（宪法学与行政法学专业论文）政府解决纠纷机制研究.pdf

摘要 摘要 我国当前正处于社会转型期，社会纠纷呈现出多样化、不断增加的态势。多元化纠 纷解决机制的建立是适应社会发展趋势的。在多元化解决纠纷机制中，政府负有重大责 任，化解社会矛盾、解决各类纠纷是现代政府的重要职能。然而，我国的政府解决纠纷 机制无论是在体系的架构上、各制度间的衔接、整合上还是在各具体制度自身的建构上， 都存在着突出的问题。因此，整合、协调现有的政府解决纠纷资源，建立健全高效、便 捷和成本低廉的政府解决纠纷机制，通畅政府解决纠纷渠道，使其具有较大的系统性、 包容性、合理性和可操作性，是我国实施依法行政所要面临的一项重大课题。 本文第一章主要介绍了政府解决纠纷的基本理论，由纠纷存在的多样性、广泛性， 以及政府的角色、地位、职能导出政府解决纠纷的必要性、可行性、优越性，并对政府 解决纠纷的范围作出界定。第二章对国外政府解决纠纷机制，如英国的行政裁判所制度、 美国的行政法官制度、法国的行政救济制度、德国的异议审查制度、日本的苦情处理制 度进行简要介绍，以显示出各种制度的特点和不同的发展格局，并进行比较，取其精华 加以吸收利用。第三章在对现存各种解决纠纷机制的制度构成进行介绍分析后，试图深 入探讨各种制度存在的问题，并对政府解决纠纷机制存在的共性问题进行归纳总结。第 四章是本篇文章的重点，试图对如何在现有政府解决纠纷机制的基础上，进行整合与创 新，增强多元化解决纠纷机制的合力，构建合理的多元化纠纷解决机制，提出若干意见 和建议。 关键词多元化纠纷解决机制政府解决纠纷机制政府职能整合完善 a b s t r a c t a b s t r a c t o u rc o u n t r yi sb e i n gp l a c e di nas o c i a lt r a n s f o r m a t i o np e r i o da tp r e s e n t ，t h es o c i a l d i s p u t ep r e s e n t st h es i t u a t i o nw h i c ht h ed i v e r s i f i c a t i o n , u n c e a s i n g l yi n c r e a s e s d i v e r s i f i e d d i s p u t es o l v e st h ee s t a b l i s h m e n to fm e c h a n i s mt oa d a p tas o c i e t yd e v e l o p m e n tt e n d e n c y i n t h ed i v e r s i f i c a t i o ns o l v i n gt h ed i s p u t em e c h a n i s m ，g o v e r n m e n th a sa l li m p o r t a n tr e s p o n s i b i l i t y t om e l tt h e s o c i e t yt ob ec o n t r a d i c t o r ya n ds o l v ee a c h k i n do f d i s p u t e h o w e v e r , t h e g o v e m m e n to fo u rc o u n t r y sr e s o l v i n gd i s p u t em e c h a n i s mr e g a r d l e s si sa tt h es t r u c t u r eo f s y s t e mu p ，e a c hs y s t e mo fl i n ku p ，i n t e g r a t eu ps t i l li ne a c hc o n c r e t es y s t e mo n e s e l fo f c o n s t r u c t i o no rp u r c h a s eu p ，a l le x i s ta l lo u t s t a n d i n gp r o b l e m 。t h e r e f o r ei n t e g r a t i n ga n d m o d e r a t i n ga l le x i s t i n gg o v e r n m e n tt os o l v ead i s p u t er e s o u r c e s ，e s t a b l i s h e sp e r f e c th i g h l y e f f e c t i v e ，c o n v e n i e n c ea n dt h ec o s ti n e x p e n s i v eg o v e r n m e n ts o l v e st h ed i s p u t em e c h a n i s m , t h eu n o b s t r u c t e dg o v e r n m e n ts o l v e st h ed i s p u t ec h a n n e l ，e n a b l ei tt oh a v ea b i g g e rs y s t e m a t i c c h a r a c t e r i s t i c ，c o n t a i n i n g ，t h er a t i o n a l i t ya n dm a n e u v e r a b i l i t y ，i so u rc o u n t r yi m p l e m e n tb y l a wa d m i n i s t r a t i o nw a n tt of a c eo fa ni m p o r t a n tt o p i c t h ef i r s tc h a p t e ro ft h i sa r t i c l em a i n l yi n t r o d u c e dt h eg o v e r n m e n ts o l v e st h ed i s p u t e e l e m e n t a r yt h e o r y ，h a st h em u l t i p l i c i t y ，w i d e s p r e a db yt h ed i s p u t e ，a sw e l la sg o v e r n m e n t s r o l e ，t h es t a t u s ，t h ef u n c t i o nd e r i v et h eg o v e r n m e n tt os o l v et h ed i s p u t en e c e s s i t y ，t h e f e a s i b i l i t y ，t h es u p e r i o r i t y ，a n ds o l v e st h ed i s p u t es c o p et ot h eg o v e r n m e n tt om a k et h el i m i t s s e c o n dc h a p t e rs o l v e st h ed i s p u t em e c h a n i s mt ot h eo v e r s e a sg o v e r n m e n t ，l i k ee n g l a n d s a d m i n i s t r a t i v ec o u r ts y s t e m ，u s sa d m i n i s t r a t i v ej u d g e st h es y s t e m ，f r a n c e sa d m i n i s t r a t i v e r e l i e fs y s t e m ，g e r m a n y 。so b j e c t i o ne x a m i n a t i o ns y s t e m ，j a p a n sb i t t e m e s si n d e p e n d e n ts y s t e m c a r r i e so nt h eb r i e fi n t r o d u c t i o n ，d e m o n s t r a t e de a c hk i n do fs y s t e mt h ec h a r a c t e r i s t i ca n dt h e d i f f e r e n td e v e l o p m e n tp a t t e r n ，a n dc a r r yo nt h ec o m p a r i s o n ，t a k e si t se s s e n c et op e r f o r mt o a b s o r bt h eu s e t h i r dc h a p t e ri nc a r r i e so nt h ei n t r o d u c t i o na n a l y s i sa f t e rt h ee x t a n te a c hk i n d o fs o l u t i o nd i s p u t em e c h a n i s ms y s t e mc o n s t i t u t i o n ，a t t e m p t st h o r o u g h l yt od i s c u s se a c hk i n d o fs y s t e me x i s t e n c et h eq u e s t i o n , a n ds o l v e st h e d i s p u t em e c h a n i s me x i s t e n c eg e n e r a l c h a r a c t e rp r o b l e mt ot h eg o v e r n m e n tt oc a r r yo nt h ei n d u c t i o ns u m m a r y f o u r t hc h a p t e ri s n a b s t r a c t t h i sa r t i c l ek e yp o i n t ，h o wa t t e m p t st os o l v ei nt h ed i s p u t em e c h a n i s mf o u n d a t i o ni nt h e e x i s t i n gg o v e r n m e n t , c a r r i e so nt h ec o n f o r m i t ya n d t h ei n n o v a t i o n , t h e e n h a n c e m e n t m u l t i p l i c a t i o ns o l u t i o nd i s p u t em e c h a n i s mj o i n te f f o r t ，c o n s t r u c t st h er e a s o n a b l em u l t i p l e x d i s p u t et os o l v et h em e c h a n i s m ，g i v e sc e r t a i nc o m m e n t sa n d t h es u g g e s t i o n k e y w o r d st h em e c h a n i s mo fm u l t i p l e xd i s p u t er e s o l u t i o n t h eg o v e r n m e n ts o l v e st h ed i s p u t em e c h a n i s m t h eg o v e r n m e n tf u n c t i o nt h ec o n f o r m i t y t h ec o n s u m m a t i o n 1 1 i 河北大学 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得河北大学或其他教 育机构的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了致谢。 作者签名： 学位论文使用授权声明 本人完全了解河北大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存 论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年月日解密后适用本授权声明。 2 、不保密口。 ( 请在以上相应方格内打“ ) 保护知识产权声明 本人为申请河北大学学位所提交的题目为( 的学位论文，是我个人在导师() 指导并与导师合作下取得的研究成果，研 究工作及取得的研究成果是在河北大学所提供的研究经费及导师的研究经费资 助下完成的。本人完全了解并严格遵守中华人民共和国为保护知识产权所制定的 各项法律、行政法规以及河北大学的相关规定。 本人声明如下：本论文的成果归河北大学所有，未经征得指导教师和河北大 学的书面同意和授权，本人保证不以任何形式公开和传播科研成果和科研工作内 容。如果违反本声明，本人愿意承担相应法律责任。 声明人： 作者签名： 导师签名： 日期：年月日 引言 己i吉 ji 仁j 我国当前正处于社会转型时期，随着经济利益和纠纷主体的多元化、价值和文化传 统的多元化，社会纠纷的总量不断增加，传统中以法院为中心的解决纠纷机制向以个人 选择为中心的多元化纠纷解决机制转变。面对这种形势，我们应当有效的运用各种纠纷 解决方式，建立多元化的纠纷解决机制，实现多种纠纷解决方式的功能相济、有机衔接 与融合。而在这之中，政府解决纠纷的功能不是退却了而是加强了。“在多元化解决纠 纷机制中，行政机关负有重大责任。因此，建立健全高效、便捷和成本低廉的防范、化 解社会矛盾机制是我国实施依法行政所要面临的一项重大课题。”n 2 4 3 本文的研究目的在于对我国的政府解决纠纷机制进行较全面的探索分析，整合、协 调现有的政府解决纠纷资源，通畅政府解决纠纷渠道，使不同的纠纷处理机制具有较大 的系统性、包容性、合理性和可操作性，期望能发挥政府解决纠纷机制在解决纠纷中的 积极作用，对目前日趋紧张的纠纷态势能有所缓解。 在全面推进依法行政实施纲要推出之后，一些学者对多元化解决纠纷机制进 行了分析、研究。但是，从政府职能出发，以研究政府解决纠纷机制存在的问题与整合 政府多元化解决纠纷机制为取向的相关研究、制度设计还是很薄弱的。因此，极有对政 府解决纠纷机制研究的理论必要性。在实践方面来说，化解社会矛盾、解决各类纠纷是 现代政府的重要职能，对弥补司法不足、维护社会公正、提高行政效率、构建和谐社会 有着重要作用。但由于政府解决纠纷机制在独立性、范围、程序等方面不够完善，同时 信访、调解、裁决、复议等纠纷解决方式之间缺乏衔接和整合，制约着政府化解纠纷功 能的全面发挥。所以，对多元化纠纷解决机制的整合与创新，使不同的纠纷处理机制具 有较大的系统性、包容性、合理性和可操作性，对人民权益的保障、社会秩序的维护、 政府职能的发挥、和谐社会的构建有着重要意义。 研究现状：在法院不能胜任解决大量纠纷的今天，多元化纠纷解决机制蓬勃发展。 a d r 的研究呈白热化。其中，政府解决纠纷机制的研究也备受关注o 比如，对英国的行 政裁判所制度、美国的行政法官制度、法国的行政救济制度、德国的异议审查制度、日 本的苦情处理制度的研究等等。在我国，近十多年来，纠纷数量也在不断上升，涉及到 的社会关系领域不断拓展，纠纷主体更加广泛多样。这些新的变化吸引了大量的专家、 1 河北大学法学硕士学位论文 学者以及法律工作人员对我国的纠纷解决机制进行更加深入、细致的研究，并且在一些 具体层面上有了重大的突破。关于此问题的主要著述有：何兵现代社会的纠纷解决、 顾培东社会冲突与诉讼机制、范愉非诉讼纠纷解决机制研究、徐昕主编纠纷解 决与社会和谐、张树义主编纠纷的行政解决机制研究以行政裁决为中心等等。 2 0 0 4 年厦门市人大常委会通过了关于完善多元化纠纷解决机制的决定，这是我国第 一个以地方立法形式对纠纷解决机制进行规范的法律文件。同年召开了“促进多元化纠 纷解决机制的建立和完善研讨会”。 研究方法服务于研究内容。围绕主题，本文将从以下几方面进行分析：一是从历史 与现实的角度，阐述政府解决纠纷机制存在的必然性，并通过对各种纠纷解决机制的比 较分析，突出政府解决纠纷机制的优势；二是从比较法的角度，考察域外有关政府解决 纠纷机制的法律制度及实际做法；三是针对现行法律规定及实践操作方面存在的问题， 提出完善政府解决纠纷机制的建议和意见。 2 第1 章政府解决纠纷机制的基本理论问题 第1 章政府解决纠纷机制的基本理论问题 1 1 政府解决纠纷机制的必要性 1 1 1 纠纷存在的必要性 纠纷( d i s p u t e ) ，是一种社会现象，表现为矛盾、对立和斗争的态势。严格的说， 它并非是一个法学概念，而更多的具有社会学上的意义，经常与“冲突”、“争议 等词 交互使用。 长期以来，人们一直认为，冲突或纠纷会造成人与人之间关系的紊乱和社会的无序 化，是一种罪恶。比如，日本学者千叶正士认为纠纷是“一定范围的社会主体相互之间 丧失均衡关系的状态 ，也就是社会秩序产生的混乱。乜m 法国社会学家涂尔干认为纠纷 意味着失范，代表了社会秩序紊乱和道德规范失衡的反动倾向。口m 我国学者顾培东从 法学角度出发，把社会冲突视为一种消极存在，认为“社会冲突无论是统治阶层内 部的冲突还是统治基层外部的冲突都是与现实统治秩序( 从而也是与法律秩序) 不相协 调的，严重的社会冲突都危及着统治秩序或法律秩序的稳定。h 1 7 。 与对社会冲突的否定评价相比，更多学者倾向于强调社会冲突的积极功能。科塞认 为冲突具有群体聚合功能，冲突是“安全阀 、“排气孔 ，可以释放敌对情绪，冲突是 “整合器 ，使对抗者结合，激发新规范、规则和制度的建立，冲突是社会中重要的平 衡机制，是确定对抗利益双方相对实力的最有效手段。码 1 7 齐美尔认为纠纷的安全阀作 用“可以使群众的敌意转向替代目标，建立一个发泄和释放的通道。 砸 5 4 纠纷的作用是消极与积极同时存在，完全把纠纷的作用归为消极( 例如近年来我国 出现了信访洪峰，许多政府官员往往视之为洪水猛兽，心怀恐惧认为破坏社会稳定) 或 过分夸大其积极意义都是偏激的、不妥当的。笔者赞同这样的观点：“纠纷对于社会是 一种中性的存在，不能在纠纷与病态之间划等号，当然也不能在纠纷与进步之间划等号。 人类的历史和现实表明，纠纷是人类社会的常态。一个社会的目标不应当是消灭纠 纷，而应当是减少纠纷尤其是恶性纠纷，而减少恶性纠纷的主要方法就是建立一套有序 的纠纷解决程序装置，防止纠纷扩大化、恶性化，从而实现一种长治久安的社会局 面。 口妒”所以要正确认识纠纷，既不能对纠纷产生恐惧心理，又要看到纠纷具有的一 洞北大学法学硕士学位论文 定的负面作用，既不能完全抵制又不能过分纵容，关键在于建立一套有效的纠纷解决机 制，对纠纷进行适当的调节，从而去其弊而存其利。 在我国现阶段，总体的形势是好的，但是我们必须看到的是，随着社会主义市场经 济体制的建立，利益格局出现了较大的变动。而且我国正处于体制转换、结构调整和社 会变革的重要时期( 政府职能的转变、生产、生活方式的改变等) ，由各种原因引发的 矛盾不断增多。可以说，我国正处于“黄金发展 与“矛盾凸显 并存的时期。在这样 一个时期，正确认识纠纷存在的必然性是极为重要的。只有认识纠纷存在的必然性，才 能正确地对待纠纷，建立科学的纠纷解决机制对纠纷进行适当的调节。 1 1 2 纠纷解决机制的多元化 随着社会、经济的发展，人们不再满足于单一的价值追求，利益和需求日益多元化， 纠纷的主体也呈现多元化的势态，这就导致了纠纷的性质、形式和激烈程度的多样性。 纠纷的多样性必然需要纠纷解决机制的多样化。多元化纠纷解决机制是“指在一个社会 中，多种多样的纠纷解决方式以其特定的功能和运作方式相互协调的共同存在，所结成 的一种互补的、满足社会主体的多样需求的程序体系和动态的调整系统。n m 根据纠纷解决主体的不同，纠纷解决机制可以划分为私人解决纠纷机制、社会解决 纠纷机制、政府解决纠纷机制、司法解决纠纷机制。近现代以来，随着社会文明的发展、 人类地缘、血缘关系的变化，司法解决逐渐成为纠纷解决机制的主要力量，法院成为最 主要的纠纷解决主体。政府、社会的解决纠纷作用日趋弱化。近现代法治曾经设想以司 法最终取代其他纠纷解决方式，但实践证明这种想法是不切合实际的。诉讼程序的复杂 性与诉讼费用高昂、迟延等这些固有的弊端是无法回避的，这在无形之中降低了正义的 价值。而且相当多的纠纷不再简单的归结为权利义务关系，而更多的是关系利益之间的 平衡问题。在很多情况下，诉讼虽然看起来解决了冲突所引起的矛盾，但事实上并不能 消除主体的对抗心理，在某种升华、碰撞之下反而会引起更大的社会障碍。一些国家( 如 英国) 在司法改革中就明确确定以“尽可能避免诉讼 为基本目标。阳p 盯7 诉讼所面临的 困境促使了人们重新对多元化纠纷解决机制的寻求及对整体纠纷解决机制的重构，而不 再试图以司法尽可能地取代其他纠纷解决方式。现代a d r 的兴起与发展正体现了人们对 新的纠纷解决的理念与实践的探索。 在我国，随着依法治国和建设社会主义法治国家进程的不断推进，公众的法制意识 4 第1 章政啊解决纠纷机制的基本理论问题 普遍增强，诉讼已成为了解决纠纷的重要选择，全社会对司法的期望值越来越高。毋庸 置疑，在依法治国、建设社会主义法治国家的过程中，司法是一支非常重要的力量，它 的作用是不可替代的。但也应当认识到，司法不是万能的，在许多方面它有自己的局限 性。比如，司法手段只能解决特定范围内的事情，并不能包揽一切，不能解决所有的社 会争议和社会矛盾；诉讼不是解决纠纷的最佳方式，它只是最终的救济。纠纷的解决方 式有许多，如当事人自行协商和解、中间人调解，仲裁机构仲裁、政府解决等等。这些 解决方式在许多方面比司法手段更有优越性( 简便、快捷、效率高、成本低) ，有利于 矛盾的尽快解决和社会秩序的稳定。在重视和积极发展各种非诉讼纠纷解决机制( a d r ) 已成为一种世界性的时代潮流的今天，我国的各种非诉讼解决纠纷机制，比如，人民调 解、仲裁、政府解决纠纷机制等也应日益受到重视。多元化的价值理念、多元化的行为 模式以及多元化的纠纷解决方式将会使现代法治更富有活力。 总之，一个稳定的社会，仅有司法系统是不够的，还应有一套公平的、合理的、高 效的、适应不同需求的多元化纠纷解决机制。其中，诉讼资源不再供不应求，诉讼外纠 纷解决机制得到充分的利用和重视，各种解决纠纷机制的利用比例应相对均衡。同时。 这些机制又是相互衔接、可供选择，并最终可以转化为诉讼的。只有这样，才能适应社 会变迁的需要，解决各种纠纷，维护秩序、构建和谐社会。 1 1 3 政府解决纠纷机制的特殊性 1 1 3 1 从政府职能谈起 政府职能有广义和狭义之分，这是由于与对政府的认识不同所导致的。广义的政府 泛指国家政权机关，立法机关、行政机关、司法机关等一切公共机关都包涵在内。相应 的，广义的政府职能是指国家职能。狭义的政府指一个国家的中央和地方行政机关，相 应的，狭义的政府职能，是指国家行政机关在一定时期内需要承担的职责和功能。本文 所论述的政府是狭义的政府，政府职能是指狭义的政府职能。 在西方国家，政府职能是随着经济和社会的发展而不断变化的。在自由放任时期， 虽然社会经济、社会结构发生了重大的变化，但是从总体上讲，仍然处于由传统农业社 会向工业社会过渡的时期。政府被视为是“必要的恶”，主张越小的政府越是好政府。 政府的社会管理职能被限制在最低的程度，没有太多的作为，承担的只是法律和秩序的 “守夜人 角色。亚当- 斯密就将政府职责范围界定在国防、司法、公共服务和维持公 河北大学法学硕士学位论文 共机构的存在上，主张实行弱势政府职能模式。第二次世界大战后，大量的社会问题涌 现出来。经济危机、失业、养老救济、环境、保险问题使政府从消极的“守夜人 的角 色转为“福利国”角色。大量新的行政部门建立。政府在对社会和经济生活的广泛参与 和宏观调控中，所面临的社会冲突和纠纷日益增多，解决难度日益增大。传统的三权分 立体制下主要依靠法院审判这种纯司法途径解决纠纷的模式已不能胜任。从而要求探寻 和拓展多样化的诉讼外纠纷解决方式。政府解决纠纷机制就是适应了市场经济需要多渠 道、多层次的纠纷解决机制的客观要求而产生的，它是现代市场经济中需要加强国家宏 观调控发展的必然产物。 西方资本主义国家政府职能历史发展的进程表明，政府职能是动态的、不断变化的， 不同的历史时期对政府职能的要求是不一样的。只有及时适当的转变政府职能，才能更 好的推动社会生产力的发展。因此，对于正处在社会转型时期和面临经济全球化挑战的 我国来说，根据生产力的发展状况与社会的需求转变政府职能是极为重要的。 改革开放前，我国是一种典型的强势政府职能模式，政府是万能管理者，政府的活 动和控制几乎深入到社会生活的各个方面。1 9 7 8 年改革开放后，政府将一部分微观经 济事务和社会事务交给了企业、市场和社会。政府职能的重点逐步向经济调节、市场监 管、公共管理和社会服务方面转移。但是，由于片面地强调发展经济，经济与社会的发 展极不协调。相应地，表现在政府职能方面是政府的社会职能滞后于政府的经济职能。 目前，我国政府的公共服务状况不能充分满足社会现实需求，这对于保证经济与社会的 稳定和持续发展都是不利的。因此，必须对我国传统体制下的政府职能进行改革，以建 立与当前的经济与社会发展相适应的政府社会职能。 1 1 3 2 政府解决纠纷机制 政府解决纠纷机制，笔者认为，是以政府( 狭义上的) 为主导，在行政管理过程中， 利用行政资源，预防和解决行政相对人与行政机关之间、各行政机关之间以及行政机构 内部之间的行政纠纷或与行政行为有关的民事纠纷的制度、程序体系和动态的调整系 统。它是政府立足于纠纷，发挥政府的公共服务职能作用的具体体现，也是政府强化自 我监督，维护依法行政的有力保障，更是对促进和谐社会建设，实现政府职能转变的积 极探索。 政府解决纠纷活动是处在传统行政执法活动和法院主导的诉讼审判活动的中间地 6 第1 章政府解决纠纷机制的基本理论问题 带。以我国现有的资源来看，包括行政复议制度、行政裁决制度、行政调解制度、行政 信访制度。也许有人会产生疑问：政府解决纠纷不就是行政司法活动吗，何必要进行研 究? 笔者对此的认识是：政府解决纠纷机制包括，或者说主要指向行政司法行为，但是 不等同于行政司法，二者在性质与侧重点上是不同的。行政司法，是行政机关依照准司 法程序，处理行政纠纷和特定的民事纠纷的活动。悖瑚2 它是从行为类别上进行的划分， 是与行政立法、行政执法相并列的。它仅仅是各个制度的简单相加。而本文研究的政府 解决纠纷机制，是从政府职能的角度出发而作的划分，它与政府的经济调控机制、决策 形成机制、执行实施机制、社会服务机制共同保障政府职能的实现。政府解决纠纷机制 不仅仅是各个行政司法制度的简单相加，它更侧重于各个制度的整合、统合，侧重于它 们相互之间的衔接与互补。 政府解决纠纷机制也不同于行政法制监督机制。一般认为，行政法制监督，是指国 家权力机关、国家司法机关、专门行政监督机关及国家机关系统外部的个人、组织依法 对行政主体及国家公务员、其他行政执法组织和执法人员行使行政职权行为和遵纪守法 行为的监督。n 咖髓可以说，二者在对象与内容方面具有相似性，即都是对享有行政权的 行政主体和其他行政执法组织和人员行使职权行为的预防和控制。但是，相比而言二者 有着一定的差异：( 1 ) 监督主体不同，政府解决纠纷机制的主体是政府，即各级行政机 关；而行政法制监督的主体是国家权力机关、国家司法机关、专门行政监督机关及国家 机关系统外部的个人、组织。( 2 ) 对象不同，政府解决纠纷机制解决的是在行政管理过 程中产生的行政纠纷和与行政行为相关的部分民事纠纷；而行政法制监督的对象是行政 主体及国家公务员、其他行政执法组织和执法人员行使行政职权行为和遵纪守法行为。 ( 3 ) 启动方式不同，政府解决纠纷机制大多是由行政相对人提出申诉、异议等方式启 动的，一般是事后的监督；行政法制监督是主动的行为，在事前就能起作用；( 4 ) 处理 方式不同，政府解决纠纷机制的处理方式主要是行政复议、行政裁决、行政调解等：行 政法制监督是采取权力机关审查、调查、质询、司法审查、行政监察、审计、舆论监督 等方式。 1 1 3 3 政府解决纠纷机制的必然性 历史地来看，政府解决纠纷机制具有其必然性、是符合社会历史发展规律的。 1 、政府解决纠纷的必要性 7 河北大学法学硕士学位论文 皇曼鼍曼曼曼曼i 一 一 一i i 鼍 第一，社会发展的客观需要 政府解决纠纷机制是近代资产阶级民主政治发展的产物。随着西方国家从自由资 本主义时期进入垄断资本主义时期，政府对经济活动的干预大幅度增加，行政管理所涉 及的范围日益广泛，因而发生的行政争议也随之急剧增加。行政纠纷数量多，涉及面广， 内容也十分复杂，处理的技术性较强，在处理过程中稍加不慎，就会严重影响行政管理 的效率。这些纠纷开始时大量流入了法院。但是由于司法资源毕竟是有限的，加之司法 程序的繁杂，很多案件无法得到及时解决而形成诉累，法院不堪重负。在这种情况下， 由政府来进行争议裁决的方式便应运而生( 比如英国的行政裁判所制度) 。现在世界各 国都十分重视政府解决纠纷机制的建立与完善。 在我国，虽然在宪法上确立了行政机关和司法机关各司其职，互相制约，但是在实 践当中，由于财政上对同级政府的依赖性，使得司法机关在一定程度上受制于政府。一 些司法机关的独立性不强，审理案件时难免会受政府机关的影响，不能公正判案。长此 以往，使得公民对法院产生的不信任感越来越强，转而寻求政府解决各种纠纷，有的甚 至在法院已作出判决的情况下，还希望通过政府改变判决结果( 特别是信访案件中此种 情况更为突出) 。与此同时，其它纠纷解决机制、制度所发挥的作用又微乎其微。比如 社会中介组织无论从规模上还是从解决纠纷的力度上，都存在着很大不足。再比如人民 调解制度，在我国有着悠久的历史，被西方国家誉为“东方经验，在我国被称为“司 法工作的一道防线”。然而，随着我国法制建设的深入，人们对调解的认识有所转变， 认为该制度是“和稀泥，没有体现法治精神。同时，由于调解制度自身存在着众多不 完善因素( 如人民调解法的缺失、调解协议缺乏强制力等) ，使得调解的作用很难 得以发挥。总之，对于中国这样的发展中的转型国家来说，在市场功能不健全、司法解 决纠纷机制存有众多在短时间内无法改善的弊端、社会中介组织发育不全的背景下，政 府妥善协调、调处各种利益关系，化解各类矛盾和冲突在整个国家解决纠纷体制中的作 用更显重要。 第二，缓解当前法院案件压力大的矛盾 如今，司法的功用被无限扩大，诉讼全能主义成风，法院的地位日渐提高，甚至被 塑造为“偶象 之一( 何兵语) 。出于对法院的信仰，人们希望尽可能地将纠纷提交法 院处理，法院的总收案量全面、持续上涨。美国学者奥尔森称现代社会是一个“诉讼爆 2 第1 章政府解决纠纷机制的基本理论问题 炸 的社会。 资料一：1 1 1 在美国，据波斯纳研究，1 9 0 4 至1 9 6 0 年期间，诉至联邦法院系统的案件从3 3 ，3 7 6 件增至8 9 ，1 1 2 件，平均年增长率仅为1 8 ，其中1 9 3 4 - 1 9 6 0 年期间，仅为0 9 。1 9 8 3 年联邦地方法院受理案件是1 9 6 0 年的三倍多，达2 8 0 ，0 0 0 件，增长率为2 5 0 。联邦上 诉法院受理案件数从1 9 6 0 年的3 7 6 5 件增至1 9 8 3 年的2 9 5 8 0 件，增长率为6 8 6 。 在意大利，1 9 8 1 年至1 9 9 1 年1 1 年间，积案翻了一番有余。就上诉案件而言，1 9 8 4 年至1 9 9 0 年7 年间净增4 2 3 。 在台湾，1 9 9 4 - 1 9 9 7 年间，最高法院受理案件数从1 6 2 0 3 增加至2 0 3 1 0 件：高等法 院及其分院从8 9 4 1 6 件增加至9 4 4 2 9 件；地方法院从1 8 9 5 6 7 6 件增加至3 0 2 5 7 1 0 件。 资料二： 1 9 8 9 年至2 0 0 4 年，全国各级法院共受理行政一审案件1 0 0 5 7 0 5 件。其中，2 0 0 4 年 受案9 2 6 1 3 件，是1 9 8 9 年9 9 3 4 件的近1 0 倍。2 0 0 1 年收案1 0 0 9 2 1 件，首次突破1 0 万 件。2 0 0 4 年全国法院行政一审案件收案9 2 6 1 3 件，较2 0 0 3 年8 7 9 1 9 件上升5 3 4 ；结 案9 2 1 9 2 件，较2 0 0 3 年8 8 0 5 0 件上升4 7 ；未结案5 5 1 7 件，较2 0 0 3 年5 1 0 2 件，上 升8 1 3 。2 0 0 4 年全国法院审理一审案件中( 包括刑事、民事和行政) ，行政案件在全部 案件总数中占1 8 3 。回 资料三： 表1 ：2 0 0 0 3 - 2 0 0 5 年全国法院行政一审案件情况统计表 单位：件 与上年同比占全国各类 年份收案与上年同比上升比结案 上升比一审案件比 2 0 0 38 7 9 1 98 9 1 8 8 0 5 03 6 6 2 2 0 0 49 2 6 1 35 3 4 9 2 1 9 24 7 1 8 3 2 0 0 59 6 1 7 83 8 5 9 5 7 0 73 8 1 1 8 6 。资料来源：( 2 0 0 4 年全国法院司法统计公报，中华人民共和国最高人民法院公报2 0 0 5 年 第3 期，2 0 0 3 年全国法院司法统计公报，中华人民共和国最高人民法院公报2 0 0 4 年第3 期。 圆资料来源：中华人民共和国最高人民法院公报2 0 0 4 年第3 期，2 0 0 5 年第3 期，2 0 0 6 年第 3 期。 9 河北大学法学硕士学位论文 表2 ：2 0 0 3 - 2 0 0 5 年全国法院行政二审案件情况统计表 单位：件 占全国各类 年份收案结案上诉率 二审案件比 2 0 0 32 5 1 3 42 5 0 4 52 8 5 5 5 9 2 0 0 42 7 4 9 52 7 2 7 32 9 8 2 5 4 7 2 0 0 52 9 4 4 82 9 1 7 63 0 7 5 6 5 资料四：n 2 】 2 0 0 0 年至2 0 0 6 年，共受理一审行政案件6 3 9 7 3 6 件，平均每年比前十年年均受案 数上升1 6 7 8 。 资料五：1 3 1 统计显示，从1 9 9 3 年到2 0 0 4 年，北京市法院年审判案件由7 万件增加到3 0 多万 件，一线法官年均审判案件由3 1 件增加到1 6 7 件，而全市法官只增加了9 9 名，案件数 量大幅上升给法院带来了巨大的压力和诉讼成本。2 0 0 4 年丰台法院2 0 0 多名干警一年 审结了3 万多起案件( 最多的一人年审结8 8 8 件) 。 从以上的众多资料我们可以看出，无论是在我国还是其它国家、地区，无论是在 全国范围内还是仅限于地方法院，无论是多年的平均受案量还是单独年份的统计，法院 的受案率都呈暴涨的趋势。在司法资源有限的前提下，诉讼案件激增产生的后果只能是 给法院带来巨大的压力，成为制约绝大多数法院工作的“瓶颈。对“诉讼爆炸 现象 的研究和解决不仅仅是司法机关的任务，同时也需要引起社会的高度重视，疏通各种纠 纷的解决渠道，使各类矛盾分流，以实现良性的可持续的发展。而政府解决纠纷机制的 健全与完善，可以在纠纷与诉讼之间起到一个过滤器的作用。通过政府解决纠纷机制， 把大量的纠纷“消灭 在诉讼程序之前，有助于缓解法院案件压力大的矛盾。比如在西 方国家，对于行政纠纷的救济一般都会优先考虑通过行政救济手段进行。 2 、政府解决纠纷的可行性 。虽然这种争议解决方式的名称在各个国家都不尽相同，比如称之为行政裁判、苦情处理、行 政复议等，但其功用基本上是相同的，那就是这些制度都是由政府作为裁判者来对行政争议作出裁 决，并且通过行政救济手段，尽可能地把大量纠纷化解在行政救济程序中，而不是把大量的行政纠 纷上交给法院处理。 1 0 第1 章政府解决纠纷机制的基本理论问题 第一，由政府调处纠纷，在中国有着深远的历史渊源。在封建社会，行政与司法不 分，行政官吏集行政与司法职能于一身。新中国成立后，行政职能与司法职能从宪政体 i 系上相分离，但当时高度集权的体制决定了行政权的强势地位，基本上控制和支配着社 会生活的方方面面。由于这种行政、司法不分的传统，公民对行政机关产生了一种思维 定势，即在纠纷发生时，首先考虑将其交给政府处理，而非通过诉讼解决。这就为政 府解决纠纷机制的存在提供了心理和习惯基础。 第二，中国向来有“厌讼 的社会传统，认为打官司是一种不光彩的表现。虽然近 十年来，从“王海”的索赔式诉讼，再到所谓的一元官司，以及数不胜数的“名人”间 的诉讼口水战，似乎“厌讼 已经被“好讼 所代替。但我们应清楚地看到，在这些案 件中，为了出名、为了炒作等目的而诉的占有很大比例。事实上，诉讼对于普通大众来 说，是一件极耗精力、财力，甚至是丢人的事情，绝非到最后一步是不会启动诉讼程序 的，更不用说去告他们传统观念中的“父母官”政府了。 第三，政府解决纠纷早已在我国存在并逐步发挥效用。我国的政府一直是一个大的、 强势的政府。长期以来，对那些由于国家政策的变动而产生的大量的纠纷都是由政府出 面，调动各个部门的力量，采取各种手段加以解决的。比如“文革 后学校和军队之间 发生的要求军队退还在文革时期占用的校舍的纠纷，国有企业间“三角债 的清理工作 等。再比如在八十年代初期，“综合治理曾成为政府妥善解决纠纷、化解矛盾，从而 促进社会秩序的稳定的重要任务。国务院及其各部委，以及各省市自治区纷纷出台了相 关的法律规定、在各级政府内部组建了社会治安综合治理委员会，专人专职处理社会治 安纠纷。近5 年来，天津市各级调解组织共调处纠纷3 3 6 万余件，调解成功率达9 8 5 ， 防止民间纠纷转化为刑事案件4 0 0 0 余件，避免可能引起的非正常死亡2 7 0 0 余人。n 们 随着行政复议法和信访条例的实施，更有大量的纠纷流入到了政府解决纠纷机制之中。 而且我国现在法律、法规中大量存在着有关由政府解决纠纷的规定，除去行政复议法、 信访条例之外，也有大量关于行政机关解决民事纠纷的规定。 这一点，从目前大量的信访案例中就可以看得出来。 比如专利法第五十七条规定，“取得实施强制许可的单位或者个人应当付给专利权人合理 的使用费，其数额由双方商定；双方不能达成协议的，由专利局裁决”；城市房屋拆迁管理条例 第十四条规定，“拆迁与被拆迁入对补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式 和过渡期限，经协商达不成协议的，由批准拆迁的房屋拆迁主管部门裁决。被拆迁人是批准拆迁的 房屋拆迁主管部门的，由同级人民政府裁决”等等。 1 l 河北大学法学硕士学位论文 3 、政府解决纠纷的优越性 第一，现代的社会纠纷的专业性更加突出，特别是因城市房屋拆迁、农村土地征收、 企业改制、劳动和社会保障、资源环保等引发行政纠纷。解决这些与行政管理相关的纠 纷，不仅需要法律头脑，更需要理解立法政策和具备行政经验。政府对这些纠纷所涉及 的专业性、技术性问题及相关法律法规非常熟悉，因而在信息收集、事实判断以及相关 法律、法规理解与运用上要比一般机构甚至法官都有优势。 第二，它具有成本优势。纠纷解决机制的成本主要包括两部分：一方面是为了维护 该机制所需要支付的成本；另一方面是纠纷当事人为解决纠纷所付出的成本。就第一方 面而言，由于政府解决纠纷的机构不像法院设置那样庞大，而且一般都在政府内部，经 费开支相对较小，再加上执行成本较低，所以，总的成本相对较低。就第二方面而言， 行政性程序具有灵活性、便捷性和简易性，时间相对较短；而且作为国家行政服务于社 会的一部分，政府解决纠纷一般不向当事人收取费用，甚至相关调查费用也由政府来承 担，因而这部分成本也较低。 第三，它具有合理与有效解决的优势。这是行政性最主要的资源优势，具体地说： 首先，在行政纠纷当事人中，其中一方往往是政府管理和监督的对象。虽然只在具体行 政行为中政府的管理权与监督权才直接发挥影响，但是在纠纷解决中这种影响仍然是潜 在地存在的，这有利于纠纷的合理解决。其次，作为一种准审判过程，行政性在方式和 方法上非常灵活，它“既可以很有耐心地等待当事者自发的达成合意，也可以给顽固的 当事者施加压力以促使纠纷早日解决。它还可以从社会正义的立场出发积极地介入当事 者双方的争议，以谋求符合正义的解决，可以停留在承认当事者通过自由的讨价还价而 达成解决方案这样的消极立场上。n 棚7 1 1 1 3 4 政府解决纠纷机制的有限性 任何纠纷解决机制都具有其自身的限度，政府解决纠纷机制虽然有众多优点，但是 不能忽视它的有限性，不能夸大政府纠纷解决的功能。正如不是所有的纠纷都适合通过 法院诉讼的方式解决一样，政府也不是万能的，政府解决纠纷机制也不适合于所有的纠 纷，只能解决与行政职能相关的纠纷。而且在当今中国的社会转型期，政府职能的转变 是有所弱化有所强化的，强调政府解决纠纷的职能，一定要注意度的把握，不能变相增 加政府的权力。一定要把政府解决纠纷的范围控制在一定的范围内，对于不属于政府管 1 2 第1 章政府解决纠纷机制的基本理论问题 辖的纠纷要及时告知相对人或转送到相应的部门。避免大量的纠纷都拥堵到政府，这会 导致信访唯一、信访至上的不利后果。 1 2 政府解决纠纷机制的功能 建立政府解决纠