（宪法学与行政法学专业论文）法治政府评价指标研究.pdf

摘要 法治政府是政府运作的一种理想状态，而建设法治政府更是一项系统的工 程，不仅需要构建法治政府的规划和纲要去努力，而且需要有一系列可以量化考 核的标准来评价。规划和纲要为建设法治政府提供了具有导向性的目标，使法治 政府建设有章可循，有规可依。但是，对于法治政府建设的现状、进度、态势及 走向等问题的解决，规划和纲要则显得乏力。 法治政府评价指标是以实现法治政府建设目标为宗旨，以评价政府法治为切 入点，能够对法治政府内在要求进行定性、定量整合而形成的一套由常规指标( 内 涵定性指标和定量指标) 、特色指标所组成的法治政府评价指标。运用法治政府 评价指标定期对法治政府建设的状况进行考核评价，借助评价指标的考评结果， 可以观察各地区法治政府建设的现状与进程，预测各地区法治政府建设的态势及 走向，为各地政府和职能部f - j 铝l l 定统筹本地区法治政府建设的阶段性目标与任务 提供依据，从而引领各地区朝着实现法治政府目标的方向努力，还可以防止法治 政府建设步伐的徘徊与倒退。 本文所研究的主要内容是法治政府评价指标的基本理论、我国地方建设法治 政府评价指标的实证分析、法治政府评价指标的构建以及法治政府评价指标的内 容。具体来说，本文是在学界前辈对法治政府评价指标理论的认识基础上，对法 治政府评价指标理论做出了进一步的分析，法治政府评价指标具有完善法治政府 理论、检验法治政府建设现状、保障行政相对人合法权益的意义，提出了在构建 法治政府评价指标时所应体现的价值标准以及构建法治政府评价指标所要达到 的目标。在法治政府评价指标理论的指导下，本文对我国一些地方政府建设法治 政府评价的实践进行了研究，指出了地方法治政府评价制度在指标内容、指标结 构、指标评价主体以及指标评价结果等方面的不足，同时也说明了地方构建法治 政府评价指标制度的尝试对我国构建法治政府评价指标的意义。在此基础上，本 文把理论与实践相结合提出了在我国构建法治政府评价指标应遵循的原则以及 在构建法治政府评价指标时应注意的相关事项做出了较为详细的说明。最后，本 文在法治政府普遍性要求的基础上，以政府承担的职能以及各地法治意识的差异 性为主要因素把法治政府评价指标的内容分为三个层次做了详细的论述，第一个 层次是县级以上各级人民政府的评价指标、第二个层次是县级以上各级人民政府 职能部门的评价指标、第三个层次是乡镇等基层人民政府的评价指标。 本文的创新之处在于，文章对法治政府评价指标理论做出更进一步的剖析基 础上，以理论评析实践对我国地方政府建设法治政府评价制度的实践进行了分 析，揭示了地方法治政府评价指标制度的不足，对我国构建法治政府评价指标提 出了建议。这也正是本文的研究目的所在，本文力图通过法治政府评价制度研究， 构建完善的法治政府评价指标来促进我国法治政府这一宏伟目标的早日实现。 关键词：依法行政法治政府评价指标考核评价 a b s t r a c t g o v e r n m e n tu n d e rl a wi sa l li d e a ls t a t eo fg o v e r n m e n to p e r a t i o n s ，w h i l eb u i l d i n g ag o v e r n m e n tu n d e rl a wi sas y s t e m a t i cp r o j e c t ，w h i c hn o to n l yn e e d st ob u i l dt h e p l a n n i n ga n do u t l i n eo ft h eg o v e r n m e n tu n d e rl a w , b u ta l s or e q u i r e sa s e r i e so fc r i t e r i a t oe v a l u a t et h eq u a n t i t a t i v ea s s e s s m e n t p l a n n i n ga n do u t l i n ep r o v i d eao r i e n t e dg o a l f o rt h ec o n s t r u c t i o no ft h eg o v e r n m e n tu n d e rl a w , s ot h a tt h ec o n s t r u c t i o no ft h e g o v e r n m e n tu n d e rl a wi sr u l e - b a s e d h o w e v e r , p l a n n i n ga n do u t l i n ea p p e a rw e a k w h i l ef a c i n gt ot h ep r o b l e m s ，f o re x a m p l e ，t h es t a t u s ，p r o g r e s s ，m o m e n t u ma n d d i r e c t i o no ft h ec o n s t r u c t i o no ft h eg o v e m m e n tu n d e rl a w e v a l u a t i o no ft h eg o v e r n m e n tu n d e rl a wi st oa c h i e v et h eg o a lo fb u i l d i n gt h e g o v e r n m e n tu n d e rl a w , a n dm a k e st h ei n h e r e n tr e q u i r e m e n t so f t h eg o v e r n m e n tu n d e r l a wa st h es t a r t i n gp o i n t ，a n di n t e g r a t e sas e to fc o n v e n t i o n a li n d i c a t o r s ( i n c l u d e s q u a l i t a t i v ea n dq u a n t i t a t i v ei n d i c a t o r s ) i n t ot h ec h a r a c t e r i s t i ci n d i c a t o r so f t h ee n t i r e e v a l u a t i o ni n d i c a t o r s b yt h ee v a l u a t i o na n da p p r a i s a lo ft h es i t u a t i o n o ft h e c o n s t r u c t i o no ft h eg o v e r n m e n tu n d e rl a wo n ar e g u l a rb a s i sa n dt h ee v a l u a t i o nr e s u l t s ， y o uc a no b s e r v et h ec o n s t r u c t i o ns t a t u sa n dp r o c e s s e so ft h er e g i o n a lg o v e r n m e n t u n d e rl a w ，a n dp r e d i c tt h et r e n do ft h er e g i o n a lg o v e r n m e n tu n d e rl a w , a n dp r o v i d e t h eb a s i sf o rl o c a lg o v e r n m e n t sa n df u n c t i o n a ld e p a r t m e n t st od e v e l o pc o o r d i n a t i o n o ft h eg o v e r n m e n tr u l e db yl a w , a n dl e a de a c hr e g i o nt oa c h i e v et h eg o v e r n m e n tu n d e r l a w ，a n dp r e v e n tt h ew a n d e r i n ga n dr e t r o g r e s s i o no f t h ec o n s t r u c t i o no ft h e g o v e r n m e n t u n d e rl a w t h em a i nc o n t e n to ft h i sp a p e ri n c l u d e st h eb a s i ct h e o r ya b o u tt h ee v a l u a t i o n i n d e xo ft h eg o v e r n m e n tu n d e rl a w , t h ee m p i r i c a la n a l y s i so fc h i n a s l o c a l c o n s t r u c t i n g e v a l u a t i o ni n d e xo ft h eg o v e r n m e n tu n d e rl a w , e v a l u a t i o ni n d e x c o n s t r u c t i o no fg o v e r n m e n tu n d e rl a wa n dg o v e r n m e n tu n d e rl a we v a l u a t i o ni n d e x c o n t e n t s p e c i f i c a l l y , t h i sa r t i c l ei si nt h ea c a d e m i cp r e d e c e s s o r so fg o v e r n m e n tu n d e r t h e o r yh a sm a d et h ef u r t h e ra n a l y s i s ，t h e e v a l u a t i o ni n d e xo fg o v 舢e n tu n d e r l a w h a si m p r o v e dt h eg o v e r n m 饥tu n d e rl a wt h e o r y , g o v e r n m e n t a n d e r1 a wc o n s t m c t l o n p r e s e n ts i t u a t i o i l ，s e c u r i t yi n s p e c t i o no f a d m i n i s t r a t i v er e l a t i v ep e r s o n si e 缪t l m a t e r i g l l t s 觚di 懈e s t so ft h em e a n i n g , p u tf o r w a r d i nt h ec o n s t r u c t i o fag o v 舢e n t u i l d e rl a w “a l u a t i o n i n d e xs h o u l dr e f l e c t t h ev a l u eo ft h es t a n d a r d a n dt h e c o n s t r u c t i o no fag o 伽m 饥t 吼d e r l a wi n d e xt oa c h i e v et h eg o a l i nt h eg u i d 锄c eo f m eg o v 锄m e n tu n d e fl a w e v a l u a t i o ni n d e xt h e o r y , t h i sp a p e r o nc h l n a sl o c a i g o v c m m 咖c o n 咖l c t i o n o ft h eg o v e r n m e n tu n d e r l a wt oe v a l u a t et h ep r a c t i c e u n d e r t o o ks t u d y ，p o i n t e x to u tt h ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e m o fl o c a lg o v e m m e n t 帆d e r 1 a wi nm ec o n t e n t ，s t m c t u r e ，e v a l u a t i o ni n d e xa n de v a l u a t i o n r e s u l t smt h em a l n d e j e i c i e n c i e s ，b u ta l s o s h o w st h ec o n s t r u c t i o no fe v a l u a t i o n i n d e xs y s t e mo fl o c a l v e m m 础u n d e rl a wa t t 锄p t s t oc o n s t r u c to u rc o u n t r y sg o v 锄m e n tu n d e rl a w e v a l u a t i o ni n d i c a t o r s o nt h i sb a s i s ，t h e c o m b i n a t i o no ft h e o r ya n dp r a c t l c e 1 no u r c o u n t r ya r ep u t 姗矾t o b u i l dt h eg o v 舢饥t u n d e rl a wi n d e xs h o u l df o l l 。wt h e p r i n c i 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v e li s t h et o w np e o p l e s9 0 v e m m e n t sa t t h e 黟a s s r o o t sl e v e l e v a l u a t i o ni n d e x mi m o v a t i o no ft h i sp 印e rl i e si nt h eg o v e r n m e n tu n d e rl a w t h e e v a l u a t l o n m e o r vt om a k ef u n h e r l i l a l y s i s b a s e d 。nm et h e o r y 。fp r a c t i c e ，w i t h t h el 。c a l g o v e m m e n ti no u rc o u n t 拶m ec o n s t r u c t i o no fm o n o c r a c yg o v e r a m e n t e v a l u a t l o n s y s t e i ni np r a c t i c e a r ea n a l y z e d ，r e v e a l i n gt h e e v a l u a t i 。ni n d e xs y s t e m o fl o c a l i v g o v e r n m e n tb yl a w , f o rt h ec o n s t r u c t i o no fc h i n a s r u l eo fl a wg o v e r n m e n te v a l u a t i o n i n d e xi sp r o p o s e d t h i si st h ep u r p o s eo ft h i ss t u d y , t h i sp a p e rt r i e st or e s e a r c ho n e v a l u a t i o ns y s t e mo fg o v e r n m e n tu n d e rl a w , i m p r o v et h e c o n s t r u c t i o no ft h e g o v e r n m e n tu n d e rl a we v a l u a t i o ni n d e xt op r o m o t et h eg o v e r n m e n tu n d e rl a wi n c h i n at h i so n eg r a n dt a r g e tc o m et r u ea ta l le a r l yd a t e k e y w o r d s ：g o v e r n m e n tu n d e rl a w ；a d m i n i s t r a t i o nb yl a w ；e v a l u a t i o n i n d e x ： a s s e s s i n ga n de v a l u a t i n g v 引言 引言 “政府所拥有的一切职权既然只是为了给社会谋幸福，因而不应当是专断 的、凭一时高兴的，而是应当根据既定的、已公栖的法律来进行。”现代社会， 法治政府作为一种政府治理理念和方法，已经成为世界各国推进政府改革所采用 的一个行之有效的工具，其实质就是将政府的权力纳入法律的框架，受法律之约 束。法治政府作为一种政府运作的理想状态，其思想渊源于古希腊时期，在西方 国家历经长久发展已经同臻完善。 在我国，法治政府建设的实践起步较晚。1 9 9 9 年宪法修正案规定了依法治 国，建设社会主义法治国家，而依法行政，建设法治政府则是依法治国之经义的 集中体现。2 0 0 4 年国务院颁发全面推进依法行政实施纲要以制度化的形式 宣誓了我国建设法治政府的目标。至此，我国法治政府建设的实践不断深入，也 掀起了学界研究法治政府的热潮，使得我国法治政府理论只趋完善。 在国务院推进政府守法的前提下，我国法治政府建设取得了前所未有的进 步，但到目前为止，我国法治政府建设的效果令人还不甚满意，法治政府建设的 状况，特别是乡镇等基层政府和偏远地区政府职能部门的依法行政状况仍存在不 少问题。从总体上来说，我国法治政府建设的状况是自上而下依次递减的，各地 法治政府建设的进程不平衡，依法行政存在着不同程度的口号化、形式化和实用 化倾向。首先，在观念层面上，一些公务员法治政府意识淡薄，缺乏“法治政府” 方向感，没能领悟法治政府的真谛，现实中“脸难看、门难进、事难办”的现象 依然存在。一些地方领导甚至认为，依法行政一定程度上束缚了地方经济发展， 依法行政应当让位于经济发展、城市建设，恣意用法、违法拆迁、违法征地、与 民争利等违法行政事件频发，严重损害了人民政府为人民和人民公仆蒲武人民的 良好形象，严重阻碍了我国通过推进政府守法的方式建设法治政府的进程。其次， 在制度效益上，全面推进依法行政实施纲要中虽然规定了从七个方面作出努 力来实现法治政府建设的目标，但其规定多数比较原则、抽象，难以把握，以至 于有些公务员心中熟记依法行政，谈起法治政府与依法行政头头是道，而在实际 工作中却无法把握依法行政的精神内涵和实质，出现滥用裁量权，甚至违法行政 。【英】洛克：政府论( 下篇) 【m 】，叶启芳、罂菊农译，北京：商务印书馆1 9 6 4 ，( 8 6 ) 。 i 法治政府评价指标研究 的现象，导致我国通过推进政府守法的方式建设法治政府进程的迟缓。再次，在 制度保障上，自全面推进依法行政实施纲要颁布以后，国务院虽然在相关文 件中多次提出要建立依法行政考核评价制度来推进法治政府建设，但实践中更多 的只是在形式上把建设法治政府的目标和任务与公务员奖惩、任免、晋升挂钩， 并没有真正落到实处。法治政府建设的动力不足，那么希望公务员依法行政、增 强法治政府建设的使命感与责任感就成为了一种制度正义的一厢情愿。 基于这些问题的存在，因此，有必要认清法治政府的实质。因为，依法行政， 推进政府守法并不能完全等于建设法治政府，正如王锡锌教授所说：依法行政， 推进政府守法是建设法治政府的路径，其对应的目标是实现法治政府。可见， 依法行政只是推进政府守法，实现法治政府的方法之一。在我国，影响实现法治 政府目标的因素有很多，建设法治政府不能仅仅依靠依法行政这一方法，仰仗其 “独臂天险 。我国法治政府建设的现状如何? 我国推进建设法治政府的过程中 存在哪些问题和难点? 这些直接关系我国能否用十年左右时间基本实现法治政 府的问题，都是推进依法行政这一方法所不能解决的。 要解决推进依法行政，建设法治政府过程中出现的这些问题，加快法治政府 建设的进程，就需要探索、构建一个直观的、易操作的评价指标来对全面推进 依法行政实施纲要中法治政府精神实质和基本要求进行细化、量化，以避免全 面推进依法行政实施纲要在贯彻过程中力度不足、出现偏差，弥补政府工作人 员特别是领导干部对法治政府认识的不足，纠正其由于认识不足而出现的不合理 行政甚至违法行政行为。作为对法治政府精神实质和内在要求进行定性、定量整 合而形成的一套由常规指标( 内含定性指标和定量指标) 、特色指标所组成的法 治政府评价指标，对法治政府建设具有评判、引领、预测、示范等功能。因此， 法治政府评价指标就成为解决建设法治政府过程中出现的问题，加快法治政府建 设进程的必然选择。 在西方国家，推进法治政府建设更多的是注重对法治政府的实质内涵和程序 控制，将法治政府评价指标作为行政程序法的的内容之一进行研究，强化行政程 序对政府的控制。如果说西方国家有对法治政府建设的评价，那么更多的也是散 件于对政府绩效测评之中。因此，可以说西方国家并没有把法治政府评价指标作 。王锡锌：依法行政的合法化逻辑& i t - 现实情境 j l ，中困法学，2 0 0 8 ，( 5 ) 。 2 为一个促进政府守法的独立课题加以研究。 我国学者对法治政府评价指标的研究目前主要集中在法治政府评价指标的 内涵、法治政府评价指标的功能、法治政府评价指标的结构以及法治政府评价指 标实施的保障措施等方面，不可否认，对我国法治政府评价指标的构建具有指导 意义。但是，目前对法治政府评价指标的研究并不充分，法治政府评价指标的实 证研究缺乏。甚至有观点认为：依法行政是较为抽象的价值理念，其内在的精神 和本质要求是根本无法设计量化、具体化的指标去评价的，或者说即使可以量化、 具体化，那么这些量化、具体化依法行政内在本质和要求的评价指标也只是抓住 了依法行政之表象而忽略其内在实质。 其实，这一观点是有失偏颇的。虽然，依法行政是判断法治政府行为的基本 价值标准，但这并不意味着无法为推进法治政府建设而将这一价值标准进行可操 作性的评价指标的量化设计。法治政府体现的固然是价值层面的要求，但推进政 府守法，建设法治政府也是人类的实践活动，法治政府建设要想全面、彻底贯彻 实施就必须转化为具体的、可操作性的量化指标。尤其是在法治观念相对缺乏、 行政主导观念长期影响、公务员把握依法行政能力相对较弱等多种不利因素影响 下建设法治政府，更应当将高度抽象的法治政府的内在实质量化、具体化，作为 公务员的行为准则来推进法治政府建设。概览而言，西方国家将法治政府的内在 实质进行指标化设计的有两种代表性的模式。一种是价值型路径模式，这种模式 采用的是审视法律的内容，以是否确认一些基本的人权和价值为标准推进法治。 例如，2 0 0 5 年世界银行推出的法治指标，将一国人民的守法意愿、对法律的信 任程度、法律规则是否公平、法律规则能否预期等作为法治指标，以百分比的形 式对法治状况进行评价，百分比越高，其代表的法治实现程度就越高。另一种模 式是体制型路径，这种模式更侧重于政府是否依法行为。例如，美国律师协会、 泛美律师协会等组织发起的“世界j 下义工程”，将政府的自律与他律的均衡作为 法治原则的首要要求，以政府是否依法行为、政府体制和运行的程序是否符合执 行法律进行社会管理的目的来判断法治程度。 本文以法治政府理论为基础，将行政法理论与评价理论相结合，运用实证分 对依法行政考核评价指标的批订，参见f l ：福海：法治指数4 i 能成为政府的敲门砖和遮羞布，法制【1 报 2 0 0 8 年7 月6 i 。 4v i e n n a 、a u s t r i a ：t h e r u l eo fl a wi n d e x ，w o r l dj u s t i c ef o r u m ，j u l y2 - 5 。 法治政府评价指标研究 析法，比较法，制度分析法，系统论方法等方法，通过对我国建设法治政府评价 指标的实践分析与比较，通过对法治政府建设的制度分析，通过对学界前辈法治 政府评价指标研究的借鉴，系统的提出了法治政府评价指标的构建原则、相关注 意事项、需要改善的建议以及法治政府评价指标的内容，丰富了法治政府理论。 希望能够系统、全面的评价我国法治政府建设的现状和进度，力图通过构建完善 的法治政府评价指标来促进我国法治政府这一宏伟目标的早日实现。 4 一、法治政府评价指标的基本理论 一、法治政府评价指标的基本理论 ( 一) 法治政府评价指标的再认识 2 0 0 4 年国务院在全面推进依法行政实施纲要中提出了用十年时间基本 实现法治政府的目标，如今时过八年，为促进法治政府建设步伐，加速完成实现 法治政府这一宏伟目标，有学者提出了法治政府的考核评价指标。以量化指标为 手通过量化指标段对法治政府建设进行评价，考察、检验法治政府法治政府建设 现状，寻找、发现法治政府建设存在的问题，提出、完善法治政府建设的对策， 加速实现法治政府这一目标。无无疑问，这一提法值得肯定，但是，以量化指标 为手段促进建设法治政府，必须要有完善的法治政府评价指标理论为指导，才能 制定完善的真正加速实现法治政府目标的评价指标。而我国目前尚未形成一个完 善的法治政府评价指标理论，因此，有必要对法治政府评价指标进行再一步的认 识，以完善法治政府评价指标理论。 对法治政府评价指标，学界目前具有代表性的认识是袁曙宏教授提出的，他 认为法治政府评价指标是一个评价系统，这个系统必须要反应法治政府的精神价 值和本质要求，而且组成这个系统的一个个内在指标必须具有一定的关联性。另 外，申来津、朱勤尚认为用于评价、规范法治政府建设的法治政府评价指标是一 个集中体现法治政府要义的指标集，在这个指标集之内的每一个具体指标都是 根据法治政府精义设计出来的，都必须反映法治行政的理念。耿玉玲认为法治政 府评价指标是一套可测量、可考评的指标，是对法治政府的构成要件进行具体拆 分、量化所组成的指标群。 不可否认，这些对法治政府评价指标的具有代表性的认识涵盖了法治政府评 价指标的核心，但也不难发现，这些认识缺乏一些使法治政府评价指标良好发挥 作用的必备要素。第一，法治政府评价指标的制定主体。制定法治政府评价指标 的目的是为了通过以评促建，加快推进法治政府建设，而为了达到这一目的，评 价指标的制定主体就至关重要。法治政府评价指标的制定主体是否有权威性和公 信力，直接关系着制定出来的评价指标是否具有权威性和公信力，因此，评价指 。袁曙宏：关十构建我固法治政府指标体系的设想阴，国家行政学院学报2 0 0 6 ，( 4 ) 。 协中束津、朱劲尚：法治政府评估指标体系的设计与运作【j 】，行政论坛2 0 0 8 ，( 2 ) 。 喜耿下玲：基层法冶政府指标体系的研究【j 】，行政与法，2 0 0 9 ，( 3 ) 。 绣馅政尉计价韬标研l 标的制定主体就应当是具有权威性和公信力的有权机关。只有这样，制定出来的 评价指标才能有一定的强制性，才能运用评价指标对其辖区内所有政府、政府部 门以及其他行使行政职能主体的法治政府建设状况进行考核评价。第二，运用法 治政府评价指标的评价主体。评价主体的组成决定着评价结果的公信力，评价主 体应当是能够保障评价结果公信力的适当社会化的由政府、人大、政协以及社会 公众共同组成的一个具有相对独立性的综合评价主体，这样才能保证评价指标运 用结果的公信力。第三，法治政府评价指标的评价对象。评价指标运用的评价对 象范围应当是所有的能够体现出法治政府建设水平的能以自己名义行使行政权 力的主体。通过对评价对象的评价，能够观察法治政府建设的实际情况，发现法 治政府建设存在的不足。第四，法治政府评价指标的内容。评价指标的评价内容 应当是一个能够体现法治政府之要义，又能根据评价对象的类别不同而体现出评 价对象特色的各个指标所组成的系统。 综上所述，对法治政府评价指标正确的、全面的认识应当是：具有权威性和 公信力的有权机关制定和实施的用以对法治政府建设的现状进行分析与评价，以 实现法治政府建设目标为宗旨，以评价政府法治为切入点，能够对法治政府内在 要求进行定性、定量整合而形成的一套由常规指标( 内含定性指标和定量指标) 、 特色指标所组成的法治政府评价指标。它有两个基本属性： 1 、评价性 法治政府评价指标具有评价性，他是由一个个具体的、量化的指标组成的， 这些指标恰好对应法治政府建设的基本内容，通过这些指标的具体运用可以对各 地区法治政府建设的状况进行进行判断、比较，分析出各地区法治政府建设的现 状及进程。 2 、导向性 法治政府评价指标具有导向性，是通过评价指标的运用，借助评价指标的结 果，来观察各地区法治政府建设的现状与进程，预测各地区法治政府建设的态势 及走向，较为准确的把握一定时间内相应地区和部门法治政府建设的具体目标， 为各地政府和职能部f - j 帛l l 定统筹本地区法治政府建设的阶段性目标与任务提供 依据，从而引领各地政府、政府部门和政府工作人员朝着实现法治政府目标的方 向努力。 6 一、法治政府评价指标的基本理论 ( 二) 研究法治政府评价指标的意义 1 、有助于完善法治政府理论 法治政府的基本含义是政府及职能部门依法设置、依法组成、依法治理、依 法行使行政权力和职责。在法治理论的指导下，我国开始了法治政府建设的实践， 但是理论对实践的指导需要把抽象的理论进行具体的细化，法治政府评价指标是 对法治政府基本要求和是神实质的细化、量化，是把法治政府理论与政府绩效评 估理论相结合在法治领域的具体运用，是评价政府守法推进建设法治政府理论的 组成部分。 2 、有助于检验法治政府建设的现状 通过运用法治政府评价指标可以对各地法治政府建设的现状进行比较、分析 作出评价，可以测算出各地法治政府建设中存在的问题，检验各地法治政府建设 是否有疏漏，从而使各地区完善政府守法的各项制度，弥补政府守法的不足之处， 以促进实现法治政府建设的目标。借助运用评价指标得出的评价结果，还可以看 出各地区法治政府建设的发展念势，从而起到预测法治政府未来发展走向的作 用。 3 、有助于保障行政相对人的合法权益 建设法治政府的实质是行政权力依法运行，其最终目的则是保护行政相对人 的合法权益，在权力和权利之间形成一种良性的互动关系。近代以来，随着社会 经济的不断发展，行政权力具有r 渐扩张的特性，加之行政事务的不断复杂，行 政权力在越来越多的领域具有自由裁量性，这使得行政权力越来越容易被滥用。 为了对行政权力加以规范、控制，出现了控权主义模式的行政法，尤其是英美法 系国家强调通过司法权来实现对行政权的控制。但必定通过司法权来实现对行政 权的监督是一种事后的监督控制手段，对行政权在运行过程中的监督和控制司法 权则显得无力，无法在行政权的运行过程中通过对行政权事中的监督控制起到最 终保护行政相对人和相关利害关系人合法权益的作用。法治政府评价指标是一种 事中的监督与制约，是通过对政府运行行政权力的制约与规范达到保护行政相对 人和相关利害关系人的合法权益的制度。 注治政府评价指标研， ( 三) 法治政府评价指标的价值标准 全面推进依法行政实施纲要对法治政府建设的基本要求可以概括为“十 字要求”即有限、服务、阳光、诚信、责任。法治政府评价指标是通过对法治政 府内在要求进行定性、定量整合而形成的一套由常规指标( 内含定性指标和定量 指标) 、特色指标所组成的法治政府评价指标，其目的是评价法治政府建设现状， 促进法治政府建设，因此，作为评价法治政府建设状况的评价指标也应当追求有 限、服务、阳光、诚信、责任精神。 l 、法治政府评价指标应当体现有限政府精神 有限政府是现代法治的制度设计对法治政府职能定位的要求，一般而言它包 括两个方面的含义：第一层含义是政府职能范围的有限性。政府职能范围的有限 性要求政府不能什么都管，也不能什么都不管。从政府职能的来源看，政府职能 来自于人民共同的授权，只能行使人民授权的行使的职能，政府职能不能自行无 限扩大形成对人民权力的逐渐限制。在政府之外，不需要通过政府行政管理而人 民等社会主体能够自行解决的事务、承担公共管理职能的自治组织或机构能够自 律调解的事务，政府不要行使行政权力去干涉以实现政府行政职能的不越位、不 错位。换句话说，在现代社会关系越来越复杂的社会，政府已经不再是唯一的对 社会进行管理的主体，政府应当把一些不必要行使的公共管理职能转移给社会的 自治或准自治的机构来承担。从职权职责相统一看，人民授予政府职权的目的 是让政府行使职权保护其合法权益、维护社会经济秩序，因此，政府的职责必须 行使，不能随意放弃，对于必须通过政府实施行政管理来解决的事项，政府不能 缺位。第二层含义是政府职能行使方式的受限制性。政府职能行使方式受限制性 的基础在于政府机关的行政权力对于立法机关的立法权力的从属性，对于通过行 使立法权力所制定的法律，政府应当遵守并且不得作出与法律精神和原则相抵触 的行政行为。 全面推进依法行政实施纲要对法治政府建设在政府职能定位和政府合法 行政方面提出了明确的要求，对政府职能做了最新的界定：凡是企业等市场主体 能自己解决的，凡社会组织等社会主体能自行解决的，政府都不要用行政管理进 行干涉，体现出了有限政府的精神。作为对法治政府内在要求进行定性、定量整 1 张糜之：论“新公共管理”f j l ，新。# 义摘，2 0 0 0 ，0 0 ) 。 8 一 一一 一一二：婆塑堕堕堡堕塑堡塑苎查里笙 合而形成的一套由常规指标( 内含定性指标和定量指标) 、特色指标所组成的法 治政府评价指标，在设定法治政府评价指标的内容时应当使指标体现有限政府精 神，将政府职能定位与合法行政作为评价指标的组成部门，全能政府、不受限制 的政府是实现法治政府目标所不能容忍的理念和做法。 2 、法治政府评价指标应当体现服务政府精神 服务型政府是人类创新政府观念以来最能体现人民意志、最文明的政府，它 以为人民服务、为社会服务为宗旨，以尊重权利、尊重社会为落脚点，是在人民 意志的框架下所构建并以服务人民为己任的高效、便民政府。我国社会主义法 治理念要求政府树立宪法法律至上、人民利益至上的信念，其最终目标是服务人 民，保障和维护公民的合法权益，把政府建成法治政府、服务型政府是社会主义 法治理念的应有之意。 法治政府要求行政机关及其公务员依法行政，政府不再是发号施令者，而是 被限定为服务的提供者，这意味着：政府要树立人民利益至上的理念，创新行政 服务方式，提高行政服务效率，以文明行政、柔性行政、效率行政的方式彻底改 变传统的事难办、脸难看、效率低的不良行政现象。全面推进依法行政实施纲 要提出了以优化行政服务、创新行政管理方式手段，以建设服务型政府为努力 方向法治政府建设目标，作为评价法治政府建设水平的对法治政府内在要求进行 定性、定量整合而形成的一套由常规指标( 内含定性指标和定量指标) 、特色指 标所组成的法治政府评价指标也应当服务理念纳入进来。 3 、法治政府评价指标应当体现阳光政府精神 在传统行政管理模式下，行政权力运转具有单一性，片面强调命令和服从， 政府行政的方式更多的强调行政行为的执行性和单向性，缺乏社会公众的合作性 与互动性，使得社会公众无法了解行政的过程，容易产生恣意用法、腐败现象且 社会公众难以维护合法权益。在现代法治发展的推动下，要求政府改变以往的传 统做法，正如英国有句法律格言：正义不仅要伸张，而且应当通过看的见的方式 被伸张( j u s t i c em u s tn o to n l yb e do n e , b u tm u s tb es e e nt ob e do n e ) ，也就是说，没 有公开，f 义就难以伸张，也就无所谓正义。 公开的本质就是要让社会公众看 山张小进：从行政许口，法透视新型政府观【j 【，行政与法，2 0 0 4 ，( 7 ) 。 2 【芡】哈罗德j 们尔曼：法律。j 宗教【m 】，梁治、f 译，三联书店，1 9 9 1 ，( 4 8 ) 。 9 法治政府评价指标研究 到正义的实现过程。 法治政府就是在现代法治理论推动下对政府建设提出的方向，它要求政府必 须通过政府信息公开和行政信息公开，行政相对人了解政府信息和行政信息，让 行政相对人信任政府的行政行为。可见，法治政府更多的是强调通过公开政府信 息和行政信息与社会公众的达成了解、互动与信任前提下实施行政行为的。阳光 是最好的防腐剂，把公开原则引入政府建设的过程中最好的方式就是建设透明的 阳光政府。透明的阳光政府意味着行政机关实施行政行为必须依照法定程序公开 行政决定和依据，对涉及社会公共利益或涉及相关利害关系人合法权益的行政行 为，在作出行政决定前应当依法让社会公众了解行政决定作出的必要性。全面 推进依法行政实旋纲要明确规定推行政府信息公开，建设阳光透明政府的政府 建设要求，作为对法治政府内在要求进行定性、定量整合而形成的一套由常规指 标( 内涵定性指标和定量指标) 、特色指标所组成的法治政府评价指标，在设定 法治政府评价指标时应当也应当将阳光政府的精神贯穿于指标的全部内容。 4 、法治政府评价指标应当体现诚信政府精神 建设诚信政府是民事活动中的诚实信用原则在行政法中的体现，是现代法治 发展给政府建设提出的新要求。在现代行政管理活动中，诚信原则是行政活动得 以有效开展的前提，也是行政活动获得社会公众理解与支持的保障。建设诚信政 府意味着：政府对自身的行政活动要恪守信用，保障行政活动的真实性、善意性 和确定性。真实性表现在政府的行政行为必须是真实的、不能是虚假的，政府对 于其提供的行政信息应当保证其真实性和合法性，而不能欺骗行政相对人。善意 性表现在政府的行为的动机必须是善意的，行政行为的出发点必须是为了公共利 益和社会利益。确定性表现在法治政府的行政行为一经做出，社会公众基于信任 而为的行为政府应当予以保护，不得随意对作出的行政行为加以处置。 全面推进依法行政实施纲要将打造诚信政府作为法治政府建设的努力方 向j 下是现代法治理论对政府建设的要求，法治政府评价指标是把法治政府理论与 政府绩效评估理论相结合在法治领域的具体运用，是对法治政府基本要求和是神 实质的细化、量化。因此，作为评价法治政府建设水平的对法治政府内在要求进 行定性、定量整合而形成的一套由常规指标( 内含定性指标和定量指标) 、特色 指标所组成的法治政府评价指标也应当诚信政府理念贯穿始终。 1 0 一、法治政尉计价指f ，j i 的堆今理论 5 、法治政府评价指标应当体现责任型政府精神 责任型政府是法治政府对政府运作的责任要求，它有两层含义：第一层含义， 现代行政权的基础是政府行政权力的享有基于公民依据法律授权，那么政府在享 有行政权力的同时也必须履行相应的行政职责，做到职权与职责相统一。第二层 含义，行政权良好运行的前提在于权力与责任统一，政府及其工作人员对行使行 政权力的行为后果负责。责任是对行政权力的有效制约，没有政府责任，行政权 力就有可能被滥用，公民的合法权益就无法保障，建设法治政府的目的就难以实 现。行使权力与承担责任挂钩、享有权力与接受监督挂钩、违法行政与追究责任 挂钩、侵害权利与赔偿责任挂钩，这j 下是全面推进依法行政实施纲要对推进 政府守法建设法治政府的要求。构建法治政府评价指标也务必将责任行政贯穿始 终，将行政执法责任制、首长负责制等责任追究制作为衡量法