（宪法学与行政法学专业论文）我国城市规划中的公众参与研究.pdf

现真正意义上的公众参与。为保护公众在城市规划中享有的各项权 利，有必要制定完善的城市规划的参与制度，实现城市规划中的实质 参与，避免形式化、表象化，必须提高城市规划领域的民主制度，拓 宽公众参与城市规划的范围和渠道，加强对城市规划中公众参与的法 律制度保障。 本文的目的就在于通过对国内外城市规划中的公众参与制度进 行理论和实践分析，明确其存在的必要性和重要性。通过分析我国城 市规划中公众参与现状，指出其存在的若干问题及原因，在借鉴国外 相关制度的基础上结合我国实际，并就其完善提出一些个人的思考， 以期为实现实质性的公众参与、保障公民权益贡献一己之力。 关键词：城市规划，公众参与，公共利益，权利保障，法律保障 a b s t r a c t t h e s ey e a r s ，t h et r a d i t i o n a lp r o c e s so fp u b l i cd e c i s i o n - m a k i n gh a s b e e ng r a d u a l l yo p e n e du pi nc h i n a ，a n dt h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o n ，w h i c hi s l e a d e di nd i f f e r e n tt y p e so fd e c i s i o np r o c e s s e s ，h a sb e c o m eam a i nf o c u s i nc h i n e s ep u b l i cl i f e t h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ns h o u l dn o to n l yb ea p r o g r a mt h a tt h eg o v e r n m e n ta b s o r b sp u b l i co p i n i o n s ，s h o u l db et h e g o v e r n i n gp h i l o s o p h yo ft h eg o v e r n m e n t i nt h e f i e l do ft h eu r b a n p l a n n i n g ，o u rg o v e r n m e n tp u t t o om u c he m p h a s i so np o l i t i c a la n d p r o g r a m m a t i cs i g n i f i c a n c ei nt h ep a s t ，n e g l e c t i n gt h eo p p o r t u n i t i e sa n d r i g h t so fp u b l i cp a r t i c i p a t i o n w h e t h e rt h ep u b l i ce x p r e s s i o ni s f u l la n d w h e t h e rt h ep u b l i cr e a l l yp a r t i c i p a t e si nt h eu r b a np l a n n i n gd i r e c t l y i m p a c t s o nt h er e a l i z a t i o no fp u b l i ci n t e r e s t w i t ht h eo b j e c t i v e r e q u i r e m e n t so ft h eh u m a nr i g h t sp r o t e c t i o na n dt h ed e v e l o p m e n t so ft h e r e o r g a n i z a t i o no f t h ei n d i v i d u a lr i g h t s ，t h e r ew i l lb eah i g h e rr e q u i r e m e n t i nd e v e l o p i n ga n di m p l e m e n t i n gu r b a np l a n n i n gt ot h eg o v e r n m e n t l o o k i n gt h r o u g ht h et h e o r ya n dp r a c t i c eo fu r b a np l a n n i n gi nc h i n a ， if o u n dt h a tt h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o nr e s e a r c ho ft h eu r b a np l a n n i n gi no u r c o u n t r yi ss t i l li ni t si n f a n c y , b e c a u s em o s to ft h eu r b a np l a n n i n gi ss t i l l t h et r a d i t i o n a lp l a n n e da n dm a n a g e m e n tm o d e lt h a ti s “t o p d o w n ”c o m e i n t oe f f e c to n1s tj a n u a r y , 2 0 0 8 ，a sa ni m p o r t a n tl a wt h a ts t a n d a r d sf o r u r b a na n dr u r a lp l a n n i n gb e h a v i o ra n dp r o t e c t sp u b l i ci n t e r e s t ， c l e a r l y s t i p u l a t e st h er i g h t so fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nu r b a np l a n n i n ga n dp r o v i d e s al e g a lb a s i sf o rt h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nu r b a np l a n n i n gb e h a v i o r , w h i c hh a si m p o r t a n ta d v a n c e si ns i g n i f i c a n c e u n d e n i a b l y , t h e r ea r es t i l l m a n yu n r e a s o n a b l ea s p e c t si nt h eu r b a np l a n n i n go fc h i n a ，p r o v i d i n gf e w a s p e c t so f “p u b l i cp a r t i c i p a t i o n e v e ni ft h e r ea r er e l e v a n tp r o v i s i o n s ， t h e ya r eo f t e nn o tc l e a re n o u g ha n dt h et h e r ea r el e s ss p e c i f i co p e r a t i o n a l s t r o n gi m p l e m e n t a t i o nd e t a i l si nt h e m i np r a c t i c e ，t h ep u b l i ca r ea l r e a d y p a r t i c i p a t e do nt h eu n b a np l a n n i n go fo u rc o u n t r y , b u tt h ed e p t ha n d b r e a d t hi sn o te n o u g h ，d u et ob e i n gam e r ef o r m a l i t yi nm a n y p a r t so ft h e p u b l i cp a r t i c i p a t i o na n db e i n go n l yp a s s i v ep a r t i c i p a t i o ni nm a n yc a s e s t h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ns t i l lr e m a i n sa n tt h ef o r m a lo p e r a t i o n a ls t a g e ， b e i n gf a rf r o ma c h i e v i n gt h et r u es e n s eo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o n p r o t e c t i n g k i n d so fp u b l i ci n t e r e s ti nu n b a np l a n n i n g ，t h eg o v e r n m e n ti sn e c e s s a r yt o f o r m u l a t et h ep e r f e c ts y s t e mi n v o l v e dt h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nu r b a n p l a n n i n ga n da c h i e v es u b s t a n t i v ep a r t i c i p a t i o ni nu n b a np l a n n i n g t o a v o i dt h ef o r m a l i z a t i o na n dr e p r e s e n t a t i o n ，i ti sn e c e s s a r yt oi m p r o v et h e d e m o c r a t i cs y s t e mi nt h ef i e l do fu r b a np l a n n i n g ，b r o a d e nt h es c o p ea n d c h a n n e l so ft h ep u b l i cp a r t i c i p a t i n gi nu n b a np l a n n i n ga n de n h a n c et h e l e g a ls y s t e mt op r o t e c tp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nu n b a np l a n n i n g t h ep u r p o s eo ft h i s p a p e ri s t h a tt h r o u g ha n a l y z i n gt h e o r ya n d p r a c t i c eo f t h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ns y s t e mi nu r b a np l a n n i n ga th o m ea n d a b r o a d ，g e t sac l e a rn e e df o ri t s e x i s t e n c ea n di m p o r t a n c ea n dt h r o u g h a n a l y z i n gt h ec u r r e n ts i t u a t i o no f t h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ns y s t e mi nu r b a n p l a n n i n gi nc h i n a ，p o i n t so u tan u m b e ro fi s s u e sa n dr e a s o n s ，c o m b i n i n g w i t ht h er e a l i t yo fo u rc o u n t r yo nt h eb a s i so ft h ef o r e i g ns y s t e m ，m a k i n g s o m ep e r s o n a lt h i n k i n gt h o r o u g h l ya n dw i s h i n gt oa c h i e v es u b s t a n t i v e r e p r e s e n t a t i o nt op r o t e c tp u b l i ci n t e r e s t k e yw o r d s ：u r b a np l a n n i n g ，p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ，p u b l i ci n t e r e s t ， r i g h tg u a r a n t e e ，l e g a lg u a r a n t e e 目录 引言1 一、论文选题的背景及意义1 二、相关研究动态及分析2 第一章城市规划及公众参与概述6 第一节城市规划概述6 一、城市及城市规划内涵6 二、城市规划特点7 三、城市规划的性质变迁1 1 第二节公众参与基本问题? 1 2 一、公众参与内涵1 2 二、公众参与的理论基础1 4 第二章公众参与城市规划的必要性1 8 第一节有利于规划的合理科学1 8 第二节有利于民主的实现1 9 第三节有利于保障公民权利1 9 第四节有利于对城市规划权力的监督与制约2 0 第五节得到公众的支持，有利于规划的落实2 l 第三章我国城市规划中的公众参与发展及现状2 2 第一节我国城市规划中公众参与的社会历史背景及发展2 3 第二节我国城市规划中公众参与的法律、法规依据2 4 一、宪法层面2 4 二、城市规划法律的规定2 4 三、地方的有益探索2 5 第四章我国城市规划中公众参与存在问题分析2 6 第一节我国城市规划中公众参与存在的问题2 7 一、缺乏制度上的保障2 7 二、参与主体缺乏明确规定，公众范围狭窄2 8 三、参与形式单一2 8 四、公众的知情权、参与权、监督权未能充分得到保障2 9 五、公众的参与多流于形式，对规划结果没有实质性影响3 0 第二节我国城市规划中公众参与存在的问题原因分析3 0 一、传统落后的意识3 0 二、信息不公开3 1 三、公众参与的效力有限3 2 四、相关法律法规规定不完善3 2 第五章完善我国城市规划中公众参与制度3 4 第一节确保信息公开，保障公众参与3 4 第二节加强公众参与的广度和深度。3 6 一、尽早和持续的参与3 6 二、拓宽公众参与主体的范围3 7 三、拓宽公众参与途径的设想3 9 第三节意见的处理及说明理由制度4 2 第四节明确违反公众参与的后果，提供救济途径4 4 结语4 5 参考文献4 6 致 射4 8 中央民族大学研究生学位论文作者声明4 9 论文选题的背景及意义 引言 近年来，中国传统封闭型的公共决策过程逐渐开放，在不同种类的公共决策 过程中逐步引进了公众参与程序，公众参与成为中国公共生活领域的一个重要关 键词。十七大报告明确要求“增强决策的透明度和公众参与度”，这一理念唯有 落实到制度上才具有效力，那么公众参与的制度应该如何建构是一个很重要的课 题。公众参与在实践中面临着尴尬，人们对于公众参与的态度是一方面充满期待， 另一方面又有极大的不信任。在这样的背景下，公众参与应该如何展开便成为政 府管理者和研究者需要共同考虑的问题。公众参与不仅应该成为政府吸收民意的 一种程序，更应该成为政府的执政理念。同样地，公众参与已经成为近年来行政 法学上的研究热点，但是单纯地研究公众参与不足以满足现代社会发展的要求， 毕竟制度的落实贯彻还是在具体的执法过程中，加之近年来快速发展的城市化， 引发的城市规划领域的矛盾纠纷频繁且成为一个非常严重迫切的问题。近年来城 市房屋拆迁纠纷在近年来有愈演愈烈之势。城市房屋拆迁关系到多方利益，虽然 在进行房屋拆迁时考虑多方利益，在拿到房屋拆迁许可证的前提下，进行了相关 补偿后可以执行拆迁。拆迁行政许可是拆迁纠纷中最常审理的对象，但是当深入 了解城市房屋拆迁管理制度后，才发现城市房屋拆迁许可仅仅是形式的程序，城 市房屋拆迁的最根本的依据在于城市规划。因此，对我国城市规划的研究具有重 要的现实意义。因此，本文将在城市规划的框架下研究公众参与制度。2 0 0 8 年1 月1 日开始施行的城乡规划法因为设定了较多的公众参与程序而引起社会的 广泛关注。该法规定公众可以在规划的制定、实施和修改过程中发表意见，是我 国第一部将公众参与规划的程序予以制度化的法律。可以预见的是，该法不仅会 对城市规划中的公众参与程序产生影响，同时对我国政府决策程序的建构也将产 生重要的借鉴意义。在一个民主的政府体制下，受城市规划决策影响的居民和组 织，应当有途径和能力表达他们的意见，负责制定和实施城市规划的公共机构应 当尽最大可能地吸纳民意，公众参与制度便成为连接政府与公众的重要制度平 台。但是值得注意的是，城乡规划法除了明确规定了城乡规划草案的“公告 时间不得少于三十日 外，其他的规定仍然比较原则，与人们对于公众参与制度 的期待还有一定差距。比如该法没有对参与的事项、参与主体、参与方式及参与 的效力做出明确的规定，所以在城乡规划法的框架下对城市规划中的公共参 与制度的研究是非常有必要的也是非常重要的。 签于此，本文以公共参与理论为基础，结合我国城市规划领域，通过系统分 析我国城市规划中的公众参与现状及存在的问题，找到实践中的不足，同时比较 学习域外主要国家在城市规划中公共参与的状况，提出完善我国城市规划中的公 共参与的一些建议。 二、相关研究动态及分析 ( 一) 国外研究 城市规划中的公众参与制度首先在西方诞生、发展，而西方的公众参与制度 也远远走在我们前面。随着西方国家一系列参与制度的建立，城市规划中的公众 参与自2 0 世纪6 0 年代中期开始已经成为西方社会中城市规划发展的重要内容， 同时也是此后城市规划进一步发展的动力。公众参与的兴起是在特定的社会思潮 和实践中产生的结果，是受自由主义思想的复兴和民权运动的影响，公众的自我 意识开始觉醒，对社会提出了自我权利的要求。这种民意在政府和制度方面得 到了体现。城市规划的公众参与直接导致了城市规划的社会化，使城市规划从社 会技术领域转向了社会政治领域。早在1 9 4 7 年，英国在城乡规划法案中就 规定允许公众对城市规划发表自己的意见和看法，公众还可以对他们不满意的规 划决定进行上诉。英国政府部门的规划咨询小组于1 9 6 5 年首次提出“公众应该 参与规划 的思想。在1 9 6 8 年城乡规划法案的修订中，为了适应新时期的 特点，制定了与传统的公众参与有所不同的方法、途径和形式，这就是著名的斯 凯夫顿报告，它被认为是公众参与城市规划发展的里程碑。在德国，公众参与实 际上贯穿于城市规划编制的每个阶段之中。美国在城市规划编制中，也十分重视 和强调公众参与在规划中的作用。美国在政治和其他领域的公众参与活动由来已 久，如今，美国政府不仅从法律上确立公众参与规划的合法性，而且从组织机构、 王锡锌行政过程中的公众参与的制度实践北京：中国法制出版社，2 0 0 8 年第1 6 6 页 蔡定剑公众参与欧洲的制度和经验北京：法律出版社，2 0 0 9 年第3 8 页 2 制度程序保障了公众参与规划的实现。在上世纪六七十年代，随着日本城市规 划法和建筑基准法的全面修订，公众参与城市规划制度在日本开始萌芽、 发展。9 0 年代，随着公众参与和社区建设活动的日益成熟和深入，日本的公众 参与逐渐从政府主导型向居民自发型转变。随着国外关于城市规划中公众参与的 理论和实践的推进，城市规划中的公众参与，被认为是公众的一项基本权利，在 城市规划的过程中必须让广大的城市公众尤其是受到规制内容影响的公众参加 编制和讨论，规划部门必须听取各种意见并且要将这些意见尽可能地反映在规划 决策之中，成为规划行动的组成部分。国外关于城市规划中的公众参与制度的研 究已经比较完善。 ( 二) 国内研究 在我国，城市规划中的公众参与制度是城市规划学和行政法学共同的研究对 象，在国内研究动态中也会对城市规划学的成果做一个简单介绍。 1 城市规划学界的研究动态 城市规划学界对城市规划中的公众参与的研究开始于2 0 世纪8 0 年代初，整 个8 0 年代的研究尚未形成规模，到了9 0 年代中期以后相关研究开始逐渐增多， 并且在这个领域出现了很多关于城市规划中的公众参与制度的论文和著作。我国 “公众参与规划 研究内容包括三个部分：( 1 ) 对域外“公众参与规划 的理论 和制度实践的介绍，思考的是“什么是公众参与”的问题，自郭彦弘先生1 9 8 1 年首次介绍国外城市规划中的公众参与程序以来，这一直是研究的重要内容；( 2 ) 对“公众参与规划”必要性的论证，讨论的是“为什么参与 的问题，这部分内 容是2 0 0 0 年以前研究的重点；( 3 ) 介绍我国公众参与的现状以及如何予以完善的 内容，讨论的是“怎么样参与 的问题，这在2 0 0 0 年以后一直是研究的重点。 2 行政法学界的研究动态 相比较城市规划学界的研究，行政法学界对城市规划中的公众参与研究则尚 未充分展开。以城市规划和公众参与为题的法学论文并不多见，其中刊载于法学 核心期刊的论文唯见朱芒先生的“论我国目前公众参与的制度空间以城市规 划听证会为对象的粗略分析”，这篇刊载于中国法学2 0 0 4 年第3 期的论文， 陈振宇城市规划中的公众参与程序研究北京：法律出版社，2 0 0 9 年第4 页 朱芒论我国目前公众参与的制度空间以城市规划听证会为对象的粗略分析中国法 学，2 0 0 4 年 是行政法学界第一篇以城市规划中的公众参与程序为研究对象的论文。该文在对 现行城市规划听证会的内涵、参与者及其基础以及适用范围进行分析的基础上， 归纳出“听取一参与”、“技术一利益”和“法定一裁量”等决定听证会实际作用 的基本关系。陈振宇在2 0 0 9 年完成了以城市规划中的公众参与制度为题的专著 城市规划中的公众参与程序研究，这一著作的研究完成对于继续研究城市规 划中的公众参与制度提供了思路和方法。虽然直接以“城市规划”和“公众参与” 为题的法学论文还不多，但是行政法学界在对行政程序和行政规划开展的研究 中，常常对城市规划中公众参与程序的相关内容有所涉及： 第一，在对行政程序进行研究的过程中，公众参与程序被视为“行政程序的 内核”而受到行政法学界的重视。姜明安等学者将公众参与视为现代行政的基本 理念，强调公众参与对于现代行政的积极意义；叶必丰教授将信任与沟通视为 实现行政法治的必由之路，并且将公众参与视为实现“信任与沟通 的重要一环 ；章剑生等研究者对作为参与程序构成要素的“说明理由”、“听取意见”、“告 知”、“听证”等制度进行具体的介绍和研究；2 0 0 7 年王锡锌教授同时推出了专 著公众参与和行政过程一个理念和制度分析的框架以及行政程序法理 念与制度研究，对公众参与程序的理念、制度以及功能进行了比较全面的分析。 第二，在对行政规划进行研究的过程中，“民众参与被视为行政规划在过程 意义上的核心内容 而成为行政规划研究的重要内容。宋雅芳教授以城市规划为 例对行政规划确定程序中的参与机制做了梳理；周佑勇教授等对行政规划确定 过程中规划草案的公告和听证程序进行了介绍。由于城市规划是行政规划的重 要组成部分，行政法学界近年来在对行政规划的程序进行研究的过程中，或多或 少都涉及了城市规划中的参与程序。 虽然这些研究不直接以城市规划中的公众参与程序为研究对象，但是这些研 究成果也都能加深人们的认识和理解。相关研究的重点主要集中于考察在政府进 行公共管理尤其是在进行规划管理的过程中，公众参与程序在保障公民权利和限 制政府权力过程中的作用。从总体上看，行政法学界尚未对城市规划中的公众参 姜明安公众参与与行政法治中国法学，2 0 0 4 年，第2 期：3 5 页 叶必丰行政法的人文精神北京：北京大学出版社，2 0 0 5 年第8 7 页 章建生论行政相对人在行政程序中的参与权公法研究，2 0 0 4 年，第5 期：第5 3 6 2 页 宋雅芳行政程序法专题研究北京：法律出版社，2 0 0 6 年 周佑勇、王青斌和谐社会与行政执法的改进湖北社会科学，2 0 0 6 年，第2 期 4 与进行全面的研究，仅仅是在对行政程序和行政规划进行研究的过程中有所涉及 而已。“城市规划过程中的公众参与”这个在城市规划界已经不新的话题，在行 政法学界依然是一个有待研究的新课题，从行政法的角度对城市规划中公众参与 程序的研究才刚刚展开，对于城市规划中的公众参与制度的研究还需要继续深 入。 第一章城市规划及公众参与概述 行文之初，有必要对本文的核心概念城市规划及公众参与进行概念界定及论 述，分析城市规划的特点及公众参与的理论基础，进而明确将公众参与引入城市 规划领域的必要性，为后文研究城市规划中公众参与奠定理论基础。 第一节城市规划概述 一、城市及城市规划内涵 研究城市规划问题，必须了解城市规划的具体含义。了解城市规划，首先必 须对城市有明确的认识，不同学界的学者对城市有不同的界定和理解。城市是社 会经济发展到一定阶段的产物，本文研究的城市是指那些人口稠密集中，工商业 发达，居民以非农业人口为主，在政治、经济、文化等方面处于某一层级的中心 地位的地理区域。从这样一种基本观念出发，要研究和处理城市规划中的问题， 我们必须要认识到“城市 概念的复杂性，不能用少数人或所谓的“权威认识”， 来限制或引导人们对城市的理解和追求。在城市建设和发展史上，忽略这种理解 和追求的多样化和丰富性，用少数人的意志乃至政府权力引导城市规划，往往是 不成功的。城市是一定区域的经济、政治、文化中心，城市是人类社会存在的一 种空间形式。这种空间形式，大到整个城市的整体布局，小到具体的设施建设， 是人的主观意志和人类社会共同作用的产物。人类可以凭借自己的喜好影响城市 的具体安排，但是，这种安排并不是随心所欲的，不能超越、而只能受制于当时 所处历史的诸多具体条件，必须考虑很多因素。 从上述对城市的基本介绍中，我们可以看出城市是一个复杂的领域，是一个 有机的统一整体，其建设和发展必须要遵循统一的规范，城市的管理也需要做到 有章可循、有法可依。城市规划正是为了实现这个目标，正确处理局部与全局的 关系，维护城市的整体利益的一种手段，是城市发展的前提和保障。城市规划 基本术语标准将城市规划定义为“对一定时期内城市的经济和社会发展、土地 6 利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。 我国学界和 立法基本采用了城市规划基本术语标准的定义，如建设部做出的 解说中对城市规划的定义是：“城市规划是指为了实现一 定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利 用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的综合部署和具体安排。”城市规 划在本质上是属于行政规划的一种，是人类为了在城市发展中维持公共生活的空 间秩序，以规划权的实际运用作出的对未来空间的安排。综合学界和立法上对城 市规划的界定，笔者认为城市规划是指行政机关根据国家建设和发展的方针、经 济技术政策、国民经济和社会发展长远计划、区域规划以及规划区域的自然条件 和建设条件等，确定城市性质、规模和发展目标，布置城市体系，通过合理利用 城市土地，协调空间布局和各项建设，实现城市经济社会发展目标而进行的综合 部署。城市规划是城市发展建设和城市管理的基本依据，是保证城市土地空间和 空间资源得以合理利用和城市各项建设得以合理安排的前提，圆是城市建设的基 础，是保证城市的土地合理利用和城市生产、生活协调发展的重要手段。在现代 城市建设的过程中，科学合理的城市规划是城市良性发展的前提。 以前的城市规划仅仅是政府实现计划经济的一种技术手段，城市的建设活动 由政府出面组织，随着市场经济的发展以及利益的多元化，政府不再亲自负责具 体的建设活动，城市中的许多建设活动改由市场主体来完成，因此城市规划的技 术性被弱化。由于城市规划涉及到城市空间这样稀缺资源的配置和利用，能直接 影响社会各利益集团的利益分配，其政策性渐渐凸显。城市规划是促进城市科学 协调发展的重要依据，是关系到城市公共安全与公众利益、指导城市科学发展的 基础。它直接关系到城市总体功能的有效发挥，关系到经济、社会、人口、资源、 环境的协调发展，关系到整个社会福利的充分实现。因此，如何通过法制途径保 障城市规划的合理性，以确保城市规划符合增进社会公共福利是法学界不可回避 的一项课题。 二、城市规划特点 由于生产力和人口的高度密集，城市问题十分复杂，城市规划涉及政治、经 杨炳芝中国经济理论与实务北京：法律出版社，1 9 9 2 年第5 1 3 页 陈子展现代城市规划建设与发展创新管理标准实务全书长春：银声音像出版社，2 0 0 5 年 第6 7 页 7 济、社会、技术与艺术以及人民生活等广泛领域。为了对城市规划工作的性质有 比较确切的了解，必须进一步认识其特点。城市规划作为一种行政规划行为具有 行政行为的一般特征，除此之外，根据城市规划的含义，笔者总结出城市规划还 具有以下具体特征： ( 一) 综合性 城市的社会、经济、环境等各项要素既相互依存，又相互制约，城市规划需 要对城市的社会、经济和历史文化等各项社会要素进行统筹安排，使其各得其所、 协调发展，因此，综合性是城市规划的重要特点。城市规划工作要统筹安排好城 市的各项建设，如在确定城市的性质、规模时，要把可能遇到的经济和技术方面 的问题结合起来考虑；在设计城市的空间组合、建筑的布局形式时，应考虑城市 的地形、地貌、交通条件、历史传统、生产生活的方便以及建筑艺术等，要多角 度研究处理城市规划中所遇到的各种问题。 城市规划过程中，政府在进行社会资源配置的过程中，难免会遇到各种利益 的冲突，这种利益冲突包括城市规划要协调处理城市发展远期、中期与近期、生 产与生活、局部与全局、地上与地下、经济效益与环境效益等之间的各种关系， 需要综合考虑，统筹安排各项活动。此外，城市规划的拟定和实施直接影响到不 同利益主体，城市规划中还需要协调不同利益主体之间的矛盾和冲突，贯彻公平 原则。城市规划的目的之一就在于通过城市规划中的信息公开程序、提出异议程 序、听证程序让所有与规划利益有利害关系的的人能有机会参与规划并取得实际 权利，表达自己的利益诉求，协调这些利益冲突，使社会整体利益最大化，有效 维护公共利益。特别是随着计划经济向市场经济的过渡，伴随土地有偿使用、住 房商品化和城建投资体制改革的深度推进，市民、开发商、地方政府、国家都参 与到城市规划的利益分配格局中来，如何改变过去单一的国家利益本为的城市规 划价值取向，综合协调各方利益，是我国城市规划在新的时期所面临的课题。 ( 二) 科学技术理性 城市规划是一项既严谨又复杂的科学工作，它要通过处理城市中各种复杂的 要素和关系，使城市成为一个开放的、有活力的有机整体。所以，编制城市规划 需要尊重和依靠科学，需要尊重城市发展的客观规律，特别是按自然规律、经济 张萍城市规划法的价值取向北京：中国建筑工业出版社，2 0 0 6 年，第1 3 页 8 规律、社会规律、空间布局规律办事，使城市规划建立在科学的基础之上。城市 规划是人对空间的有意识的安排，此种安排必须符合自身的发展规律，符合人与 自然之间协调发展的关系，才能真正有利于人类的发展。所以，城市规划呈现出 较强的科学性与技术性。此外，城市规划的科学性是树立城市规划权威性的基础， 规划本身的质量越高，它的指导作用就越大，权威性也就越高。 ( 三) 政策性 制定和实施城市规划是一项政府职能。城市规划的制定与实施，涉及到经济、 社会和环境的发展以及社会公众的切身利益，政策性很强。城市规划的制定、规 划指标的确定，应当与经济社会发展水平相适应，与人民生活水平的提高和需求 相呼应，这就要求城市规划的制定必须以政府的方针政策为指导，体现政府在建 设城市、管理城市方面的意见和要求。 城市规划是贯彻落实国家建设计划的一个重要步骤，涉及到国民经济的每一 个部门。特别是在城市总体规划中，一些重大问题的解决都必须以国家有关方针 政策为依据，规划中的许多重大问题( 诸如城市的性质、规模、发展方向，居住 区的用地指标，居住面积和公共建筑面积的建设指标等) 都不只是一个技术和经 济的问题，而是一个关系到整个社会生产力的发展水平、城乡关系等的问题。因 此，城市规划要努力贯彻一定时期内国家的有关方针、政策，特别是要做好城市 社会经济发展的预测。我国的城市是以计划经济为主体的社会主义城市，既要有 较好的城市发展规划，又要使城市规划与国民经济和社会发展计划相互结合起 来。城市规划部门要参与城市社会经济发展计划的编制，对于城市建设项目的工 作要有参与权、审查权和一定的否定权；另一方面，城市规划计划部门也要参与 城市规划的编制，使计划和规划相互衔接，互为依据，避免由于城市规划布局不 合理而造成的重大失误。固因此，城市规划工作者除了要掌握有关的专业知识和 技能之外，还要深刻领会国家在一定时期内的方针政策，使城市规划更加切实可 行。 城市规划具有政策性，是对国家一段时期政策的反映和执行，但是我们必须 要明白城市规划是国家政策的反映，但是这绝不是说城市规划就应由政府单方面 李小敏城市规划及旧城更新中的公众参与城市问题，2 0 0 5 年，第3 期：第1 3 页 刘洋城市规划制定程序中的公众参与研究： 硕士学位论文 北京：中国政法大学，2 0 0 8 年第7 页 9 的力量来决定和执行，并不是说城市规划就只考虑政府利益。 ( 四) 公共利益性 城市规划作为对公众共同生活的空间的合理安排和规划，必然涉及到多种利 益的博弈，城市规划是协调社会不同利益的一种工具，在规划过程中，需要做到 各种利益、诉求的平衡和考量。公共利益性是指城市规划作为协调不同利益的方 式之一，其最核心的是必须实现公共利益的最大化。城市的公共利益与城市中的 每一个居民密切相关，而城市规划则是政府部门维护公共利益的手段之一，在城 市规划过程中，各级城市规划管理部门都应该维护社会公共利益。城市规划的过 程，也是国家权力行使的过程，其主要目的是维护公共利益，具体来说，就是要 “引导和管制土地发展与用途，以促进公众健康、安全、方便与舒适为依归，为 市民缔造一个组织更完善、效率更高和更称心的居住环境。”这是城市规划的本 质所在。但是由于公共利益的不确定性、模糊性使得在实际工作中常常造成认识 上的偏差，导致政府权力的滥用，主要表现在两个方面：首先，借公共利益之名 行滥用公共权力之实；其次，以多数人的利益损害小部分人的利益。因此，如何 平衡公共利益与个人利益之间的关系也是规划过程中规划管理部门必须高度重 视的一个问题。 我国以往的城市规划立法中，通常偏重于经济建设和国家利益，没有充分重 视城市规划的公共利益性。这样就有可能导致在经济利益和部门利益的驱动下， 损害城市的传统风貌、自然景观等公共利益。此外，在市场经济机制不完善的情 况下，经常会出现假借公共利益之名，行滥用公共权力之实的行为，很容易导致 城市规划领域内的腐败。商业利益如果是假借公共利益之名义，借用公共权力来 强制执行，其带来的负面影响将十分巨大。 综上对城市规划概念和特征的分析可知，城市规划实质上是一项政府职能， 在城市规划的编制和实施中体现着政府的意志；城市规划也是一种重要手段，通 过宏观调控的方式，使城市的公共利益得到保障，达到经济、社会等多元利益的 协调统一；城市规划更是一门综合科学，涉及到自然科学、社会科学的方方面面， 不能把它看成单一化的因素设计，城市规划设计并指导空间和谐发展，以满足社 会与经济的需要。由于以上分析，我们可知城市规划是一个复杂的、多元的的领 王柱国、王爱辉城市规划：公共利益、公众参与和权利救济兼论修订中华人民共和 国城市规划法国外城市规划，2 0 0 4 年，第9 期：第3 7 3 9 页 1 0 域，所以，在如此复杂、多种利益并存的社会问题中，引入公众参与是保证各种 利益的平衡是必要手段。 三、城市规划的性质变迁 纵观西方城市规划理论，城市规划理论大致经历了三个阶段，城市规划理论 由最初的作为一种空间设计发展到2 0 世纪6 0 年代的作为一种理性建构，再到认 为城市规划作为一项政治过程的理论，其理论的发展过程实际上是对城市规划本 质的探究，对城市规划过程中的利益体现有更深入本质的展现。在这些理论的发 展过程中，城市规划关注的焦点也开始转向社会问题与城市规划的关系，比如公 平和公正、政府的作用、弱势群体的利益、价值目标的确定、公众的权利、种族 问题等等。这些问题的提出打破了以往规划的权威地位，产生了对理性和科学的 怀疑，取而代之的是对公众参与的重视，城市不是一个独立的、封闭的系统，人 类理性的有限性决定了绝对理性、科学的规划是不可能的。尤其是在将城市规划 作为一种政治过程的理论中，奉行价值中立和技术理性的规划理论无法满足城市 居民多样化的利益需求，规划学界开始意识到城市规划本质上是一个价值判断， 具有浓厚政治色彩的过程，与纯粹意义上的科学规划迥然不同，政治过程的本质， 是不同利益的表达、竞争、交涉、妥协并在此基础上达成合意的过程。行政机关 根据宽泛的立法标准，对大量的竞争的利益的冲突进行权衡和协调解决的活动， 本质上就是一个政治过程。在将城市规划作为一项政治过程中，这一时期的规 划理论有很多种，尽管各种理论的侧重点有所不同，但它们都摒弃了仅仅将城市 规划作为一种物质空间规划和作为一种理性规划的倾向，认为城市规划应当以 “社会公平和社会公正”为目标，强调不同利益主体之间的利益沟通与平衡。在 这一时期的众多规划理论中，笔者认为合作式规划理论较为科学和合理，合作式 规划理论将规划看做是一个利益相关群体沟通和协作的过程。与传统规划理论不 同的是，这一规划理论主要并非关注城市规划的具体结果，而是强调如何建构一 个理性的、公开的、平等的沟通平台，使得所有利益相关者都能通过自己的语言 表达自身利益诉求。其通常关注的是有关规划决策的讨论在什么地方举行，利益 相关者如何参与；讨论以什么形式举行，怎样使社区成员能够以不同的语言表达 自己的意思；怎样在纷繁复杂的事件和观点中分类；如何使不同的政治团体在战 王锡锌行政过程中的公众参与的制度实践北京：中国法制出版社，2 0 0 8 年第1 7 1 页 1 1 略上达成一致，并随着时问的推移，维持这种一致。 在我国，目前城市规划仍处于理性建构阶段。城市规划更多被认为是由城市 规划师和规划主管部门主导的，是对城市空间的一种理性建构，城市规划也被更 多的认为是一门自然科学，属于工科范畴。于此情形下，城市规划的编制被认为 是一项无关公众的技术性事件，所以在城市规划的制度规范中，利益相关者和公 众被排除于规划过程之外也就不足为奇。虽然我国城市规划大体上仍处于理性建 构阶段，但其迈向政治过程的阶段的趋势是不会改变的，这不仅是因为西方城市 规划的发展历程对我国城市规划所产生的影响作用，更是因为作为政治过程的城 市规划更真实地体现了作为城市主体的城市居民的生存需求，体现了相关公众的 利益。在我国，随着市场化进程的加快，城市居民的阶层分化越来越明显，并有 愈演愈烈之势。因此，为确保城市规划之公共利益性，应当在规划中建立更加开 放的系统，让不同的意见充分表达，在这个过程中社会公众应当扮演更加活跃和 更具创造性的角色。 第二节公众参与基本问题 一、公众参与内涵 公众作为公共事务参与的主体，是由英文“p u b l i c ”一词翻译而来的，泛指 公众、民众。公众可以被定义为：因面临共同的问题与特定的公共关系主体相互 联系及相互作用的个人、群体或组织的总和。国外学者根据公众参与的事务的不 同，做了不同的定义。但笔者较认同w u l z 提出了公众参与的一般性概念，他认 为公众参与是指大量相关团体在一起所做的不同形式的决定过程。公众参与公 共事务行为具有以下几种含义：第一，公众参与是一个过程。虽然决策者最后的 决定并不必然与公众参与时提出的意见和建议一致，公众参与强调的是一个过 程，是公众参与到某事项之中，并表达自己意愿和建议的行为。第二，公众参与 是公众享有民主权利的体现。决策的目标、参与的方式及途径应该是透明的，参 与的公众范围应该具有广泛性和代表性。其中，对决策项目信息的获得，也是公 徐大一城市社区规划中的公众参与： 博士学位论文 南京：东南大学，2 0 0 8 年 1 2 众享有民主权利和行使公众参与权的前提。第三，公众参与是一种协商和合作。 公众参与是决策者与公众之间进行对话，共同探讨和协商的过程。决策者提供决 策对象预期达到的目标，公开相关信息，公众则提出自己的观点，并阐释建议、 经验和意见。第四，公众参与是有组织的活动，应遵循一定的程