（环境科学专业论文）试论中国海域使用管理法律制度.pdf

s u m m a r y t h e l e g a lr e g i m eo f s e aa r e a u t i l i t ym a n a g e m e n ti san e w s y s t e mi nt h e m a r i n em a n a g i n gd e p a r t m e n t s ，w h i c hh a sb e e np u ti n t op r a c t i c ef o rm o r e y e a r si nc h i n aa tt h el e v e lo fa d m i n i s t r a t i v el a w sa n dr e g u l a t i o n s ，n o wi ti s r a p i d l ym o v i n g t ot h es t a g eo f l e g i s l a t i o nb y t h eo r g a no fs t a t ep o w e ri nt h e r e c e n ty e a r s a l t h o u 曲t h ee s t a b l i s h m e n to fan e wl e g a lc a t e g o r yh a sg o n e t h r o u g h s c i e n t i f i c i n v e s t i g a t i o na n dr e s e a r c h ，a n dd e m o n s t r a t i o n ，i ts t i l l r e m a i n ss o m ep r o b l e m si nt h e o r ya n dp r a c t i c e ，w h i c hn e e dt ob es o l v e d b a s e do nt h ew o r k p r a c t i c ea n dk n o w l e d g eo fm o r ey e a r s ，t h ea u t h o ro ft h e t h e s i sm a k e sas y s t e m a t i cd i s c u s s i o no ft h el e g i s l a t i o nc o n c e r n i n gt h es e a a r e au t i l i t y m a n a g e m e n ta n dt h er e l a t e dt h e o r i e sa p p l y i n gt h el a wt h e t h e s i si ss t r e s so nf o u rp a r t sa st h ee s t a b l i s h m e n to ft h el e g a lr e g i m eo fs e a a r e au t i l i t ym a n a g e m e n ti sc o n c e r n e d ：t h ef i r s tp a r ta n a l y s e ss e v e r a lb a s i c p r o b l e m s ，a n dg i v e st h er e l e v a n tc o n c e p t sa n dt h er e l a t i o n s h i pa m o n gt h e s e aa r e au t i l i t y m a n a g e m e n ta n dt h ei n t e g r a t e dm a r i n em a n a g e m e n t ，t h e s u s t a i n a b l eu t i l i z a t i o no ft h eo c e a na sw e l la st 1 1 e p r o g r e s si nt h er e l a t e d l e g i s l a t i o na b r o a d ；t h e s e c o n d p a r t d i s c u s s e st h e l e g i s l a t i v ep u r p o s e s ， p r i n c i p l e sa n d b a s i ct a s k so ft h es e aa r e a u t i l i t ym a n a g e m e n tl a w ；t h et h i r d p a r ta n a l y s e ss e v e r a lp r o b l e m sw h i c hn e e d t ob ec o o r d m a t e da n dt a c k l e di n t h es e aa r e au t i l i t y m a n a g e m e n tl e g i s l a t i o n ；a n dt h el a s tp a r td i s c u s s e s s e v e r a l a s p e c t so ft h ew o r kt h a ts h o u l db ei m p r o v e di np e r f e c t i n ga n d a p p l y i n g t h es e aa r e a u t i l i t ym a n a g e m e n t l a w t h et h e s i ss t r i v e st op r o v i d eas c i e n t i f i ca n dc l e a ru n d e r s t a n d i n go ft h e s e l la r e au t i l i t y m a n a g e m e n tb o t hi nt 1 1 e o r ya n dp r a c t i c e b u tc a n n o tb e d e n i e d ，o w i n gt o t h ep r a c t i c el e v e la t p r e s e n t ，t h ed e g r e eo fd e p t ho f k l , o w l e d g eh a sa l s ob e e nr e s t r i c t e d ，a n df u r t h e rr e s e a r c hr e m a i n st ob e d o n ei nt h ef u t u r e k e y w o r d s ：s a 嘲u t i l i t ym a n a g e m e n tl e g a lr e g i l n e 绪论 本文讨论的中心是海域使用管理的法律制度问题，它涉及到海域 使用管理要不要建立专门的法律制度；为达到海域使用管理的目标应 该制定一个什么样的法律及其配套制度；海域使用管理的立法指导思 想、宗旨与原则；海域使用管理法律、法规的基本内容和重要制度， 以及该项法律与现行涉海法律法规的衔接和相关关系的处理等。同 时，为了深化对海域使用管理法律制度的认识和实践，本文还将就制 定实施海域使用管理法律法规的重要性与紧迫性及其对加强海洋综合 管理和海洋可持续利用的意义进行讨论，以期提高对建立我国海域使 用管理法律制度的深层次认识，进一步强化、完善和发展我国海域使 用的科学管理。 ( 一) 海域使用管理及其法律制度的基本概念 l 、海域使用管理的基本概念 ( 1 ) 海域 海域广义为：一定界限之内的边缘海区域，包括区域内的海表层 水体和海床及其底土的立体空间。海域的范围大小并无严格的数量限 制，大型的海域可以达到数千平方公里，甚至数万平方公里以上，如 东中国海海域、南中国海海域、欧洲北海海域、中东阿拉伯海海域等； 小型海域可以为几或几十平方公里，如小型海湾、河口海域、海洋某 类开发区域单元所涉及的海域等。 ( 2 ) 海域使用 海域使用系指人类根据海域的区位和资源与环境优势所开展的开 发利用的活动时对海域的占用和使用，比如海底石油天然气开发、海 水养殖与捕捞、海洋盐业与海水综合利用、海岸和海洋工程建设、海 洋自然保护区和特别保护区建设、海水浴场和海洋旅游、陆源废污水 排放、港u 建设和海上交通运输、海上机场与海上城市建设等。随着 经济与社会的发展和科学技术进步，人类的海域使用会越来越深化。 我国法律法规中对海域使用有特定的界定。在我国国家海域使 用管理暂行规定和制定中的中华人民共和国海域使用管理法( 送 审稿) 中，将“海域使用”定义为：“使用某一固定海域三个月以上 的排他性开发利用活动”。这一定义包含了三个重要内容点：一是使 用的是一个固定海域，而非偶尔进入、不具有空间稳定性，如船只航 行等；二是使用海域时间具有连续性，且在三个月以上，不包括那些 非连续性的、3 个月以下的利用活动；三是特定的开发利用活动具有 排他性，亦即只要此项利用发生后，在此海域里其他的开发利用就不 可以在进行，否则就必然互相干扰，甚至冲突和破坏。只有同时具有 上述三点的海洋开发利用活动，才是我国海域使用管理法律制度的适 用范围。 ( 3 ) 海域使用管理 海域使用管理是海洋管理的一个重要组成内容，它是社会组织为 实现国家管辖海域的合理开发利用和可持续发展，而对海域各类使用 活动进行的政策、指导、组织、计划、协调和控制等的行为过程。自 然的、社会的任何事物的概念，都应该是其本质的、规律的认识和揭 示。以此衡量，以上海域使用管理概念是否能够反映其规律性的本质 特点呢? 作者认为是肯定的，其一，概念首先明确了海域使用管理的 范畴，它是海洋管理的一个分支，如此就在事物的属性归类上提供了 认识前提的界定，为深入思维建立了正确的基础；其二、海域使用管 理工作的性质是一类行政管理，因此，其活动内容必然是战略、政策、 规划、指导、法律实施、协调等工作；其三，界定了海域使用管理的 使用范围和对象，鉴于国家海洋行政管理职能在国家主权权益所及的 管辖海域才能有效行使，所以，其管理的使用区域应确立在国家管辖 海域之内；海域使用管理的对象定位在各种海洋开发利用活动的海域 使用上。用以上三个方面来定义海域使用管理工作，我们认为还是比 较恰当的。 2 。漶域使用管理法律制度 一 国家与人类社会的有秩序地运行是依赖于各项制度，大者有政治 制度、经济制度、科技制度、文化制度、法律制度等，没有制度必然 发生混乱。所谓法律制度，一般意义是通过法律、法规的规定而建立 起来的、全国统一实行的、具有普遍约束力的各种规章制度，如立法 制度、监督管理制度、奖惩制度等。也有人认为法律制度即是法制， 这样就包含立法、执法、守法和保证法律法规的实施等内容的制度。 在理解了海域使用管理和法律制度两个相对独立的概念的基础 上，海域使用管理法律制度的概念可以表述为：海域使用管理法律制 度是海洋法律体系的组成部分，是为维护海域可持续利用和国家海洋 权益、科学布局海洋生产力、建立合理的海洋开发利用秩序而由国家 制定和认可，并由国家强制保证实施的国家管辖海域法律地位的确 定，及其在海域内从事海洋开发、利用、保护和利益维护等各类活动 使用海域的行为规范与准则。 海域使用管理法律制度的内涵有4 个要点：一是制度的目的是为 了保证海域的可持续利用和确立不同海域的法律地位及建立合理的开 发与保护秩序；二是由于沿海各国管辖海域的归属，一般都是属国家 所有，因此，其使用管理的法律制度无论其制定还是监督管理，基本 上都是由国家统一行使。但是，不排除行使中的依托国家行政系统的 分级问题；三是海域使用管理法律制度主要是规范海洋开发、利用、 保护等活动中使用海域的各种关系，包括不同开发、利用之间、开发 与保护之间、开发与海域使用合理化之间等；四是制度应具有系统与 完整性，涵盖法律、法规、规章和有关规定办法的系统配套制度等。 ( 二) 国外有关海域使用立法情况 统观海洋法律制度的历史演变和发展，在第二次世界大战结束 之前，国际组织和各沿海国家的海洋立法，基本上是围绕着国家海洋 权益主张为主线的立法工作，其中包括领海制度、大陆架制度、海岸 带管理制度、海洋渔业制度等。在此之后的海洋立法，除了继续加强 和完善国家海洋权益的法律制度的建设外，各国均大力推进了海洋资 源开发、环境保护、减灾防灭等管堙的立法工作。这一转变，当然是 与海洋价值观的变化、海洋资源开发与海洋经济的发展以及海洋环境 恶化的发生与加剧等有着紧密的关系。 自2 0 世纪5 0 年代起，国际组织和各沿海国家制定实施的有关海 洋管理法律、法规及公约，有相当一部分涉及海域使用管理关系的调 整规范，其中也有个别国家制定实施了一些海域使用关系调整为主要 内容的法律制度。这里特别介绍的是1 9 8 2 年联合国第三次会议通过 的联合国海洋法公约；韩国1 9 9 0 年颁布的韩国公有水面管理法 及其配套制度：美国1 9 5 3 年实施的美国水下土地法和美国外 陆架土地法；日本颁布的公有土地填埋法；法国1 9 6 3 年1 1 月2 8 日第6 3 一1 1 7 8 号法律关于海洋国有地产和1 9 7 年8 月2 5 日第7 9 7 1 6 号法令海洋国有地产的使用和滨海治理等。 l 、联合国海洋法公约 联合国第三次会议于1 9 8 2 年通过的联合国海洋法公约，作为 一部适用于全球海洋和世界各国( 不论沿海国和内陆国) 的海洋事务 活动中各类关系处理的国际法，它所建立的各项原则、规则和规章、 制度，对各国和类似国家的政治实体及国家组成的国际组织都普遍适 用的，并具有拘束力。 从联合国海洋法公约的内容研究，该公约也可以说是一部关 于全球各类海域和大洋各区域的权益关系和使用与保护关系的法律制 度，它包括内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架、群岛及群岛 海域、海峡专属于国家管辖海域的各个部分在国际法上的地位，国家 和类似国家政治实体的法律主体在这些不同的海域中的权益及行使方 式，比如内水和领海，公约规定了它们的概念、范围、地理划分 原则和方法、国家主权权利事项、外国涉及该类海域的有关活动允许 与限制的禁止规范。内水和领海按“公约”确定的地位，等同于国家 的领海，享有完全主权和无限与最高管辖权。因此，这两部分海域， 应属于沿海国家的海上国土，是沿海国家领土的组成部分。在内水和 领海海域，除公约为船舶航行和因航行通过可能出现的事件的有 关专门规定外，其他的一切管理，都应由沿海国家盼基本制度和有关 法律制度决定。再如专属海区水域，公约首先规定“专属经济区 是领海以外并邻接领海的一个区域，受本部分规定的特定法律制度的 限制，在这个制度下，沿海国的权利和管辖权以及其他国家的权利和 自由均受本公约有关规定的支配”。( 见公约第五十五条) 公约 规定沿海国家划定其专属经济区的范围，应从测算领海宽度的基线量 起，但向外海不应超过二百海里。在此区域内，沿海国家享有主权权 利的内容有两项，一是“以勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和 海床及其底土的自然资源( 不论为生物或非生物) 为目的的主权权 利：”二是“在该区域从事经济性开发和勘探，如利用海水、海流和 风力生产等其他活动的主权权利。另外沿海国家在专属经济区海域还 享有4 项管辖权，即：其一，人工岛屿、设施和结构的建造和使用： 其二海洋科学研究；其三，海洋环境保护和保全；其四，公约规 定的其他权利等。一切管理主体对事物的权利同其义务是分不开的， 两者是统一的，因此，公约也规定了沿海国的应尽的义务：“沿 海国在专属经济区根据本公约行使其权利和履行其义务时，应适当顾 及其他国家的权利和义务，并应以符合本公约规定的方式行事”； 沿海国对专属经济区权利的行使，绝不得对航行和本公约规定的其他 国家的其他权利和自由有所侵害，或造成不当的干扰；所有国家按 照本公约的规定都有在专属经济区海底铺设海底电缆和管道的权利， 但要取得沿海国家的同意。沿海国除对铺设造成污染采取合理措施 外，不得对此项活动加以阻碍；沿海国必须对专属经济区生物等资 源和环境进行保护、保全和养护，并制定实施该海域可持续利用措施， 这种措施适用于包括沿海国和其他外国在此海域活动的一切行为。 联合国海洋法公约为全球海洋各类海域确定了法律地位，确 定各国都要遵守的一般准则，由于国际法一俟经各国或有关国家权力 机关批准，那么，它就产生对这些国家的法律效力。按照公约第 十七部分“最后条款”规定“本公约应自第6 0 份( 签字国家) 批准 书或加入交存之日后十二月生效”，至1 9 9 3 年1 1 月1 6 日已得到第6 0 个国家的批准，因此于1 9 9 4 年1 1 月1 6 日公约正式生效。我国 是公约的批准国，所以公约的原则和规定在我国亦应得到适 用和遵守，包括海域使用管理的我国海洋法律制度均应与公约取 得衔接和协调。 2 韩国海域使用管理的法律制度 韩国为了加强公有水面的开发利用、保护及其他管理所必需的事 项，以预防、减轻灾害，合理利用资源、保护环境，服务于社会公共 事业为目的，1 9 7 0 年制定颁布了韩国公有水面管理法，该法第二 条规定“本法中所提到的公有水面是指：海域、河流、湖沼泽及 其他用于公用目的国有水流或水面以及湿地，可作为公有水面的组成 部分，且不受有河流法令的限制；湿地是指：从当前大潮高潮线到已 在地籍公簿上登记注册( 历史上的大潮高潮水位线) 之间的区域”。 显然该法并非仅适用于海域的法律，还包括登陆地的淡水水面。所以， 尽管包括了海域的使用管理，但并不能认为完全针对海域使用的管理 制度。 韩国公有水面管理法1 9 6 1 年1 2 月颁布后，为了实施的需要 又陆续制定了一系列的配套制度，其中主要有1 9 7 0 年4 月2 日总统 令第4 8 3 5 号韩国公有水面管理法施行令、6 0 年代中颁布了韩国 公有水面管理法施行规则和有关韩国公有水面管理的事务处理规 定、年编制了韩国公有水面及海岸带管理法纲要( 草案) 等。 在韩国公有水面管理法律法规中，有关海域使用的制度还是比较系统 完整的，其中包括了规定了海域所有关系、使用海域的审批与许可证 制度、适用的调整对象( 具体列举了9 个方面都应办理申请许可) 规 定、海域占用费的征收制度、使用者的权利和义务及转让规则、法律 责任、海域使用监督管理制度等，不仅内容全面，而且具有很强的可 操作性。 3 日本涉及海域使用管理的法律制度 日本没有一部专门适用海域使用管理的法律或法规，但其已颁布 的日本海岸法( 1 9 5 6 年颁布) 、日本海岸法实施令( 1 9 5 6 年) 和日本公有水面填埋法等，都包含一部分海域使用的管理制度， 尽管各有关法适用的地理区域不同，有的是海岸带区域，有的是全部 国家管辖的海域和其他公有水面，但确定了凡资源开发利用和工程建 设活动需使用海域者，都必须向主管部门申请办理使用许可证，并缴 纳海域使用费或许可费，有的还需缴纳补偿或赔偿费等，其他还设置 了使用活动、监督管理和法律责任的有关规范。 4 美国有关海域使用管理的相关法律 美国尚未制定专门的海域使用管理法，但与海域使用管理有关的 海洋法律法规还是比较多的，其中包括内容较多的法律有：美国水 下土地法( 1 9 5 3 年颁布) 、美国外大陆架土地法( 1 9 5 3 年) 、美 国海岸带管理法( 1 9 7 2 年颁布，1 9 7 6 年修正) 等。需要说明的是， 美国海岸带法确定的海岸带范围是：“系指邻接若干沿海的海岸和彼 此间有强烈影响的沿岸水域( 包括水中及水下土地) 及毗邻的滨海陆 地( 包括陆上水域及地下水) 。这一地带包括岛屿、过渡区与潮间带、 盐沼、湿地和海滩。在大湖水域，这一地带延伸到美国和加拿大的国 界线：在其他地区则向海延伸到美国领海的外部界限。向内陆，该地 带只从海岸线延伸到管理滨陆所需达到的范围，亦即滨陆利用对沿岸 水域直接影响所及范围。”美国海岸带管理法的适用范围并不是一个 狭窄的地带，而是一个较宽的海域，由此可见，虽然美国称之为海岸 带管理法、实质上包含了我国海域使用管理法的适用范围，从这个事 实上讲，美国海岸带管理法实际是一个更大范围的海域管理法。 在上述法律中，与我国海域使用管理制度的类同的内容有以下5 点：规定了法的适用范围内海域及其海床、底土、资源的所有制关 系；申请条件和审批制度。使用海域及水下土地经申请审批，取得 认可、确认、授予和继承、转让的权利、权限和其租借权、使用权； 缴纳使用费制度。大陆架土地法的矿物开发使用，第6 节( 4 ) 规 定：“所有租金、矿区使用费和1 9 5 0 年6 月5 日即本法生效之日其他 应付款项，如尚未按规定支付给内政部长或海军部长的一律按本分节 ( 1 ) 规定期限，交到内政部长处。所有租金、矿区使用费和本法生 效后依约应支付的其他款项亦应交付给内政部长。内政部长则按本法 第9 节规定，将所收款项存入财政部”等：开发利用项目使用海域 或水下土地的协调办法的规定；处罚性的规范等均是专门海域使用 管理法律制度方面的内容。 5 其他 还有不少沿海国家的海洋法律法规中，也有有关海域使用方面的 管理制度，如新西兰1 9 9 4 年制定的新西兰海岸环境可持续管理总 则：澳大利亚1 9 7 3 年颁布的海洋和水下土地法；比利时1 9 6 9 一1 9 9 年相继颁布的关于与在比利时大陆架勘探和开发砂子与砾石特许 法令的国有勘探和开发条件皇家法令、比利时大陆架勘探与开发 法、比利时关于授予在大陆架上进行矿物资源和其他非生物资源勘 探与开发特许的皇家法令、比利时关于在领海和大陆海床和底土上 勘探与开发矿物资源和其他非生物资源时应采取措施保护航行、海洋 捕捞和环境的皇家法令：法国的法国领海海底矿物质的勘探和开 采法律( 1 9 7 6 年) 、海洋国有地产法( 1 9 6 3 年) 及其实施细则 ( 1 9 6 6 年) 、法国海洋国有地产的使用和海滨治理法令( 1 9 7 9 1 9 8 6 年) 、关于特许修筑堤坝和使用海港外海洋国有附属地的法令 ( 1 9 7 9 年) 等。这些国家的有关海洋法律、法令从不同方面对所属的 管辖海域的使用管理进行了规范。 从5 0 年代至今的的半个世纪里，世界各沿海国家在加速发展海 洋开发利用产业的同时，也加强了海洋资源与环境的保护工作，这是 由于自然演化和不同沿海国家的社会原因，海洋已呈现总体的资源衰 退和环境恶化的趋势。在此背景下，如果说在近五十年的前期，各沿 海国家的海洋立法仍多集中在主权权益上的话，那么，到了后期，特 别是联合国第二次环境与发展会议之后，大多数国家转向海洋资源的 合理开发和环境保护等可持续发展的法律制度建设和有效管理上，其 中海域使用管理法律制度，作为转变中提出的一项重要的立法任务。 从目前各沿海国家海洋立法动态研究，虽然仅有韩国和美国制定并实 施了类似海域使用管理的法律法规外，其他国家还只是在相关海洋法 律法规中规定海域使用管理的规范内容。但从本质上分析，各沿海国 还是十分注意国家管辖海域使用管理制度建设的。 ( 三) 海域使用管理法律制度与海洋可持续发展 1 基本认识 人类的思维和某些新的思想、j 原则的提出，如果我们不从一种畏 惧的心态或一种困难的起点上考虑，而是从一种极为一般的、平实的 或最为司空见惯的方法去认识，往往使问题变得简单又易于理解。9 0 年代以来逐渐渗透到我们生活和社会各方面的所谓可持续发展，就是 这样一个问题。自古以来人类就关心未来，包括个人的未来、家庭的 未来、种族的未来、地方的未来，以至国家的未来等，同时一直做着 “前人栽林后人乘凉”工作。由此，我们想到持续发展是人类的一种 自然选向和本性思维与追求。但是事物的真正发展，似乎往往不在于 追求与选向的本身，而在于如何达到未来无限的、发展上升的延续。 固然找到目标、原则是重要的，但在真正的意义上找到科学的、有成 效的实现目标的方法和渠道则更加重要。之所以叙述以上看法，目的 在于强调一个问题，那就是我们的重要任务不仅仅是申述海洋可持续 利用这条原则或目标，重要而紧迫的任务还在于研究、找到切实可行 的手段、措施或方法而达到目标。 2 海洋的可持续发展与海洋综合管理 海洋可持续发展的基本含义，目前尚无公认的一般认识。不过， 太部分专家将其理解为，海洋可持续发展是人类通过自身活动、行为 的调整和控制，实现既满足当代人生存发展的需求，又无损于子孙后 代满足他们生存与发展需求的能力的富于科学与合理的发展道路。 今天人类不仅要创造当代人自力的优越生活条件，而且更应以极 富论理道德的观念为后世子孙的保存或创造继续下去的条件。所以， 有人认为：“发动一场变革的过程，使资源开发、投资方向、技术开 发方向、体制改革与现在及将来的需求保持一致；通过提高生产潜力 和确保所有人具有平等地位和机会方式，使社会发展满足人类今天和 未来的持久历史需求不被减衰”。 海洋的可持续利用，目前遇到了许多困难和障碍，全球海洋的海 岸地带、海湾、河1 ：3 和近海区域已普遍呈现资源衰退和环境污染加刷 的不可持续问题。如再不采取对策加以解决，海洋可持续发展就会伦 为空洞的号召或理念。从管理的角度来说，海洋可持续发展核心的问 题是加强海洋的综合管理，而加强综合管理的关键仍是海洋法律制度 的建设，实施依法管理、依法治理。可是国内外现行的海洋法律、法 规，若以海洋法律作为整个法律的一个部门的标准衡量，不仅尚未系 统、完整，而且缺少把海洋作为一个统一体、综合调整海洋资源与环 境的法律制度。海洋资源与环境，包括大洋及各种海洋和邻接的沿海 区是一个统一的整体，对其的开发、保护与管理，在九十年代以来， 联合国有关海洋的决议和相关文件，都经常反复强调：“海洋区域的 种种问题，彼此密切相关，必须作为一个整体加以考虑。”任何对海 洋的措施与对策，如果忽略了其资源与环境以及与其相邻的陆地区域 的整体性、统一性、综合性均难以说是有效的。海洋资源与环境在空 间的共生共存关系，决定了一切海洋资源的开发，无不对周围环境产 生直接和间接的作用和影响，其中有的作用甚至是破坏性的。海洋资 源开发如不适度，一定会造成资源本身的损害，也会致使生态环境的 恶化：反之海洋环境的变迁，特别是人类活动加于海洋而引起的非正 常变化，也会有同样的作用和影响。事实都从不同的方面反映出海洋 资源与环境的内在紧密联系及两者的不可分性和依存关系。海洋自然 系统的客观存在及其运行规律，决定了人类对海洋的管理必须实行资 源环境的有机结合的综合管理体制形态，同时，也只有实施综合管理 方式，才能维持海洋的可持续发展。 海洋综合管理，既是海洋管理的一种类型，也是海洋管理思想、 原则、方法的新发展。它是海洋可持续利用目标在海洋管理上的实现。 但海洋综合管理并不是一个新问题，早在本世纪的3 0 年代在美国就 有人提出，“对伸到大陆架外部边缘的海洋空间和海洋资源区域，采 用这种综合管理方法。这项建议由于外交政策方匦的限制以及缺少令 人信服的理由而被否定了( j m 阿姆斯特朗、p c 赖纳：美国 海洋管理、海洋出版社1 9 8 6 年1 月第1 版，第1 6 9 页) 。6 0 年前提 出，旋即又被否定了的海洋综合管理，在8 0 年代又被重新提出。由 于前后两次提出的认识基础不同，虽然都称之为海洋综合管理，但目 的、内容、范畴已大不相同，可以说发生了质的变化。8 0 年代之后， 海洋综合管理的指导思想已变成：为了海洋的可持续利用，必须变更 以往的海洋管理按行业、部门的划分的分散方式，和由此造成海洋开 发秩序混乱、效率低下和环境污染、资源衰退局面，从而建立起适应 现代海洋开发利用和客观海洋自然规律的综合管理新模式。所谓海洋 综合管理，其含义是：为实现海洋的可持续发展，国家通过各级政策 对海洋( 主要集中在国家管辖海域) 的空间、环境、资源和权益等进 行全面的统筹协调的、高层次的管理。也可以延伸表述为：海洋综合 管理是国家以全部管辖海域与相关公海区域的整体利益和可持续利用 为根本目标，通过发展战略、政策、规划、区划、立法、执法、宏观 调控，以及海洋行政监督管理等行为，对毗邻海域的空间、资源、环 境和权益等，在统一管理与分部门分级管理相结合的体制下，统筹协 调各类海洋开发、保护和维护工作。海洋综合管理的这一概念，包括 3 个本质性的要点：海洋综合管理的性质与范畴，它属于海洋管理 范畴内的一种管理类型，它不仅具有海洋管理的一般职能，而且具有 其他海洋管理方式不具有的职能。海洋综合管理不是对海洋某一具体 对象、某一局部区域的管理，而是立足整体海域、根本长远利益和可 持续发展的统筹协调的高层次管理形式，它是海洋管理的新发展； 海洋综合管理的目标，集中于国家海洋整体上的系统功效和可持续利 用；海洋综合管理的任务侧重于全局、宏观和公共条件的创造与实 践。它并不深入到具体的、行业性的海洋资源开发利用活动的管理。 因此，它应有其相适应的行使手段和措施。海洋综合管理的性质和任 务均有其客观规定性，使之能够成为海洋可持续利用的基本保证条 件。 3 海域使用管理法律制度和海洋综合管理 海洋综合管理是海洋可持续利用的组织管理体制上的保障，海域 使用管理法律制度又是海洋综合管理的法律保障。海洋综合管理尽管 联合国已倡导多年，但却未能在各沿海国家付诸实践，究其原因，主 要是没有建立起相应法律制度。行政管理或其他管理虽然都有其一定 的社会强制作用，但是同法律、法规所拥有的国家强制力是有原则的 不同的。只有通过法律、法规，其实施才能够得到最为坚实的保证。 海域使用管理的法律、法规为什么能够保证海洋综合管理的建立 和实践呢? 其原因有2 个方面： ( 1 ) 海洋各个区域都是一个资源的自然综合体 海洋及其各类不同大小的种种海域都是一个自然资源的综合体， 从海面、水体、海床与底土，均有其不同的介质和分布或蕴藏其中的 资源，比如海面有风能、波浪能等；水体中既有生物资源，也有非生 物资源；海床及底土亦是如此。任何一个海域作为一个地理“空间” 区域，不论其大小，它们总是有其自然发展史及所形成的特定资源种 类和环境条件。这种特点，对人类海洋资源或环境开发利用上，就必 然产生一系列的特殊要求。在实际工作上，不论是开发资源，还是利 用环境空间或要素，对于开发利用者而言，都一定有其特定的对象和 目标，这样在开发利用者之间或与海域之间势必要发生3 个方面的关 系：一是开展某类资源对象对其他资源影响和作用关系；二是若处于 同一或相邻相关海域开发者之间的关系；三是每一种开发利用活动对 海域环境损害关系等。由海域资源、空间、环境共生共存的本质决定 的这些关系，便造成了人类海洋开发利用活动的矛盾、冲突、损害的 不可避免性。海域开发利用发生的这些客观问题，绝对不能仅靠行业 的管理能够解决的。正确的途径是通过建立海域使用管理制和海洋综 合管理来达到。 ( 2 ) 海洋开发利用活动必须通过对海域使用才能实现 随着海洋科学技术的进步，人类的海洋开发利用活动的内容越来 越丰富。在漫长的传统海洋产业发展阶段，海洋的开发是以航运、盐 业和捕捞为主体的海洋产业结构，而到了现代情况已发生根本的变 化，除对各传统产业在技术进步的推动下更新换代外，又有大量的新 产业发展起来，如海洋石油天然气业、海洋盐化工业、海洋旅游业、 海水增养殖业、海洋矿业、海水淡化与综合利用业、海洋环保产业、 海洋装备技术制造业、海岸带和水下土地工程开发业上等。在海洋产 业的大量增加的情况下，必然产生2 个负面后果：其一是开发与环境 生态平衡的矛盾；其二是不同的研究活动在海域、时间和影响上的矛 盾如何在新的条件下解决这些矛盾，取得共同发展呢? 根据辩证法的 基本原理，人类研究自然界的、社会的诸类问题，都必须先行“研究 ( 事物) 对立面总体才能够同一，是总体( 总体成为) 同一的在 什么条件下它们是同一的、是相互转化的、一一为什么人的头脑不应 该把这些对立面当做僵死的、凝固的东西，而应当作生态的、有条件 的、活动的、互相转化的东西。”( 列宁全集第3 8 卷，第i 1 1 页) 不同的海洋开发利用产业之间的对立和统一或同一关系表现在什么地 方呢? 其对立方面是显而易见，既包括在空间分布和时间段上的相互 排斥，也包括在相互之间的不利或损害性影响和作用，无需引伸赘述。 其统一或同一的地方在哪里? 因此点直接关系到我们要逻辑判断的结 论，所以要略加分析。海洋开发产业之间的统一性或同一性，主要表 现在，不论各种海洋开发利用活动具有多么大的千差万别，但除去那 些相关海洋产业外，它们都必须通过对海域的使用才能进行，或者必 须借助海域的使用才能最终完成。比如，海底石油天然勘探开采、储 藏运输要使用海域，海水增养殖要使用海域，海洋旅游要占用海域， 建设海港及配套设施要使用海域，其他海水晒盐及盐化工、海岸带和 海底矿产开发、海洋仪器、技术设备等等，无一能够离开对海域的占 用。如此看来，多种多样的海洋开发利用，尽管各有其目标、方法、 技术，但是它们又有其都要通过具体海域的使用才能得以开展的一致 性与同一性。那么，在此认识的基础上，我们得出如下的结论就应该 是科学、合理的了。海域占用、使用是一切海洋开发利用的一致性环 节，制约海域的分配就能相应达到控制各类海洋开发利用的目的，抓 住这一环节既是实施海洋综合管理的突破口，也是制定海洋综合性法 律制度的最为关键的立法问题，其两者是完全统一的。 有关海域使用管理的立法和法律制度建设本身的问题，我们将在 以后各章里讨论。 二、我国海域使用管理立法的紧迫性、宗旨及其基本任务 ( 一) 海域使用管理立法的紧迫性 1 9 9 2 年6 月联合国环境与发展会议通过的关于环境与发展的里 约热内卢宣言所确立的第一条原则要求：“人类处于普受关注的可 持续发展问题的中心。他们应享有以与自然相和谐的方式过健康而富 有生产成果的生活的权利”。在其通过的2 1 世纪议程、联合国气 候变化框架公约和联合国生物多样性公约等文件中，都对海洋 及其对可持续发展中的重要地位和作用，作了充分地肯定，一致认为： “包括大洋和各种海洋以及邻接的沿海区是个整体，是全球生 命支持系统的一个基本组成部分，也是一种有助于实现可持续发展的 宝贵财富”。为此会议决议：“沿海国承诺对所在国家管辖的沿海区和 海洋环境进行综合管理和可持续发展”。 我国毗邻广阔的东、南中国海，蕴藏着丰富的资源。渤、黄、东、 南海四个海域的自然海域面积达4 7 0 多万平方公里，几乎相当于我国 陆地国土面积的一半。即使考虑到与周遍国家的海域划界问题，根据 联合国海洋法公约的规定和我国海洋法律制度及其历史上形成的 习惯认识，我国海洋国土的管辖海域面积约为3 0 0 万平方公里，相当 于陆地面积的1 3 左右。我国这片辽阔的海域及其资源与环境，无疑 是我国经济与社会可持续发展的强大支持因素和丰富的财富。同时， 也是关系我国政治环境和国家安危的重要条件。所以，海洋的开发、 保护、维护是我国的生存、发展的又一命脉。 1 、我国海域资源环境的严峻形势及主要问题 自8 0 年代以来，我国海洋开发利用的范围、内容和力度加大， 推动了海洋经济的迅速发展，至1 9 9 8 年，主要海洋产业的总产值上 升到3 2 6 9 9 2 亿元，是改革开放之始的1 9 7 8 年6 0 亿元的5 4 5 倍， 是8 0 年代中期1 8 0 亿元的1 8 倍多。其增长速度大大高于同期国民经 济的发展。我国海洋产业的进步也带动了海洋产业人员的增加，在7 0 年代我国海洋产业部门较少，主要是海洋水产、海上交通和海洋盐业 3 个行业，1 9 7 9 年全部海洋社会劳动者仅为1 6 5 万。在此之后的2 0 多年中，逐步开辟发展了海洋旅游业、海洋石油天然气业等海洋产业， 至1 9 9 8 年海洋就业人员达到4 0 乎万多人，较7 0 年代翻了一番。 由于认识程度和有关控制策略措施的原因，我国海洋在开发利用 发展的情况下，造成了环境污染和资源破坏。近海局部海域的生态环 境恶化，形势比较严峻。 ( 1 ) 近海环境污染严重，环境质量下降，污染损害事件频繁发生 据统计，9 0 年代初我国陆源废污水排海量约为5 0 亿吨左右，到 了9 0 年代末翻了一番，到1 0 0 亿吨左右，其中含有毒有害物质约1 5 0 万吨。大量的未经处理的废污水排放入海，致使海洋环境质量逐年下 降。1 9 9 8 年监测资料表明，我国近海水体污染严重，其中主要污染物 有无机氮、无机磷、油类、c o d 和重金属等。各海区营养盐的浓度近 一个时期以来，一直呈上升之势，浓度的年递增率在2 - 5 之间，目 前已有一部分近岸水域超过四类水质的营养盐标准；近海持续受到重 金属和油类的污染损害，渤海、黄海、东海、南海都有部分近海重金 属超标，如渤海汞超标率达4 2 、铅超标率达8 1 、镉超标率为1 1 。 其他海区的重金属污染虽然没有渤海超标严重，但也很突出，比如黄 海铅的超标率就达到8 5 等。油类污在渤、黄、南海近海也都有一部 分超标海域，超标率分别为1 、6 和3 。从总体分析，四个海区 中尤以渤海问题最多。渤海是我国的内海，不仅区位重要，涉及广大 华北地区和东北地区的经济与社会发展，而且资源丰富，现已形成我 国石油天然气业、盐业、旅游业、海水养殖业、港口航运业的基地。 由于渤海属于一个封闭程度较高的海域，水体交换能力较弱，所以易 于受到污染损害。最近几年，每年排入渤海的陆源污水约为3 0 亿吨， 占全国的几乎1 3 ，其中各类污染物质约7 0 万吨，占全国入海总量的 4 7 。在1 9 9 8 年渤海超过四类水质标准的水域己占到全海域的4 0 ， 超过三类水质标准的水域达到7 0 。全海域的富营养化指数高达4 4 。 渤海的超标范围现在仍在扩大之中，主要污染物含量也还在迅速增 加，渤海部分海域的环境容量已经饱和或超过。 海洋的污染的加剧，还伴随污染损害事件的频繁发生。中国海域 因污染而引起的灾害主要有赤潮、溢油和突发性的污染事件等。在7 0 年代，赤潮每年发生的次数也只不过几起，溢油和其他突发性的污损 事件也为数不多。进入8 0 年代后期和9 0 年代，发生的次数大为增加， 据不完全统计，赤潮每年都在十几起以上，最高的年份可达几十起， 赤潮不仅次数上升，而且发生的海域范围持续时间和经济损失也大为 增加，例如1 9 9 8 年9 月1 6 日至1 0 月1 9 日的渤海赤潮，面积达到5 0 0 0 多平方公里。从辽东湾直到渤海湾，其面积之大、持续时间之长，前 所未有。对辽宁、河北、天津、山东的水产养殖业造成了巨大损害， 直接经济损失达1 亿多元。溢油和突发性的污损事故，每年也都1 0 起以上，如1 9 9 8 年大大小小的溢油发生了2 3 起之多，其中1 1 月1 3 日在珠江口的一次撞船事件，导致1 0 0 0 多吨柴油泄露入海，油带长 达2 2 公里。其他沿海工业企业废污水排放所酿成的突发灾害是屡屡 发生，纠纷不断。 ( 2 ) 海洋资源破坏，尤其是生物资源衰退严重 由于海域及其资源的权属不清、开发利用的无序、无度、无偿， 从而导致了海洋资源的诸多破坏，我国海岸带、近海和管辖的其他海 域的资源破坏是严重的，从自然景观、海岸侵蚀、近岸侵蚀、近岸低 洼地区盐渍化、港湾淤积、围垦致使海岸平直化，到海洋渔业资源和 近海生态系统等的损害都很突出，其中尤以后者更令人担忧。以渔业 资源和生态系统的状况为例，环中国海的国家，不少是世界上重要的 渔业生产国，这些国家的渔业捕捞主要是在中国海作业。中国海渔业 资源量和可捕量究竟有多少? 至今尚无准确、一致的看法。不过，大 多认为，中国海的渔业资源资源属于中等情况，其可捕量每年可维持 在数百万吨的水平。有的专家预测。最佳年可捕量约在3 0 0 多万吨。 但实际捕捞的产量又如何呢? 近一个时期的许多年来，环中国海的国 家在国内外市场需求的刺激下，其年捕捞量不断增加，据资料统计， 在1 9 8 4 1 9 9 4 年的l o 年间，朝鲜的年捕捞量由1 5 5 万吨增加到1 6 8 7 1 万吨；韩国由1 1 8 1 8 万吨增加到2 6 6 9 1 万吨：越南由5 5 3 万吨增 加到9 6 2 万吨；菲律宾由1 3 3 3 万吨增加到1 6 8 9 万吨；中国由3 3 0 5 万吨增加到8 9 5 8 万吨。只有日本在此期间略有下降，但由于原有基 数较大，所以虽有降低，1 9 9 4 年! 白勺产量仍有7 1 9 5 万吨之多。假如再 加上马来西亚、印尼和文莱三国在1 9 9 4 年的产量4 1 2 3 7 万吨，即便 不算其他国家和地区，以上9 国在9 0 年代中期的海洋渔业捕捞量已 达2 7 0 0 万吨，占当时世界海洋渔业捕捞量8 5 7 7 5 万吨的1 3 左右。 这样高的捕捞量，而其中大部分产量又是在中国海取得的，由此足可 证明中国海渔业资源所承受的巨大压力。在过度捕捞下，中国海的生 物资源，特别是渔业资源遭到了严重的破坏，尤其是沿海和近海更为 惨重。从7 0 年代以来，在沿海和近海海域出现了捕捞力量和捕捞产 量增长之间的矛盾更为恶化，到了8 0 年代，这种恶性循环加剧。具 体表现在中国海边缘区的渔业资源组成，种群及其生态特征，至少发 生了以下5 个方面的变化：一是海区鱼群分布密度，若5 0 年代鱼群 密度为1 ，6 0 年代则降低到0 6 0 7 ，7 0 年代又降低到o 3 0 4 ，8 0 年 代进一步降低到小于0 2 。鱼群的密度降低是比较快的，8 0 年代只有 5 0 年代的1 5 ：二是渔业捕捞对象劣质化，优质鱼产量减少，低质鱼 相对上升，两者的比例，在5 0 年代为8 ：2 ，6 0 年代为6 ：4 ，7 0 年代发 生逆转为4 ：6 ，8 0 年代拉大差距发生1 8 0 。的倒转为2 ：8 。最为典型、 生动的例子，莫过于我国四大捕捞对象大黄鱼、小黄鱼、带鱼和墨鱼 的变化。在5 0 7 0 年代它们是我国主要捕捞的优质鱼种。近一些年来， 大幅度锐减，已形成不了鱼汛，产量很少。如大黄鱼，在6 0 年代产 量为1 0 万吨左右，7 0 年代产量上升到1 5 万吨左右，1 9 7 4 年最高达 到1 9 7 万吨，自8 0 年中期以后，在高捕捞强度下，产量急速下降， 只有2 3 万吨，至9 0 年代，其衰减趋势仍在继续。与此相反，质量 低劣的小杂鱼的比例大大上升，取代了传统捕捞的优质鱼类；三是由 于捕捞过度造成鱼类的低龄化，早熟化和个体小型化。这是一种有趣 的生命现象。一些经济鱼类在酷捕下，为其生命繁衍，而自然地调整 其生命周