作农民的终结中指出，“2 0 亿农民站在工业文明的 入口处，这就是在2 0 世纪下半叶当今世界向社会科学提出的主要问题 ，工业化 和城市化的铁律打破了原有的平衡，震撼和改变了整个社会结构。城市是政治、经 济、文化中心，它集中体现了国家的综合国力、政府管理能力和国际竞争力。衡量 一个国家先进与否，城市化是一个重要的标尺。2 0 0 1 年诺贝尔经济学奖获得者斯蒂 格列茨认为，新世纪对于中国来说有三大挑战，居于首位的是中国的城市化进程。 他提出：“中国的城市化将是区域经济增长的火车头，并产生最重要的经济利益。 从我国现代化进程而言，城市化是转移农村剩余劳动力、提高农民收入水平、 改造村落社会结构和社会发展的必由之路。城市化既是农村人口向城市地区的流动 和积聚，也是农村社区向城市社区的过渡和转型，同时也是城市文化向各个领域， 尤其是向农村地区的传播和影响。城市化引发的是全面、系统和深刻的社会变迁， 而在其初期，更多地表现为城市在土地面积上的机械扩张。自改革开放以来，随着 我国国民经济的高速增长，城市化的进程明显加快，城市化水平的迅速提高以及大 城市的迅猛发展，一方面促进了城市经济、文化和科技的发展，孕育了现代文明城 市，另一方面也导致了一些城市不同程度地染上了“城市病”。城市是一个人口积 聚、产业积聚、环境污染集中的区域，城市的发展必然会引发一系列问题，其中“城 中村 问题是城市发展引发的一个新的问题，也是我国城市化过程中的一种普遍现 象。 国转引自陈之泉：关于城乡一体化的思考，重庆建筑人学学报，2 0 0 0 年第3 期 回转引自饶会林：城市经济学，东北财经大学 i j 版社，1 9 9 9 年版，第4 5 页。 参见孟德拉斯：农民的终结，中国社会科学f l ：版社，1 9 9 1 年版，1 6 页。 转引自王亚芬：城市化是中国财富涌流的载体，科学时报，2 0 0 3 年第l 期。 7 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( 四) 城中村存在的问题分析 城中村的存在是当前我国城市面临的一个普遍问题。在各地城市建设步伐加 快、市容市貌不断改观的同时，城中村与城市发展整体需要之间的矛盾也日益突出， 已经成为制约城市化进程和全面建设小康社会的主要“瓶颈”因素之一。如果不妥 善解决城中村问题，我国的城市化进程就会受到影响。城中村存在的突出问题主要 表现在以下几个方面。 1 、经济方面 ( 1 ) 土地产权不清晰。土地产权是土地所有权、使用权、经营权、收益权等 组成的土地权利的总和。党的十一届三中全会以后，我国农村土地产权制度发生了 深刻变革。但是随着社会经济发展，目前农村土地产权制度已经远远不能适应农村 经济社会发展需要，主要体现在农村集体土地所有权、使用权、经营权、收益权等 权利不明晰，集中表现为集体土地所有权主体不明确。虽然宪法和土地管 理法规定农村土地归乡、村、组三级经济组织所有，但是在城中村改造过程中， 一些地方的村级集体经济组织早已解体，实际上并不存在。这种集体经济组织缺位 的状况，使得土地所有权经常成为“政府所有 ，法律上规定的集体土地所有权与 农户经济上拥有的所有权事实上是分离的。由于土地所有权主体不明晰，许多地方 在征地过程中对农村集体土地所有权的补偿缺乏依据。在土地征用过程中利益博弈 各方遇到权利时，各个主体相互争夺；遇到责任时则相互推诿，无人责任。因此， 当前在土地征用、开发、流转和补偿分配中存在严重的权力越位，存在公权侵犯私 权、行政权侵犯财产权的现象，使农民遭受不公正的待遇。圆 ( 2 ) 土地使用效率低下。城中村拥有资源，尤其是城市发展的稀缺资源 土地，但是这种稀缺资源并没有得到有效利用。城中村的各种建筑物密集无序，楼 群偏矮，容积较低，以单门独户的传统建筑模式为主。由于缺乏统一的规划建设， 导致了城中村土地的使用效益严重偏离地租规律，高地租的土地只能低效率使用， 难以发挥土地最大的经济效益。例如，武汉城中村目前农田已经很少，土地大多分 散在农户手里，一些村集中部分土地划定为农村产业用地。但是，在这些已经集中 的产业用地上，除了少量租给外地老板办厂开店外，大多数产业用地无法有效使用， 造成了资源的浪费。土地的分散零星布局，土地使用手续办理困难等原因也导致了 函廖小军：城市化中失地农民与制度安排的合理化，社会科学辑刊，2 0 0 5 年第4 期。 圆参见中国法制报道：武汉洪山区城中村改造补偿同村人待遇却不同，腾讯网新闻网， h t t p ：n e w s q q c o n l ，“2 0 0 8 0 2 l8 枷1 7 0 0 h t i l l 。 8 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 近郊土地利用率低下。 ( 3 ) 对城市经济的负面影响。首先，城中村的违章建筑对土地和房地产市场 构成影响。一方面，城中村的土地属于集体所有，城中村集体组织和个人在建房时 不需要交纳一般开发项目的土地出让金、配套费、报建等费用，成本低廉。城中村 的物业主要有场地、商铺和出租屋，这种低成本的房产进入市场，对房屋租赁市场 造成了冲击。另一方面，城中村的存在也降低了周边商品房和整个城市房产价格， 很多居民不愿意购买靠近城中村的商品房。大量城中村的存在，影响了整个城市的 房地产业和物业价值。由于城中村的出租房大多数没有产权，也没有具体可行的管 理和税负规定，因此在税收管理上存在很多漏洞，致使国家在土地和房屋上的税收 流失严重。其次，制假售假、无证经营人员在城中村聚集现象较为严重，冲击了正 常的市场生产经营秩序。2 0 0 5 年1 0 月，武汉警方在后湖乡淌湖村查获捣毁一个制 假贩假窝点。一对湖南娄底的中年男女，2 0 0 5 年初来到淌湖村，开始制贩假证、假 户口等，每个卖1 5 至2 5 元，其中假土地证每个卖3 0 元。民警从租房处搜出假证、 假章2 0 0 0 余件套，以及2 0 0 多个假公章模具及编号目，其中不仅有部队、大专院 校、政府、商业机构专用章，还有7 3 家派出所公章。 2 、社会方面 ( 1 ) 治安形势严峻。城中村出租屋聚居了大量缺乏有效管理的外来人口，成为 滋生“黄赌毒的温床，恶性事件屡屡发生。由于外来暂住人口和流动人口成分复 杂，甚至其中夹杂了一些负案在逃犯罪分子，流动人口成为主要犯罪群体，造成犯 罪率迅速上升，特别是危害较大的抢劫、盗窃、凶杀等刑事犯罪明显增加，并向暴 力化、团伙化、智力化发展，对社会的危害性加大。据深圳市公安局2 0 0 4 年第一 季度的案情通报，“深圳市第一季度共立刑事案件2 3 1 6 0 宗，比去年第四季度下降 3 2 3 ，全市一些出租屋较集中的地方治安问题仍然较多，发生在出租屋的杀 人案件占全部杀人案件的4 1 2 。”此外，城中村也成为诱发卖淫嫖娼、聚众赌博、 打架斗殴等社会不良现象的温床，严重污染了社会环境。 ( 2 ) 安全隐患严重。城中村中存在大量“牵手楼”、“一线天 ，加上城中村内 电线的走向横七竖八，街巷狭窄弯曲，消防设施的配备严重不足，消防通道不合规 格或堵塞，有些地方消防车根本无法进入，存在着严重的消防隐患。另外城中村也 缺乏防雷防震等安全设施。 慎海雄：城中村改造的“绍兴模式”：顺势而为，让利于民，新华网浙江频道( 2 0 0 6 2 一1 9 ) ， h t t p ：枷，、 n ，z j x i n h u a n e t c o n l n e w s c e n t e r 2 0 0 6 - 0 2 2 0 ，c o n t e n t - 6 2 7 9 0 2 5 1 h t m 圆深圳市社会科学院课题组：深圳城中村的现状问题与对策研究，特区理论与实践，2 0 0 4 年第3 期。 9 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( 3 ) 超生“游击队的避风港。由于封建伦理意识根深蒂固，那些执意要违反 计划生育法规在原居住地又无法继续待下去的人，采取了出走他乡，四处躲藏的对 策，城中村成为他们安全的落脚点。遇到当地政府有关部门组织的大清查时，他们 便转移到另一处的城中村安然无恙地继续生活下去。而城市各级计划生育管理部 门，囿于条件的限制，无法把各种有效措施延伸到分散且隐蔽的城中村出租屋，让 违反计划生育政策的外来人员钻了空子。 ( 4 ) 无牌游医的大本营。城中村有许多小诊所，无牌游医租几平方米的房子， 摆一张台，搭一张小木床，拉一块白布，支一个吊瓶架就开张，虽然设施相当简陋 却生意兴隆。政府医疗卫生管理部门虽然也组织人员入村清扫，但却总是“今天扫 完，明天又开”。 ( 5 ) 城市规划、建设和管理盲区。城中村的用地和建设缺乏统一规划管理，违 法用地和违章建筑屡禁不止，建筑杂乱无章，建筑物的间距、通风、采光等均不符 合要求：道路狭窄，管理杂乱，给排水设施差；环境卫生、公共绿地、教育、生活 服务等公共配套设施缺乏。 3 、村民观念方面 ( 1 ) 经济观念的转变。与传统农村以农业为主的产业结构不同的是，城中村的 产业结构非农化，第三产业地位突出，房屋出租、分红和经营性劳动是村民主要的 经济来源。村集体也有大量的土地、房产等物业租金收入。集体经济的实力各地差 距较大，发达地区的城中村拥有雄厚的集体资产，如广州的石牌村原村民9 0 0 0 多 人，每年村集体平均纯收入2 4 9 0 0 0 万元，税收5 0 0 8 0 0 万元，日常行政支出几百 万元，用于社会事务的公共支出1 0 0 0 多万元，剩下可供分红的利润4 0 0 0 5 0 0 0 万 元，村民每人每年至少有上万元的分红。 ( 2 ) 文化融入。城中村地处城市内部或边缘，村民已经“洗脚上岸 ，摆脱了 日出而作、日落而息的生活方式。随着城市化的不断发展，村民的生活水平有了较 大提高，其生活与消费观念与城市居民相差不大，过去单一的传统农村生活方式逐 渐被丰富多样的现代生活所取代。但是由于村落传统思想观念的影响，小农思想严 重，与现代都市生活的要求有一定差距。协作意识淡漠，现代市场机制在这里变得 扭曲。内外困境使村民思想趋于保守，盲目趋利的行为损害了公共环境和公共利益。 ( 3 ) 村民发展。由于缺乏技术和经商经验，就业机会竞争力弱，许多村民依靠 房屋出租生活。出租屋经济引发了“食利阶层”与“二世祖”现象的出现，助长 国李培林：巨变：村落的终结都市里的村庄研究，中国社会科学，2 0 0 2 年第3 期。 。李培林：村落的终结羊城村的故事，商务印书馆，2 0 0 4 年版，第1 2 页。 1 0 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 了好逸恶劳的社会风气，这种生存方式及生活环境对村民及其后代的发展会带来不 利影响，失去土地的农民也丧失了追求自我发展的动力和机会，不利于农村的城市 化与现代化。 “城中村”暴露出的一系列问题是城市化过程中产生的社会问题，它的存在不 利于改善投资环境和城市形象，也与建设现代化城市的目标不符。因此，改造城中 村势在必行。改造城中村就是要加快城中村城市化发展，使其早日融入城市社会， 但是中国农村根深蒂固的小农思想，封闭意识，使得城中村在步入城市生活过程中 停滞不前，直接影响城中村改造的进程。而且在推行城中村改造过程中往往忽视对 其居民管理模式改造，改造过于注重经济，过于注重形式，必须加强城中村自我改 造，强化城中村自治建设，引导居民参与城中村改造，加强城中村的自我管理， 自我服务，才能从根源上解决城中村带来的诸多社会问题，推进城中村改造的顺利 进行。 o 朱文蔚：城中村改造应吸引居民参j ，深圳特区报，2 0 0 6 年1 0 月2 5 日。 1 1 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 城中村自治权的行使 “自治一词源于希腊语a u t o n o m i e s 。它有两层涵义：一是独立自主，人民自 己管理自己的事物；二是国家的某部分独立自主地进行管理，意味着一定的国家集 权与地方政府分权：“自治 的英文为“s e l f g o v e r n i i l e n t ，根据布莱克维尔百 科全书的解释，“s e lf - g o v e r n m e n t ”是指某个人或集体管理其自身事物并且单独 对其行为和命运负责的一种状态。自治的另一含义是与“白决”相关的概念，即 “s e l f d e t e 硼i n a t i o n ，布莱克维尔政治学百科全书对其解释为：一种论证个 人或团体的自主和独立的正当合理性的激进学说。该学说认为个人或团体具有独特 的个性和自由意志。我国法学界多从两个角度理解自治的涵义：一是从学理角度。 认为自治是法律主体在一定范围内的意思和意志的自由和自主；二是从法律规定的 角度。认为在我国，自治仅指宪法和法律明确规定的自治制度，否则，容易将自治 制度不恰当的扩大。 笔者认为，准确地理解自治的涵义必须明确：自治的主体是居民( 村民) 。根 据布莱克维尔政治学百科全书的解释，自治的主体既包括个人也包括集体，社 区居民自治属于集体自治；自治的核心是居民权利表达与实现的法制化、民主化、 程序化；自治的对象包括与居民权利有关的所有活动和所有事务；自治有别于自决， 自治着眼于宪政，是对内的统一性把握；自决着眼于民主，是对外的独立性把握； 自治是人权的反映，现代宪政和法治以保障和尊重人权为其核心内容，自治是保障 和实现人权的根本方式，也是以人权为核心的。据此，自治应是一集体或群体以保 障和实现人权为核心，在一定程度和范围内自己当家作主、管理和支配自己的事务 具有法律意义的民主组织形式。 中国目前调整基层自治的法律规范有两个层次的法律渊源。一是1 9 8 2 年现行 宪法第1 1 1 条的规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村 民委员会是基层群众性自治组织”。二是村委会组织法与城市居民委员 会组织法，这两部法律是中国基层自治的基本法律依据，它比较详尽的规定了基 层自治的基本制度。另外，在城市居民委员会组织法第2 2 条中还明确规定：“省、 自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据本法制定实施办法。”这也是 调整基层自治的法律渊源。 城中村自治相关基本理论，应该属于基层自治理论的一支。当前我国基层自治 。转引自崔智友：中国村民自治的法学思考，中国社会科学，2 0 0 1 年第3 期。 1 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 形式主要是村民自治与居民自治，分别以宪法及村民委员会组织法、城市居民 委员会组织法为依据。“城中村”作为一种特定时期的特定基层自治组织，由于 其在组织形式及习惯上更接近于村民自治，而且相对居民自治而言，城中村在“撤 村改居”之后，其居委会组织工作往往由原村民委员会整体替换，因而习惯上和现 实上保存了更多的“村”的痕迹。当前，城中村改造工作正在逐步推进，完全融入 城市生活，建立城市化管理机制