（宪法学与行政法学专业论文）行政听证范围研究.pdf

内存摘耍 内容摘要 本文试图通过刈行政听证范围的研究，界定我国行政听证范围的立法模式和 具体内容，为我国的行政程序立法提供参考。本文由六个部分组成。 盼言，简略介绍i 听证制度在西方国家和我围不同的发展情况，以及本文的写 作源起。 第一章，介绍听证制度的起源与发展历史，听证制度的内容，以及听证制度 的主要分类，并概述了行政听证范围的概念、原则及标准。 第二章，主要介绍英美法系和大陆法系具代表性的五个国家中行政听证范围 的情况，具体内容包括这五个国家听证范同的法理基础、宪法依据和演变历史， 以及行政程序法巾的具体规定或是典型判例的判决。在此基础上，比较了两大法 系行政听证范围的异同。 第三章，介绍我国行政听证范围的立法现状，并总结了我国行政听证范围存 在的诸多问题。 第四章，分析了拓展行政听证范围存在的障碍和有利条件，提出立法构想， 即对公民产生不利影响的行政行为均应纳入听证范围，并区分正式听证范围和不 正式听证范围。 结语，指出本文无法解决的两个问题。 关键词：听证范围：范围拓展；立法构想 a b s t r a c t a b s t r a c t i nt h i se s s a y ，t h ea u t h o rt r i e st or e s e a r c ho nt h es c o p eo ft h ea d m i n i s t r a t i v e h e a r i n g ，m a k ec e r t a i nt h el e g i s l a t i v ep a t t e r no ft h ea d m i n i s t r a t i v eh e a r i n ga n dt h e d e t a i lc o n t e n to fc h i n e s ea d m i n i s t r a t i v eh e a r i n g s oa st og i v ea d v i c et ot h el e g i s l a t u r e o f t h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e t h ee s s a yi n s i s t so f s i xp a r t s t h ef i r s tp a r ti sp r e f a c e i nt h i sp a r t ，t h ea u t h o ri n t r o d u c e st h ed e v e l o p m e n to ft h e i n s t i t u t i o no fh e a r i n gi nw e s t e r nc o u n t r i e sa n dc h i n ar e s p e c t i v e l yi nb r i e f ，a n dw h y t h ea u t h o rc h o o s e st ow r i t et h i se s s a y i nc h a p t e r1 ，t h ea u t h o ri n t r o d u c e st h eo r i g i na n dd e v e l o p m e n to ft h ei n s t i t u t i o n o fh e a r i n g ，t h ec o n t e n to ft h eh e a r i n gi n s t i t u t i o n ，t h ec l a s s i f i c a t i o no ft h eh e a r i n g i n s t i t u t i o n ，a n dt h ec o n c e p t ，t h ep r i n c i p l e sa n ds t a n d a r d so f h o w t od e c i d et h es c o p eo f a d m i n i s t r a t i v eh e a r i n g i nc h a p t e r2 ，t h ea u t h o rm a i n l yi n t r o d u c e st h es c o p eo fh e a r i n gi nf i v et y p i c a l c o u n t r i e sw h i c hr e s p e c t i v e l yb e l o n gt oc o m m o nl a ws y s t e mo rc i v i ll a ws y s t e m t h e c o n t e n ti n c l u d e st h ej u r i s p r u d e n c ef o u n d a t i o n ，c o n s t i t u t i o n a lb a s i sa n dt h ee v o l v e m e n t o ft h eh e a r i n gi n s t i t u t i o n ，a n dt h es p e c i f i cp r o v i s i o n si nt h el a wo fa d m i n i s t r a t i v e p r o c e d u r ea n dt h et y p i c a lc o u r td e c i s i o n so nh e a t i n g ， i nc h a p t e r3 ，t h ea u t h o ri n t r o d u c e st h el e g i s l a t u r eo fs c o p eo fa d m i n i s t r a t i v e h e a r i n gs t a t u si nq u o ，a n ds u m m a r i z e st h ep r o b l e m so ft h es c o p eo fa d m i n i s t r a t i v e h e a r i n gi nc h i n a i nc h a p t e r4 ，t h ea u t h o ra n a l y z e st h eo b s t a c l e sa n dt h ea d v a n t a g e sc o n d i t i o n st o w i d e nt h es c o p eo fa d m i n i s t r a t i v eh e a r i n g ，a n db r i n g sf o r w a r dt h el e g i s l a t i v ep l a n ， w h i c hi si n c l u d i n gt w op a r t s ，t h ef i r s ti st ob n n gt h o s ea d m i n i s t r a t i v ea c t i o n sa f f e c t i n g c i t i z e n sr i g h td i s a d v a n t a g e o u s l yi n t oh e a t i n g , a n dt h es e c o n di st od i s t i n g u i s hf o r m a l h e a r i n ga n di n f o r m a lh e a r i i 培 t h es i x t hp a r ti sa f t e r w o r d i nt h i sp a r t ，t h ea u t h o rb r i n gf o r w a r dt w op r o b l e m s t 1 1 a tc a n tb er e s o l v e di nt h i se s s a y k e yw o r d s ：s c o p eo f h e a r i n g ；w i d e nt h es c o p e ；l e g i s l a t i v ep l a n 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成果。 本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在文中以明 确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利和责任。 声明入( 签名) ：辫兰 如参年，月9 目 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦门入 学有权保留并向国家主管部门或其他指定机构送交论文的纸质版和 电子版，有权将学位论文用于非营利目的的少量复制并允许论文进入 学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检 索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在解密 后适应本规定。 本学位论文属于 1 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密() 作者签名： 导师签名： 弘易芗 彰鸦 1 日 日 8 cj，f 月 月 r， 年 年 ，b 竹 师 如 期 期 日 日 前言 日l j 吾 听证的观念，在西方国家有着悠久的历史，甚至可以追寻至神法时代。听证 的权利，也有着深厚的法理基础，英国的“自然公正”原则和美国的“正当法律 程序”，以及法德两国的法治国理念和依法行政原则，成为西方国家听证制度的 主要法理依据。因此，听证制度在西方国家发展得较为完备。n - 十世纪中叶， 行政听证，已在各种行政行为中得到广泛运用，听证制度成为“区分公正程序与 不公正程序的分水岭”。 同时，许多国家都相继制定了行政程序法，在立法层面 不断完善听证制度。 然而，听证在我国的发展历史却极为短暂。1 9 9 6 年3 月1 7r 第八届全国人 民代表大会第四次会议通过中华人民共和国行政处罚法( 以下简称行政处 罚法) ，行政昕证第一次进入中国立法的视野。随后，不断有单行立法零星规定 听证，听证开始进入价格决策、行政立法及行政许可等领域。时至今日，听证制 度引入我国刚好十周年。十年来，学界对听证制度的研究不断深入，行政听证制 度也在蓬勃发展。但总的来说，我国的听证制度仍有许多不尽如人意的地方，听 证制度亟待完善。 在听证制度亟需完善的诸内容中，行政听证范围有着特别重要的意义。立法 中是否有规定听证制度，决定着公民是否拥有行政法上的听证权利，也就决定着 公民的权利能在多大程度上得到行政程序的保障。但是，我国的行政听证范围却 存在着诸多缺憾，学界也极少系统深入地研究这个问题。本文在借鉴国外立法和 实践经验的基础上，总结了我国听证范围发展的经验和教训，提出了拓展行政听 证范围的立法构想。时值行政听证制度在中国诞生十周年，行政程序法典的拟订 也进入立法规划，希望能籍本文的陋见，抛砖引玉，引起学界对行政听证范围的 关注，进而推动我国行政程序法立法和行政法治事业的发展。 。王名扬美国行政法( 上) m 】北京：中国法制出版社，1 9 9 5 4 1 0 行政听证范嗣研究 第一章行政听证概述 第一节行政听证的概念、分类和内容 一、行政昕证的概念 听证( h e a r i n g ) ，本意为诉讼上听取他方当事人意见的制度。它并非是行政 法上一种独有的法律制度，最早适用于司法领域。根据英美普通法上自然正义 ( n a t u r a lj u s t i c e ) 原则，“任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听 取他的意见”，这要求法官在断案时应当听取双方当事人的意见，不能偏听偏信， 其基本含义是指“任何参与裁判争端或裁判某人行为的个人或机构，都不应该只 听取起诉人一方的说明，而且要听取另一方的陈述；在未听取另一方陈述的情况 下，不得对其施行惩罚。”随着司法听证的广泛应用和不断发展，听证被移植于 立法领域，形成了立法听证制度。立法机关为制定合理、可行的法律，一方面要 听取利害关系人或有关团体的意见，使法律充分反映民意，为公众提供一个公共 论坛，体现民主；另一方面，听取专家学者或有关人士的意见，可以弥补立法者 学识、经验之不足，防止立法的偏颇与缺失。 到了2 0 世纪以后，随着“行政国”现象的出现，行政权不断扩张，行政机 关拥有了行政司法权和行政立法权。按照自然正义原则的要求，行政机关如果行 使行政立法权，则该行为如同立法机关的立法权能，应当遵循立法听证的要求； 如果行政机关行使的是司法性质的裁决权，则必须遵守司法活动的要求，举行司 法听证。因此，听证逐渐被应用于行政领域，以保护行政相对人的利益。发展到 现在，行政机关行使的即使是其固有的行政权，也可能需要根据依法行政及保护 行政相对人利益的要求，举行听证。 因此，听证不仅是现代行政程序法上项重要的法律制度，也是一项具体 的行政活动程序，同时，也是行政相对方当事人的一项重要的权利。 。【英】戴维- m 沃克。主编牛津法律大辞典【z 】北京社会与科技发展研究所组织翻译北京：光明日报 出版杜1 9 8 9 6 9 第一章行政听证概述 二、行政昕证的分类 为了全面地理解行政听证，可以按照不同的标准对行政听证进行分类。 根据行政行为性质的不同，行政听证可以被分为行政立法听证和行政执法听 证。行政立法听证是指在行政法规和行政规章的制定过程中，听取有关团体、专 家学者的意见，特别是听取与该立法有利害关系的当事人的意见。它是行政立法 程序的重要步骤和方式，是行政民主化、透明化的重要标志。广义上的行政立法 听证还应当包括行政机关制定规范性文件时举行的听证；行政执法听证是指行政 机关在作出行政决定之前，给予当事人就重要事实问题和有关法律问题表示意见 的机会，以避免行政机关的恣意专断，保障当事人的合法权益。 根据听证形式及繁简程序的不同，行政昕证可被分为正式听证与非正式听 证，这种分类源自美国联邦行政程序法。正式听证( f o r m a lh e a t i n g ) ，是指行政 机关在制定法规或作出裁决时，应给予当事人及其他利害关系人提出证据及反 证、对质、诘问证人的机会，然后基于听证记录作出决定的程序。其作用为“查 明事实真象，作为作出决定的基础”：。非正式听证( i n f o r m a lh e a r i n g ) ，是指行 政机关在制定法规或作出裁决时，只须给予当事人及其他利害关系人口头或书面 陈述意见的机会，以供行政机关决定时参考，不须基于听证记录作出决定的程序。 一般而言，行政立法听证经常采用非正式听证方式，而较少用正式听证方式；行 政执法听证则两种形式都可能采用。 根据听证举行时间的不同，行政听证还可分为事前听证和事后听证。听证一 般是以事前听证为主。 三、行政听证的内容 根据英国自然正义原则，行政机关必须听取相对方意见包含三个内容：( 1 ) 公 民有在合理时间以前得到通知的权利；( 2 ) 公民有了解行政机关论点和论据的权 利；( 3 ) 公民有为自己辩护的权利。由此发展而来的行政听证制度所包含的内容也 与此类似，具体内容根据程序繁简而不同。 正式听证程序包括利害关系人应获得正式通知，有权提出证据及辩驳对方证 据，查阅有关案卷，交互诘问对方证人、进行辩论等。在非正式听证程序中，当 。王名扬美国行政法( 上) 【m i 北京：中国法制出版社，1 9 9 5 4 6 8 行政听证范围研究 事人有得到通知的权利及以口头或书面发表意见的权利。无论哪种程序的行政听 证，都应当包括昕证的核心内容，即通知当事人及听取当事人的意见。正如王名 扬教授所说，“任何一种昕证形式，必须包含正当法律程序的核心内容：当事人 有得到通知及提出辩护的权利，是否具备这两种权利是区别公正程序和不公正程 序的分水岭，虽然正式听证中的某些环节，在非正式听证中可以省略，这两个环 节在一切听证中必须具备。”o 第二节行政听证的功能 行政听证是现代民主政治的产物，也是行政程序法的核心内容，“听证为行 政程序中居于关键性之部分，与诉讼程序之言词辩论相当却，近年来，受到世界 许多国家的特别重视。凡是制定有行政程序法的国家都不同程度地采用了听证程 序。行政听证有着自己独特的功能和意义，从其产生来看，其立法目的主要是为 了防止行政权的滥用，保护个人利益，促进行政行为的公正、公开和民主。 一、防止行政权力的滥用 自2 0 世纪2 0 年代以来，随着社会事务的日益复杂，行政机关的行政权力不 断扩张，行政机关拥有了部分原本属于立法机关的立法权及属于司法机关的司法 权。三权分立的权力中心由立法机关向行政机关倾斜，这其中行政机关的自由裁 量权成为核心，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。 有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。 当权力分立不能满足限 制行政机关滥用自由裁量权的要求时，便需要创设新的制度尤其是行政体制内的 制度来制约行政机关自由裁量权的滥用，行政听证制度应运而生。可以说，从行 政听证制度诞生伊始，便承担了制约行政权力、防止行政自由裁量权滥用的使命。 行政权力作为一种公权力，相对于私人的权利具有一种优势地位，在没有 任何约束下容易导致行政权力的滥用而危害私权利。行政听证制度的采用使公 众、私人参与到行政权力的行使过程中，进而影响行政权力的行使。无论是行政 立法听证，还是行政执法听证，都能形成对行政权力的有效制约。 。王名扬美国行政法( 上) m 北京 。吴庚行政法之理论与实用 m 】北京 。 法】孟德斯鸠论法的精神( 上) m 】 中国法制出版社，1 9 9 5 4 1 0 中国人民大学出版社，2 0 0 2 3 6 0 张雁深译北京：商务印书馆，2 0 0 2 1 5 4 4 第一章行政听证概述 二、提高行政行为的可接受程度 对于行政机关而言，如果不依法行政，不能依照公正的程序作出行政决定， 只依靠国家强制力是无法让行政相对人坦然接受它所作出的行政决定并予以执 行，它的行政权威无法树立，它的行政效率无法提高。“一个不公正的行政机关 只有权势，并以此欺压百姓，没有权威，结果是一味加强执法力量，导致行政机 关机构膨胀和人员增加，经费不足等原因，使乱摊派、乱收费、乱罚款现象 难以避免，结果是行政机关的权威更加低落，从而陷入一种恶性循环”。因此， 行政行为的可接受程度关系到行政相对人对行政机关的认知，决定着行政机关的 权威能否树立和行政效率的高低。 ( 一) 行政昕鼢使公民参与行政决策过程，并有可能改变行政行为的结果 对于现代行政程序而言，提高行政行为可接受程度可以“通过以一种公众 认可的方式作出决定，当政者可以获得对这些决定的更大认可，就使得决定涉及 的各方更容易服从”。 在行政听证制度中，行政主体开放其行政权的运作过程， 让行政相对人参与进来表达其意见，将原有行政权的运用模式即命令与服从的管 理模式转变为对话与沟通的模式。行政相对人通过对听证程序的参与，对行政立 法与行政执法中的相关问题表达自己的看法，行政机关予以回应，对于不能接受 的部分说明理由。在这思想的相互交流过程中，一方面，行政相对人及公民的不 满情绪已经得到宣泄；另一方面，行政机关能够针对行政相对人的不满之处予以 解释说明，对行政行为的不合理之处予以修正，使得行政机关所作出的行政行为 更为公正和合理，行政相对人对该行为的接受程度就会更高。 ( 二) 公正程序能提高公民对不利行政行为的接受程度 行政机关作出对公民不利的行政行为，会对公民的财产和人身权利构成威 胁。因此，即使行政相对人的违法行为客观存在，行政机关适用法律准确，公民 受到主观和客观方面的影响，往往会对作出不利行政行为的行政机关持对抗立 场，从而使行政行为的执行成本增高。 根据默顿和罗斯所倡导的“相对剥夺的理论”，每个人并不是从绝对实体的 意义来判断自我的社会处境如何，而是在和周围人的对比中判断其处境。如果把 。章剑生行政程序法摹本理论 m 】北京：法律出版杜，2 0 0 3 6 5 。【日】谷口安平，程序的正义与诉讼 m 】壬亚新，刘荣军译，北京：中国政法大学出版社，1 9 9 6 3 7 6 行政听证范围研究 那些获得经公正程序而产生的不利结果的人和那些获得经不公正程序而产生的 不利结果的人相比，前者的满意程度会高于后者。行政听证制度作为公正程序 中的一环，即使经过行政听证后对行政相对人的不利行为并未改变，公正的程序 也能提高相对人对不利结果的接受程度。 可见，行政听证机制的运用使得行政行为的可按受程度提高，建立可持续 性发展的稳定社会变得可能。 三、提高社会的民主程度 民主，某种意义上是指人民的统治，即国家事务是由人民或人民的代表来管 理。民主是现代宪政国家的基本价值追求，也是一个国家政权的正当性之所在。 而行政听证是人民主权的直接表现，也是公民参与的有效渠道，同时是公正行政 的程序保障。因此，它是行政民主化的重要标志。 ( 一) 行政听证是人民主权的直接体现 现代社会的发展，使得行政立法的数量急剧膨胀，而行政机关的法规制定 者及其相关人员通常不是民选代表，他们往往易于只是从职权行使的便利性和有 效性来考虑问题，而对人民最切身的利益思考不够，难以保持公平的心态。并且， 行政机关的决策机制是首长负责制，行政法规、行政规章和规范性文件的审议通 过不是按照“多数决定”的民主原则来通过，而是在有限的民主讨论基础上，再 由行政首长作出最终决定。因此，行政机关的机构设置和工作原则都决定了其在 反映民意方面是不够充分的。在行政立法过程中设立听证程序，人民的意见和建 议可以在听证会上提出，并在行政机关作出立法决定时可能产生一定的影响，使 行政立法尽可能多的反映人民的利益，体现人民主权的原则。 ( 二) 行政听证能扩大公民对政治生活的参与 对于民主而言，除了由公民选举自己的代表来决定国家事务外，“公民的参 与亦是某种标准”，而“公民参与”主要是指公民在政治生活中的参与。“代 议民主与公众直接参与相结合，以公众的直接参与弥补立法代表在反映民意方面 不够充分的不足和缺陷，是现代社会唯一切实可行的办法。”。 行政昕证制度，能在行政立法和行政执法这两个层面为公民政治参与渠道的 。参见杨寅中国行政程序法治化法理学与法文化的分析 m 北京；中国政法大学出版社，2 0 0 1 4 1 。【美】路易斯亨金宪政民主- 对外事务 m 邓正来译，上海：三联书店，1 9 9 6 1 9 。王周户，柯阳友行政听证制度的功能探析 j 】兰州：甘肃政法学院学报，1 9 9 7 ，( 5 ) ：4 5 - 5 0 第一章行政听证概述 畅通提供法律保障。 就行政立法而言，行政听证制度一方面要求行政机关在立法过程中必须事先 向公众通告制定中的法规草案或者草案的主要内容，提供公众参政议政的机会； 另一方面规定公众或者利害关系人可以采取口头辩论、书面意见、召开会议、开 展咨询等多种形式，对法规发表意见、作出评论，并反馈到行政机关，供其参考 和吸纳，使公民参与到行政立法过程中。 在行政执法听证中，行政机关必须指明作出行政行为的事实根据并说明理 由；应在当事人参与下查明事实真相，并对所适用的法律、政策及自由裁量的缘 由作出解释和说明；而且还规定当事人可以参与听证程序全过程，对有关的事实 和法律问题充分发表自己的意见，提出证据，进行质证和辩论。 因此，行政听证是公众政治参与的一条重要而有效的渠道。 第三节行政听证的范围 行政机关每天作出成千上万个行政决定，行为的种类也各不相同。如果要求 所有行政行为在作出之前或作出之后都举行听证，必然会造成人力、财力的浪费， 从而影响行政效率，有时甚至会危害到公共利益与国家安全。另方面，听证具 有独特的功能和不可取代的程序价值，公民应当享有听证权利。因此，从各国行 政程序立法来看，行政听证都有一定的范围。立法上所规定的需要举行听证的行 政行为或是判例确定应当听证的行政行为构成行政听证的范围。 一、确定行政昕证范围的原则 一般来说，行政听证范围需要根据一定的原则来确定。 ( 一) 个人利益与公共利益均衡原则 行政程序的设置必然会涉及到个人利益与公共利益的协调问题。面对个人利 益与公共利益的冲突，必须作出恰当的选择。一般情形下，在行政行为可能损害 个人利益的时候，应保护个人利益。在遇有个人利益与国家公共利益发生严重冲 突的情形，则应优先考虑公共利益。如德国联邦行政程序法规定，“听证之举行 如有碍于必要之公益时，不得为之”。 o 参见德国联邦行政程序法第2 8 条第3 项之规定 7 行政听证范围研究 基于对公共利益和国家利益的考量，各国均规定在国家安全、军事、外交领 域及紧急情况下不适用听证程序。 ( 二) 效益原则 行政机关适用听证程序会有人、财、物的负担，同时，也会产生一定的经济 社会综合效益。在确定听证范围时，如果仅考虑该程序带来的经济社会效益，忽 视其耗费的成本，而将所有的行政行为都列入行政听证范围，那么它也就是没有 生命力的程序制度。同样，如果为了降低成本，避免人力财力的耗费而将行政听 证范围限制得极为狭窄，那么，从长远角度看，将会对行政目的、社会利益以及 个人利益产生严重损害。 因此，在确定行政听证范围时，必须综合考虑成本与效益的关系，将行政听 证限制在合理范围之内。 二、确定行政听证范围的标准 确定行政听证范围可以采取不同的标准。概括起来，界定听证范围的标准主 要有两大类。一是根据行政行为性质和种类规定适用听证程序的范围，称之为行 为标准；二是根据相对人在行政程序中的利益范围确定适用听证程序的范围，称 之为利益标准。 一般而言，大陆法系国家通常采用行为标准来确定行政听证范围。比如德国、 奥地利、荷兰、日本等国。奥地利一般行政程序法第3 7 条规定“调查程序 之目的在于认定处理行政事件所依据之事实，并给予当事人主张其权利与法律上 利益之机会。”德国联邦行政程序法第2 8 条第1 项规定“作成干涉当事人权 利之行政处分前，应给予当事人对决定有关之重要事实，表示意见之机会。”荷 兰行政程序法第4 章第7 条第8 条规定，行政机关作出否定申请之前，应当给 予申请人陈述其观点的机会。从以上规定可以看出，原则上，行政机关在作出对 当事人不利的行为前，应当举行听证。 除美国是兼用成文法和判例来确定行政听证范围外，英美法系国家通常通过 判例确定行政听证的范围，诸如英国、加拿大、澳大利亚等国。与大陆法系国家 不同，这些国家并不以行政行为性质作为是否适用听证程序的标准，而是以当事 人在行政程序中的利益为标准，即是否采用听证程序，取决于当事人的利益有没 。参见马怀德论听证程序的适用范瞰j 】中外法学，1 9 9 8 ，( 2 ) = 9 1 7 第一章行政听证概述 有受到一定程度的影响。 就实质内容而言，行政行为的不利性与当事人权益受到损害之间存在某种对 应关系。因此，行为标准和利益标准是密不可分的。 三、行政程序法的目标对行政听证范围的影响 行政程序法的目标模式对行政昕证的范围确定起着决定性作用。各国行政程 序法的目标模式，由于它们所处的历史背景、社会现实、法律传统等因素的不同 而不同，“概括起来主要有两种：一是公正模式，二是效率模式。”。所谓公正模 式，就是通过一系列监控行政权行使的制度来防止和控制行政权的滥用，保障相 对人合法利益，在此基础上设定行政程序法和形成相应体系。所谓效率模式即以 促进和提高行政效率为宗旨，侧重于通过行政程序促使行政机关合理高效地进行 行政管理活动在此基础上设计行政程序，并形成相应的程序体系。 公正模式又称权利模式，它是以保护公民权益为首要价值追求。以公正模式 为目标的行政程序法，在行政程序的架构上，会以听证为其构建重心。而在听证 范围上，会侧重于公民权益的保护，凡是可能损害公民权利或利益的行政行为都 使用听证程序予以规制。因此，公正模式下的听证范围会非常广泛。 以效率为目标的行政程序法，对行政效率的考量较多，要求行政行为简易、 迅速、及时、经济及行政机关具有一定的自由裁量权。在确定昕证的范围时，着 重考虑行政效率的提高、行政行为行使的便利性和行政成本的降低，而将保护公 民个人利益放在次位。因此，效率目标模式下的昕证范围会受到诸多限制，或是 法律虽然设置了昕证程序，但赋予行政机关自由裁量权来决定是否采用听证。 。杨海坤中国行政程序法典化从比较法角度研究 m 】北京：法律出版社，1 9 9 9 7 9 行政听证范围研究 第二章域外行政听证范围之分析 第一节英美法系国家的行政听证范围 英国是听证制度的起源地，而美国则是听证制度发展得最为完备的国家。 因此，本文选取这两个国家为代表来探讨英美法系的行政听证范围。 一、英国行政听证的范围 ( 一) 自然正义原则对行政听证的影响 英国是听证制度的起源地，英国普通法中自然正义原则般被认为是西方听 证制度最早的法律基础。自然正义原则在英国是一个非常古老的原则，它是支配 所有各种权力( 不仅支配行政机关和法院，而且支配其他行使权力的人和团体) 必须正当行使，要求实行最低限度公正的原则。“自然正义在英国法律中所起的 作用大体相当于法律正当程序在美国宪法中所起的作用。它在自由裁量型行政权力 所涉及的不胜枚举的领域中尤其具有极为广泛的作用。不论国家权力如何广泛，也 不论它们授权如何广泛，总是有可能要求权力以程序上公正的方式行使。” 对于自然正义原则来说，如果运用到行政法上，它包括两个最基本的程序规 则：( 1 ) 任何人不能成为与自己有关案件的法官；( 2 ) 任何人的辩护必须被公平地听 取，亦即“听取另一方意见”原则。“这一条直接构成了行政听证的法理基础”。 由 于自然正义原则天然地包含了听证程序，所以，研究英国行政听证的范围，实际 上只需要研究自然正义原则在行政领域的适用范围。 ( - - ) 行政听证范围的扩张 自然正义原则最初仅运用于司法领域，但从几世纪以前，便开始适用于行政 领域。随着几百年的发展，“法院已成功地广泛地在合法权利或地位受到行政权 侵害的所有案件中贯彻了这一原则，只有那些困难不可克服的案件除外；相应地， 自然正义原则成了具有高度普遍适用性的原则。帕在该原则适用于行政领域的过 程中，法院的判例起着主导的作用，并且，由于法官在判决中摇摆不定，其适用 。 英】威廉韦德行政法【m 】徐炳等译北京：中国大百科全书出版社， 9 9 7 9 3 。参见杨海坤关于行政听证制度若干问题的研讨田，江苏社会科学， 9 9 8 ，( 2 ) ：7 4 8 o 同本页注，第1 3 l 页 1 0 第二章域外行政听证范围之分析 范围也处于不断变化中。总的来说，除1 9 世纪末期至2 0 世纪5 0 年代期间经历 了一段时间的倒退与徘徊外，自然正义原则的适用范围是不断扩大的，发展到现 在，只要成文法没有排除或另有特殊情况外，行政机关都要遵守该原则。 在法院早期的判例中，自然正义原则在行政领域的适用主要在于职位的恢 复。随着行政权力的扩张，许多拥有新权力的行政机构开始增加，它们同样适用 自然正义原则。在这期间，1 8 6 3 年库伯诉沃斯工程局案的判决尤为重要。在该 案中，原告建造房子没有告诉地方当局建造的目的，因此地方当局按照指定法的 规定拆除了原告的房子。法院因为地方当局在行动之前没有给与原告听证的机会 而判决原告胜诉并获得了赔偿金。该判决明确了两个方面，“一是该原则( 指自 然正义原则) 的普遍性，这使之几乎适用于行政权的全部范围；二是这样一种假 定，认为不管制定法对此原则如何的缄默无言，它的适用性始终一贯的。”。自这 一案件开始，自然正义原则在行政法领域开始成为一个普遍有效的原则，范围逐 渐的扩大。 库伯诉沃斯工程局案影响深远，许多法院在判决时经常援引该案原理，但在 其后直到2 0 世纪6 0 年代的近百年间，自然正义理论仍然没有突破行政机关的行 为只有在具有“司法性”( 包括调查事实、适用法律) 或“准司法性”( 由调查 事实和适用行政政策构成) 才有义务遵守自然正义原则的窠臼。法院认为自然正 义原则的适用范围仅限于行政行为具有司法性与准司法性时，原因是自然正义原 则源自于制约司法权的行使。然而对什么样的行为才具有司法性和准司法性，法 院并没有一个统一的解释和标准。这导致英国上议院的判决徘徊不定，自然正义 的适用范围变化莫测。直到1 9 6 3 年在里奇诉波德温案中，“司法性”的谬论遭否 定，里德勋爵代表多数法官发表的讲话抨击了“司法性的”一词，指出该词被误 解为在权力侵害某人权利的特性之外还要求增加某种外加的特性。并提出，仅仅 权力侵害权利或利益这一事实就足以使之成为“司法性的”，从而受制于自然正 义所要求的程序。 换句话说，只要权力在行使时侵害了某人的权利或利益，那 么，该行为便具有了“司法性”，从而应当受到自然正义原则的制约。 。 英】威廉韦德行政法 m 】徐炳等译，北京：中国大百科全书出版社，1 9 9 7 1 4 0 o 同上，第1 5 7 页。 行政听证范围研究 ( 三) 现状 1 、公正行事原则的确立。“司法性”和“准司法性”一度造成英国法院判决 的混乱。在里奇诉波德温案之后，法官们在驳斥“司法性”谬误的同时，一系列 的判例确立了另一条路径“公正行事”来要求纯行政性质的权力也应该 遵循自然正义。“公正将要求一个或许会收到行政决定不利影响的人有机会在决 定作出以前代表自己的利益为导致一个有利的结果而作出陈述，或者在决定作出 以后为了促成改变这一决定而作出陈述，或两者兼而有之。”。公正行事和自然正 义被形容为是法院“弓上面的两根弦”，圆法官们可以任选其一来要求行政行为 必须遵守程序公正的义务，在行政行为损害公民权利和利益的时候必须给予公民 听证的机会。 2 、“合理期待”概念的出现。自然正义原则适用的传统情形是合法权利、自 由或利益受侵害的时候，比如建筑物被毁或职务人员被开除或商人的许可证被吊 销。自2 0 世纪7 0 年代以来，出现了“合法预期”概念。所谓合法预期也称合理 预期，是指当事人合理的、建立在一定事实基础上的符合逻辑的未来可能得到的 法律权利或自由或是按照“确定的习惯做法”应当具有的权利或自由。当行政机 关行为影响到当事人的合法预期时，同样可以要求行政机关适用听证程序予以处 理。正如布里奇勋爵所阐明的；“法院已发展出一个相当新的公法原则，即征询 意见的义务可产生于由许诺或征询的久已确立的习惯作法而引起的对征询的合 法期待。”。 自然正义原则的适用范围的扩大，就意味着听证范围的自然扩大。例如原来 监狱内部对囚犯违纪的处理不适用听证程序，但随着司法审查范围的扩大，自然 正义原则逐渐广泛适用，以至适用至监狱，现在对犯人违纪的处理以及对犯人假 释的撤销，都开始适用听证程序。英国对外国人权益的保护也经历了一个过程， 英国行政法开始没有把适用于本国公民的程序保护原则、公平原则同样适用于外 国人，内政部过去在行使驱逐出境、拒绝入境等权力时往往很不公正，后来在压 力下处理这类案件时开始安排听证会，但当时只具有法外的建议的性质。近年来， q 美 伯纳德施瓦茨韦德所著行政法第七版与最近英国行政法的发展明王敏译，中外法学r1 9 9 7 ( 3 ) = 1 2 1 1 2 7 。【英】威廉韦德行政法 m 】徐炳等译，北京：中国大百科全书出版社，1 9 9 7 1 6 5 。转引自 英 威廉韦德行政法 m 】，徐炳等译，北京：中国大百科全书出版社，1 9 9 7 1 5 9 。同本页注，第2 2 6 页。 1 2 第= 章域外行政听证范围之分析 根据欧共体法有关规定，听证权才逐步成为一项普遍适用的权利。 综上所述，在现阶段的英国，当行政机关的行政行为损害到公民( 有时甚至 包括外国公民) 的合法权利、利益和自由或公民的合理预期由于行政机关的行政 行为而没有达成时，应当根据自然正义原则的要求，举行听证。 ( 四) 例外情形 即便听证权成为一项普遍适用的权利，但基于公共利益和国家利益的考量， 某些特殊案件还是排除了公平听证的适用。具体包括： 1 、紧急情况。有时基于公共卫生或安全不得不采取紧急行动，比如扣押、 销毁出售的坏肉，或命令将患有传染病的人送往医院。在这类案情中必须预先听 证的原则让位于案情本身。在警察必须紧急行动，例如逮捕人时，由于显而易见 的原则，也不需给予审讯。 2 、立法专门予以排除。在极罕见的场合，听证权也可能由专门立法予以排除。 3 、委任立法。除授权法另有规定外，自然正义原则不适用于委任立法。需 要指出的是，尽管英国行政机关没有在委任立法时进行调查和听证的法律义务， 但实际上，英国行政机关在制定行政管理法规时，很少有不主动举行调查和听证 的情形。 4 、国家安全。公平听证权必须服从于国家安全压倒一切的因素。当然，法 院有权审查政府所说的安全理由是否成立。 二、美国行政昕证的范围 美国是听证制度最为成熟的国家，同时，它的行政听证范围也是最广泛的， 几乎包含了所有可能损害公民权利和利益的行为。 ( 一) 正当法律程序之适用 在美国法律中，听证不仅是行政法上的普通原则，还包含在宪法的正当法律 程序之中。美国宪法修正案第5 条规定：“未经正当的法律程序不得剥夺任何人 的生命、自由或财产”，这条规定适用于联邦政府机关。宪法修正案第1 4 条规定： “任何州不得未经正当的法律程序而剥夺任何人的生命、自由或财产”，这条规 定适用于各州政府机关。 根据联邦最高法院对正当法律程序的解释，它包括两方面的含义，即实质的 行政听证范同研究 正当法律程序和程序的正当法律程序。程序意义上的正当法律程序要求私人的生 命、自由或财产在遭受任何权力的剥夺时，权力机关( 包括立法机关、司法机关 和行政机关) 必须听取当事人的意见，当事人具有要求听证的权利。因此，行政 法上的听证权利被包含于宪法上的正当法律程序原则之中，成为美国公民根据宪 法正当法律程序所享有的权利，效力高于行政法上所规定的程序规则。行政法上 所规定的程序规则，必须符合宪法上的正当法律程序标准。由此，听证对行政机 关而言，是履行宪法上的义务；对公民来说，是享受宪法上的权利。 正当法律程序在行政领域的最基本要求，包括通知( n o t i c e ) 、昕证( h e a r i n g ) 及理由之陈述( s t a t e m e n to fr e a s o n ) ，意即行政机关在作出对公民个人生命、自 由或财产有不利影响的决定时，应及时通知当事人，必须听取当事人的意见，给 当事人充分陈述自己立场和观点的机会，并使当事人获知作出该决定的理由。但 “生命、自由或财产”的范围究竟包含哪些，公民哪些权利被剥夺或受到侵犯时， 行政机关应当根据宪法上的正当法律程序来举行听证，即行政听证范围是什么， 美国宪法及其修正案并没有给出明确而具体的答案。行政听证的范围是由1 9 4 6 年美国联邦行政程序法和联邦最高法院的判例共同确定的。 ( 二) 听证范围之成文法依据和判例 美国的行政行为可分为制定法规( r u l em a k i n g ) 和行政裁决( a d j u d i c a t i o n ) 。 其中，制定法规时有正式程序和非正式程序之分，而行政裁决时则有正式听证和 非正式听证之别。制定法规时是否需要采用听证程序一般由法律明确规定，行政 裁决时是否需要采用听证则很大程度上取决于最高法院对“生命、自由和财产” 范围的解释。 1 、法规制定 ( 1 ) 制定法规中的昕证范围 联邦行政程序法规定制定法规的程序有正式程序、非正式程序和混合程 序，无论是正式程序、非正式程序或混合程序，都包含了听证内容。因此，在制 定法规时，听证是普遍适用的。 非正式程序。美国联邦绝大部分法规都是按照联邦行政程序法第5 5 3 节所规定的非正式程序制定的。这个非正式程序包括通告、评论、最终法规的公 布以及生效日期等环节。所谓通告是指除法律规定的例外情况和紧急情况以外， 1 4 第二章域外行政听证范尉之分析 行政机关必须把他所建议制定的法规草案或其主要内容，在联邦登记上公布：所 谓评论是指机关在将其制定的法规草案或其主要内容公靠后，“应向利害关系人 提供通过提交书面资料、书面观点、书面或口头辩论意见等方式参与该规定制定 的机会。在考虑了提出的相关问题后，该机关应在通过的规章中附上有关制定该 规章的根据和目的的概要性说明。”。在评论环节中，公众提供意见的方式可以采 取书面意见、书面资料方式，可以允许口头提供意见，也可以采取非正式磋商、 会议、咨询和其他可以供公众表示意见的方式。无论公众提供意见的方式为何， 但在大部分法规制定时，都应该包含通告和评论程序。通告和评论程序，尤其是 评论程序，包含了听证最核心最本质的内容听取他人的意见，“行政机关制 定法规时的通告评论程序，也是一种听证，性质和立法机关的听证相同”。 正式程序。制定法规时还有部分要求适用正式程序。正式程序类似于行政 裁决程序中的正式听证，它要求口头陈述意见和提出证据，参加听证的当事人可 以进行互相盘问，并且听证记录具有排他性。正式程序可以保障公众参与的权利， 但“在正式程序中，大部分时间浪费在证人的互相盘问上。在这种程序下，行政机 关的立法活动几乎处于瘫痪状态，失去灵活应变能力，不符合现代行政需要。”。正 因为如此，除非法律在授权行政机关制定法规时，规定必须采取正式程序，否则， 行政机关不须采用正式程序来制定法规。而事实上，授权制定法规的法律，很少 规定采用正式程序。 例外情形 联邦行政程序法在规定制定法规中非正式程序普遍适用的同时，还规定 了不适用非正式程序的几种例外情形，排除了非正式程序的适用。被排除的部分 不需要履行通告和评论程序，也就意味着被排除在听证范围之外。根据联邦程 序法第5 5 3 条的规定，被排除非正式程序适用的范围包括： 合众国的军事或外交职能。军事和外交职能在很多情况下需要保守秘密， 所以当制定这方面的法规时，不要求遵守通告和公众评论程序。 有关机关内容管理或人事，或者有关公共财产、贷款、拨款、福利或合同 等的事务。为了保证机关对内部管理工作和财产管理工作具有灵活性，制定机关 。参见美国联邦行政程序法第5 5 3 条第3 款， 。土名扬美国行政法( 上) m ，北京：中国法制出版社，1 9 9 5 3 8 4 。同上，第3 6 8 页第3 6 9 页。 行政听证范围研究 内部管理法规和财产管理法规不适用行政程序法的规定。 解释性规章、一般性政策说明，或者有关机关的组织、程序或实务的规章； 解释性法规和关于政策的一般声明，不影响私人的权利和义务，在其制定的过程 中，没有公民参与的必要。 当机关有正当理由认为通知和公众评论程序存在不切实际、没有必要或违 背公众利益的情况。出现这种情形时，行政机关必须在所制定的法规中，说明免 除公众参与的理由，法院可以在