（宪法学与行政法学专业论文）我国独立监管机构的完善.pdf

摘要 摘要 l i i iii ii r lljrr i l lifljl y 17 2 6 0 3 2 “哈二药品案”、“松花江水质污染案”、“三鹿毒奶粉案”等现象都向我们揭 示政府监管不力的问题，这已经严重影响了社会的稳定，给人民的生命和财产造 成了重大损失。政府监管是包括监管主体、监管对象、监管方式、监管程序等多 方面问题的复杂课题，当然，监管不力不是由一个单方面的原因就能造成的，是 一系列问题的结合，但毫无疑问，监管主体是监管的一大核心问题。 本文将从以下三个方面来探讨监管主体中的独立监管机构该如何完善： 第一，独立监管机构的概述。第一部分从发达国家和我国独立监管机构的 起源与发展以及独立监管机构的概念与特征分析两个方面回答了“什么是独立监 管机构”的问题。 第二，我国独立监管机构的现行问题和原因所在。该部分主要阐述了我国 独立监管机构所存在的问题以及产生这些问题的原因等方面。 第三，完善我国独立监管机构的措施。独立监管机构对市场的豁管是公权 力对私权利的干预，为确保公权力对私权利干预的适当，不仪要从独立监管机构 的组织结构上完善独立监管机构，规范其权利的行使，还应当加强对独立监管机 构的j l i 督和公民私权利的救济。 本文着重从行政法角度研究如何设置独立监管机构，从而规范监管机构的 权力和行为，使监管机构监管有效但同时不得侵犯公民的权益。基于此目的，本 文在借鉴外国经验的基础上，结合我同的制度框架和文化背景，力图能为完善我 国监管体系的实践提出一些真意见。 关键字：监管机构，独立性，盔督，救济，改革完善 a b s t r a ( 了 a b s t r a c t t h ep h e n o m e n o n e so ft h ec a s eo ft h eq i q i h a e rs e c o n dm e d c i n ec o m p a n y , t h e s o n g g a r ir i v e rc o n t a m i l a t e da n dt h es a n l up o i s o n o u sm i l kp o w d e ru n v e i lu st h a tt h e g o v e r n m e n th a v et h ep r o b l e m so nr e g u l a t i o n t h a td i dg r a t ed a m a g et os o c i a ls t a b l e ， k i l l e dh u n m a na n dd e s t o r y e dp r o p e r t i e s t h ep r o b l e mo fg o v e r m e n tr e g u l m i o ni n c l u d e o r g a n i z a t i o n ，o b j e c t ，w a y ，p r o c e d u r ea n ds oo n o fc o u r s e , r e g u l a t i o ni n v a l i di sn o to n l y d e c i d e db yo n eo fo n ep r o b l e m ，w h i c hi so c c u r e dw h e na l lt h ec o u r s e sc o m b i n e d n o d o u b ta b o u tt h a tt h er u g u l a t i o ns b u j e c ti so n eo ft h ek e ya s p e c t t h i sa r t i c l ew i l le x p l o r eh o wt op e r f e c tt h er e g u l a t i o ns u b j e c tf o r mn e x tt h r e e p o i n t s ： t h ef i r s tp a r ti sa b o u tt h es u m m a r yo ft h ei n d e p e n d e n tr e g u l a t i o n i ti ss e tf o n hi n t w os i d e ：h o wd i dt h ei n d e p e n d e n tr e g u l a t i o nr i s ea n dd e v e l o pa n dw h a ti st h em e a n i n g a n df e a t u r eo fi n d e p e n d e n tr e g u l a t i o n a l lo ft h a ti sf o ra n s w e r i n gw h a ti si n d e p e n d e n t r e g u l a t i o n t h es e n c o n dp a r ti sa b o u tt h ep r e s e n ts i t u a t i o no fi n d e p e n d e n tr e g u l a t i o n i ti s w r i t e da b o u tt h ec u r r e n ti s s u e so ft h ei n d e p e n d e n tr e g u l a t i o na n dt h es o u r c e so ft h i s p r o b l e m t h i r d l y ，t a k es o m em e a s u r et op c f e e tt h ei n d e p e n d e n tr e g u l a t i o n t h er e g u l m i o n o f i n d e p e n d e n to r g a n i z a t i o ni st h a tp o w e ri n t e r v e n er i g h t c o n s e q u e n t l y , w en e e dt o n o t o n l yc o n s u m m a t et h ei n d e p e n d e n tr e g u l a t i o ni no r g a n i z e ds y s t e m ，b u ta l s os u p e r v i s e t h ei n d e p e n d e n to r g a n i z a t i o na n dr e l i e v eh u n m a n sr i g h tw h e ni ti se n c r o a c h e dt o m a k es u r et h ed e g r e eo fi n t e r v e n i n gi sp r o p e r t h i sa r t i c l ed i r e c ta t t e n t i o nt or e s e a r c hh o wt os e tu pi n d e p e n d e n tr e g u l m i o ni n a d m i n i s t r a t i v el a wf o r n o r m i n g t h e p o w e r a n da c t i o no f i n d e p e n d e n t o r g a n i z a t i o n a b a s e d o ni t t h i sa r t i c l e p u r p o s e t ot a k ea d v i s et o p e r f e c t t h e o r g a n i z a t i o nu n d e rd r a w i n go nt h ee x p e r i e n c eo fo v e r s e a s a n dl i n k i n go u ro w n d e v e l o p i n ge x p e r i e n c e k e yw o r d s ：r e g u l a t eo r g a n i z a t i o n ；i n d e p e n d e n t i o n ；s u p e r v i s e ；r e l i e v e ；p e f e c t 前言 上j l 刖舌 近几年，监管制度是学术理论研究、政府体制改革以及经济立法领域一个炙 手可热的话题，它回应了我国市场经济体制对于公共权利的基本要求，体现了政 府干预市场经济的一种新的职能。现代监管型国家首先在发达资本主义国家发展 起来，它体现的是政府和市场的一种关系模式。在这种模式下，国家实行市场经 济，自由竞争，充分发挥市场机制在资源配置中的作用；同时承认市场是有缺陷 的，其自身无法解决因自然垄断、外部性、信息不对称、集体行动等原因带来 的市场失灵问题，因而设立政府监管机构，对市场主体的活动进行监督和控制， 以预防和矫正市场失灵。相对于科层式行政官僚体系，现代监管机构的优势在于： ( 1 ) 利用其专业性、技术性、灵活性可以减少决策成本；( 2 ) 利用其独立性于 政治和行政干预，可以增强长期政策承诺的可信度管。在经济全球化的今天，增 强政府的可信度，从而扩大国内市场、提高国际竞争力，建立独立的监管机构已 成为国际立法趋势。 笔者将如何设置和完善独立监管机构做一个比较系统的研究和阐述，旨在为 我国监管机构的改革和政府职能的进一步转变提供一些理论支撑。 。外部竹足指两个 事人缺乏任何相关经济交易的情况下，由一个当事人们另一。个鼍事人所提供的物a 。 比如讣境污染，。个企q p 提供，“品的h 时也提供丫污染，似对丁没有购峡的其广w - 的入也要呼吸被污染的 空气。 2 f a b r i z i og i l a r i e v a l u a t i n gi n d e p e n d e n tr e g u l a t o r s o e c dp r o c e e d i n g so f a ne x p e r tm e e t i n gi n l o n d o n u k 1 0 - l ij a n u a o2 0 0 5 p p 1 0 1 - 1 2 5 第章独立监管机构的概述 第一章独立监管机构的概述 一、监管机构的兴起和发展 ( 一) 发达国家独立监管机构的兴起和发展 1 。美国独立监管机构的兴起和发展 独立监管机构首先产生于美国，是适应美国的政府反垄断职能而建立起来 的。传统的西方政治哲学信奉自由市场经济，强调由企业决定自己的行为，政府 不能干预，因而美国在建国后很长段时间，政府及其职能并不发达，属于“守 夜型政府”。随着社会经济的发展，铁路、矿山等大规模的交易极易产生垄断， 铁路业曾于1 8 7 9 年成立类似于行业自律组织的联合执行委员会( j e c ) ，但事实 表明j e c 的作用有限，1 8 8 1 年、1 8 8 4 年、1 8 8 5 年美国都发生了激烈的铁路价格 战。于是创立强而有力的独立监管机构成为必然，1 8 8 7 年，美国州际商务委员 会( i c c ) 应运而生。i c c 的建立标志着政府开始直接对经济事务的合法干预。 随着美国从自由资本主义向垄断资本主义的发展，大规模的垄断尤其明显。 垄断企业限制了自由竞争，降低了市场配置资源的效率，并开始对工人的安全保 障和对消费者权利产生了负面影响。这就要求政府和法律对大企业的垄断行为进 行干预，对国家的经济关系进行调整。于是在1 8 8 7 年到1 9 3 4 年罗斯福新政之前 的4 0 多年问，罗斯福总统领导国会制定广泛的改革方案，创立了一批独立的监 管机构，对企业活动进行监管，如联邦动力委员会、联邦电信委员会、联邦海运 委员会、民用航空委员会、证券交易委员会、联邦通讯委员会、国家劳动关系委 员会、联邦贸易委员会、食品及药物管理局等，希望通过设置由专家组成、按照 民主程序运作的专业监管机构，改善市场运作的环境和效率。在成立之初，这些 监管机构并不像后来的j i f 管机构那样具有半司法、半行政权力，它们没有什么行 政权和执法权，但有权向公众公开被监管企业的有关成本、安伞和服务质量的信 息。由于那时独立法庭的存在和传媒的监督左右，企业不能过分损害消费者的利 益，所以在早期单纯的信息披露也能够对企业的行为产生一定的约束。这种“阳 光监管 的方式有时被戏称为“通过让你难堪以达到监管的甘的”。4 随着政府、 市场关系的不断调整，监管机构的性质、责任和权力都发生了变化，国会不断加 强了骼管机构的执法权力。特别是在罗斯福新政后，监管机构作为独立的行政力 量成为矫正市场失灵、维护社会经济秩序的重要力量，对美围市场扩展和社会经 济发展提供了强有力的制度保证。 1 9 7 0 年以前，美国政府监管体制的建设主要集r f l 于后来被称为老式的“经 济性管制”领域，即对某些特殊产业的价格和准入的控制上。这些产业包括：公 ”扇t f = 楫、秦海：从制皮变辽的角度石航管体系浈进，载洪范评论第卷第三辑，中国政法入学出版 i2 0 0 6 年版，第2 9 页。 2 第章独立监管机构的概述 用事业( 电力、管道) 、通讯、交通( 公路货运、铁路、航空) 与金融( 银行、 保险、证券) 。其中心目标是解决在自然垄断或规模技术递增收益情况下的定价 及费率结构问题，并由此产生了大量的经济性监管机构。以1 9 7 0 年美国环境保 护署的建立为标志，监管的重心开始转向劳动安全与健康、环境、公共卫生等领 域。这种被称为“社会性管制”的浪潮波及大多数产业，并开始了新一轮的监管 机构缔造运动，如1 9 7 3 年成立的职业安全和卫生管理署。目前美国作为世界上 最大的监管型国家，监管的重点是社会性监管而不是经济性监管。美国的庞大 的监管体系使美国被称为“监管型国家”。 2 英国的独立监管机构的演进 英国在2 0 世纪4 0 年代，对钢铁、煤炭、自来水等公用事业产业推行国有化 政策，将大批公用事业产业强制性收购，实行国营，以解决自由市场的缺陷。但 是实践证明，国有化不仪不能有效解决市场失灵问题，相反，国有企业的低效率、 甚至腐败问题致使国有化战略偏离了对国家经济实行整体规划、从而维护公共利 益的初衷。自1 9 7 9 年英国撒切尔夫人执政后，进行了大规模的行政改革，强调 公共管理要引入私有化、市场化的机制，强调向小政府的模式回归，并在中央各 部实行政策制定与政策执行的分离。时英国对监管机构的大力改革主要体现在以 下几个方面： ( 1 ) 对自然垄断行业实施民营化、私有化改革，同时建立独立监管机构。 英国在对电信、电力、铁路、供水、天然气等网络性基础设施进行民营化改革， 在垄断性行业中引进了市场竞争机制，同时按照美国的模式成立了专业化、独立 运作的监管机构，如电信监管办公室、电力监管办公室、供水监管办公室等。 ( 2 ) 改造行业自律组织，走向更严格的外部崎管。英国是现代工业文明的 发源地，在其工业化过程中，金融、会计服务、医疗卫生等领域广泛存在的行业 自律组织曾经发挥了维持市场秩序的重要作用。英围人认为单独依靠政府监管作 用有限，内外结合的方式更能确保市场主体的行为的规范性。在过去3 0 多年间， 随着市场扩展和交易的复杂化，政府加强了对这些行业的监管，在行业外设立独 立监管机构作为监管的主体，但自律组织仍然足英国重要的监督力量之一。如英 国的证券交易市场、投资基金、银行业等都依靠行业自律，但随着金融产品的多 样化和复杂化，英国在1 9 9 6 年通过了金融服务法案，建立了专业的监管机构即 金融服务局( f s a ) 。 。1 岛肚楫、秦海：从制度变迁的角度石监管体系浈进，载洪范计论筇：卷第二辑，中困政法人学出版 社2 0 0 6 午版，第3 l 贞。 屿余晖：政府监箭存政府经济职能i 一的地位，载- t 一州经济体制改节研究会公共政策研究网。 j 衄松年、薛刚凌：行政身l 织法研究，法仟f i ：版朴2 0 0 6 年版，第2 8 贝。 3 第章独立监管机构的概述 ( 3 ) 社会性监管的范围扩大。英国在改革基础设施、加强工业事业监管以 及金融监管的同时，一并加强了社会性监管，成立了一系列的独立监管机构，就 市场中的安全和卫生、公民的公平就业机会、环境保护、食品卫生等涉及公民基 本福利的社会性问题方进行监管，以确保公众的安全和保障公众的基本生活条 件。2 0 0 0 年成立的食品标准局被认为是英国弥补过去在食品领域出现监管真空 二导致“疯牛病 等恶性时间发生的错误。 ( 4 ) 对政府的监管。英国有对政府部门进行监管的传统以保证其对公众负 责。在过去的3 0 年间，英国加强了对政府部门的监管，包括建立适当的审查和 考核标准，特别是采用公共审计的理念对公共部门的监管。英国人认为，市场监 管与政府监管是共同体，如何使得政府监管部门不腐败，才能确保政府在市场监 管中的廉洁性，从而保护公民的权利不被垄断集团所侵蚀。英国对于政府监管的 这个理念是值得我们国家实习和借鉴的。 虽然美国在网络行业和公用事业领域所实行的“监管下的民营组织”为英国 在相关领域的改革建立了可借鉴的模式，但英国没有完全照搬美国模式。英国在 自身独立监管机构的设置方面并美国更加灵活。电力、电信等行业的监管机构没 有成为位于政府、立法、司法外的“第四行政”，而是隶属于政府内但独立于政 策部门的监管部门。为了避免决策中的低效率，英国设立了单一的监管主管而 没有采用美国的委员会制度。 3 日本、韩国监管体系的改革方向 日本与韩国是亚洲国家中，监管改革起步较早的国家。而日本和韩国所代表 的是另外一种不同与美国和英国的国家形态和监管模式。日本、韩国在经济发 展的过程巾，就具有政府干预企业经营的传统，政府的权限很大，政府在很大程 度上替代市场甚至扭曲市场形成价格的能力，其目的是为了促进经济的高速发 展。因此，日、韩国家的政府在经济发展过程中起到主导性的作用。日、韩因为 这种国家主导经济发展的模式被称为发展型国家模式。这利- 模式被学界认为是介 于欧洲福利型国家和美国监管型国家之间第三种困家形态。 从制度基本特征上看，日本、韩国与欧美发达家国的很重要的一点区别就是， 它们并不依靠完备而复杂的法律约束企业行为和维系社会秩序。“由于日本资本 主义发展的后进行，决定了日本的工业化一经起步，便足在政府的扶植和干预下 展开的。”时政府与企业建立了一种指导被指导关系，或形成了政府与企业之 间紧密的共生关系，这被称为“市场亲善模式”，有美国官员称日本经济为“政 “p a t r i c i ag r e e r ：t r a n f f o r m i n gg e r t r a lg o v e r n m e n t ”o p e nu n i v e r s i t y 19 9 4 p 8 2 高1 u ：柑、粲海：从制度变迁的角度：厅监镎体系演进，载洪范评论第二卷第ji 辑，l i 刚政法大学出版 i2 0 0 6 年版，第4 0 页。 徐悔：u 奉的规制改革，中目经济出版社2 0 0 3 年版，第3 5 页。 4 第一章独立监管机构的概述 府与产业的复合体”。企业与企业之间通常依靠政府的干预与企业之间的信任， 并不依靠复杂的法律关系作为执行合约的唯一手段。政府和企业之间因为共享一 种“发展”目标而出现典型的勾结行为，使市场、企业和政府之间的边界并不那 么清楚。政府并不是作为消费者的代理人，二是站在企业的立场上追求经济利益 的最大化，因而严重损害了消费者的权益。同时，7 0 年代以后，日本民间企业 要求减少束缚其手脚的各类政府审批等规制，欧美等过指责日本对经济规制过 多，阻碍了其商品和资本的进入，日本政府规制的弊病日益明显。 由于过去1 0 多年日本经历了长期的经济发展的停滞，韩国也在亚洲金融危 机中受到巨大的冲击，这为日本、韩国开始反思政府、市场和企业的关系，为监 管改革提供了契机。由于日本国家的特殊国情，其监管制度的改革主要在于放松 规制。事实上，日本从1 9 8 1 年开始其监管体系的改革，颁布实施了一系列有利 于发挥市场机制的新规制，如禁止垄断法、排除经济力量集中法、日本银 行法、保险业法等，从国家主导的经济增长模式向市场化的经济增长模式转 化，从强调事先的政府审批转向按照一般性的原则运行、依靠事后对规则的执行 情况进行监测等方式，使政府对于企业的干预变得透明、更加有规则可依。这种 雄心勃勃的监管体系改革计划一直是其后日本经济体制改革的重要内容。 然而，在垄断行业的监管体系改革中，日本并没有采用美国或英国的那种模 式建立独立的监管机构。如在电信领域，日本在1 9 8 5 年通过了电气通信事业 法实现了政企分开，电信公司从邮政省独立并民营化，并放开电信市场的准入， 但并未成立类似于美国f c c 或英围o f t e l 那样的专业监管机构，而是由邮政省负 责对电信行业的监管。到2 0 世纪9 0 年代，电信行业的竞争加剧，对公平监管的 需求增加，但这种由政府政策部门实施市场监管的模式并没有发生改变。这利监 管模式渐渐不能适应经济发展的需要。 相比较而言，韩国在监管体系改革中步伐要大一些。如在网络产业领域，韩 国对电信、电力进行了市场化的改革，并分别在信息通信部( m i c ) 下成立了相 对独立监管机构的韩圈通信委员会( k c c ) 、在能源部下成立了相对独立的电力监 管委员会( k e c ) 。 按照国际电联2 0 0 2 年统计，到目前为止，日本和韩国是o e c d ( 经济合作与 发展组织) 同家中唯一两个没有成立独立于政府政策部门的电信、电力监管机构 的国家。从趋势上看，日本、韩圈正在运行的改革，就是重新定位市场和政府的 关系，使政府于企业之间保持一定的距离，同时加强政府髓管作为市场竞争的肯 效补充。o e c d 的研究认为日韩在高速经济增长时期所采用的那种监管模式已经 不适应全球化竞争的需要，必须进行面向市场的改革，而建立以市场为基础的现 代腑管体系将是发展的方向。 第章独立监管机构的概述 总结发达国家监管制度的改革过程可以发现，无论是加强监管还是放松监管 的国家，都需要建立现代监管体系，在市场经济的基础上，实现政府与市场的合 理关系。 ( 二) 我国独立监管机构的兴起和发展 建国以后，在计划经济体制下，行政权高度发达，人财物、产供销均由计划 方式配置。在计划经济体制下，每个人都是单位人，单位介入了个人从出生到死 亡的所有环节，个人的自主性极低。到了2 0 世纪7 0 年代，计划经济体制造成大 锅饭、平均主义和资源配置的低效能等问题尤为严重。于是，2 0 世纪7 0 年代末、 8 0 年代初实行改革，并取得重大的成就。从推行联产承包经营责任制，废除人 民公社开始，到国营企业放权让利，建立现代企业制度，再到政监分开，提升政 府的公共服务水平，整个改革的轨迹极其清晰，就是从政府干预过多到充分发挥 个人主体积极性、发挥市场资源配置作用、实现竞争体制转变的过程。 市场经济具有其固有的弊端，尤其是自然垄断行业。同国外的情况相同，中 国的监管体系改革也是肇始于自然垄断行业。国家对这些行业引入多元化竞争主 体取代单一的国有国营的企业，并须制定明确的规则以保证市场的有序竞争和保 护消费者权益。 1 我国监管体系的初步形成 ( 1 ) 我国监管体系的形成以市场经济改革为基础 中国的市场经济改革起始于对垄断行业的改革，我国垄断行业的改革主要体 现在下列几个方面： 第一，初步实现了政企分开 政府对国营企业进行改革，建立现代企业制度，初步实现政企分开，实现企 业自主经营。企业从政府的完全控制中分离出来，国家作为国有企业的出资者， 对企业享有的是收益权，但自主经营的权利是属于企业自身享有。改革抛弃了传 统的计划经济体制，抛弃了由政府完伞控制产量、销量、销售对象等方式，企业 开始在市场中自主定价、根据市场的需求决定生产产品的数量，自主决定买方。 第二，建立完善企业法人治理结构，推动企业确立市场竞争的主体地位 我国也在引进国外公司的发展经验，完善企业的治理结构，建立现代企业制 度，建立具有决策层、执行层和监督方等三位一体的公司治理结构，并被我国公 司法所确认。同时，公司法明确规定企业的经营自主权不受侵犯。企业成为一 个独立的个体，以自己的财产对自己的行为独立承担责任，成为真正意义上的市 场主体。 第三，通过对主导企业的拆分和开放准入，初步形成了可竞争的市场结构 由于垄断行业具有规模经济这利- 独特的技术经济特征，难以形成完伞竞争的 6 第一章独立监管机构的概述 格局。于是政府通过对这些垄断企业进行开放准入，引进竞争机制。我国从2 0 世纪8 0 年代就部分开放了电力行业的发电市场，比英国的电力改革更早。但对 电力、电信、铁路、民航等垄断行业的大规模市场化改革始于9 0 年代，在构成 可竞争的市场结构的同时，构成了多元化投资主体构成的市场竞争主体，并不同 程度地推进了行业的管理体制改革。例如，航空运输业是中国基础设施产业中改 革较早的产业之一，从1 9 8 7 年开始，中国实行了以民航管理局为基础组建航空 公司，同时，航空公司与机场分立，同时允许有条件的省市集资，成立地方航空 公司，从而性能构成了全国3 0 多家航空公司竞争的格局，国家对这些基础设施 行业引入多元化竞争主体取代单一的国有国营企业。 虽然改革的道路仍然很长，远没有达到发达国家的现行水平，例如，即使在 改革进行的比较早的民航领域也没有形成独立监管机构。但中国的这些改革为中 国实现体制转型创造了条件。从政企分开、政监分开、政事分开、事先手段与事 后手段分离、行政机关决策、执行与监管的分离、国家与社会的二元化( 市民社 会的形成) 、行政与司法的分离( 司法独立) 、党政分开( 中共十三大提出的方针) 上，都已经依稀看到分散化公共治理的雏形正在形成过程中。梅因所说的“身份 到契约”的深刻转变正在中国大地上繁殖并蔓延，个人正在摆脱各种束缚，成为 权利主体。叫独立监管机构的出现正式建立在这种分散化的公共治理结构基础上 的。 ( 2 ) 我国临管体系的形成是在一系列的监管机构建立的基础上 实践也表明，即使在非自然垄断的环节引入竞争后，政府也必须对这些行业 进行持续的监管。我国通过市场化改革打破了国有企业的垄断地位，导致了不同 所有权结构的企业参与竞争。不同的利益主体和竞争性的市场结构，要求政府从 市场竞争参与者转变为市场规则的制定者和执行者。这就要求建立明确的行业法 律法规框架、专业的监管机构、透明的监管程序、合理的监管权力划分和高素质 的豁管队伍对行业准入、价格、市场行为、服务质量等方面进行赂管。 于是在我国各行业也兴起了一阵监管机构的缔造工作。在新一轮改革中，垄 断行业监管体制改革有了突破性进展：在电信改革中，在信息产业部建立了垂直 一体化的电信管理机构，重申了加强 | f 管的必要性。在电力改革巾，国家电力蠊 管委员会的成立，是我国垄断行业监管体系改革的重大突破，表明了政府对垄断 行业实施公正、透明、和专业化的政策取向。稳步推进对价格和服务质量的监管， 特别是价格听证制度作为价格监管的重要形式，社会反映良好。 同时国外的经验告诉我们，我闰也应当建立以市场化为基础作用的现代监管 体系。传统的行政部门具有综合职能，决策、执行、监管等职能，新公共管理理 “蒯汉产：政府豁管j 行政法，北京人学出版 l2 0 0 7 年版，第9 页。 7 第一章独立监管机构的概述 论要求政策部门、执行部门和监管部门应当分开，实行三种权力的分立与制衡。 通过各国发展的比较分析上看，建立独立监管机构是市场化运作的必然结果，也 是实现有效监管的最合理形式。 2 我国监管机构的创设 我国政府监管机构的创设首推金融领域。1 9 9 3 年1 2 月，国务院公布了关 于金融体制改革的决定，是金融业分业监管体制形成的政策基础；1 9 9 8 年9 月， 政府成立了中国证券髓督管理委员会( 以下简称证监会) ，对全国证券期货市场 实行集中管理；同年1 1 月，成立中国保险监督管理委员会( 以下简称保监会) ， 行使从央行分离出来的对全国保险业的监管职能；2 0 0 3 年3 月，成立了中国银 行业监督管理委员会( 以下简称银监会) ，行使从央行分离出来的对全国银行业 的监管职能；几乎同时，成立国有资产监督管理委员会，行使国有资产监管职能， 依法代表国家履行出资人职责；在国家药品监督管理局的基础上，成立国家食品 药品监督管理局，负责对食品药品安全的综合监管与协调；成立国家电力j | f 督管 理委员会( 以下简称电监会) ，对全国电力经营和电力市场履行监管职能。 中国目前承担监管职能的机构有网类：( 1 ) 国务院组成部门，如信息产业部、 铁道部、交通部、建设部、劳动和社会保障部等；( 2 ) 国务院部委管理的国家局， 如烟草专卖局、粮食局、国家邮政局、国家中医药管理局等；( 3 ) 国务院直属机 构，如国家环境保护总局、国家工商行政管理总局、国家食品药品监督管理局、 国务院质量监督检验检疫总局、国家广播电影电视总局、国家民用航空总局等； ( 4 ) 国务院直属事业单位，包括证监会、保监会、电监会和银监会。目前没有 设立独立监管机构的领域，如电信、铁路、民航等领域，政企分开、政资分开的 市场化改革也在逐步深入，计划经济体制下集所有者、经营者和分配者于一身的 传统政府管理部门经过改组后被赋予市场监管职能。监管体系改革已经全面铺 开。 二、独立监管机构的概念和特征 ( 一) 独立监管机构的概念 监管也称为规制、管制和蛉管，其英文对应词为r e g u l a t i o n ，美国学者布雷 耶( s g b r e y e r ) 和斯图尔特( r b s t e w a r t ) 将现代美国政府的职能划分为网类： l 、政府监管( r e g u l m i o n ) ，监管私人行为和企业行为是政府基本而广泛的职能；2 、 政府征收( g o v e r n m e n te x a c t i o n ) ，税收和征集兵役是最为突出的例了；3 、公共 支付( p u b l i cd i s b u r s e m e n t ) ，典型的如向失业者、贫困者、老弱病残者提供社会 保障；4 、直接提供物品和服务( d i r e c tg o v e m m e n tp r o v i s i o no f g o o d sa n ds e r v i c e s ) ， ”弓英娟：中固政府临管机构构建中的缺火j 前瞻性思考兼议政_ 【f ：f 船皆领域“人部fj 体制”的改革方 阳，_ ；i j j 北法。学2 0 0 8 年第2 6 卷第6 期。 8 第一章独立监管机构的概述 例如公共设施的建设和公共教育的投入。国外还有学者认为，监管是国家凭借 政治权力对经济个体自由决策所实施的强制性限制。日本的植草益先生对将监管 的概念描述为t “以市场机制为基础的经济体制下、以矫正和改善市场机制内在 问题为目的的政府干预行为”。 国内学者赵锡军将监管表述为，监管者为实现监管目标而运用监管手段对监 管对象采取的控制活动。莺我国学者黄毅认为监管是政府专门机构为实现特定目 标，依法采取措施对一定领域或行业予以主动干预和控制活动的总称。 还有学 者盛学军认为所谓监管，恰是行政机关依据法律的明确规定，利用公权力直接限 制市场主体的权利或增加其义务的行为。 笔者认为，监管是政府专门机构为实现特定目标，运用法律手段对特定领域 和行业予以干预和间接管理的活动。监管的特定领域包括公用事业( 电力、管道) 、 通讯、交通( 公路运输、铁路、航空) 、能源( 煤矿、石油、化工原料) 与金融 ( 银行、保险、证券) 等经济性监管领域以及环境、食品、药品、劳动、公共卫 生等社会性监管领域。间接管理是指监管机构只有在市场失灵且监管机构能够解 决市场失灵的情况下才能介入；出现市场失灵也不是必然要介入，需要监管所获 得的效益能够证明为其所花的成本是适当的情况下，政府监管才是正当的。 而 政府监管机构是依法对特定领域的企业和个人行为进行监督性的管理或控制的 行政机关。 笔者认为，在我国临管必须与传统行政管理相区分，才能理解监管的真正涵 义。他们的区别在于：首先，而传统的行政管理是计划经济体制下的管理方式， 计划经济体制下的行政管理往往不顾市场规律，以指令性计划取代市场机制；监 管存在于市场经济中，以市场化为基础，豁管必须以市场失灵为必要前提条件， 相对于市场机制，政府监管永远是一种次优选择。其次，传统行政管理是一种内 部的、直接的干预方式，政府同时具有政策制定者、监管者、所有者的多种角色， 经营和豁管是行政的一部分；而豁管是- - 乖1 与企业保持“适当距离”的外部控制 方式，即使受监管企业属于国有，经营权与监管权也是相互分离的。再次，传统 行政管理往往用行政命令甚至是私下传统其意愿的方式实现管理的目的；而监管 则强调基于法律规则进行盟管，一般通过明确的监管法或豁管合同来约束j 管机 构和受监管企业之间的关系。此外，传统行政管理的目标足秩序；而国家监管的 “参见鼓缎：代中固政府船管的公法规 乜政府改革中突出的法律问题，载行政管理体制改革的 法律问题，中凼政法人。警出版 i2 0 0 7 年版。 4 【f 】恤啦盏：微观规制经济学，朱绍义译f i 固发展m 版社1 9 9 2 年版，第1 9 2 0 贞。 赵锡下：论证务监铃，- i 刚人民大学出版杜2 0 0 0 年版，第1 2 页。 故毅：一代中固政府豁管的公法规范政府改革中突出的泫仟n 4 题，载行政管理仆制改单的泫律 问题i i l 删政法大学m 版社2 0 0 7 年版。 盛学下：政时监毹权的法律定位，社会科学研究2 0 0 6 年第1 期。 “! 荧j 1 皑尔f 史* 博：管制1 市场，余晖、何帆、钱家俊、删维高译，上淘一：联 肼、上海人民出版 i ：1 9 9 9 年版，岢论第4 页。 9 第一一章独立监管机构的概述 目标转向公共利益。最后，传统的行政管理往往具有封闭性的特征；而监管强调 过程的透明性和结果的可问责性。 ( 二) 现代独立监管机构区别于传统行政管理部门，具有以下几项特征： 1 合法性 在现行的依法治国理念下，依法监管也是独立监管机构所必须遵循的一个基 本原则。2 0 0 4 年4 月，国务院发布了请按面推进依法行政事实纲要，提出了 未来1 0 年建设法治政府的总体目标。各职能部门在中央政府的明确政策导向下 加快了各自领域推进依法性能公正的进程。我国监管机构在隔离领域或监管行业 大力推进依法监管。各监管当局尤其是银行、证券、保险、电力等新设监管部门 着力探索在监管法律框架下的依法监管路径，力图实现有效监管与依法监管的动 态平衡。监管机构为执行监管法，制定了具有针对性、科学性和可操作性的监管 规则。 合法性要求所有监管机构的机构设立、监管权设定及其监管权的执行，都必 须立足于严格的法律规定。监管机构的合法性有三层涵义：一是监管机构机构的 设立必须有宪法与法律依据；二是监管机构的职权与职责应当有法可依，并且应 当有法必依，从权力的形式来看，监管权可以表现为规章制定权、许可权、检查 权、处罚权、强制执行权、行政追诉权等，但各个监管机构所享有的监管权必须 有法律的明确规定；二是监管机构必须依照相关法律程序规定来执行其监管权。 由于独立监管机构的职责由法律赋予，只需要对法律负责，没有别的权威上 级，不必受到部门首长或其他政治势力的牵制，监管机构一旦与监管对象发生争 议纠纷都可以通过司法途径解决。 2 独立性 巴塞尔有限监管的核心原则就指出，独立性是有效监管的关键性特征之一。 应松年和薛刚凌在行政组织法研究一书中对美国的独立监管机构是如此 分类的：“在法律上，独立机构分为三类：第一，部内的独立机构。法律赋予这 类机构较大的独立权力，在一定的范围内可以单独地决定政策。第二，隶属于总 统的独立机构。这类机构与部完全独立，具有跨部的性质，受总统直接领导。第 三，独立的控制委员会。这类机构对总统相对独立。总统对其人员有任命权，但 没有免职权。”例如，在美国，s e c ( 证券交易委员会) 的独立性专指监管机构不 受政党政治影响，独立于美围及其领导的政府部门，但要和行政机关一样受到 国会和法院j l f 督。 在我围，我国学者盛学军认为，监管机构的“独立性”是指“行使监管权的 。a l a nb m o m s o n ，h o wi n d e p e n d e n ta l ei n d e p e n d e n tr e g u l a t o r ya g e n c i e s ，d u k el j a p r 1 9 8 8 i o 第章独立监管机构的概述 主体具有明确的法律地位以确保其自行处理监管活动，而监管事务本身不受其他 国家机关的影响。 监管机构的独立性表示监管机构必须独立于被监管机构，保 证不被企业所收买；同时从机构上独立于政府政策制定部门，只负责政策的执行 而不负责政策的制定。否则监管机构很难具备独立性，很难摆脱部门偏好，从而 难以在中立的立场上公证执法，或则难以有效利用有限的行政资源，难以从源头 上遏制寻租和腐败的机会主义倾向。同时也因为监管的专业性，要求监管机构能 够摆脱政治的影响作出独立的判断，“规制机构独立于选举产生的政治部门，通 常被认为这是他们的主要有点所在。”圆因此，建立独立于各种利益集团的管制机 构是深化政府机构改革的首要任务。监管机构独立性的内涵包括以下几个方面： ( 1 ) 规制独立性 规制的独立性意味着监管部门根据本行业的特征，在制定相关的条例方面具 有自主权。监管部门在法律的授权下，在法律框架内制定相关法规，而立法机构 制定的法律应当是相对原则性的规定。 ( 2 ) 执法独立性 监管机构应当具有相应的权限，能够独立执法，包括具备许可权、检查权、 处罚权、强制执行权和行政追诉权等等。如果监管机构不具备执法的相关权力， 而作出任何处罚都要依靠其他机构作出的话，那么监管机构还有什么独立心可 言，也不会有任何权威性。 ( 3 ) 人事以及经费来源的独立性 高级工作人员应当享有职位的保障，这些应当通过法律规定形式加以保障。 如果人事不能独立，监管机构不可能不受到政治高层以及同级政府的影响，监管 官员可能会因其政治钱途的考虑放弃独立豁管的职责，这一点在环境豁管、工作 产所安全等监管领域特别突出。 监管机构的财政安排和经费来源，既是对监管机构的激励约束机制的重要内 容，也是其独立实施豁管行为、避免外部干扰的基本保障。实行国家预算制容易 导致政府通过资金控制干预监管机构；而实行收费制可能导致被监管机构通过缴 费影响监管者。目前，世界各国做法不一，有的困家实行国家预算制，有的圜家 实行受监督的收费制，还有的是两者的结合。如英国金融管理服务局( f s a ) 的 经费来源以收费为主。而美国就金融监管机构的资金来源来说，美联储的经费属 于联邦政府的预算，货币监理署和证券交易委员会的经费来源于收费，州政府监 管机构的经费来自州政府的预算。但总体来看，实行豁管收费制已经成为一种趋 势。我同证监会、银监会成立不久就开始收费，银监会也从2 0 0 4 年实行收费制。 笔者认为，监管机构的经费可以考虑以部分来源于国家财政，由围务院来预算拨 ” f | ；学年：政府：| i 雀，权的法绅定位，袖会科。学酬究2 0 0 6 年第1 期。 2 【英】卡罗尔哈洛，理台德罗林斯：法律1 j 行政，商务印务馆2 0 0 4 年版，筇2 3 8 页。 1 1 第章独立监管机构的概述 付；一部分来源于收费，但收费要合理，应当受到审计。 当然，监管机构的独立性并不意味这监管机构必须设立于传统行政部分之 外。在部分内设置的监管机构在法律和制度方面的机制能够保证其独立性的，仍 然也是独立性监管机构。 3 公正性 独立性原则并不能完全保证管制行为的公正性。管制机构在缺乏有效的制衡 和j i f 督的条件下，很容易作出不作为、滥用权力、歧视性执法和违背程序等行政 违法行为。为防止这些行为的产生，一方面，要建立完善的行政程序制度和外部 监督机制；另一方面，要最大限度地强制行政机构公开其内部信息；再次必须加 大行政违法行为的法律责任。同时，监管机构对于监管对象应当一视同仁，监管 对象不应当因为实力强弱、性质等因素而得以区别对待，同样的情况应受到同样 的对待，同样的违法行为应当受到同样的处分。监管机构对参与市场交易的各种 市场主体公平对待，要重复考虑投资者、消费者、被骼管企业的利益和国家的社 会目标，以公证的原则协调可能利益冲突。 4 专业性 监管机构的具备的一个重要特征是其具有专业性。监管机构的专业性是指监 管权主体应当包含谙熟特定监管领域的专业人士及相关的法律、经济、技术人才， 能够对该监管活动作出富有权威的专业意见。监管机构的专业性就要求监管机 构应当具备以下几项要求：第一，专业化的豁管机构必须拥有专业的行业管理知 识和充分的获取信息渠道；第二，现代社会经济活动日趋复杂，独立监管机构在 自身专业领域内，能够在立法机构颁布的相关法律所设定的原则下，制定该专业 的法律实施细则，以弥补立法机构的决策缓慢和专业性的不足；第三，监管机构 应当通过不断地学习专业技术和知识才能对纷繁复杂的现象进行监管。 应当适时调整监管部门人员的素质和知识结构，以便形成一批诸熟特定监管 领域的专业人士以及相关法律、经济、技术人才，从而能够对该监管活动作出富 有权威的专业意见。 5 透明性 监管部门与传统的行政部f - j d 比，权力更大，集巾了制定规则、执行规则与 裁决争议诸种权力，但监管机构本质上仍然属于政府的组成部门，并不是通过选 举产生，并不具有民意基础，因此，权力巨大的监管机构始终面临着一个合法性 问题。为解决这个问题，各围的髓管制度设计特别强调了透明度的价值与公众参 与的价值。监管的透明性要求监管机构公示的监管内容必须清楚，监管的程序必 盛学= 车：政府监锚+ 权的法律定能，利会科学珂f 究2 0 0 6 年第1 期。 1 2 第一章独立监管机构的概述 须完备，同时要求有明确的仲裁机制以处理监管者与被监管者之间的分歧；监管 的过程必须透明，决策结果以及依据必须