（宪法学与行政法学专业论文）议会辩论制度研究.pdf

2 广东商学院广东商学院 学位论文原创性及知识产权声明学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。因本学位论文引起的法律后果完全由本人承担。 本学位论文成果归广东商学院所有。 特此声明 学位论文作者签名： 年 月 日 3 摘摘 要要 议会辩论，是指立法机关依议事规则围绕一项动议所举行的正式讨论、争辩和表 决。议会辩论是代议制最为常用、最主要的方式，也是民主的实现方式。通过议事规 则或其他法律文件将议会辩论从实体到程序均予以制度化即为议会辩论制度。议会辩 论具有宪法性、公开性及严格程序性三个基本属性。议会辩论涉及的内容十分广泛， 几乎囊括所有的国家大事，但主要包括立法、国策、财政预算及监督政府工作四方面 的内容。虽各国的具体宪政形式不同而辩论的具体原则有所差异，但都遵循两个基本 原则：辩论免责原则及辩论限时原则。议会辩论制度经过数百年的发展已经形成一套 相当完善的规则，其中尤以西方几个发达国家英国、美国、法国的辩论制度运行尤为 成功，经验值得借鉴。作为人类的一项优秀文明成果，议会辩论制度具有以下宪政功 能：促进民主发展功能；承担国家论坛的沟通功能；利益协调功能；促进人权发展功 能以及宪政教育功能。我国人大制度作为代议制的一种形式应扫除思想顾虑大胆借鉴 吸收人类一切优秀文明成果，借鉴外国议会辩论制度的成功经验，从构建具体辩论规 则、延长开会时间和增加开会次数、减少人大代表名额及设立专职的人大代表等诸方 面全面完善我国的人大辩论制度。 关键词：关键词：议会； 议会辩论；议会辩论制度；宪政功能；人大辩论制度 4 abstract the parliament debated that, is refers to the legislature to revolve the official discussion according to the procedure rule which a proposal holds, to argue with the vote. the parliamentary debate is the representative system is most commonly used, the most main way, also is the democratic realization way. through the procedure rule or other legal documents the parliament debated gives the institution from the entity to the procedure namely to debate the system for the parliament. the parliament debated has the constitution, openness and the strict procedural three basic attributes. the parliament debated involves the content is extremely widespread, nearly includes all national affairs, but mainly includes the legislation, the national policy, the fiscal budget and the surveillance government service four aspects contents. although the various countries concrete constitutional government form different debated the concrete principle has a difference, but all follows two basic principles: the debate exempts the responsibility principle and the debate time limit principle. the parliament debated the system passed through several hundred years development already to form set of quite perfect rules, by western several developed countries england, american, frances debate system movement especially was especially successful, the experience was worth profiting from. as a humanitys outstanding civilized achievement, the parliament below debated the system has the constitutional government function: promotion democracy development function; undertakes the national forum communication function; benefit coordinated function; promotion human rights development function as well as constitutional government education function. our country national peoples congress system should eliminate the thought worry bold model as the representative system one kind of form to absorb human all outstanding civilized achievements, profits from the foreign parliament to debate the system success experience, from constructs the concrete debate rule, lengthens holds a meeting the time and the increase holds a meeting the number of times, reduces the deputy to the national peoples congress quota of people and the establishment specialty deputy to the national peoples congress and so on various aspects comprehensive consummation our country national peoples congress debates the system. key words: parliament; parliamentary debate; debate system of parliament; constitutional government function; debate system of national people congress 广东商学院硕士学位论文 80413106 杨济超 6 前 言 前 言 议会，或称为代议制度，是指“一国统治阶级从各阶级、阶层、集团中，选举一 定数量能够反映其利益、意志的成员，组成代议机关，并根据少数服从多数的原则， 决定、管理国家政治、经济、文化和社会生活等各方面重大事务的制度。 ” 1根据世界各 国议会联盟统计，在当今世界上 190 多个国家中，已有 180 多个设立了各具特色的议 会。 2虽然这些国家议会在形式各异，功能和作用亦有所差别，但议会无疑都是各国的 民主的最集中表现形式，并且在国家中发挥了不可代替的宪政作用。而在所有的国家 议会中，最主要、最常用的议事方式无疑就是辩论。议会辩论是指“立法机关依议事 规则围绕一项动议所举行的正式讨论、 争辩和表决” 。 3议会最重要的功能就是决议功能。 “所谓议 ，亦即讨论、商议，是集思广益的过程，也是决的基础和前提， 。 决 而不议将失之民主而形成专断。 ” 4可见辩论对民主的重要性。 从议会的产生历史来看，辩论也具有十分重要的作用，可以说，辩论是议会产生 的主要方式。在英国的封建专制时期，所有国家大小事务均由封建专制君主所独断。 封建专制统治者要维护其专制统治需要庞大的开支，但随着封建势力的衰弱和资产阶 级力量的壮大，封建专制统治者已经不能为所欲为地剥削人民了。1295 年，爱德华一 世为了征税召开了由贵族、骑士、平民代表等各阶层代表参加的会议，也就是史称的 “模范会议” ，这也是议会的雏形。从那时起，议会便开始登上历史的舞台，为人类的 民主进步而奋斗。在以后的日子中，社会各阶层的精英代表们便在这个大舞台上和封 建专制君主进行了针锋相对的斗争，他们利用身后强大的民意支持及自身的雄辩大略 迫使封建专制君主逐渐退让。最终民主获得胜利，建立了民主议会制并广泛传播至世 界其他追求民主的国家。通过历史的考察我们会发现，资产阶级那个时候获得民主的 最有力武器竟是议会辩论。 由上可知，议会辩论对议会、对民主曾起过巨大的推动作用并将继续起这种作用。 它目前在世界各国议会中已得到广泛的应用，并有一套成熟的规则。但遗憾的是，如 此重要和为人类的民主政治所广泛应用的一项制度，却得不到人们应有的重视和研究。 人们只是习惯于把议会辩论作为议会制度的一个普通的组成部分，有的甚至将其当作 是议会可有可无的部分或甚至形式上的摆设。在这种思想的指导下，理论界鲜有对议 会辩论制度的单独研究，对之进行独立系统考察的专著更是凤毛麟角，至少笔者到目 1周叶中.代议制度比较研究m.武汉：武汉大学出版社，2005 .1011. 2王晓民主编.世界各国议会全书 m.北京：世界知识出版社，2001.1. how parliament works.p.silkr.walter.longman group ltd.1995.198. 周叶中.代议制度比较研究m.武汉：武汉大学出版社，2005.123. 广东商学院硕士学位论文 80413106 杨济超 7 前尚未发现对该问题的专门著作。在我国，情况更为严重。由于长期受政治意识形态 的影响，很多人误以为议会辩论是资本主义独有的东西，谈“辩”色变，以为辩论就 是对党的领导和对我国人大制度的否定，或者至少是抵触。所以在理论界，我国学者 鲜有涉足议会辩论问题的研究，在实践上，我国人大制度的大会发言制度实行率几近 为零。这实在是对议会辩论制度的极大误解。我国是在中国共产党领导下实行人民代 表大会制度的社会主义国家，比资本主义国家有着更为广泛、更为真实的民主和资本 主义所不可能具有的巨大优越性。但不可否认的一个事实是，我国无论是经济还是民 主，还都只是处于社会主义的初级阶段，尚需要继续努力予以完善。因此，一切有利 于发展我国政治民主的优秀的人类文明成果我们都应该借鉴吸收，为我所用。而议会 辩论制度，是人类为争取民主的斗争过程中所获得的属于全人类的优秀文明成果之一， 它不附属于任何一种带有政治意识形态的制度，只是服务于民主。它为资本主义国家 所用，就服务于资产阶级的民主，促进资产阶级民主的发展，调整资产阶级内部的矛 盾；而服务于社会主义的民主，则促进社会主义的民主更加完善，并促使社会主义制 度的优越性更好地发挥，促使社会主义最终取代资本主义。 居于上述的理由，笔者认为理论界实在有必要在认识上给议会辩论制度正位，在 行动上深入研究该制度的价值理论，并敢于正视我国人大制度当前存在的问题，敢于 吸收借鉴一切有利于我国人大制度建设的优秀成果，这样我们才能更好地实现党的领 导和实现社会主义的政治民主。也正是出于这样的目的，笔者撰写了本论文。虽自知 受水平所限可能难以对议会辩论问题作深刻全面的论述，但至少是笔者对该问题关注 的一份努力，同时希望能引起理论界及实务界对该问题的关注。 另，需指出的是，虽然各国具体辩论规则不同，但由于辩论规则在各国都是作为 一种政体的实现方式，况且各国辩论制度都是从英国议会借鉴发展而来，所以在不同 国家的议会辩论制度之间仍存在很多相似性，尤其是在议会辩论制度运行得相当成功 的几个发达的西方国家之间这种现象更加明显，而这几个国家恰是本文所要考察研究 的对象。这为研究议会辩论制度提供便利的同时，也使本文在某些内容或规则的介绍 的表述上难免有些会重复出现。笔者虽然作了最大的努力和尽量避免出现此种情况， 但由于理论的完整性及表达的连贯性的需要，还可能有某些规则表述重复的情况，请 读者体谅。 广东商学院硕士学位论文 80413106 杨济超 8 第 1 章 议会辩论制度的基本原理 第 1 章 议会辩论制度的基本原理 1.1 议会辩论制度的起源与演变 1.1 议会辩论制度的起源与演变 1.1.1 辩论的起源、作用及概念 1.1.1 辩论的起源、作用及概念 辩论，又称论辩，可追溯到的最早记录至少在 4000 年前。公元前 2080 年，埃及 的王子们就在法治法庭上辩论农业政策， 而在大约公元前 900 年， 荷马的英雄史诗 伊 利亚特和奥德赛中已包含了许多激烈对抗的讲演，昆体良引用它们作为法律辩 护和审议的例证， 这些可以看作是辩论的雏形。 5辩论曾在古代西方曾取得杰出的成就， 其中以三大哲学家苏格拉底、柏拉图和亚里士多德为杰出代表的雄辩家留下了一批至 今仍具有深远影响力的名著理想国10 卷、 法律篇 、 工具论及修辞学等。 辩论在中国始于春秋战国时期。由于姬周政权衰落，社会解体，诸侯称霸中原， 新兴的封建主为了建立自己的霸王事业，加强自己的封建统治，构建新的封建政治经 济伦理秩序，竞相招聘能言善辩的“贤士”以达到“以其学易天下”的目的，形成了 相互辩诘的中国历史上有名的“百家争鸣”的局面，并取得了一批对日后中国产生深 远影响的理论学说。 6 可见，辩论在中外历史上源远流长，并且与政治似乎有着天然般的紧密联系，由 辩论所产生一批重要的理论学说至今仍对世界各国政治、社会和思想均影响深远。而 亚里士多德认为辩论具有四种功能，即：辩论能阻止欺骗和邪恶行为的得逞；辩论是 一种教育公众的方法；辩论能使人看到一个问题的两个方面；辩论使人看到一个问题 的两个方面。 7当然，这只是辩论本身的基本功能，实际上，辩论的功能远远不止这些。 笔者认为，如果真要概括辩论的主要作用，有两句话可以概括，一是中国古人所说的 “一人之辩，重于九鼎之宝；三寸之舌，强于百万之师。 ”另一句便是马克思所说的： “真理是由争论确立的” 。 对于辩论的定义，我国古代将“辩”解释成“说” ，我国古代关于辩论的代表性定 义有以下两种：一是孟子经上说 ： “辩，争彼也，辩胜，当也。 ”意即，辩论就是 相互讨论，正确者为胜。二是墨子经下说说： “俱无胜者不辩也，辩也者，或谓 5 姜燕.实用辩论艺术m.济南：山东教育出版社，2005.7. 6 冯双.辩论学m.广州：广东高等教育出版社，2003.5. 7 同上书，第 67 页. 广东商学院硕士学位论文 80413106 杨济超 9 之是，或谓之非。当者，胜也。 ”意为如果没有是非就不会有辩论，之所以有辩论是因 为有的人认为是对，有的人认为不对，对的一方是胜利者。而柏拉图则在其问答录 中把辩论称为“辩术” ，并定义为“用论据赢得人心的一种普遍艺术。它不仅仅指在法 庭和其他公共议会上的论辩，而且也包括发生在私人会谈中的论辩” 。目前学界对于辩 论虽无统一的观点，但各表述间亦无本质上的差别，所以在此已无详细讨论的必要。 笔者赞同对辩论作以下定义：辩论是质问和论争的过程，是对某个辩题作出合理判断 的追求。个人可以利用它求得他人的决策。 8 1.1.2 议会辩论的概念与特征 1.1.2 议会辩论的概念与特征 由上可知，辩论与政治有着历史的天然联系，议会作为现代民主政治的组织形式， 当然离不开辩论。议会辩论，一般认为是指“立法机关依议事规则围绕一项动议所举 行的正式讨论、争辩和表决” 。 9由此可知，议会辩论不但包括正式讨论、争辩，而且还 包括表决阶段。辩论不是议会独有或唯一的方式，但却是议会主要的、最常用的议事 方式。现代议会的全院大会上，政府、各反对党、各党后座议员正是通过辩论来陈述 各自的主张，批驳对方，从而形成法律、国家政策或决议，以此来捍卫本方利益及国 家利益。将议会辩论作为议会的一种主要的、常规化的议事方式通过议事规则或其他 法律文件将其实体和程序均予以制度化即为议会辩论制度。 议会辩论作为议会最主要的一种议事方式，不但是议会正常运作所必不可少的， 而且也是一国民主和政治文明的体现。其特征主要体现为： （1）宪法保障性。凡设立议会制的国家，议会辩论均受到宪法的保护。例如法国 1958 年宪法第 26 条第一款规定： “任何议员都不得因他在行使自己的职权时的言论和 投票而被跟踪、调查、拘禁、逮捕或审判。 ” 10 德国基本法第 46 条第 1 款规定： “任何 时候都不允许队议员因其在联邦议院或其所在的某一委员会中参加投票或发表言论儿 进行司法追究或职务上的迫害，也不允许在联邦议院以外令其承担责任。但这不适用 于诽谤性的侮辱。 ” 11 （2）公开性。这是指议会辩论通过媒体和允许公众旁听的方式对公众公开，以让 公众了解国家大事及监督议员的工作，只有辩论内容涉及国家机密的才不予公开。一 般来说，议会辩论公开内容一般包括公布议程、发表记录、准许旁听等。在近现代民 8 美奥斯丁j弗里莱（ausein j.freeley）著，李建强，李书春，何美兰，郭爱竹译.辩论与 论辩m.保定：河北大学出版社，1996.3. how parliament works.p.silkr.walter.longman group ltd.1995.198. 许振洲.法国议会m.北京：华夏出版社，2002.103. 甘超英.德国议会m.北京：华夏出版社，2002.117. 广东商学院硕士学位论文 80413106 杨济超 10 主政治发展过程中，议会辩论公开的重要性愈为世界各国所关注。据对亚洲和欧洲 61 个立宪国家的统计， 有 34 个国家的代议机关设有议事公开制度， 占这些国家的 55.7%。 12议会议事公开具有重要意义,“新政权是绝大多数人的专政，它完全是靠广大群众的 信任，完全是靠不加限制地、最广泛地、最有力地吸引全体群众参加政权来维持的， 丝毫没有什么隐私和秘密。” 13但公开性并不是议会辩论一开始就具有的特征，而是经 过政治民主的不断发展而逐渐形成的。例如，英国议会辩论而是随着民主政治的发展 逐渐对外公开直至允许电视广播对辩论现场进行直播。当时平民院对是否接受电视报 道的辩论曾经空前激烈，反对派认为，摄像机的使用会比麦克风更能刺激议员们取悦 观众，败坏平民院严肃的辩论之风。而赞成者认为，议会无权拒绝公众视察其工作， 议会应让公众更了解平民院和平民院要处理的问题。这样的争论经过四个世纪的较量， 英国议会最终接受了传媒界对议会的报道权，破除了议会闭门议事的观念，报刊电台 电视等各类媒体堂堂正正地将议会置于他们的报道之下，而议会辩论作为议会议事的 核心方式也就得以公开化。在德国，公开性主要表现为委员会会议对全院议员开放， 不论是否所属委员均可列席会议，政府及参议院代表亦得列席，而一般民众及新闻记 者不得参与，但参与者可以对外界人士甚至新闻媒介介绍议会情况；在法国，则准许 旁听并发表记录，以使人民了解其所选的议员是否履行义务，并通过议员的咨询与政 府的答复来了解政府的政策。 （3） 严格程序性。 这是指议会辩论无论是正式严肃的立法辩论还是其他国事辩论， 都需要遵循严格的程序规定。因为议会辩论，属于一国的最高宪政运作方式之一，其 地位的严肃神圣自然要求有与之相适应的严格程序。 “在不同利益人群中要选出一定数 量的代表来没有规则和程序是不可能的。同时，又由于选出来的代表是以不同利益要 求为背景的，因此在必然会发生意见分歧和利益冲突的前提下，没有共同认可的程序 而要代表人民行使最后控制权，同样是不可能的。正是从这些意义上说，在现代议会 政治中，要实行议会民主.就必须有民主程序。 ” 14议会辩论程序一般为：动议正、反 方首席议员先后发言正、反方其他议员轮流发言正、反方代表总结表决。议会 辩论除了遵循上述程序外，还需遵守以下规则：围绕一个辩题辩论。全院大会每举 行一次辩论，各方议员必须围绕给定的一个辩题发言，即围绕引起辩论的动议发言， 而不能各说各的话题。否则，人们就不知道议员们究竟在争论什么，辩论也不能达到 预期的目的。划分成正反双方。在议会辩论中，所有参与辩论的议员必须表明自己 对辩题的意见，即赞成或反对，两者必须选择其一，而不能模棱两可。予以时间限 12周叶中.代议制度比较研究m.武汉：武汉大学出版社，2005 .31。 中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编译.列宁全集（第 10 卷）m.北京：人民出版社， 1993.215。 曹沛霖.议会政治m.新竹：理艺出版社，1994.125。 广东商学院硕士学位论文 80413106 杨济超 11 制。议会辩论不存在完全不受时间限制的一场辩论。实行议会制的国家，每年议会都 要处理大量事务，用于某一辩题上的时间显然是有限的。立法类辩论不能超越时间限 制，大量的议案不允许全院大会无休止地进行辩论；非立法类辩论同样不能超越时间 限制，众多的辩题不允许全院大会陷入某一辩题而不能自拔。 1.1.3 议会辩论制度的确立与演变 1.1.3 议会辩论制度的确立与演变 议会制度起源于英国。而辩论则是英国议会产生的方式之一。当时英国国王由于 征税需征得社会各阶层代表的同意，每次需要征税前需召开会议，并就所征税款作说 明，再由与会的各阶层代表讨论决定。 “就是从议会发达的历史来说，在英国的议会制 度上首先确定为议会权限的，便是赋税承诺权人民金钱上的负担，非得人民本身 的承诺，不得征课的思想，成为议会制度发达的起源” 。 15英国“建立现今立宪基础之 国会组织，首在确定财政监督权。国会之所以能得此权者，盖原于一千二百九十六年， 义特瓦一世之朝，以战争不已，屡征军费，贵族及国民等皆不肯，王不得已，遂于次 年国会，裁可贵族国民等所请之法案。是案乃申明约翰王大宪章 ，及山林条例 。 ” 16而发展到后来，国王所做出的包括征税在内的每项重大决定，均需在会议上提出供各 方与会代表进行讨论、辩论，待得到大多数代表通过后方能实行。议会辩论或称之为 全院大会辩论便逐渐在议会制度的发展中自身得以不断成熟完善，最终发展出一套成 熟的辩论规则，并随着议会制度在世界范围内的传播而广泛传播。 1.2 议会辩论的内容及种类 1.2 议会辩论的内容及种类 1.2.1 议会辩论的内容 1.2.1 议会辩论的内容 议会辩论的内容十分广泛，凡涉及国计民生的大事几乎都包括在内。但主要而言， 议会辩论的内容为立法、财政预算、政府工作监督及国家政策辩论。以立法为内容的 议会辩论就是立法辩论。立法辩论是世界上实行议会制国家的主要议事内容，并且一 般遵循这样的程序：提出议案审议议案表决通过议案（公布议案） 。财政问题是 所有国家和议会的大事，主要包括税收和财政预算两方面。税收问题各国一般都有较 为完善的税法予以规定，议会辩论体现在税法的制定过程中，属于立法辩论的范畴。 而财政预算方面一般由政府提出财政预算案，议会再就财政预算案的各个方面进行辩 论和询问，最后以法案的形式进行决议是否通过。财政预算辩论之所以是议会辩论的 重点，是因为“由此对于政府一切设施，在国民环视之前，予以公开批判及论评的机 15 日美浓部达吉著，邹敬芳译.议会辩论制度m 北京：中国政法大学出版社，2005.264. 16 英比几斯渴脱著，日镰田节堂译， （清）翰墨林编译书局编译，刘守刚点校，何勤华主编.英国 国会史.北京：中国政法大学出版社，2003.11. 广东商学院硕士学位论文 80413106 杨济超 12 会。 ” 17监督辩论是指议会对政府的监督辩论。一般而言，监督会采用质询的方式进行。 而质询根据其法律后果和程度的不同分为询问和质问两种。两者的差别在于， “询问委 发问的国务员间之事，以问答相终始，不能成为辩论的出发点；但质询必附有辩论， 辩论终毕，议员对于内阁全体或某某特别国务员，往往可有信任与不信任的表示。所 以询问的性质并不严重，亦不会引起政潮；而质问则往往可以引起政潮。 ” 18 国家政策也是辩论的主要内容，作为一国处理某类重要问题的指导原则，国家政 策往往会对该国会产生深远影响，所以需经过议会的深刻辩论。有些国家议会甚至还 在议事规则中对国策或政府施政纲领的辩论作专门规定，如法国国民议会议事规则第 三十七章就是“关于政府施政纲领或总政策的辩论” 。 19而一国政策中的外交政策，往 往是议会辩论的重点。 1.2.2 议会辩论的种类 1.2.2 议会辩论的种类 根据其辩论内容或其他标准可以将议会辩论主要划分为以下几类： （1）立法辩论与非立法辩论。这是根据辩论的内容不同所作的分类。立法辩论就 是就立法事项所进行的辩论。立法是现代议会的一项重要权力，立法民主化是民主的 重要体现，“在国家权力体系中， 立法的民主化主要的和实质性的要求是指立法机关 （议 会）这个主体行使立法权的民主化，特别是指其立法选举、立法准备、立法咨询、立 法讨论、立法听证、立法审议、立法表决、立法复议、立法监督、立法解释、公布法 律等的民主化、公开化。 ” 20而立法辩论恰是立法民主过程中的最重要环节，是议会辩 论的主要类型。非立法辩论，是指除了立法辩论以外的关于其他事项的辩论，包括财 政预算辩论、政府工作监督辩论及国策辩论。 (2)全院大会辩论与局部辩论。全院大会辩论是指在代议机关全体大会上的辩论， 是议会辩论的主要类型。而局部辩论是指非在全体大会上，而只是在议会内部局部的 辩论，主要是指议会内部的委员会中的辩论。这种辩论也是议会常用的工作方式之一。 一般来说，在代议机构内部还设有各种工作委员会。例如，英国议会下议院截至 2004 年 12 月 31 日设有国防委员会、教育委员会等共计 34 个委员会。 21而在美国，从 1789 1945 年，众议院委员会的设置根据对议院管理和各部门对应的原则，先后设立了 53 个常设委员会。 22而法国则设有常设委员会、特别委员会、混合委员会、调查委员会、 欧共体评议会等六个种类的委员会。 23辩论是这些委员会的主要工作方式。但相对于全 17 日美浓部达吉著，邹敬芳译.议会辩论制度m 北京：中国政法大学出版社，2005. 270. 18王世杰，钱端升.比较宪法m.北京：中国政法大学出版社，2004. 228. 19伊中卿等译.英、法、美、德、意、日六国议会议事规则m.北京：中国民主法制出版社，2005.162. 20李林.立法理论与制度m.北京：中国民主法制出版社，2005.56. 21周伟.各国立法机关委员会制度比较研究m.济南：山东人民出版社，2005.122. 22同上书，第 134 页. 23周伟.各国立法机关委员会制度比较研究m.济南：山东人民出版社，2005.147151. 广东商学院硕士学位论文 80413106 杨济超 13 院大会的辩论，这些委员会的局部辩论相对较为自由和灵活，没有诸多的限制。 (3)实体性辩论和程序性辩论。这是根据议会辩论的主题是涉及的是实体性问题还 是程序性问题所为标准所作的划分。实体性辩论，是指所辩论的主题涉及的是非关于 辩论的自身程序的问题所进行的辩论。这种类型的辩论占议会辩论的绝大多数。如立 法辩论、监督辩论及政策辩论，由于它们均是非涉及辩论程序本身的问题，所以都属 于实体性辩论。而程序性辩论是指针对议会辩论程序本身所进行的辩论。主要有有关 于结束辩论动议和限时动议这两个问题的辩论。结束辩论动议，是指面对议事阻扰， 任何一位议员皆可提出“现在付表决”的动议。结束辩论动议在获得大会主席许可后， 交付大会作限时辩论再进行表决或直接交付大会表决，当获得规定数额的议员同意后， 全院大会对原议题的辩论立即终止，并即刻对原议题进行表决。限时动议，是指通常 由政府出面提出的，要求规定议会对一项法案的全部审议时间限制在一定时间之内， 或要求规定每个审议阶段的审议时间和会议次数等，以避免对该法案进行无休止的辩 论的动议。限时动议由政府提出后，议会大会主席将其提交全院大会，全院大会先对 之进行辩论 （辩论时间在不同议会制国家规定的时间不一样， 在英国可长达三个小时） ， 辩论结束后进行表决。一旦通过，则议会对被限时的法案的审议必须依照限时动议所 规定的时间表进行。由于实行议会制的国家大多是实行多党制的国家，提出限时动议 的政府一般就是在议会中占据多数席位的多数党组建的，所以政府往往会动用党纪， 故其向议会提出的限时动议一般都会获得通过。但限时动议的副作用亦一直为人们所 担心，梅依认为限时动议“可视为平民院以牺牲少数派为代价而确保多数派的极端规 则。无可否认，它可以被转而用来破坏通常刻意维护的办事要求与辩论权利之间的平 衡” 。 24 1.3 议会辩论的基本原则及一般规则 1.3 议会辩论的基本原则及一般规则 1.3.1 议会辩论的基本原则 1.3.1 议会辩论的基本原则 议会辩论属于议会议事规则所规定的内容，在实行议会制的不同国家，其所遵循 的具体原则有所不同，但有某些原则是所有实行议会辩论制度的议会所遵循的，主要 有： (1)辩论免责原则。辩论免责原则是指议员对自己在辩论中的发言无需负法律责 任，可任意表达自己的观点。这种免责是永久性的，即议员在发言中及发言后永不受 法律责任的追究。此原则在实行议会制的国家，都在宪法中明确加以规定。而此种保 24转引自蒋劲松.议会之母m.北京：中国民主法制出版社，1998.636. 广东商学院硕士学位论文 80413106 杨济超 14 障，源于英国。在 14 至 16 世纪的英国众议院，议员们在院内所提出的议案或发表的 言论，有时经行政机关认为妨及国王权利，或认为非法而予以控诉，甚至对议员的表 决有时亦加以控诉。1688 年革命后，英国议会在其权利宣言中，规定议院以内一切言 词及程序，任何法院及议院以外任何其他机关不得过问。该保障原则遂传至其他国家， 直至发展为实行议会制国家的一项基本原则。辩论免责原则是议员行使权力的基本要 求，也是一国政治民主的体现。 “议员乃人民的代表，其言论免责权是代议政体下确保 民意畅达的一项基本制度，也是代议民主政体之能存在发展及成长的必要条件。 ” 25况 且，议员的言论免责也是公民言论自由的体现，保护言论自由是一个国家保障人民拥 有进行思考并发表议论的权利的重要制度。而“从保护现代宪政基本精神得以实现的 角度来看，政府与公共权力机构不能随意超越法律设定的限制来有意剥夺公民的表达 自由。 ” 26 (2)辩论限时原则。辩论限时原则是指所有的议会辩论都要在有所限制的时间内进 行辩论。在经过规定的时间限制内的辩论后，进行表决或不用表决而直接停止辩论。 辩论往往发生在执政党与在野党的议员之间，由于党派利益，双方对某些问题根本不 可能说服对方接受自己的意见，而只能对己方观点进行充分表达后争取中间议员的支 持进行表决。而议会面临的大量议案亦要求其必须在公平的基础上需要适当的效率以 履行正常的议会功能。这些都是辩论必须有时间限制的客观要求。当今所有的实行议 会辩论的国家都体现了辩论限时的原则。辩论限时原则表现在辩论总时间的限制及具 体对每位议员的发言时间及次数限制两个方面。例如，德国议会中实行的适用于重要 内容的“长辩论”的时间一般为数天；适用于一般事务的辩论时间为上午 9 点到晚上 20 点或 21 点； “星期四”辩论的时间为每周星期四由电视台直播的 46 小时，而每位 议员仅能发言 10 分钟。 27 1.3.2 议会辩论的一般规则 1.3.2 议会辩论的一般规则 在实行议会制的不同国家，由于其议会议事规则及宪政习惯的不同，具体的辩论 规则有所不同。但纵观实行议会制的国家，其辩论遵循以下一般规则。 (1)辩论的发起。这是议会辩论的启动程序，也即点明辩论主题，让接下来的环节 紧围绕主题进行辩论。辩论的发起采用动议的方式。即由一位议员提出一项动议，并 经大会主席接受后进行对该动议所涉及的主题进行辩论。动议的作用有两个。一是提 出辩题，通常要求简短明了。二是为议员辩论的立场指明方向，即赞成或反对，并为 自己的立场阐明理由。 （2)辩论的发言顺序。议会辩论的发言顺序有规定的顺序，不同议会制国家的议 25荆知仁.宪法论衡m.台湾：东大图书馆有限公司，1991.282. 26夏勇等著.中国当代宪政与人权热点m.北京：昆仑出版社，2001.46-47. 27甘超英.德国议会m.北京：华夏出版社，2002 .248-250. 广东商学院硕士学位论文 80413106 杨济超 15 员发言顺序规定不一样。但一般遵循这样的顺序：第一轮由正方反方的首席议员辩论。 辩论的动议人即是正方首席议员。正方首席应就所动议事项作介绍，并就其主张作提 纲式的简要辩护。正方首席议员发言后，反方首席议员进行发言。一般而言也是要求 提纲性的发言，表明反对动议事项的理由，并可借提修正案扼杀正方主张。在正反双 方的首席议员发言之后，大会主席按照正方一人、反方一人的发言顺序主持辩论。双 方议员通常就所动议事项的某一部分或某一方面发表自己赞成或反对的看法和理由。 最后，一般由正反双方代表进行表总结性发言。在一些国家，作终结发言的是代表执 政党的官员，而反方的总结代表一般是领衔反对党所派出的议员。例如英国，在辩论 结束之际，由一位大臣出面总结辩论内容，并针对反对党、后座议员的主张择要作出 答复。大臣总结后，领衔反对党可由一位代表出面总结，以系统概括反对党方面的见 解，并对政府方面的表现作出评论。 （3）辩论的发言时间。由于议会辩论人数众多，而会务又十分繁重。既要令议员 们有充分的表达时间，又要做到快速高效以为议会处理其他事务节省出宝贵时间，所 以辩论的时间如何科学安排是一个需要重要考虑的问题。各国对议会辩论的时间均有 规定，议员辩论时需要严格执行，否则不但无法完成对该议案的审议，更有可能耽误 会程，耽误议会对其他议案和事务的处理。议员辩论的时间限制体现在辩论发言的次 数限制和每次发言的时间限制上。例如，在英国，同一场辩论中，同一位议员只得发 言一次，议长可将其发言时间限制在 10 分钟之内。 28在法国，各常设委员会及议员们 对正在讨论中的法案各条款发表意见，或对政府或各常设委员会以修正案方式提出的 新条款发表时间不超过 5 分钟（国民议院） ；对于表决前的辩论中，只有政府、相关常 设委员会主席或报告人、动议的提出者、动议的反对者有发言权（后面两个人的发言 时间不得超过 5 分钟） 。 （参议院） 29 （4）表决。一般来说，每场辩论结束后都有表决程序，这才是辩论结束的最后程 序。对于辩论的表决方式，各国的规定有所不同。主要有口头表决（voice vote） 、分 组表决（division vote）和记名表决（recorded vote） 。口头表决的方式，一般是由 主席提出“投赞成票的说是或否 （或赞成与反对 ） ” 。然后主席比较赞 成与反对的声音大小，对表决的结果进行判断。这是表决通常首先采用的一种方式。 但呼声表决的弊端在于，它由主席根据呼喊声赞成、反对各方声音的强弱来判断何方 的人多、何方获胜，难免不准。如果根据声音难以判断口头表决的结果，或者有任何 议员对表决结果有异议，则采用分组表决的形式。而分组表决在不同国家方式也有所 不同。美国国会采用的分组表决形式是起立清点人数。主席接到分组表决请求后，主 席会说： “投赞成票的请起立接受清点。 ”清点完投赞成票的人数后，主席又会要求投 28蒋劲松.议会之母m.北京：中国民主法制出版社，1998.635. 许振洲.法国议会m.北京：华夏出版社，2002 .62. 广东商学院硕士学位论文 80413106 杨济超 16 反对票的起立接受清点，由此确定投赞成票与投反对票的票数。而英国则采用于 1836 年确定的分门表决办法。具体是：清理投票走廊后由议员按照各自的选择分别步入代 表反对门和赞成门投票门，由一旁的记录员进行人数清点并按最终人数确定表决结果。 而所有议员均需在从表决铃声响起之时起 8 分钟内赶到投票走廊。 8 分钟之后尚未进入 投票走廊的议员不得进入，即失去投票权。 1.4 议会辩论的宪政功能 1.4 议会辩论的宪政功能 议会辩论制度是现代代议制的一项核心制度之一， 在促进世界政治民主和政治文明 方面发挥了重要的作用。世界上 180 多个国家都在实行直接或间接地实行着议会辩论 制度，为各国的民主服务。议会辩论制度属于人类追求民主、平等、真理的共同的文 明成果，具有重要的宪政功能。 1.4.1 议会辩论制度具有民主促进功能 1.4.1 议会辩论制度具有民主促进功能 代议制在世界上很多国家得以建立和发展，但代议制只是一种民主的形式，建立 了代议制就不一定实现了实质上的民主。因为代议制只是民主的形式和架构，如果代 议制的代议方式不具有民主的实质，仍不能说该国就实行民主政治制度。判断其代议 方式是否民主的标准应该有两个。一是议会代表在大会上能否享有言论自由。即能否 就一切国内外问题及政策发表评论和争论。目前所有实行议会制国家在宪法中均有议 员在大会上言论免责的规定。但在议会诞生地英国，在 14 至 16 世纪的英国众议院， 议员们在院内所提出的议案或发表的言论，有时经行政机关认为妨及国王权利，或认 为非法而予以控诉，甚至对议员的表决有时亦加以控诉。这便是形式上的民主而实质 上的独裁的典型。后来经过议会的不断斗争，在 1688 年的权利宣言中才将此项权利写 进去。 实质民主的条件之二是经过议会代表辩论后所作决议是否具有法律约束力。辩论 包括立法辩论和非立法辩论。但无论是立法辩论或非立法辩论，其最终结果往往都表 现为某项法律提案或会议决议的通过。如果不赋予辩论结果以法律地位，则议会辩论 只不过是一种民主秀。如英国议会建立之初，议会代表所辩论的结果需要得到国王的 认可或同意方具有法律约束力。因而这种议会其实质只是辅助国王统治的咨询机构， 而非现代意义上的民主政治制度。可见真正的民主不但要赋予代表以自由的发言权和 辩论权， 而且还要从保证该权利的行使结果具有法律约束力。 罗尔斯曾精辟地指出：“决 定基本社会政策的权力存在于一个代表机构中，这个代表机构是由选民定期选举，并 绝对向选民负责的。这个代表机构远远不是一个纯粹的咨询机构。它是一个有权制定 法律的立法机关，而不简单地是一个社会各阶层代表组成的，由行政部门来向其解释 广东商学院硕士学位论文 80413106 杨济超 17 自己的行动病探察公意的论坛” 30 1.4.2 议会辩论具有国家论坛承担功能 1.4.2 议会辩论具有国家论坛承担功能 代议机关是一国各阶层利益代表表达的场所，其具有国家论坛的功能，而议会辩 论制度是该论坛得以运作的核心制度。国家论坛是一个国家沟通公众与政府的宪定场 所。国家论坛向政府表达公众的主张、需要、观点；另一方面，国家论坛积极听取政 府的政策及其解释说明，并传输给公众。国家论坛既是了解政府情况的信息中心，又 是表达民意，形成国家意志的权威机关。国家论坛的地位得自宪法、宪政惯例以及宪 政观念，故而它所发挥的沟通作用为公众和政府普遍接受。 而正是议会辩论制度使国家论坛的得以正常运作。议会辩论制度在国家论坛中具 有以下作用： （1）向政府充分表达社会各界、各地、直至其中的个人主张、需要、观 点，要求政府予以保护、注意或重视。 （2）向政府表达公众对政府法案或政策的意见， 公众对政府工作的看法，尤其是批评。 （3）积极促使政府及时、充分地陈述其政策， 并将这些信息传输给公众。 议会辩论制度所起的上述沟通作用对每个国家来说都十分重要。在每个国家中， 必然会存在很多选民急于解决的问题，但哪些问题需要