（宪法学与行政法学专业论文）粗暴执法及其防治对策研究.pdf

虹 、 羹， 、 黔，。： 爹， 夔 蓥 爹 ad i s s e r t a t i o ni nl a w l u li ii rli l ll li frl tiii 18 4 216 8 s t u d y o nb r u t a ll a we n f o r c e m e n ta n di t s p r e v e n t i o na n dc o n t r o lc o u n t e r m e a s u r e s b yc h e nx i a n g q i a n s u p e r v i s o r ：a s s o c i a t ep r o f e s s o rg uh a i - b o n o r t h e a s t e r n u n i v e r s i t y j u l y 2 0 0 8 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中取得 的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发表或撰写过 的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。与我一同工 作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示谢 意。 学位论文作者签名：砀、砰均嘎鸟 日 期：加8 牟79 岬臼 “ 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学位论 文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和 磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 半年口一年口一生f - e - 口两年 学位论文作者签名储、j 戳。鸦导师签名私毖咚 签字日期：力仰g 身7 通呷目 签字日期：渺8 毛7 垮c 臼 、?：、 譬钆0 东北大学硕士学位论文摘要 粗暴执法及其防治对策研究 摘要 近年来，媒体不时会有执法人员粗暴执法的报道。执法人员在执法活动中，违反法 定程序，采用粗暴的执法方式，严重侵害了公民的合法权益。这些粗暴执法现象扰乱了 正常的社会管理秩序，与我国建设法治社会，和谐社会的理念相悖，对构建良好的官民 关系，维护社会稳定产生了不利影响。因此，加强粗暴执法的防治，推进文明执法，对 我国建设服务型政府，构建和谐社会具有重要的意义。 本文第一部分介绍了选题背景与意义，写作过程中查阅的国内外文献，文章所采用 的研究方法及可能的创新点，为下文的整个论述作好了准备。 文章第二部分概述了行政执法的涵义和作用以及粗暴执法的涵义和特征。行政执法 对保障和实现人权，确立和维护社会秩序的重要作用。粗暴执法则恰恰是一种侵害相对 人人权，危害秩序稳定的一种执法行为。 文章第三部分分析了我国目前粗暴执法的主要表现、存在的原因及对社会发展的危 害。我国目前在城管执法，征地拆迁，交警执法等领域存在大量的粗暴执法现象，影响 了政府形象和社会的稳定发展，也给政府行政管理加大了难度。 文章第四部分文用比较分析的方法，借鉴美、德、日、法等国有益经验，从执法听 证程序控制，执法责任承担，强化执法监督，提高执法人员素质等四个方面加强对执法 行为的监控，预防和治理粗暴执法行为。 文章第五部分论述了我国防治粗暴执法的法律对策。文章论述了要从理念上加以引 导，加强执法人员为人民服务的意识，文明执法；要严格程序控制，加强执法程序管理； 要加强对实施粗暴执法行为的行政执法人员个人责任的承担，以责任约束执法行为；要 提高执法人员的素质以提高执法质量；要加强执法监督来防治粗暴执法。 文章最后一部分是结论，重申了文章的主要观点，指出粗暴执法是一个很复杂的问 题，仍有待各位学者继续研究其更有效的防治对策，共建和谐社会。 关键词：行政执法；粗暴执法；执法责任 i i 譬 ，f 东北大学硕士学位论文 a b s t r a c t s t u d y o nb r u t a ll a we n f o r c e m e n ta n di t s p r e v e n t i o na n d c o n t r o lc o u n t e r m e a s u r e s a b s t r a c t r e c e n t l y w ec a nh e a rb r u t a ll a we n f o r c e m e n to ft h e0 伍c e f sf r o mt h em e d i af r o mt i m e t ot i m e i nt h e i rl a we n f o r c e m e n ta c t i v i t i e s t h e s el a we n f o r c e m e n to f f i c a 噶b r e a c hs t a t u t o r y p r o c e d u r e s ，u s eb r u t a lm e t h o d s ，a n ds e r i o u s l yi n f r i n g eu p o nt h el e g i t i m a t ef i g h t sa n di n t e r e s t s o fc i t i z e n s t h i sb r u t a ll a we n f o r c e m e n td i s r u p t st h en o r m a ls o c i a lo r d e r , a n dc o n t r a r yt ot h e r u l eo fl a wi nc h i n a , t h ec o n c e p to fah a r m o n i o i l ss o c i e t y i ti sa l s oh a r m f u lt ot h eb u i l d i n go f a g o o dr e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n dt h ec i t i z e n s ，a n dh a san e g a t i v ei m p a c to n m a i n t a i n i n g s o c i a l s t a b i l i t y t h e r e f o r e , s t u d y i n g o nt h e p r e v e n t i o n a n dc o n t r o l c o u n t e r m e a s u r e so fb r u t a ll a we n f o r c e m e n ta n dp r o m o t i o no fc i v i l i z e dl a we n f o r c e m e n ti so f g r e a ts i g n i f i c a n c et ot h ec o n s t r u c t i o no fas e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n ta n dah a r m o n i o u s s o c i e t yi nc h i n a 1 1 1 ef i r s tp a r to ft h i sp a p e ri n t r o d u c e dt h eb a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c eo ft h i st o p i c ，i n a n da b r o a dl i t e r a t u r e sa n da r t i c l e si n s p e c t e di nw r i t i n g , r e s e a r c h i n gm e t h o d sa n dp o s s i b l e i n n o v a t i o n s t i l i sp a r to ft h ep a p e ri sp r e p a r i n gf o rt h ew h o l ed i s c u s s i o n 叨1 cs e c o n dp a r to ft h ep a p e ro u t l i n e dt h em e a n i n ga n dr o l eo f l a we n f o r c e m e n t ，a n dt h e m e a n i n ga n di d e n t i t y o fb r u t a le n f o r c e m e n t a d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n tp l a y sa i m p o r t a n tr o l e i np r o t e c t i o na n dr e a l i z a t i o n o fh u m a nr i 咖t sa n dt h ee s t a b l i s h i n ga n d m a i n t a i n i n go fs o c i a lo r d e r b r u t a ll a we n f o r c e m e n ti sj u s tal a we n f o r c e m e n tt h a tb r e a c ho f s t a t u t o r yp r o c e d u r e sa n di n f r i n g eh u m a nr i 咖s 1 1 地m i r dp a r to ft h i sp a p e ra n a l y z e dt h em a i np e r f o r m a n c eo fb r u t a le n f o r c e m e n t ， r e a s o n sf o ri t se x i s t e n c ea n di t sh a r mt os o c i a ld e v e l o p m e n t c u r r e n t l y , t h e r ei sal o to fb r u t a l l a we n f o r c e m e n ti nu r b a nm a n a g e m e n t , l a n da c q u i s i t i o na n dd e m o l i t i o n , t r a f f i cp o l i c e e n f o r c e m e n te t c i tu n d e r m i n e dt h es o c i a ls t a b i l i t y , a n dw a sh a r m f u lt ot h ec o n s t r u c t i o no fa h a r m o n i o u ss o c i e t ya n ds e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t 1 1 璩f o u r t hp a r to ft h i sp a p e rd i s c u s s e di nac o m p a r a t i v ea n a l y s i sw a ya n ds t u d i e df r o m t h e 删t e ds t a t e s ，g e r m a n y , j a p a n , f r a n c et op r e v e n ta n dc o n t r o lb r u t a ll a we n f o r c e m e n t m a i nm e a s u r e sw ec a nl e a r na b r o a dw e r eh e a r i n gp r o c e s sc o n t r o l ，l a we n f o r c e m e n t a c c o u n t a b i l i t y , s u p e r v i s i o na n di m p r o v e m e n to f l a we n f o r c e m e n t0 伍c 0 1 s t h ej f i f i l lp a r to ft h ep a p e rd i s c u s s e dt h ep r e v e n t i o na n dc o n t r o lc o 衄t 咖昀s u r 鹳o fb r u t a l e n f o r c e m e n ti nc h i n a w es h o u l dm a k eg u i d a n c ei nt h es o u l ，s t r e n g t h e ns e r v i n ga w a r e n e s so f l a we n f o r c e m e n to 伍c e r s ，a n dw o r ki nac i v i l i z e dw a y ；, w es h o u l ds t r i c t l yc o n t r o lt h el a w e n f o r c e m e n tp r o c e d u r e s ；w es h o u l ds t r e n g t h e nt h e e n f o r c e m e n t0 伍c 懿i n d i v i d u a l a e e o u n t a b i l i t i e st oc o n s t r a i n sl a we n f o r c e m e n ta c t i v i t i e s ；w es h o u l di m p r o v et h eq u a l i t yo f i i i 东北大学硕士学位论文 a b s t r a c t l a we n f o r c e m e n to f f i e e l st oi m p r o v et h eq u a l i t yo f l a we n f o r c e m e n t ；w es h o u l ds t r e n g t h e n s u p e r v i s i o no v e i * l a we n f o r c e m e n tt oc o m b a tb r u t a ll a we n f o r c e m e n t ，n 坞l a s tp a r to ft h ep a p e ri sc o n c l u s i o n rr e i t e r a t e dt h em a i np o i n t so ft h ep a p e ra n d p o i n to u tt h a tt h eb r u t a le n f o r c e m e n ti sav e r yc o m p l e xp r o b l e m ，a n di tn e e d sc o n t i n u o u s s t u d i e so fs c h o l a r st ol o o kf o rm o r ee f f e c t i v ep r e v e n t i o na n dc o n t r o lm e a s u r e s ，a n dt ob u i l da h a n n o m o ：i l ss o c i e t y k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v e e n f o r c e m e n t ；b r u t a ll a we n f o r c e m e n t ；r e s p o n s i b i l i t yo fl a w e n f o r c e m e n t ki-日lljri 东北大学硕士学位论文 目 录 目录 声1 9 i l i 中文摘要i i a b s l i ra c t o i 第l 章绪论。l l 1 选题背景及研究意义1 1 1 1 选题背景1 1 1 2 研究意义。1 1 2 文献综述2 1 2 1 国外文献综述。2 1 2 2 国内文献综述：3 1 3 研究方法4 ji a 仓新点：5 第2 章行政执法与粗暴执法概述6 2 1 行政执法的涵义及作用6 2 1 1 行政执法的涵义6 2 1 2 行政执法的作用6 2 2 粗暴执法的涵义及特征。8 2 2 1 粗暴执法的涵义8 2 2 2 粗暴执法的特征8 第3 章我国存在的粗暴执法问题1 0 3 1 目前我国存在粗暴执法问题的主要表现l o 3 1 1 城管执法中的粗暴执法问题o l o 3 1 2 征地拆迁中的粗暴执法问题1 0 3 1 3 交警的粗暴执法问题1 1 3 2 我国粗暴执法问题存在的原因分析1 1 3 2 1 执法者素质有待提高1 l 3 2 2 执法程序意识淡薄1 l 3 2 3 执法者法律责任不明确1 2 3 2 a 执法监督制度不完善12 3 3 粗暴执法的危害1 2 3 3 1 不利于尊重和保护人权的和谐社会的构建1 2 3 3 2 破坏良好的社会秩序：1 3 3 3 3 损害政府形象。1 3 3 3 4 对相对人产生不利影响l3 v 东北大学硕士学位论文 目 录 第4 章国外防治粗暴执法的经验及启示1 4 4 1 建立行政执法听证制度治理粗暴执法行为：1 4 4 1 1 听证的范围及形式1 4 4 1 2 确立听证主持人的独立地位及职权1 5 4 2 建立行政执法责任制度遏制粗暴执法行为的泛滥15 4 2 1 行政主体与执法人员执法责任的独立承担1 5 4 2 2 粗暴执法个人责任的追究制度。1 7 4 2 3 法国有关暴力行为的特殊规定1 8 4 3 建立有效的执法监督制度使粗暴执法得到正确处理18 4 3 1 建立粗暴执法的司法审查制度1 8 4 3 2 独立的监督机构保证粗暴执法监督的有效性1 9 4 4 提高执法人员素质减少粗暴执法行为的发生1 9 4 4 1 严格录用和管理制度1 9 4 4 2 重视执法人员素质培训和考核：2 0 4 4 3 从法律上加强执法人员的道德教育2 0 4 5 国外防治粗暴执法的经验对我国的启示，2 1 4 5 1 各国听证制度对我国防治粗暴执法的启示2 1 4 5 2 各国执法责任制度对我国防治粗暴执法的启示2 l 4 5 3 各国执法监督制度对我国的启示2 l 4 5 4 各国执法队伍建设经验对我国的启示2 1 第5 章我国粗暴执法的防治对策2 3 5 1 树立正确的执法理念以指导执法实践2 3 5 1 1 用服务型政府的理念指导行政执法实践2 3 5 1 2 加强执法人员的人权保护观念2 3 5 1 3 树立和谐社会理念推进文明执法2 4 5 2 加强执法程序控制以规范行政执法2 5 5 2 1 健全并遵守内部执法程序2 5 5 2 2 完善执法听证程序：2 6 5 2 3 推行行政执法公示制2 7 5 3 建立执法个人责任承担制度以制约粗暴执法。2 8 5 3 1 我国目前的执法责任制度2 8 5 3 2 明确行政执法权责一致的原则2 9 5 3 3 严格行政执法责任追究制度2 9 5 3 4 对执法人员个人责任承担情况进行公示3 0 5 4 提高执法人员素质并推行文明执法o 3 0 5 4 1 严格录用及管理制度3 0 5 4 2 加强执法人员的培训3 1 5 4 3 完善执法质量考核制度31 v i q矗；i-r， “w”“i?卜 东北大学硕士学位论文目录 5 5 加强执法监督并及时处理粗暴执法行为3l 5 5 1 加强行政机关内部监督3 2 5 5 2 加大粗暴执法司法审查力度3 3 5 5 3 强化社会监督3 3 第6 章结论3 5 参考文献3 6 致谢。3 8 作者简介3 9 詹rtpi ，；，irun，0r 东北大学硕士学位论文笫1 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题背景及研究意义 1 1 1 选题背景 近年来，媒体不时会曝出一些行政部门在有关执法活动中粗暴执法的事件，有城管、 有交警、有工商。尤其是在涉及城市拆迁、拆除违建、农村征地等问题集中、矛盾尖锐 的事件中，粗暴执法的阴影如影随形，导致的悲剧也屡见不鲜：陕西西安市雁塔区执法 人员在清理占道经营时，对一摆摊孕妇野蛮施暴，推倒后又脚踩腹部，造成胎儿死亡； 兰州一位靠蹬三轮为生的小伙子遭到几名城管的殴打致使昏迷；北京一黑摩的司机被城 管用砖头拍中前额，造成头部凹陷骨折；深圳市宝安区民治街道执法队拆违章建筑，近 千平方米建筑被焚，致使七八十人无家可归。如此种种，执法者冷、硬、横、推、拖、 卡、压等极其缺乏人文关怀的粗暴执法行为对我国法律秩序的正常运行造成了极坏的影 响。当今我国正处于倡导建设服务型政府、构建和谐社会的大环境下，服务型政府要求 执法人员在执法活动中树立服务行政的观念，与相对人平等对话，以公众服务为导向； 和谐社会也要求执法人员在执法活动中要以人为本，注重官民关系的稳定和谐，文明执 法。而执法活动中的粗暴执法行为不仅违背了服务性行政的基本要求，也是对和谐社会 关系的极大破坏。笔者正是在政府推进服务性行政，全民共建和谐社会的背景下，研究 防治粗暴执法的对策以推行文明执法，树立服务型政府形象，建设和谐社会。 1 1 2 研究意义 ( 1 ) 理论意义。行政执法是法律运行中不可或缺的一环，它使法律权利从应然变 成实然。离开了执法，再好的法律也是枉然。依法治国，首先要依法行政。防治粗暴执 法，推行文明执法，是依法行政的题中之义，是建立公平正义的法律秩序必须要解决的 问题。执法人员的粗暴执法行为，违反了法定程序，超越了法定的授权，侵害了受法律 保护的相对人的利益，践踏了立法所树立的民主、公平与正义的法律秩序，是对我国法 律制度的严重挑衅。防治粗暴执法，推行文明执法，有助于保障和维护我国良好的法制 环境。 当今我国倡导建立服务型政府，构建和谐社会。这就要求执法人员在执法活动中要 处处以人民利益为根本出发点，注重人民权利的保护。同时要以文明的态度，热情的服 务，实施执法行为，创建和谐的官民关系。粗暴执法中执法人员蛮横的执法手段，不仅 与服务型政府的要求相差甚远，也与和谐社会“以人为本 的人文关怀相违背，严重侵 害了公民的合法权益，容易引发社会暴力事件。在人权日益受重视和倡导服务型政府的 今天，粗暴执法越来越显示其阻碍社会发展的一面。改革执法理念，遏制粗暴执法，已 1 - 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 成为现实所必需。 ( 2 ) 实践意义。执法人员在执法过程中漠视公民合法权益的粗暴执法现象，不仅 使人民失去了对执法人员的信任，也使人民丧失对政府信任，损害了政府的形象，增加 了政府推行行政管理的难度。同时粗暴执法所表现出来的执法的随意性，也会使群众丧 失对法律的信任，损害法律的权威，对人民群众遵纪守法也会产生不利影响，有时甚至 会引发行政相对人暴力抗法事件，造成恶劣的社会影响，极大的破坏社会的正常有序发 展。 1 2 文献综述 1 2 1 国外文献综述 ( 1 ) 听证制度方面。域外各国都建立了比较具体而完善行政听证制度。根据美国 联邦程序法的规定，美国听证的范围涉及到政府行政的各个过程，分为正式听证和非正 式的听证。非正式听证的广泛应用使美国的行政执法活动能够体现双方的意志，有效的 防治粗暴执法。同时美国的独立的听证行政法官制度也保证了听证过程及结果的公平和 公正，使听证能平衡双方的利益。德国联邦行政程序法规定，行政机关在做出干涉 当事人权利的行政处分时，都要举行听证。另外，德国已经有不少特别法规定了听证程 序，例如建设法典等。日本的听证制度广泛适用于政府各类决策领域。日本行政程序 法对必须采取听证程序和不必采取听证程序的情形作了规定。听证终结后，主持人应 制作记载听证审理过程的听证调查书，载明双方当事人及参加人陈述的意见及相关的反 论等。听证主持人还应制作听证报告书，阐明自己对听证双方意见合理性的看法，并提 交行政机关的负责人，作为决定的参考意见。 ( 2 ) 执法责任制度方面。域外各国对粗暴执法责任的承担，原则上都规定了由国 家承担赔偿责任之后，再向有过错的执法人员追偿的制度。对于执法人员个人责任的追 究各国规定有所区别。美国对行政机关及其职员滥用自由裁量权和故意侵权责任不承担 赔偿责任，而由执法人员个人承担，加大了执法人员的个人责任。日本对执法人员造成 的损害，国家或公共团体进行损害赔偿后，若该公务员有故意或重大过失，国家或公共 团体可以对实施加害行为的公务员行使求偿权。但是公务员只有轻微过失及无过失的情 况，否定了国家等的求偿权。德国的规定与日本的基本相同。最值得我国借鉴的是法国 的行政执法赔偿责任制度。法国对执法行为造成的损害，由公务过错造成的，由行政机 关承担责任；有公务员本人造成的，则由本人承担责任。二者均有过错的，分别承担责 任。受害人既可以起诉行政机关，也可以起诉执法者个人要求承担赔偿责任。法国还对 暴力行为作了特殊规定。对于暴力行为，虽然发生在行政机关和私人之间，法国法院根 据司法机关是自由和权利的保护者这个原则，判决普通法院对她取得完全的管辖权，适 用民法的规则。因此，普通法院对于暴力行为的赔偿责任，不适用公务过错和公务员本 人过错原则，而适用主人和雇佣人之间的责任原则。 - 2 f，lpi 东北大学硕士学位论文 第1 章绪论 ( 3 ) 执法监督方面。域外各国都存在各级行政机关的内部层级监督。即上级对下 级的监督，无一不例外存在，而且差别不大。对粗暴执法行为的司法监督，则仅在美国 有所体现，美国法院的司法审查不仅包括行政行为的合法性，对于专横，滥用自由裁量 权的行政行为，法院也进行合理性的审查。德国专门设立独立的行政法院系统，以发挥 其对行政机关行使行政权力的司法审查的功能。对行政机关无权限，超越管辖权，违反 程序和形式，超越或滥用自由裁量权，行使行政权力以及行政行为实体瑕疵( 包括法律 瑕疵，事实瑕疵，违背道德，以及错误防范等) 的行政行为，行政法院有权审查。日本 在行政监督方面，从中央到地方各级设立的行政评价局、人事院和公平交易委员会等机 构，从不同方面对行政机关及其工作人员进行监督，构成了一套较为严密的行政监督体 系。并且各个监督机构都有一定的独立性，保障了监督的有效性。 ( 4 ) 执法人员的管理方面。各国无一例外的规定了执法人员严格的考试录用制度。 美国还实行公务员的分类管理制度。按照工作性质、难易程度，责任大小和所需人员的 资格条件来对职位进行分类，来作为公务员各项管理的依据。美国政府对每一职位都有 职位说明书，以确定每一职位的行为要求和任务。日本仿效美国，也有一套完整的公务 员管理分类制度。职员的任用必须依据国家公务员法、人事院规则或地方公务员法的规 定，根据当事人的考核成绩、工作成绩或实际能力作出，这成为成绩本位原则。此外， 日本政府在公务员管理方面，长期坚持公务员轮岗制度。另外，美国和日本还特别重视 公务员的道德建设，颁布了专门的法律予以规定。 1 2 2 国内文献综述 ( 1 ) 行政执法的概念。许崇德，皮纯协教授主编的新中国行政法学研究综述 中归纳了广义的观点：行政执法是就国家行政机关执行宪法和法律的总体而言的，因此， 它包括了全部的执行宪法和法律的行为，既包括中央政府的所有活动，也包括地方政府 的所有活动，其中有行政决策行为，行政立法行为以及执行法律和实施国家行政管理的 行政执行行为。罗豪才，应松年教授主编的行政法学指出：行政执法是行政机关执 行法律的行为，是主管行政机关依法采取的具体的直接影响相对一方权利义务的行为， 或者对个人，组织的权利义务的行使和履行情况进行监督检查的行为。杨惠基先生所著 行政执法概论一书中对行政执法的界定是狭义的：行政执法是指行政机关及其行政 执法人员为了实现国家行政管理目的，依照法定职权和法定程序，执行法律法规和规章， 直接对特定的行政相对人和特定的行政事务采取措施并影响其权利义务的行为。 ( 2 ) 关于防治粗暴执法的对策。王雁红在服务型政府与城管行政执法改革一 文中指出：新时期我国服务型政府，是以公众服务为导向的政府，它强调政府的服务者 定位。执法者在执法活动中应树立“严格执法，热情服务 的观念，必须改变执法作风、 礼貌执法、热情服务。 刘雪丰在尊重、公平和关怀行政执法的伦理视角一文中写道：在行政执法 _ 3 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 中，行政执法机关及其执法人员首先必须尊重行政相对人的合法权益，其中包括最基本的 人身权利、人身自由和财产权利。人民享权和人民授权决定了行政执法必须坚守的尊重 底线，就是在行政相对人的权利行为没有超出权利的合法性边界的情况下，行政执法机关 及其执法人员不得以任何名义剥夺或限制行政相对人的基本权利。 罗豪才在社会转型中的我国行政法制一文中指出：行政参与的核心是公平听证， 即“被听取意见的权利。这种权利意味着行政主体负有听取当事人意见的义务。行政 主体在做出对当事人的不利决定时，必须听取当事人的意见，不能片面认定事实，剥夺对方 辩护的权利。这是行政参与原则的核心要求，也是保证相对人有效参与行政程序的前提条 件。 张传辉在浅论行政执法责任一文中指出：要通过确定执法岗位，分解执法职责， 细化执法标准，严密执法程序，行政机关的执法目标逐项分解到执法岗位和执法人员， 从而建立层级行政执法岗位的行政执法责任体系，改变过去那种执法岗位不清、职责不 明的现象。 姜明安教授在 行政执法的功能与作用一文中指出，行政执法行为在一定程度上 受行政执法体制、行政执法方式与程序制约，更受行政执法人员素质制约；行政执法人员 的素质不仅一定程度地决定行政执法行为，也一定程度地决定行政执法体制、行政执法方 式与程序。决定行政执法质量，影响行政执法作用发挥的行政执法人员素质主要包括三 类素质：一是政治思想品质索质；二是文化知识和业务能力索质；三是法律知识、法律意 识和法治观念方而的索质。 从以上分析我们可以看出，不管是国外的法律规定，还是我国学者的观点，都认为 粗暴执法需要从程序，责任，监督，和执法人员素质等各方面多管齐下，加以规范。我 国已经初步建立了与防治粗暴执法相关的一系列措施，但是由于起步较晚，很多规定存 在不完善的地方，我国可以借鉴国外有益的经验，在符合我国国情的基础上，加以移植， 以完善我国的现行制度，遏制粗暴执法在我国执法活动中的泛滥。 1 3 研究方法 ( 1 ) 文献调查法。本文调查研究了国内外大量关于防治粗暴执法对策的资料，在 此基础上，总结出了各国防治粗暴执法的不同侧重和特色，并结合中国的实际情况，借 鉴国外经验，有针对性地提出了完善我国防治暴力执法法律制度的具体措施。 ( 2 ) 比较分析法。比较分析法是法学研究的常用方法，本文在论述粗暴执法的产 生和分析防止暴力执法的法律对策时，对美国、德国、日本的相关资料运用了比较分析 的方法，从比较中找出差别，从比较中选择最适合中国国情的先进经验，以取长补短， 为解决粗暴执法问题作了铺垫。 ( 3 ) 实证研究法。本文论述我国粗暴执法问题时，采用实证研究的方法，用鲜活 的案例呈现粗暴执法对社会和谐的破坏和对公民权利造成的严重侵害。通过实证案例的 1；，一 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 分析，唤起对粗暴执法的清醒认识，论述防治粗暴执法的重要性和紧迫性。 1 4 可创新点 ( 1 ) 在执法监督上引入司法审查制度目前，我国对粗暴执法的法律监督环节薄 弱，主要依靠行政机关内部的监督。这种内部监督缺乏透明性，基于本机关内部的利益 和人际关系，这种监督易流于形式，使实施粗暴执法的人员免受法律制裁或仅受较轻的 法律制裁，达不到惩戒的效果。引入司法审查制度，加大对执法的外部监督，使粗暴执 法的人员受到法律应有的制裁，用司法权控制行政执法权的滥用，能对粗暴执法起到更 好的防治作用。 ( 2 ) 在执法责任上加强执法人员个人责任的承担。目前，我国对行政机关人员在 行使行政职务过程中造成的相对人利益的损害时，由行政机关承担赔偿责任。在执法人 员存在故意或过失的情况下，行政机关可向行政执法人员追偿。这种责任承担机制可能 使行政机关为内部和谐或其他原因而怠于行使追偿权，而使执法人员实际上免于责任承 担的情况。对此可以引入法国行政法上的责任承担制度，针对粗暴执法主要是执法人员 个人原因造成的特性，由当事人在诉讼中选择行政机关赔偿或者直接追究执法人员的赔 偿责任。这样，对相对人来说，“看得到 侵害自己权益的粗暴执法人员受到处罚；对 违法的执法人员来说，也能确保其受到应有的处罚。 ( 3 ) 扩大听证范围引入正式听证和非正式听证的区别方式。目前我国在听证程序 的启动上采用的是法定的方式，在符合严格的法定条件的基础上，才能由当事人申请而 启动。启动之后，由于对听证的具体程序，如对听证参加人员，听证结果的效力规定不 够详细，导致很多听证结果要么不能真正体现民意。对此，可以引入国外的做法，扩大 听证范围，区分法定形式和非法定形式的听证，保证听证效率。细化听证程序，保证听 证的公正，对听证中的不同意见要予以回应。在具体行政行为实施时，应以听证结果为 依据并向相对人说明理由。 - 5 - 东北大学硕士学位论文 第2 章行政执法与粗暴执法概述 第2 章行政执法与粗暴执法概述 2 1 行政执法的涵义及作用 粗暴执法作为行政执法的一种不当行为表现，在讨论粗暴执法的有关问题之前，首 先要对行政执法有大概的了解，认识和理解行政执法的涵义及其作用对于我们充分认识 粗暴执法的危害及其防治的重要性有很大帮助。 2 1 1 行政执法的涵义 行政执法，在西方发达国家严格地说应该称之为依法行政，即行政机关根据制定的 法律、法规对社会事务进行治理。在我国，对行政执法的内涵和外延学者们有不同的理 解，在很多观点上尚未达成共识。 许崇德，皮纯协教授主编的新中国行政法学研究综述中归纳了广义的观点“行 政执法是就国家行政机关执行宪法和法律的总体而言的，因此，它包括了全部的执行宪 法和法律的行为，既包括中央政府的所有活动，也包括地方政府的所有活动，其中有行 政决策行为，行政立法行为以及执行法律和实施国家行政管理的行政执行行为 。 罗豪才，应松年教授主编的行政法学指出“行政执法是行政机关执行法律的行 为，是主管行政机关依法采取的具体的直接影响相对一方权利义务的行为，或者对个人， 组织的权利义务的行使和履行情况进行监督检查的行为一。 杨惠基先生所著行政执法概论一书中对行政执法的界定是狭义的“行政执法是 指行政机关及其行政执法人员为了实现国家行政管理目的，依照法定职权和法定程序， 执行法律法规和规章，直接对特定的行政相对人和特定的行政事务采取措施并影响其权 利义务的行为。 由于对行政执法的概念和范围理解的不同，在现实使用过程当中，行政执法所包含 的内容也各不相同，在很多时候都需要根据不同的使用环境具体明确范围。本文讨论的 粗暴执法中的执法指的是狭义的行政执法，是指行政主体为履行行政管理职能，在行政 管理活动过程中，依照法律、法规的规定，对行政相对入采取的具体影响其权利义务， 或者对行政相对人的权利义务的行使和履行情况实施某种监督检查的行为，是一种具体 行政行为，而不包括“行政机关制定行政法规和规章等行政立法行为，以及行政机关 解决和处理与行政管理密切相关的民事争议的行为。 2 1 2 行政执法的作用 ( 1 ) 行政执法将法从抽象的文本规定化为人们实际行为规范，即实现法的作用。 立法和执法均是法治的基本要素。立法是确认人的权利，界定、明确处在不同利益集团、 不同社会阶层的不同人们的权利的性质、类别、范围和实现途径。执法则是使立法所确 6 东北大学硕士学位论文 第2 章行政执法与粗暴执法概述 立的人的权利，或虽未为立法所确立，但属于人作为人，或作为社会成员所自然应具有 的权利得以实现【1 1 执法解决法的实施问题，即将立法确定的规则适用于人民的实际社 会生活和社会关系调整，使法律文本的规定在人民的实际行为中得到遵守、执行。执法 是立法实现的途径和保障，没有执法，立法在很大程度上只能等于废纸一堆，立法调控 社会关系的目的无从实现。因此执法是法律运行中不可或缺的一环，在社会生活及管理 中发挥着极为重要的作用。 ( 2 ) 行政执法将公民权利从“应然”变成“实然”，即保障和实现人权的作用。实现、 保障和维护公民权利、自由是执法的目的，离开了公民权利、自由，执法就失去了意义， 而执法是公民权利、自由实现的手段，没有执法，公民权利、自由在很多情况下就可能 成为“画饼”，而且随时可能被侵犯，被蚕食，被践踏。可见，权利是执法的核心。行政 执法过程中所涉及的相对人的权利是各种各样的，有实体权利，有程序权利。实践中， 我国国民长期以来有重实体、轻程序的传统和习惯，行政主体及其执法人员往往忽视和 不尊重相对人的程序权利，认为行政行为只要实体没错，走什么程序没关系。实际上， 行政主体在行政执法中尊重和保障行政相对人的程序权利与保障相对人实体权利实现 的同样重要的意义。保障相对人的程序权利，如相对人的知情权、参与权、陈述权、申 辩权等程序权利对于保障相对人实体权利实现的意义是显而易见的；同时，行政相对人 作为与行政主体平等的权利主体，如果不向相对人说明理由，不听取相对人的意见，其 行为在实体上即使是向相对人赋予利益，给予好处，但在法律上却是对相对人平等地位 的剥夺和对相对人人格的蔑视，这种行政决定的方式对相对人人格权和法律主体资格的 侵犯却是绝对和肯定的。 ( 3 )