（宪法学与行政法学专业论文）行政给付法律问题研究.pdf

摘要 ii i-iiii i _ii 摘要 行政给付作为实现公民社会权利的政府职能活动，需要完备的法律制度进行规范和 保障。西方国家行政给付的法律制度是行政法制特别是现当代行政法制的重要组成部 分，在一些国家比如德国，甚至已经蔚为大观，成为一个重要的法律调整领域。在新中 国法制建设伊始，行政给付便得到重视。在当前和今后深化市场经济体制改革和行政体 制改革、关注并解决民生问题、推动社会公平正义和和谐稳定的法制建设新阶段，行政 给付的法律规范日益重要和迫切。 在学术界，关于行政给付的法理根据上，存在不同的观点和认识。应当全面深刻的 分析行政给付存在的正当性和必要性。公共财政明确了政府行政必须建立在着眼于公共 社会问题的有效解决的财政支持基础上，国家财政资金在性质和本源上属于全体社会生 活成员共同支配和享有的物质资源，应当用于社会保障和公共服务的满足与维系。社会 权利是宪法规定的公民保障自身生存和生活质量与尊严、增进和提高自身生存和竞争能 力、与社会和谐共存的基本权利，这种权利肯定了公民获得社会救助和辅助以及相对应 的政府给付和帮助的可能与利益，也确立了政府负有的维持社会最低生活保障以及协助 提高和增强社会弱势群体的生存就业和发展能力的义务和职责。从公民社会权利及其基 础上的公民与国家之间新型宪法关系的成就，在我国，进一步表明和证成政府行政给付 是满足和实现实质社会正义、社会发展成果共享和体现社会主义本质的重要社会政治活 动与政府行政服务。服务政府的理念和积极行政思想进一步具体标示了在特定法律条件 下政府对公民实施救助和辅助的行政给付活动的价值导向与政府职责。依法治国的方略 和法治政府的取向进一步要求政府行政给付活动应当纳入法律调整范围，接受法律原则 和法律制度在实体和程序各方面的规范，以促使政府和公民在行政给付中的行政关系的 法治化。 我国行政给付法律制度虽然在现实生活中有多种实现形式，包括救助、最低生活保 障、安置、法律援助等形式，但是不论是从现实实践中，还是在理论上，行政给付的范 围和形式是远远不够的。行政给付的立法体系不健全，立法层级低，对行政给付的程序， 监督，救济制度不完善。随着福利国家理论的兴起及国外的给付行政的模式的建立及我 国和谐社会的构建，行政给付从理论到实践都显得单薄了。对行政给付制度的构建应该 摘要 坚持合法性原则，补充性原则，及时性原则，尊重人权尊严原则，平等性原则和信赖保 护原则。实现政府职能的转变有效地促进行政给付的实施和完善，行政给付为构建和谐 社会提供良好的外部环境，维护社会稳定的安全网，实现国家对人权的保护。对于完善 行政给付制度的建议，有调查制度，资金筹集，监督制度，公民参与制度以及救济制度， 这些也是行政给付亟待完善的制度也是不可或缺的重要制度。 关键字行政给付行政给付法律制度社会权利公共财政 i i a b s t r a c t a b s t r a c t b e n e f i t si nt h ea d m i n i s t r a t i v er i g h t so fc i v i l s o c i e t ya st h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n sa n d a c t i v i t i e s ，t h en e e df o rac o m p r e h e n s i v el e g a lr e g i m et or e g u l a t ea n dp r o t e c t w e s t e r n c o u n t r i e st h el e g a ls y s t e mo fb e n e f i t sa d m i n i s t r a t i o ni st h ea d m i n i s t r a t i v el e g a ls y s t e m ， e s p e c i a l l yi nc o n t e m p o r a r ya d m i n i s t r a t i v el a wi sa l li m p o r t a n tc o m p o n e n to f , i ns o m e c o u n t r i e ss u c ha sg e r m a n y , h a v eb e c o m ea l li m p o r t a n ta r e ao fl a w i nt h en e w b u i l d i n ga tt h e b e g i n n i n go fc h i n a sl e g a ls y s t e m ，t h eb e n e f i t sa d m i n i s t r a t i o nh a sp a i da t t e n t i o n i nt h e c u r r e n ta n df u t u r em a r k e te c o n o m y , d e e p e n i n gr e f o r ma n da d m i n i s t r a t i v er e f o r m , a n dt o a d d r e s st h el i v e l i h o o di s s u e so fc o n c e r nt op r o m o t es o c i a lf a i r n e s sa n di u s t i c ea n dh a r m o n y a n ds t a b i l i t yo ft h ec o n s t r u c t i o no fan e wp h a s eo ft h er u l eo fl a w , p a ya l li n c r e a s i n g l y i m p o r t a n ta n du r g e n tt ob e n e f i t sa d m i n i s t r a t i o nl a w i nt h ea c a d e m i cc o m m u n i t yo nt h e b e n e f i t sa d m i n i s t r a t i o ni na c c o r d a n c ew i t ht h el a w , t h ee x i s t e n c eo fd i f f e r e n tp o i n t so fv i e w a n du n d e r s t a n d i n g w es h o u l db ec o m p r e h e n s i v ea n dp r o f o u n da n a l y s i so ft h el e g i t i m a c yo f t h ee x e c u t i v eb e n e f i t sa n dn e c e s s i t yo ft h ee x i s t e n c eo f c l e a ro f p u b l i cf i n a n c e sm u s tb eb u i l t o ng o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o no f p u b l i cs o c i a lp r o b l e m sf o c u so ne f f e c t i v es o l u t i o n sb a s e do n f i n a n c i a ls u p p o r t ，s t a t ef i n a n c ei nt h en a t u r ea n do r i g i no ff u n d sb e l o n g i n gt om e m b e r so fa l l s o c i a ll i f ea n de n j o y m e n to ft h ec o m m o nd i s p o s a lo fm a t e r i a lr e s o u r c e ss h o u l db es p e n to n s o c i a l s e c u r i t ya n dp u b l i cs e r v i c e st om e e ta n dm a i n t a i n s o c i a lr i g h t so fc i t i z e n si sa c o n s t i t u t i o n a lr e q u i r e m e n tt op r o t e c ti t so w i is u r v i v a la n dq u a l i t yo fl i f ea n dd i g n i t y , t o p r o m o t ea n di m p r o v et h e i ro w ns u r v i v a la n dc o m p e t i t i v e n e s s ，a n ds o c i a lh a r m o n yo ft h eb a s i c r i g h t so fc o e x i s t e n c e ，w h i c ha f f i r m e dt h er i g h to fc i t i z e n st oa c c e s ss o c i a la s s i s t a n c ea n d s u p p o r ta sw e l la sg o v e r n m e n tp a y m e n t sr e l a t i v es h o u l db ea n da s s i s t a n c em a yb er e l a t e dt o t h ei n t e r e s t so ft h eg o v e r n m e n th a sa l s oe s t a b l i s h e dam i n i m u ms t a n d a r do fl i v i n go ft h e m a i n t e n a n c eo fp u b l i cs e c u r i t ya n dt oh e l pi m p r o v ea n de n h a n c et h es u r v i v a lo fv u l n e r a b l e g r o u p so fs o c i e t ya n dt h ed e v e l o p m e n to ft h ec a p a c i t yo fe m p l o y m e n to b l i g a t i o n sa n dd u t i e s f r o mc i v i ls o c i e t yo nt h eb a s i so ft h er i g h t so fi t sc i t i z e n sa n dt h ec o n s t i t u t i o n a lr e l a t i o n s h i p b e t w e e nt h en e wa c h i e v e m e n t si nc h i n a , a n dt h ee v i d e n c ef u r t h e rs h o w st h a ta st h ee x e c u t i v e i st om e e tt h ep a y m e n t sa n dt h ea c h i e v e m e n to fr e a ls o c i a lj u s t i c e ，s o c i a ld e v e l o p m e n ta n d r e f l e c tt h er e s u l t so f s h a r i n gt h ee s s e n c eo fs o c i a l i s mi m p o r t a n ts o c i a la n dp o l i t i c a la c t i v i t i e s w i t hg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i v es e r v i c e s t h ei d e ao fg o v e r n m e n ts e r v i c ea n d p o s i t i v e t h i n k i n gm o r es p e c i f i cl a b e le x e c u t i v ei nt h eg o v e r n m e n tu n d e rs p e c i f i cl e g a lc o n d i t i o n so f i i i a b s t r a c t c i t i z e n sa n ds u p p o r t i n gt h ei m p l e m e n t a t i o no fr e l i e fa c t i v i t i e so ft h eb e n e f i t sa d m i n i s t r a t i o n a n dv a l u e o r i e n t e dg o v e r n m e n t s t r a t e g yo fr u l i n gt h ec o u n t r yb yl a wa n dt h er u l eo fl a wt h e g o v e r n m e n t sa t t i t u d ei sf u r t h e rr e q u e s t e dt h a tt h ea c t i v i t i e so ft h eb e n e f i t sa d m i n i s t r a t i o n s h o u l db ei n c l u d e di nt h es c o p eo fl a w , t oa c c e p tp r i n c i p l e so fl a wa n dl e g a ls y s t e m sa n d p r o c e d u r e si na l la s p e c t so ft e s ts p e c i f i c a t i o n s ，t ou r g et h eg o v e r n m e n ta n dc i t i z e n si nt h e a d m i n i s t r a t i v eb e n e f i t so ft 1 1 er u l eo fl a wi na d m i n i s t r a t i v er e l a t i o n so f c h i n a sl e g a ls y s t e m ，a l t h o u g ht h eb e n e f i t sa d m i n i s t r a t i o ni nr e a ll i f et h e r ei sav a r i e t yo f f o r m s ，i n c l u d i n ga i d ，t h em i n i m u ml i v e l i h o o dp r o t e c t i o n ，p l a c e m e n t , l e g a la i da n do t h e rf o r m s ， b u tw h e t h e ri ti sf r o mt h er e a l i t i e so fp r a c t i c e ，o ri nt h e o r y ，t h ea d m i n i s t r a t i o no ft h es c o p ea n d f o r mo fp a y m e n ta r ef a rf r o ms u f f i c i e n t w i t ht h er i s eo ft h et h e o r yo ft h ew e l f a r es t a t ea n d f o r e i g na d m i n i s t r a t i o no ft h em o d eo fp a y m e n ta n ds e tu po u rc o u n t r yt ob u i l dah a r m o n i o u s s o c i e t y ，a d m i n i s t r a t i o nb e n e f i tf r o mt h e o r yt op r a c t i c eh a sb e e nl o o k e dt h i n t h eb e n e f i t s a d m i n i s t r a t i o ns y s t e ms h o u l da d h e r et ot h ec o n s t r u c t i o no ft h ep r i n c i p l eo fl e g a l i t y , t h e p r i n c i p l eo fc o m p l e m e n t a r i l y , t h ep r i n c i p l eo fr e a l - t i m e ，r e s p e c tf o rh u m a nr i g h t sp r i n c i p l e so f d i g n i t y , t h ep r i n c i p l eo fe q u a lp r o t e c t i o np r i n c i p l e sa n dt r u s t t h ec h a n g eo fg o v e r n m e n t f u n c t i o n st oa c h i e v ee f f e c t i v ei np r o m o t i n gt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h eb e n e f i t sa d m i n i s t r a t i o n a n di m p r o v e db e n e f i t sf o rt h ea d m i n i s t r a t i v eb u i l d i n go fah a r m o n i o u ss o c i e t yt op r o v i d ea g o o de x t e r n a le n v i r o n m e n t ，a n ds a f e g u a r dt h es a f e t yn e to fs o c i a ls t a b i l i t y , t h ea c h i e v e m e n to f n a t i o n a lp r o t e c t i o no fh u m a nr i g h t s c h a p t e ri vi st h el a s tc h a p t e ro ft h ea r t i c l ep u tf o r w a r dt o i m p r o v et h ee x e c u t i v ep a ys y s t e m ，t h e r ei sa ni n v e s t i g a t i o ns y s t e m ，r e s o u r c em o b i l i z a t i o n a n dm o n i t o r i n gs y s t e m ，t h es y s t e mo fc i t i z e np a r t i c i p a t i o n , a sw e l la st h er e l i e fs y s t e m ，t h e s e a r ea l s ot h en e e dt oi m p r o v et h ea d m i n i s t r a t i o no ft h es y s t e mo fp a y m e n t si sa ni m p o r t a n t s y s t e m a d m i n i s t r a t i o nw o u l dl i k et ob e n e f i tp a y m e n ts y s t e m k e y w o r d b e n e f i t sa d m i n i s t r a t i o nt h el e g a ls y s t e mb e n e f i t sa d m i n i s t r a t i o n s o c i a lr i g h t s p u b l i cf i n a n c e i v 河北大学 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得河北大学或其他教育机构的学位或证书 所使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示了致谢。 作者签名： 学位论文使用授权声明 本人完全了解河北大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。学校可以公布 论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年月日解密后适用本授权声明。 2 、不保密弋： ， ( 请在以上相应方格内打“4 ) 保护知识产权声明 本人为申请河北大学学位所提交的题目为( 的学位论文，是我个人在导师勿蓼形驾 胗 多了沟绷艿孚明幽彳窟 ) 指导并与导师合作下取得的研究成果，研 究工作及取得的研究成果是在河北大学所提供的研究经费及导师的研究经费资助下完 成的。本人完全了解并严格遵守中华人民共和国为保护知识产权所制定的各项法律、行 政法规以及河北大学的相关规定。 本人声明如下：本论文的成果归河北大学所有，未经征得指导教师和河北大学的书 面同意和授权，本人保证不以任何形式公开和传播科研成果和科研工作内容。如果违反 本声明，本人愿意承担相应法律责任。 丝扛年一厶月j l 日 11瓷 作者签名： 夔查：篁 日期： 导师签名： 五丞遮 日期： 导论 导论 一、研究主题与意义 改革开放以来，经济体制的不断改革，社会主义市场经济不断发展，生产力水平不 断提高，人民生活水平不断提高，但是弱势群体也逐渐进入人们的视野。行政给付是政 府的重要职责之一，担当起对弱势群体的救助任务，但是我国行政给付法律制度尚不完 备，行政给付的法律理论研究有待于进一步深化，鉴于此，本课题将从行政法的角度， 对行政给付存在的立法和现实问题进行分析，以期对行政给付的法律制度不断完善能有 所裨益。 1 、理论意义 法治与法治国家已被宪法确认。中共十五大的政治报告首次明确提出了“建立社会 主义法治国家”的目标，这一目标又被写进我国的宪法，宪法规定：“中华人民共和国 实行依法治国，建设社会主义法治国家。刀从中国共产党的政治目标转变为国家的政治 目标，体现出法治的重要性。法治国家首先要求法治政府，行政给付作为政府的一个重 要职能，当然也不能离开法治，依法规制行政给付，依法实施行政给付。 公民的社会权利受到世界各国的保护，尤其是二战之后，公民的社会权利得到广泛 关注，范围有了扩展，行政给付作为保护公民社会权利政府职能二战后得到长足的发展。 而且随着公民生存发展越来越离不开政府的照顾，行政给付的重要性也日增。行政给付 在保障公民社会权利起着不可替代的作用。 对于行政法学学科建设而言，和那些管制类行政行为相比行政给付理论以前在我国 行政法学中关注较低，深入研究行政给付理论与制度，有利于丰富完善行政给付理论， 这有助于深化完善行政法学科建设，提高指导行政给付实践的能力。 2 、实践意义 我国社会各阶层利益差距加大，基尼系数居高不下，这种状况给我国社会稳定带来 隐患。随着我国政治经济体制改革的不断深化，受到影响的利益群体越来越多，社会不 稳定因素增多。2 0 0 8 年全球遭遇百年不遇经济危机的情况下，政府的行政给付职能更显 重要，行政给付的作用更加突出。 行政给付保护公民的生存权。为行政相对人提供最低的生活保障，包括提供物质和 河北大学法学硕士学位论文 金钱的给付。随着行政给付理论的不断完善与发展，行政给付的相对人不仅能获得相应 物质帮助，而且能获得服务及政府相应政策的支持。 行政给付是服务政府的重要活动。党的十七大提出尽快建立服务型政府。政府有义 务也有责任为社会弱者提供基本的生存条件，行政给付就是实现政府的这一职能，为弱 者提供相应的生存条件，对转变政府的职能与定位起到一定的作用，实现服务型政府。 当然，行政给付的重要任务还有维护社会的稳定。社会贫富差距的强烈反差进一步 加大，会给社会的稳定带来一定影响，行政给付通过对社会收入的调节，实现社会公平 正义，消除部分人群的不满，缓解社会矛盾，实现社会的稳定。 二、研究综述与评价 ( 一) 域外研究现状 德国是给付行政理论的发源地。在德国，行政法学界很少使用“行政给付这一概 念，而是广泛地采用“给付行政”( l e i s t u n g s v e r w a l t u n g ) 的表述。进入2 0 世纪后， 特别是随着第一次世界大战的结束，德国主流政治思潮开始从自由主义逐渐转向社会主 义。1 9 1 9 年魏玛宪法第1 5 1 条明确规定，国家在经济生活方面的基本原则在于达到 保障所有国民都能过着符合人类尊严的生活。政府提供服务和照顾，保障人民生活的政 治责任日益加重。 1 1 福斯多夫在1 9 3 8 年发表的作为给付主体的行政一文中，首次明 确提出了“给付行政”概念。他认为，现代行政权应当是“一个为照顾公民生活所需， 而提供积极服务、给付行为的主体 ，给付行政已取代干涉行政，成为现代行政的主要 样态。通过“生存照顾”概念，福斯多夫将提供为人们生活所必要的条件和给付确定 为行政的任务。 按照毛雷尔的观点，“给付行政一方面通过为个人提供特定目的的支持，如社会救 助，另一方面通过建设公共设施，保障和改善公民的生活条件。” 具体而言，给付行政 包括基础设施行政、担保给付行政、社会行政、促进行政、信息行政等。基础设施行政 是指通过各种设施，为共同体成员整体提供工业技术文明的基本发展条件，例如交通、 通讯、能源、教育等；担保给付行政是指为了实现共同福祉，以管制、参与或者监督等 形式为设施建设提供各种保障；社会行政是指为共同体成员个人提供预防性的生存保 险，尤其是社会保险、社会保障和社会救助；促进行政是指为了实现特定的商业、经济、 陈新民：中国行政法学原理 m 】冲国政法大学出版社2 0 0 2 年版2 9 圆【德 哈特穆特毛雷尔：行政法学总论 m 】高家伟译法律出版社2 0 0 0 年版8 2 导论 社会、环境或者文化的政策目标，采取措施改善特定生活领域的结构，如提供补贴刺激 经济增长；信息行政是指通过设施、数据和其他知识促进或者简化交流、活动和决策过 程，提高行政的透明度，构筑信息社会。【2 】 法国行政法学理论中并没有明确的给付行政概念，但存在与之类似的活动。在法国， 行政活动分为警察活动、公务活动和援助私人的公益事业等三类。法国行政法学中的 “公务活动”、“援助私人的公益事业 大致都属于“给付行政”的范畴，其中“行政公 务”、“工商业公务”主要是向社会提供普遍性的公共服务，而“社会公务”与“援助私 人的公益事业”则主要是对特定对象实施的救助或资助。【3 】 日本行政法学界引进了德国的“给付行政”概念，并与其原有的“保育 制度相结 合，建立了相对于近代传统行政的现代给付行政概念。圆给付行政在日本行政法学理论 中占有重要的地位。南博方教授从目的和内容的角度将行政分为秩序行政、整备( 保护) 行政和给付行政三种类型； 和田英夫教授将现代行政作用分为规制一侵害行政和给付 一助长行政；室井力教授将行政分为积极行政与消极行政，给付行政属于积极行政的 组成部分。 虽然具体分类有所差别，但日本学界普遍认为，给付行政以保障生活、增 进公共福利为目的，属于典型的福利国家或积极国家的行政模式。在日本，“所谓给付 行政，是指设置、管理道路、公园，设置、运营社会福利设施，进行生活保护，给予个 人及公众便利和利益的行政。其目的在于确保文化的、健康的生活。” 根据学界通说， 行政给付大致包括供给行政、社会保障行政、资助行政等三种类型。 美国总统富兰克林罗斯福因经济危机而上台，他提出的“新政 对美国的经济复 苏起到了重要作用，也是英美法系理论与实践的开创者。罗斯福新政制定了紧急救助法， 限制企业必须支付最低工资和最高工时，制定了公平劳动标准法，限制垄断，对中 小企业进行支持。由于“新政”近乎是全方位突出国家对社会生活的介入，罗斯福“新 政 客观的促进了政府行政给付的实践进展和制度探索。罗斯福总统经济危机中提出的 四大自由观点的第三种自由观点，即第三是不虞匮乏的自由，就世界范围来讲，它将保 回王名扬：法国行政法 m 】中国政法大学出版社1 9 8 8 年版4 6 0 圆姜明安主编：行政法与行政诉讼法( 第二版) m 】法律出版社2 0 0 6 年版1 6 0 日】南博方：日本行政法 m 】杨建顺、周作彩译中国人民大学出版社1 9 8 8 年版2 3 回【目】和田英夫：现代行政法【m 】倪健民等译中国广播电视出版社1 9 9 3 年版1 0 【日】室井力主编：日本现代行政法【m 】吴微译中国政法大学出版社1 9 9 5 年版11 一1 3 哆【日】盐野宏：行政法【m 】杨建顺译法律出版社1 9 9 9 年版9 河北大学法学硕士学位论文 证全世界每个国家的居民都过健全的、和平时期的生活。这标志着公民权利思想的重 大发展和转变，意味着对于公民社会权利的承认，这样就在西方国家，在给付行政的理 论认识上取得了广泛性。尽管罗斯福新政具有走出危机、刺激经济的直接考量，但是在 客观上促进了政府给付的实践进展与制度探索。 我国台湾地区的行政法学主要是移植和借鉴了德、日的理论。在台湾地区，“所谓 给付行政，又可称为服务行政或福利行政，系指提供人民给付、服务或给予其它利益的 行政作用，就现代社会国家担负照顾人民生活的职责而言，此种行政作用甚具意义。，【4 】 学界认为：“此一名词之使用与政治理念有关，乃基于确认国家负有生存照顾之义务， 进而主张国家应采取行政上措施，改善社会成员之生存环境及生活条件。”【5 】 在台湾地区，给付行政的种类很多，如实施各种社会保险、提供社会救助、兴办公 用事业、兴建公共设施、普及文化建设、提供职业训练、环境维护、提供经济辅助、实 施行政指导。【6 】关于给付行政的实施方式，行政机关享有较大的选择自由，可以采用公 法形态，或直接作出授益行政处分，或与人民签订行政契约，或以事实行为实施；也可 以采用私法形态履行给付行政的任务，例如以签订私法契约的方式提供人民低利贷款。 7 1 关于给付行政的法律性质，从司法实践来看，有的属于公权力行使而归于公法事件， 有的属于私经济活动而归于私法范围。【8 】 ( 二) 国内研究现状 1 行政给付名称和含义的演迸。行政法教材最早规定是王连昌教授主编的行政 法学( 修订版) ，首先增列了“行政救助”一节，行政救助，是指行政机关基于其法 定的职权和职责对特定对象在特定情况下所实施的救援和帮助。 这是我国行政法学界 最早对行政给付制度进行研究的文字，也是最窄的对行政给付的定义。 姜明安在其主编的行政法与行政诉讼法认为：“行政给付即行政物质帮助，是 指行政主体在公民失业、年老、疾病或丧失劳动能力等情况下或其他特殊情况下，依照 有关法律、法规、规章或政策的规定，赋予其一定的物质权益或与物质有关的权益的具 体行政行为。” 之后，对该概念进行了适当的充实：“所谓行政给付，亦称行政物质帮 助，是指行政主体在公民年老、疾病或者丧失劳动能力等情况下，以及在公民下岗、失 h t t p ：z h i d a o b a i d u c o r n q u e s t i o n 1 5 8 8 1 4 3 0 h t m l 圆王连昌主编：行政法学f m 】中国政法大学出版社1 9 9 7 年版1 7 7 固姜明安主编：行政法与行政诉讼法【m 】一匕京大学出版社、高等教育出版社1 9 9 9 年版1 8 9 4 导论 业、低经济收入或者遭受天灾、人祸等特殊情况下，根据申请人的申请，依照有关法律、 法规、规章或者政策的规定，赋予其一定的物质权益或者与物质有关的权益的具体行政 行为。 我国绝大多数行政法学者都秉持此种观点。可见，主流观点认为行政给付仅限 于保障公民基本生活的行政措施。 杨解君认为：“行政给付是行政主体为实现特定的公共目的，为一定的个人或者组 织提供支持或补助( 社会救济金、助学金、扶贫款、补贴) 、建设公共设施或者为公众 提供其他服务或利益，从而保障和改善公民生活条件的行政活动。，【9 】杨解君教授界定的 行政给付概念相比主流观点已大为扩展，这是行政给付的广义说。 柳砚涛认为：“行政给付是行政主体为保障个人和组织的生存权和受益权，维持和 促进国家与社会的稳定和发展，依照法律规定和相关政策向个人和组织，尤其是出现生 存困难并符合法定保障条件的个人和组织，提供物质、安全、环境、精神等各方面保障 的行政活动及相关制度。 圆这是迄今为止我国学界对行政给付所作的最为宽泛的界定。 2 行政给付的原则。姜明安在行政法与行政诉讼法( 第二版) 中给出了行政给 付的原则，包括：公平、公正、平等原则；信赖保护和持续给付原则；行政给付助成性 行政指导相结合的原则：程序规范、透明原则。柳砚涛在行政给付研究一书中认为， 除了行政法普遍的原则外还应该有特殊的原则即：普遍性与特殊性原则，生存与发展相 结合原则，适度原则。黄学贤在给付行政适用法律保留原则若干问题探讨一文中认 为，行政给付应当有法律保留原则。盖亮在论比例原则在给付行政中的适用一文中 强调，应该采用比例原则。王贵松支配给付行政的三大基本原则研究中强调社会国 家、法治原则、国家辅助性作用。孙丽岩在授益行政行为研究一书中针对受益行政 行为特别强调应该重视比例原则和信赖保护原则。杨建顺在论行政给付的法原理及实 现手段中基本权拘束原理和禁止过剩给付原则是其特有的原则。o o 对- t 行政法学普遍 的原则不用累述，应该针对行政给付论述其必有和特有的原则。 3 行政给付的性质。孙丽岩在授益行政行为研究一书和授益行政行为性质 辨析一文中分析行政给付的性质，认为行政给付是一种授益行政行为。柳砚涛在行 政给付的性质界说一文和行政给付研究一书中，也分析认为行政给付行为已经超 姜明安主编：行政法与行政诉讼法 m 】一匕京大学出版社、高等教育出版社2 0 0 5 年版2 7 2 圆柳砚涛：行政给付研究【m 】山东人民出版社2 0 0 6 年版1 4 5 河北大学法学硕士学位论文 越了以前的生存权的范围，应当是一种更为广的权利，即受益权。杨建顺在论行政给 付的法原理及实现手段中提出行政给付的性质是非权力性的或者是非高权性的行政。 4 行政给付的分类。杨解君对行政给付行为归纳为三类：行政物质帮助，指行 政主体依照有关法律、法规的规定，为保障公民最基本的生活条件，为特定对象提供金 钱、一定的物质利益或者与物质有关的权益以及提供可以改善其现有生活状况的机会的 行政活动。行政供给，指通过公用物、公共设施、公共企业等的设置和经营来为公众 提供日常生活必不可少的公共服务的行政活动。行政补贴，指国家或者其他行政主体 为了实现特定的公共利益，而向经营者或者企业发给财产性资助的行为。柳砚涛也对行 政给付行为依据不同标准进行了不同的分类，如依受益人获得给付是否附带金钱给付义 务分为有偿给付与无偿给付。【l l 】 5 行政给付的程序。孙丽岩在授益行政行为研究一书中，对授益行政行为的 实现程序法治化进行了分析，行政给付作为授益行政行为的一种程序设计基本一致。柳 砚涛在行政给付研究在行政给付程序法治化一节中对行政给付程序的所有程序都给 予了设计，但是没有进行系统地分析。 6 行政给付的救济制度。孙丽岩在授益行政行为研究一书中，对授益行政行 为的救济制度包括信访申诉制度，行政复议制度，行政诉讼制度，以及行政补偿和国家 赔偿制度，由于涉及的内容比较多所以写得也比较浅显和简单。柳砚涛在行政给付研 究对行政救济制度涉及较少。 三、研究思路与方法 本课题通过在辨析行政给付的内涵与外延的基础上，进一步分析和考察行政给付作 为一种重要的区别与政府秩序维护的职能活动的行政行为方式的法律根据或者说理论 基础，以进一步确立其存在的正当性和必要性，随之，针对我国行政给付及其法治状况 进行分析，提出其主要症结与诱因，并着眼于制度建设和完善的视角，提出相应的对策。 在围绕中心论题进行论证的过程中主要采用了以下方法： 1 、比较分析的方法。本课题运用比较分析的方法，对于行政给付法律制度研究在 资料收集等方面进行比较，分析异同，进行利弊分析，以及对我国的借鉴意义。 2 、社会实证分析方法。本课题着手对行政给付法律制度在我国实际生活中的现状 6 导论 曼曼鼍皇曼璺- 皇寞曼鼍曼曼曼毫曼曼m 毫皇曼曼曼曼曼曼曼曼曼一一一i 皇曼曼皇蔓曼曼曼曼舅鼍皇曼舅曼曼量曼皇曼皇曼曼曼曼罾量 进行研究，发现实际生活中存在的问题，同时提出问题，并进而解决问题。 3 、历史分析方法。本课题通过对国内外行政给付法律制度的历史发展演进，总结 出行政给付法律制度的存在的问题，汲取行政给付法律制度的经验，以使我国行政给付 法律制度的设计更加完善。 7 河北大学法学硕士学位论文 第1 章行政给付的含义和作用 1 1 行政给付的概念辨析 1 1 。1 行政给付的含义 厄斯特福斯多夫1 9 3 8 年发表的作为给付主体的行政一文中，首次明确提出 了“给付行政”的概念。他认为，现代行政权应当是“一个为照顾公民生活所需，而提 供积极服务、给付行为的主体 ，福斯多夫将提供为人民生活所必需的条件的给付行政 确定为行政的任务。 福斯多夫提出的“生存照顾 的给付行政与我们所说的“行政给付”不同，他所说 的是一种行政模式，是和福利国家相适应的一种行政模式，是一种与秩序行政相对的行 政模式，整个行政行为都在是以这种指导思想为指导而建立起来的，这种行政理念与模 式的外延十分的宽泛，凡是体现给付精神的行政职能均应包含在内。这与我国的行政给 付是不同的，我国的行政给付就是一种具体行政行为，不是行政行为模式，给付行政有 些类似于我们国家要建设的服务型政府的含义。 王连昌教授主编的行政法学( 修订版) 首先增列了“行政救济 一节，行政救 济，是指行政机关基于其法定的职责和权限对特定的对象在特定的情况下所实施的救援 和帮助，【1 2 】这是我国行政法学最早对行政给付制度进行研究的文字。学界曾经使用宪法 条文中使用的“行政物质帮助 ，行政物质帮助的含义是指有关行政机关依照有关法律、 法规的规定，对公民、法人或者其他组织提供一定的物质利益或与物质有关的利益的行 为。现在，学界受到国外和域外学者的影响，还有对之研究加深等因素的影响，现在 基本达成共识，即使用“行政给付”一词。姜明安对行政给付的定义是“行政给付亦即 行政物质帮助，是指行政主体在公民年老、疾病或者丧失劳动能力等情况下，以及公民 下岗、失业、低经济收入或者遭受天灾、人祸等特殊情况下，根据申请人的申请，依照 有关法律、法规、规章或者政策的规定，赋予其一定物质权益或者与物质有关的权益的 具体行政行为。 【1 4 】叶必丰在其主编的行政法与行政诉讼法中认为“行政给付，又 称行政救助或者行政物质帮助，是指行政主体基于其法定职责或服务的要求，在特定的 相对人处于失业、年老、疾病或者丧失劳动能力及其他法定的情况下，依照法律、法规 和政策的规定，对上述相对人无偿提供物质帮助或其他优待的具体行政行为。”【1 5 】主流 r 第1 苹行政给付的含义和作用 观点认为行政给付仅限于保障公民基本生活的行政行为。 杨解君认为：行政给付是行政主体为实现特定的公共目的，为一定的个人或者组织 提供支持或者补助( 社会救济金、奖学金、扶贫款、补贴) ，建设公共设施或者为公众 提供其他的服务或利益，从而保障和改善公民生活的行政活动。【16 】杨解君界定的行政给 付概念相比主流观点已大为扩展。 柳砚涛认为“行政给付是行政主体为保障个人和组织的生存权和受益权，维持和促 进国家和社会的稳定和发展，依照法律规定和相关政策向个人和组织，尤其是出现生存 困难并符合法定保障条件的个人和组织，提供物质、安全、环境、精神等各方面的保障 的行政活动及相关制度。”i 1 刀这是目前对行政给付的最广义的定义。 将行政给付定义为行政物质帮助是不符合实际的，虽然行政物质帮助一词来源于宪 法，但是行政物质帮助将政府的行政给付范围仅仅局限于物质帮助是远远不够的，行政 给付除了物质帮助外，还有补贴、扶持、服务等其他的相应的给付内容，这样规定显然 过于狭窄，不利于行政给付的发展，也不利于相对人获得国家的帮助，使很多的帮助形 式没有法律依据，易受变动，损害行政相对人的利益，同时也不符合国际趋势和实现福 利国家和我国正在建设的服务型政府的发展方向。行政救助只能作为行政给付的一种实 现手段或方式，不能与行政给付并存而成为一种具体行政行为。 杨解君和柳砚涛给出的行政给付的含义，受国外的福利国家和给付行政的影响，但 是作为行政给付的定义并不符合我国的国情。如，杨解君将“供水、供电、供气、通讯、 运输 等公共活动纳入行政给付的范围，与我国的目前的公共事业实践状况与改革趋势 不符，这些公共事业在我国的合同法和其他相关的法律法规中已经给予了规定，属 于我国民事法律关系的范畴，可还权于社会的权力和一些公民自己能够以合同或者其他 方式能解决的问题，政府就不要再揽归自己所管理，还权于社会和公民，以免使政府成 为全能政府而该管的管不好。柳砚涛的定义则使行政给付成为