（宪法学与行政法学专业论文）行政成本的行政法学研究.pdf

中文摘要 中文摘要 随着社会的发展，行政成本问题逐渐凸显出来，受到了世界各国的普遍关注。 现期，我国亦面临行政成本过高问题。全面系统地研究行政成本问题，对于深化 我国行政管理体制改革，建立健全现代行政管理体制具有十分重要的意义。 本文首先从政府价值定位和行政法理论与政府价值契合入手，提出了行政成 本问题，并立足行政法学，对行政成本的基本理论进行了梳理。重构了行政成本 的定义，分析了行政成本的特征，参照行政行为分类方法对行政成本进行了划分， 澄清了行政成本与相关概念的区别。然后从行政主体和行政相对人两个方面分析 了我国行政成本过高的现状，找出了其形成原因，一是行政管理体制落后；二是 行政法制不健全：三是财政预算体制漏洞多。文章最后提出了行政成本合理化的 途径：一是转变行政法理念，重塑公共管理的基本职能；二是完善行政法体系， 健全行政法制；三是规范公共财政体制，与行政法制建设形成合力。 关键词：行政成本；行政法学；行政主体；行政相对人 黑龙江大学硕士学位论文 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fs o c i e t y ，a d m i n i s t r a t i v ec o s t sc o m eo u tg r a d u a l l y ，w h i c h h a dd r a w nt h eg e n e r a le o n c e r l lo fa l lc o u n t r i e si nt h ew o r l d c u r r e n t l y ，c h i n aa l s of a c e s t h e p r o b l e m o fa d m i n i s t r a t i v e c o s t s c o m p r e h e n s i v e a n ds y s t e m a t i c s t u d yo f a d m i n i s t r a t i v ec o s t si sv e r yi m p o r t a n tt ot h er e f o r m a t i o no fa d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n t s y s t e ma n dt h ei m p r o v e m e n to f a d m i n i s t r a t i v el a ws y s t e m t h i st h e s i sh a dp u tf o r w a r dt h eq u e s t i o no fa d m i n i s t r a t i v ec o s t sb ya n a l y s i so f s o c i 2 l lv a l u ea n da d m i n i s t r a t i v el a wt h e o r y ，a n db a s e do na d m i n i s t r a t i v el a w ，a n a l y s e d t h eb a s i ct h e o r yo fa d m i n i s t r a t i v ec o s t s t h i st h e s i sh a dr e c o n s t r u c t e dt h ed e f i n i t i o no f a d m i n i s t r a t i v ec o s t s ，a n a l y s e dt h ec h a r a c t e r i s t i c so fa d m i n i s t r a t i v ec o s t s ，c l a s s i f i e d a d m i n i s t r a t i v ec o s t sb yt h ew a yo fa d m i n i s t r a t i v ea c t sc l a s s i f i c a t i o n ，c l a r i f i e dt h e d i s t i n c t i o nb e t w e e na d m i n i s t r a t i v ec o s t sa n dr e l a t e dc o n c e p t s t h i st h e s i sh a da n a l y s e dt h ec u r r e n ts i t u a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ec o s t sf r o mt h e s u b j e c to fa d m i n i s t r a t i v el a w ，a n dh a df o u n dt h er e a s o n so f t h ep r o b l e m ，w h i c ha r e t h e l a go fa d m i n i s t r a t i v es y s t e m ，t h ei m p e r f e c t i o no fa d m i n i s t r a t i v el a ws y s t e ma n dm o r e l o o p h o l e si nt h eb u d g e ts y s t e m f i n a l l y , t h i st h e s i sh a dp u tf o r w a r dt h ew a y so fa d m i n i s t r a t i v ec o s t sr a t i o n a l i z a t i o n f i r s t l y , t h eg o v e r n m e n ts h o u l dc h a n g et h ec o n c e p to fa d m i n i s t r a t i v el a wa n dr e s h a p e t h eb a s i cf u n c t i o n so fp u b l i ca d m i n i s t r m i o n s e c o n d l y , t h eg o v e r n m e n ts h o u l di m p r o v e t h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v el a wa n dt h el e g a ls y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v el a w t h i r d l y , t h e g o v e r n m e n ts h o u l di m p r o v et h es y s t e mo fp u b l i cf i n a n c e ，w h i c ht of o r ma c o n c e r t e d e f f o r t 、析t l lt h el e g a ls y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v el a w k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ec o s t s ；a d m i n i s t r a t i v ei a w ； s u b j e c to fa d m i n i s t r a t i o n ； p r i v a t ep a r t yi na d m i n i s t r a t i v el a w 独创性声明 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨蕉堑太堂或其他教育机构的 学位或证书而使用过的材料。 学位论文作者签名： 咎薅而 签字日期：a 秒秒7 年乡月孑j 日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解墨蕉塑太堂有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本 人授权墨蕉堑太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编本学位论文。 学位论文作者签名：翌南面 签字日期：五司年厂月7 日 f 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 导师签名：o 。辛乏辑 签字吼垆如 电话： 邮编： 穹旧 绪论 绪论 一、课题意义 政府自诞生以来，就扮演着重要的角色，与此同时，其自身也存在着很多问 题。千百年来，人们往往只重视政府职能的实现和政府权力的大小，但很少有人 关注并系统地研究政府的行政成本问题。随着社会的发展，政府行政成本的影响 逐渐显露出来。自2 0 世纪8 0 年代以来，西方各国掀起了以降低行政成本，提高 行政效率为目的的行政改革浪潮，不仅降低了行政成本、提高了行政效率，而且 增强了社会对政府的认同和支持。 在西方国家积极寻找出路摆脱行政成本困境的同时，我国的领导人也在努力 地探索。党的十六大报告、中共中央制定的“十一五 规划、党的十七大报告都 把降低行政成本作为了行政管理体制改革目标。但是，我国的行政成本却一直居 高不下。学者周琪曾撰文称：“我们拥有世界上最昂贵的公务和政府，公民承担因 政府运行成本过高产生的赋税在很多地方达到了登峰造极的程度。过高的行政 成本问题不解决，将严重地损害政府的形象，影响政府职能的发挥，造成资源的 浪费，最终将危及国家的生存。可见对行政成本的研究，既有现实的必要性，又 有深远意义。 二、国内外研究现状 ( 一) 国外研究现状 从人类思想发展历史来看，以降低成本为目的来研究政治和行政问题的历史 源远流长，先哲们睿智地意识到政府的运行将消耗大量资源。古希腊著名思想家 柏拉图在理想国中强调在统治者当中实现财产公有的制度，认为只有这样才 可以在统治者中间消除争端、贪婪和接受贿赂，以避免财产等行政资源的浪费， 从而建立起理想国。而亚里士多德在对各种政体对比评价后，认为“中等阶级 执政的政体是最稳定的政体，中等阶级较穷人或者富人而言拥有适度的财产，不 。周琪行政成本之高世界少有的反思川现代人才，2 0 0 6 ，( 2 ) 黑龙江大学硕士学位论文 贪图别人的东西，恪守“中道 ，由他们执掌的政体不会成为腐败政体。英国政 治思想家洛克则从权力的角度研究行政成本问题，他提出了分权和实行法制的思 想，以避免管理者动辄滥用权力，谋取私人利益，违背公共意志。1 8 世纪，法国 著名的启蒙思想家卢梭在其著名的社会契约论中提出了人民主权思想。他认 为“人民作为整体来说是主权者 ，“国家是代表人民的最高的共同意志”，“政府 和官吏是人民委任的，人民有权委任他们，也有权撤换他们，直至消灭奴役压迫 人民的统治者。 政府作为“公意的受托者、代理人，在运用劳动者创造的财 富管理国家的过程中必须节约资源。马克思在法兰西内战中明确提出“廉价 政府 概念，其中特别强调“政府运行成本的最小化 和“政府臃赘职能的剪裁”。 亚当斯密在国富论中也阐述了廉价政府的思想，他认为政府的收入来源 于税收，政府在征税和提供公共产品和服务时，要体现经济活动的合理性和效率 性。 到了现代，特别是2 0 世纪3 0 年代之后，随着国家干预主义的东山再起，政府 机构日益膨胀，行政成本引起了社会各界的极大关注。2 0 世纪6 0 年代，公共选 择学派兴起，他们以经济人假设为分析武器来探讨政治问题。“政府失败理论 即 政府低效、滥用权力、浪费资源是公共选择理论的研究重点。分析政府行为的效 率以及寻找使政府最有效率工作的规则制约体系，是公共选择理论的最高目标。 德国著名经济学家瓦格纳在对许多国家公共支出资料进行实证分析基础上得出一 著名的瓦格纳法则。认为当国民收入增长时，财政支出会以更大比例增长。随着 人均收入水平的提高，政府支出占g b l p 的比重将会提高，就是财政支出的相对增长， 他把导致政府支出增长的因素归结为政治因素、经济因素。 2 0 世纪的7 0 年代起，行政管理学界出现了新公共管理思想。新公共管理将企 。王凌燕我国政府行政成本及其控制研究【d 】湖南大学硕士学位论文，2 0 0 7 ，( 5 ) o 卢梭( 法) 社会契约论【l 川北京：商务印书馆，2 0 0 5 ，第1 8 3 5 页 o 中共中央著作编译局马克思恩格斯选集( 第2 卷) m 北京：人民出版社，1 9 7 6 ，第4 1 8 页 o 沈栖小议“廉价政府”阿。党政沦坛，1 9 9 8 ，( 9 ) o 丁煌西方公共行政管理理论精要【m 1 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 5 。第3 8 0 _ 3 8 2 页 段莉我国政府行政成本现状及对策研究【d 1 西北大学硕士论文，2 0 0 8 ，( 5 ) 绪论 业化的管理方法，如目标管理，绩效评估，成本核算，竞争意识，顾客意识等引 入公共行政领域，对降低行政成本，提高行政效率具有促进作用。 进入到2 0 世纪9 0 年代以来，伴随着西方经济危机的加深，发达国家又掀起 了新一轮的行政改革浪潮。美国学者戴维奥斯本和特德盖布勒合著的重塑 政府一书，对美国政府行政改革产生很大影响。此书针对改革政府、重塑政府 提出了十项原则，这十项原则与行政成本具有密切的关系。 ( 二) 国内研究现状 在我国，勤俭治国的思想历史悠久，从春秋战国开始，就有很多关于勤俭治 国的观点、见解和理论。例如论语开篇后第一句就有关于勤俭治国的论述， 要求国家“节用而爱人 。我国道家先哲老子说：“我有三宝，持而保之，一日慈， 二日俭，三曰不敢为天下先。”又说：“治人事天，莫若啬 ，“啬就是“俭 。 唐代李商隐在总结历代成功教训时指出：“历览前贤国与家，成由勤俭败由奢 。 现阶段，学者多是从政治学、行政学、经济学和财政学的角度对行政成本进 行研究的，其中论及到如何从法律的角度来控制行政成本问题，只是点到而已。 到目前为止，作者所知的我国关于行政成本方面的专著有七本，分别是周镇宏、 何翔舟的政府成本论，谭桔华的政府行政成本简论，许正中的降低和优 化政府成本，王新华的地方政府运行成本控制与核算研究，何翔舟的政府 管理半径与成本的研究、政府决策的机会成本问题实证研究和政府管理活 动中的风险成本问题实证研究。政府成本论、政府行政成本简论和降低 和优化政府成本全方位地探讨了政府行政成本的基本理论，行政成本的成因， 影响行政成本的相关因素，并提出了降低行政成本的途径。地方政府运行成本控 制与核算研究、政府管理半径与成本的研究、政府决策的机会成本问题实证 研究和政府管理活动中的风险成本问题实证研究从某一方面探讨了政府行 政成本问题，对提高政府管理水平，避免和减少政府管理活动中的成本具有一定 理论参考和实际指导价值。 口老聃( 春秋) 老子【m 】合肥：黄山书社，2 0 0 5 ，第六十七章 。老聃( 春秋) 老子【m 】，合肥：黄山书社，2 0 0 5 ，第五十九章 黑龙江大学硕士学位论文 回顾与展望新时期我国行政成本研究一文，综述了学术理论界对行 政成本研究的积极成果。文中归纳评述了对行政成本研究中的几个问题：行政成 本的涵义与分类，行政成本居高不下的表现与原因分析，降低行政成本的对策研 究以及行政成本研究的必要性与重大意义，对我们今后的研究提供了参考。 从查阅的资料来看，从法学角度研究行政成本的仅有四篇论文。一是行政 成本的重构基于行政法学视角，文章从行政法的视角探讨了行政成本问题的 由来、重构了行政成本的定义、对行政成本进行了分类、分析了行政成本的影响 因素；二是论我国行政权力运行的成本问题基于行政法学视角，这篇论文 里的观点与行政成本的重构基于行政法学视角这篇论文多有重复，其中 的新观点是立足行政法寻找降低行政成本的对策。三是行政成本法治化问题的 调查与思考，文章从征税行政的成本状况入手，来窥视政府行政成本的整体情形。 并从法律的角度提出控制行政成本的策略。四是公益诉讼制度：降低行政成本 的关键，试图通过公益诉讼制度来降低行政成本。虽然由于论文篇幅有限，这四 篇论文还有许多不完善之处，对一些问题也是点到为止，但是，它们却为我们研 究行政成本提供了新的视角和方向。 从国内外研究现状看，学者们多是从政治学、管理学和经济学的角度对行政 成本进行研究的，而从( 行政) 法学角度进行探讨的尚少。本文之所以立足行政 法来研究行政成本，是因为行政法是调整行政关系的法律规范，是政府的行动指 南，行政法必须关注政府运行中产生的高额行政成本问题，行政法理论有义务探 讨行政成本过高的原因，并积极寻找降低行政成本的途径。另一方面，政府在运 作过程中遇到的各种新问题、新情况能够不断地推动行政法的发展和完善，立足 行政法来研究行政成本，也能够推动行政法学科的发展。 第一章基于行政法重构行政成本 第一章基于行政法重构行政成本 第一节行政成本问题的提出 一、当代政府价值定位与行政成本 政府价值该如何定位，这并没有一个固定的答案，应该说，不同时期的政府 价值定位是有所区别的，这主要由该时期政府面临的主要任务所决定。 在资本主义国家发展的初期，国家普遍奉行的是消极主义和自由放任主义政 策，政府的作用被限制在很小的范围内，即所谓的“小政府 ，其职能不外乎有三： ( 1 ) 维护本国的社会安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略；( 2 ) 司法保护人 民，使之不受社会中其他人欺侮与压迫；( 3 ) 建立并维持某些公共机关和公共工程。 因此，这一时期政府的价值定位是安全。 随着第二次科学技术革命的爆发，资本积累以前所未有的速度向前推进，到 了1 9 世纪末，资本主义自由竞争向垄断时期过渡，由生产和资本集中所引起的垄 断统治逐渐形成。在这一时期，不仅社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变 化使社会管理经济的任务越来越繁重，而且社会关系的日益复杂化也带来了一系 列的社会问题，矛盾冲突甚至成为一种普遍的社会现象。为了摆脱困境，政府开 始转变过去那种消极、被动的状态，进而积极、主动、全方位地干预社会生活。 这一时期，效率成为行政组织中的第一原则，政府的价值定位是效率。在 此处，效率是作为一个专门而固定的概念来使用的，指在行政管理工作中投入的 工作量和所取得的行政成果之间的比率。 到了现代社会，行政权的扩张已经成了不争的事实，而且伴随着社会政治、 经济生活节奏的加快，为追求行政效率，行政权主体代位行使立法权、司法权也 。丁煌西方行政学说史嗍武汉：武汉大学出版社1 9 9 9 ，第1 4 页 口菲利普j 库珀( 美) 二十一世纪的公共行政：挑战与改革嗍北京：中国人民大学出版社，2 0 0 6 ，第9 8 页 。关保英行政法的价值定位【l v q 北京：中国政法大学出版社，1 9 9 7 ，第1 4 7 页 黑龙江大学硕士学位论文 被视为正常。行政权日益扩张，加之政府自身的主观自利性，导致了行政成本的 急剧增加。人们在要求政府提供更多更好服务的同时，对日益膨胀的政府规模， 琐碎的办公程序以及过高的行政成本越来越感到不满。政府之所以存在、并且权 力不断膨胀，主要是为了弥补市场的缺陷，降低因市场失灵而导致的社会成本。 但是，此刻却出现了另一个比较棘手的问题，高额的行政成本已经带来了新的、 似乎是更严重的社会问题。这样，降低社会成本的需求与自身成本难以控制和降 低的现实就产生了张力。由此，“廉价政府”成为了一种政府设计的理念。政府的 廉价与否，不仅在于政府开支规模的多寡，而且在于开支的合理程度如何。一个 廉价政府有可能富得流油，但在部门预算分配、公共工程投资时却精打细算，而 在面临突发性变故、遭遇重大公共危机时又能够进行大规模的财政投入。所以， 在现代西方盛行的“新公共管理主义 就主张政府的效率价值明晰化为合理成本。 二、行政法理论与实现政府合理成本价值的契合 行政法是调整行政关系的法律规范，是政府的行动指南。同样，政府在运作 过程中遇到的各种新问题、新情况也在不断地推动行政法的发展和完善，行政法 特别是统帅和指导立法论和解释论的行政法理论会积极的对各种新问题、新情况 作出回应。上述行政成本增加的现象直接导致了政府价值定位的改变，也导致了 政府管理的合法性和合理性危机。在此背景下，行政法理论对实现政府价值作出 了哪些回应? ( 一) 平衡论与合理行政成本目标的契合 传统行政法理论主要有管理论和控权论。管理论认为行政法调整行政主体与 行政相对人的关系，其重点是规范行政相对人的行为，保障行政管理的顺利进行， 以建立和维护有利于提高管理效率、实现管理任务的法的秩序。控权论认为行政 法调整行政主体和行政相对人的关系，其重点是控制行政主体的权力，保护行政 相对人权益免受行政主体滥用职权行为的侵害，以建立和维护自由、民主和人权 保障的法的秩序；应是控制和限制政府权力、保障私人权利和自由的控权法。 。姜明安行政法与行政诉讼法【m 】：i l 京- 北京大学出版社，2 0 0 5 ，第9 8 页 第一章基于行政法重构行政成本 在管理论看来，政府拥有绝对权威是社会生存和发展的前提，为了确保政府 高效地管理社会，最优地配置资源，公平地分配社会财富，理性地建设国家，必 须赋予政府凌驾于社会之上的权威。但是“一切有权力的人都容易滥用权力”，“绝 对的权力导致绝对的腐败 ，拥有行政权的行政主体也不例外。行政主体滥用行政 权，会导致行政权超范围、超强度运行，甚至违法违规运作，政府失灵和政府腐 败不可避免，政府行政成本必然增加。另一方面，过分强调命令和服从的同时必 然忽略对行政相对人权利的保护，致使行政相对人的利益经常受到损害，生活得 不到应有的保障，这就增加了行政相对人的成本。综上可知，整个管理法下行政 主体和行政相对人成本呈现扩张趋势。 在控权论看来，市场能够最优的配置资源，行政干预不仅会影响价值规律的 正常运行，还会形成行政垄断和行政专制，最终使社会丧失生气和活力。控权法 主要特征是以行政相对人为中心，注重对行政相对人权利的保护，因此，会最大 限度地缩小行政权的运作范围，降低行政管理强度。但是，过于强调行政相对人 的权利，容易导致行政权被过分制约，行政主体不能充分发挥宏观调控的职能， 市场失灵与社会无序得不到很好地纠正，最终将使社会陷入混乱局面，增加行政 相对人的社会成本。另一方面，如果行政相对人权利过分膨胀，滥用其手中的权 利，将会导致市场混乱无序，行政相对人风险成本增加。所以，控权法仍然不可 避免地导致行政成本规模加大。 2 0 世纪9 0 年代，平衡论作为一种新兴的理论登上了中国行政法学舞台，并且 呈现出勃勃生机。平衡论旨在以恰当的方式全方位回应社会结构均衡化的现实需 要，因此，其从诞生之日起就备受青睐，逐渐超越于管理论与控权论。平衡论认 为行政法应是既制约行政主体，以防止行政权恶性膨胀，又要制约行政相对人， 以防其滥用公民权；既要激励行政主体积极行政，为行政相对人的发展提供更多 的机会，又要激励行政相对人积极参与行政，以保证行政决策的公正性。平衡论 通过制约和激励的行政法运行机制，达到了效率与公平的价值统一，既适度控制 。罗豪才，宋功德现代行政法学与制约、激励机制叨中国法学, 2 0 0 0 ，( 3 ) ， 黑龙江大学硕士学位论文 ii 行政主体成本，又能降低行政相对人成本。所以，行政法理论由传统的管理论、 控权论转换到现代的平衡论，与当下追求合理行政成本的潮流相契合。 ( 二) 行政法的基本原则与合理行政成本目标的契合 首先，正当程序原则具有追求合理行政成本的意蕴。正当程序原则的基本含 义是行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序，包 括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩， 事后为相对人提供相应的救济途径等。行政行为遵循正当程序能够监督行政主体 依法行使职能，减少非法行政，错误行政的机会，尽而能够避免无效行政成本的 支出。行政行为遵循正当程序，让行政相对人的不满发泄在行政过程中，而不是 在行政行为作出之后，从而能够提高行政效率，降低行政成本。 其次，比例原则与行政成本合理性追求不谋而合。比例原则的基本含义是行 政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人权益，如为实现行政目 标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的 范围和限度内，保持两者处于适度比例。行政机关拟实施行政行为，特别是实施 对行政相对人权益不利的行政行为，只有认定该行为对于达到相应行政目的或目 标是必要的、必须的，才能实施，这就避免了行政相对人无效成本的浪费；行政 机关实施行政行为，必须在多种方案中进行选择，择其成本最小的、收益最大的、 对相对人权益损害最小的方案实施，从而实现了行政相对人成本的最小化；行政 机关拟实施行政行为，必须先进行利益衡量，只有通过利益衡量，确认该行为可 能取得的公益大于可能损害的私益，才能实施，这就实现了行政主体和行政相对 人利益的均衡，实现了双方成本的最优。 再次，效率原则与追求行政成本合理性原本就无冲突。效率原则是指行政程 序中各种行为方式、步骤、时限、顺序的设置都必须有助于确保基本的行政效率， 并在不损害行政相对人合法权益的前提下适当提高行政效率。行政机关高效率的 工作，能节约行政成本的支出。行政机关高效率的工作，还能实现行政权维护社 会所需要的基本秩序功能，进而能够弥补市场不足，降低行政相对人的成本。 第一章基于行政法重构行政成本 i 第二节行政成本概念的行政法学解读 一、行政成本的定义 成本是反映生产经营过程的实际消耗，确定产品补偿价值的指标。企业产品 成本是企业为生产经营一定种类和数量的产品所付出的各项资源之和。政府作为 组织管理和协调各种公共事物的权威，使混乱的、盲目的社会成为有秩序的、有 计划发展的社会，而这种计划与秩序的产生是有成本的。也就是说，政府作为公 共管理和公共协调机构，其活动也要占用和消耗各种资源，只有占用和消耗这些 资源，政府才能正常运转，才能为社会提供各种管理和服务。这里所说的就是行 政成本。那么，行政成本的准确定义是什么? 针对这个问题，不同领域的学者给 出了不同的答案。 周镇宏认为，政府成本是政府及其行政过程中所发生的各种费用和开支，以 及由此所引起的现今和未来一段时间的间接性负担。圆 谭桔华认为，行政成本是政府在一定时期内为社会提供公共服务，生产公共 物品的活动所付出的费用之和。它包括政府机构内部运行成本、社会公共事物管 理成本以及政府决策和行为成本之和。 王凌燕认为，行政成本是在一定的时期内，政府及其工作人员为了履行一定 的行政职能、达到一定的行政目标而耗费的人力、物力、财力和其他社会资源， 以及对未来一段时间所产生的间接影响和潜在资源耗费。固 夏瑁认为，行政成本是指政府部门、政党团体、事业单位以及一切靠政府财 政拨款的工作部门，在一定时期内为履行其职责、实现其行政目标的活动过程中 所耗费的人力、物力、财力和其它社会资源，以及由其引发的现今和未来一段时 。谭桔华政府行政成本简论咖长沙：湖南丈学出版社，2 0 0 5 ，第l - 2 页 。周镇宏政府成本论【m 1 北京：人民出版社，2 0 0 1 ，第4 0 页 。谭桔华政府行政成本简论【m 】长沙：湖南大学出版社，2 0 0 5 ，第3 页 。王凌燕我国政府行政成本及其控制研究d 叫湖南大学硕士学位论文，2 0 0 7 ，( 5 ) 黑龙江大学硕士学位论文 期的政府与社会的间接性负担。 上述定义，对于进一步理解和研究行政成本奠定了理论基础，指明了行政成 本的主体，对行政成本进行了时间的界定，对行政成本的间接影响作出了说明， 还区分了显性成本和隐性成本。但也有不足之处，主要问题是没有凸显行政相对 人成本，而实际上，行政相对人成本是行政成本的重要组成部分。 因此，我比较赞同“应基于行政法学重构行政成本概念 圆的观点，我个人认 为，行政成本可以定义为是行政法主体成本的简称，是在一定的时期内，行政法 主体为了实现利益目标所消耗的人力、物力、财力和其它社会资源，以及对未来 一段时间所产生的间接性损失。 行政法主体是指行政法调整的各种行政关系的参加人，本文所研究的行政法 主体是狭义的行政法主体，即行政主体和行政相对人。其中行政主体利益目标是 通过行使其手中的行政权力，实现行政管理和宏观调控的职能；行政相对人利益 目标是通过行政主体的行政行为，取得公共服务、社会秩序、行政许可、行政指 导、行政奖励、行政合同等权利，实现自身利益的最大化。间接影响性损失可以 举例说明，例如：政府领导人，为了实现任期内的绩效，在选择投资项目时，往 往着眼于那些花钱少、周期短、见效快的项目：对资源的利用，只求“有水快流”， 不讲合理开发，其结果必然导致产业结构失调、自然资源破环严重，行政相对人 要为此付出沉重的代价。此外，政府超预算投入，购买豪华车辆，建造豪华办公 楼等行为将损坏政府形象，造成政府信赖危机，也会产生不能用价值衡量的巨大 成本。 二、行政成本的特征 行政成本的特征主要体现在以下几个方面： ( 一) 行政成本的主体是行政主体和行政相对入。行政主体成本是具有行政 主体资格的机关及其工作人员在行政管理活动中所消耗的人力、物力、财力和其 。夏瑁中国政府行政成本合理化问题研究【d i 华东师范大学硕士论文，2 0 0 7 ，( 5 ) 。陈昆才行政成本的重构甚于行政法学视角阴中国行政管理，2 0 0 5 ，( 1 ) 第一章基于行政法重构行政成本 它社会资源，以及对未来一段时间所产生的间接影响和潜在资源耗费。行政相对 人成本是行政相对人为行政主体的行政行为所付出的代价，以及由此造成的潜在 资源消耗。 ( 二) 行政成本是行政法主体在行政管理活动过程中所消耗的资源。这样， 行政主体和行政相对人非因行政管理活动而支付的成本，不属于行政成本。例如， 政府以营利为目的而投资主办的国有企业，由于这不是一种行政管理活动，因而 其耗费的资源不属于行政成本的内容。 ( - - - ) 行政成本既包括在行政管理活动中已经消耗的各种资源，也包括由此 过程而带来的各种潜在的间接损失。在行政管理活动中消耗的资源形式是多种多 样的，可以是人力、物力、财力，也可以是制度、文化、自然资源等等。有的可 以折算成货币的形式进行计量，也有的无法折算成货币的形式进行计量，即潜在 的损失也可以称之为后续性成本，包括心理成本、制度成本、经济成本等等。 三、行政成本与相关概念的区分 ( 一) 财政支出 所谓财政支出是指国家财政将筹集起来的资金进行分配使用，以满足经济建 设和各项事业的需要。它由政府用于政权建设、行政管理、科教文卫及社会保障 等方面的经常性支出和主要用于盈利性经济建设的建设性支出组成。 从行政成本 和财政支出的定义来看，它们是性质完全不同的两个概念，其内涵和范围存在着 根本的不同。但是，两者之间存在着重要的联系，在某种程度上讲，财政支出是 行政成本的一部分，也是行政成本的重要衡量指标。 ( 二) 行政管理支出 行政管理支出( 广义的) 是指靠国家财政保障的各级权力机关、行政管理机 关、司法机关和外事机构行使其职能所需的费用支出。它是维持国家政权存在、 。左同字现阶段中国政府行政成本研究叼南京师范大学硕士论文，2 0 0 5 ，( 4 ) 。王凌燕我国政府行政成本及其控制研究【d 】湖南大学硕士学位论文，2 0 0 7 ，( 5 ) 黑龙江大学硕士学位论文 保证各级国家管理机构正常运转所必需的费用，也是纳税人所必需的成本。从 行政管理支出的定义中可以看出，行政管理机关行使其职能所需的费用支出是行 政成本的一部分，而各级权力机关、司法机关和外事机构行使其职能所需的费用 支出并不是行政成本。 四、行政成本的分类 行政法主体成本产生于行政权力的运作过程，在一定形式的行政行为中表现 出来。故，我们可以参照行政行为分类方法对行政法主体成本进行划分： ( 一) 以成本的主体来划分，将行政成本分为行政主体成本和行政相对人成 本。本文主要是依据此分类进行研究的。 ( 二) 以成本对象是否特定为标准，行政成本可分为抽象行政成本和具体行 政成本。从行政主体角度分析，抽象行政成本是指行政主体做出抽象行政行为的 成本支出；具体行政成本是指行政主体做出具体行政行为的成本支出。从相对人 角度分析，抽象行政成本是指不特定相对人因行政主体抽象行政行为所导致的利 益损失；具体行政成本是指特定相对人为具体行政行为所支付的成本。 ( 三) 以行政法规范对行政成本约束大小来划分，可以分为羁束性成本和扩 张性成本。羁束性成本是指行政主体严格依照法定范围、条件、标准、形式、程 序实施行政行为时行政法主体所支付的成本。扩张性成本是指行政主体滥用裁量 权所导致的行政法主体的成本支出。 ( 四) 以成本合法、合理与否来划分，行政成本可分为有效成本和无效成本。 合法的、合理的支出就是有效成本。不合法、不合理的支出就是无效成本。 ( 五) 按成本的表现形式来划分，行政成本可分为积极成本和消极成本。积 极成本是指行政主体积极的作出行政行为所发生的成本支出以及行政相对人的直 接支出。消极成本是指行政主体的消极不作为给行政相对人带来的利益损失。 。王凌燕我国政府行政成本及其控制研究【d 】湖南大学硕士学位论文，2 0 0 7 ，( 5 ) 。陈昆才，尹霞行政成本的重构甚于行政法学视角阴。中国行政管理，2 0 0 5 ，( 1 ) 第一章基于行政法重构行政成本 本章小结 本章从分析政府价值定位和行政法理论与实现政府合理成本价值的契合入 手，提出了行政成本问题。接着，立足行政法学梳理了行政成本的基本理论，重 构了行政成本的定义，分析了行政成本的特征，参照行政行为分类方法对行政成 本进行了划分，澄清了行政成本与相关概念的区别。为下文分析行政成本现状奠 定了理论基础。 黑龙江大学硕士学位论文 第二章我国行政成本的现状分析 第一节我国行政成本的现状 上文已经分析，到了现代社会，政府的价值定位应该是成本，主要是降低行 政法主体的成本，那么，这是不是意味着一国的行政成本越低越好呢? 其实不然， 行政成本应该是一个中性指标，即行政成本应该保持在一个合理的范围之内。行 政成本太低，投入太少，无法满足政府履行其职能的需要；行政成本过高，占用 过多的社会经济资源，则会造成社会资源的浪费，影响其他社会生产的发展。因 此，行政成本合理化应是国家的最优选择。从我国现状来看，我国行政成本是不 是合理呢? 长期以来，我国实行的是以高度集中和统一为特征的计划经济体制，在这一 体制下，维护政治统治是处理事情的首要原则，只算政治帐，忽视经济帐，甚至 可以不讲成本。因此，对行政成本的核算缺乏足够的重视，以致行政效率低下、 行政成本偏高的现象十分突出，投入与产出明显不对称。尤其是改革开放以来， 中国的行政成本不断提高。以行政管理支出占财政支出的比重为例，据有关资料 统计，1 9 7 8 年，我国行政管理支出占财政支出的比重约为4 7 ，2 0 0 0 年提高到 1 7 4 。近几年，我国行政成本居高不下的现状仍然没有改变，且形式愈演愈烈。 那么，我国的行政成本究竟高在何处? 本文通过对行政主体成本和行政相对人成 本的分析，来阐述我国行政成本过高的现状。 一、行政主体成本过高 行政主体成本主要包括预算内行政成本、预算外行政成本和制度外行政成本 三部分。从我国现状来看，这三部分行政成本都偏高。 。李鹏新公共管理及应用【m 】北京：社会科学文献出版社，2 0 0 4 ，第2 4 7 页 。许正中降低和优化政府成本【m 】北京：国家行政学院出版社，2 0 0 8 ，第9 7 页 第二章我国行政成本的现状分析 ( 一) 预算内行政成本过高 预算内行政成本是指纳入国家预算，并经过人民代表大会审议通过的行政管 理性支出，这部分成本主要体现在财政支出的行政管理费。我国行政管理费占财 政支出的比重逐年上升，且行政管理费的增长速度高于其他支出项目的增长速度。 其变化见表一、表二： 表一：国家财政按功能性质分类的支出 单位：亿元 年支出经济社会行政其他 国防费 份合计建设费文教费管理费支出 1 9 9 13 3 8 6 6 21 4 2 8 4 7 8 4 9 6 5 3 3 0 3 14 1 4 0 13 6 4 1 8 1 9 9 23 7 4 2 21 6 1 2 8 19 7 0 1 23 7 7 8 64 6 3 4 13 1 8 1 9 9 34 6 4 2 3 1 8 3 4 7 91 1 7 8 2 74 2 5 8 06 3 4 2 65 6 9 1 8 1 9 9 45 7 9 2 6 22 3 9 3 6 91 5 0 1 5 35 5 0 7 18 4 7 6 8 4 9 9 0 1 1 9 9 56 8 2 3 7 22 8 5 5 7 81 7 5 6 7 26 3 6 7 29 9 6 5 45 7 7 9 6 1 9 9 67 9 3 7 5 5 3 2 3 3 7 82 0 8 0 5 67 2 0 0 61 1 8 5 2 87 1 7 8 7 1 9 9 79 2 3 3 5 63 6 4 7 3 32 4 6 9 3 88 1 2 5 71 3 5 8 8 5 9 4 5 4 3 1 9 9 81 0 7 9 8 1 84 1 7 9 5 12 9 3 0 7 89 3 4 。7 01 6 0 0 2 71 1 5 2 9 2 1 9 9 9 1 3 1 8 7 6 75 0 6 1 4 63 6 3 8 7 41 0 7 6 4 02 0 2 0 6 01 3 9 0 4 7 2 0 0 01 5 8 8 6 55 7 4 8 3 64 3 8 4 5 11 2 0 7 5 42 7 6 8 2 21 7 7 7 8 7 2 0 0 1 18 9 0 2 5 86 4 7 2 5 65 2 1 3 2 31 4 4 2 0 43 5 1 2 4 92 2 6 2 2 6 2 0 0 22 2 0 3 5 1 56 6 7 3 7 05 9 2 4 5 81 7 0 7 7 8 4 1 0 1 3 2 3 6 2 7 7 7 2 0 0 32 4 6 4 9 9 56 9 1 2 0 5 6 4 6 9 3 71 9 0 7 8 7 4 6 9 1 2 64 6 6 9 4 2 0 0 42 8 4 8 6 8 97 9 3 3 2 57 4 9 0 5 1 2 2 0 0 0 15 5 2 1 9 85 3 4 1 1 4 2 0 0 53 3 9 3 0 2 89 3 1 6 9 68 9 5 3 3 62 4 7 4 9 66 5 1 2 3 4 6 6 7 2 6 6 2 0 0 64 0 4 2 2 7 3 1 0 7 3 4 6 3 1 0 8 4 6 2 02 9 7 9 3 87 5 7 1 0 58 2 9 1 4 7 资料来源：根据中国统计年鉴( 2 0 0 7 ) 相关资料计算所得 黑龙江大学硕士学位论文 表- - 国家财政按功能性能分类的支出比例 支出合计经济建设费社会文教费 国防费占财行政管理费其他支出 年份( 亿元)占财政支出占财政支出政支出( )占财政支出 占财政支 ( )( ) ( )出( ) 1 9 9 13 3 8 6 6 24 2 1 7 9 8 l2 5 0 8 8 4 4 9 7 5 3 3 8 21 2 2 2 4 8 71 0 7 5 3 5 1 9 9 23 7 4 2 24 3 0 9 7 9l2 5 9 2 3 7 9 10 0 9 7 2 71 2 3 8 3 3 68 4 9 7 7 1 9 9 34 6 4 2 33 9 5 2 3 32 5 3 8 1 1 7 9 1 7 2 1 7 81 3 6 6 2 6 21 2 2 6 0 7 1 9 9 4 5 7 9 2 6 24 1 3 2 3 l 2 5 9 2 1 4 39 5 0 7 0 9 714 6 3 3 7 98 6 1 4 6 1 9 9 5 6 8 2 3 7 24 1 8 5 0 7 82 5 7 4 4 3 2 9 3 3 0 9 8l14 6 0 4 0 6 8 4 6 9 9 1 9 9 67 9 3 7 5 54 0 7 4 0 2 82 6 2 1 1 6 19 0 7 1 5 6 5l4 9 3 2 5 79 0 4 4 1 9 9 79 2 3 3 5 63 9 5 0 0 82 6 7 4 3 5 38 8 0 0 1 8 l1 4 7 1 “3 1 0 2 3 9 l 1 9 9 81 0 7 9 8 1 83 8 7 0 5 6 92 7 1 4 1 4 38 6 5 6 0 8 81 4 8 1 9 8 l1 0 6 7 7 1 9 9 91 31 8 7 6 73 8 3 8 0 2 42 7 5 9 1 9 98 1 6 2 1 71 5 3 2 1 8 91 0 5 4 3 7 2 0 0 01 5 8 8 6 53 6 1 8 3 9 32 7 5 9 8 9 77 6 0 1 0 4 517 4 2 4 9 8 1 1 1 9 1 1 2 0 0 1l8 9 0 2 5 83 4 2 41 6 72 7 5 7 9 4 67 6 2 8 8l8 5 8 2 0 7 1 1 9 6 8 2 0 0 22 2 0 3 5 1 53 0 2 8 6 6l2 6 8 8 6 9 57 7 5 0 2 5 41 8 6 1 2 6 3 1 6 4 6 3 6 2 0 0 32 4 6 4 9 9 52 8 0 4 0 8 32 6 2 4 4 9 67 7 3 9 8 5 31 9 0 31 5 2 1 8 9 4 2 8 2 0 0 42 8 4 8 6 8 92 7 8 4 8 7 82 6 2 9 4 5 97 7 2 2 8 8 61 9 3 8 4 2 9