（宪法学与行政法学专业论文）行政救济制度初探.pdf

学位论文独创性声明 本人郑重声明： 1 、坚持以。求实、创新”的科学精神从事研究工作 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果 5 、其他同志对本研究所做的贡献均己在论文中作了声明并表示 了谢意 作者签名：翼么! f 日 期：迦必剑丝理 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版保密的学位论文在 解密后适用本规定 作者签名：鍪翻 日 期：垄碴期2 生q 摘要 行政救济制度是一项保护公民权利的法律救济制度，它在实际生活中督促行 政机关依法行政，保障公民合法权益，进而最终维护国家公共利益。传统的对于 行政救济制度的研究多以处理行政争议为出发点，把特定行政主体和有关机关对 违法或不当行政行为的救济理解为整个行政救济制度的范畴。而本文尝试变换一 种思维方式，从权利救济的主客体结合的角度出发，首先，在本文第一部分中通 过对行政权的深层分析、行政权与公民权的互动关系分析以及考虑行政权与司法 权的平衡，把行政救济定义为特定行政主体对行政争议以及对公民、法人或其他 组织之间的特定民事争议进行处理，进而使公民受损的合法权益得到救济。然后， 本文的第二部分进一步剖析行政救济制度的价值目标、基本功能和原则，把公正、 秩序与效率视为行政救济制度的主要价值目标，把基本功能理解为解决社会纠 纷；维护公民、法人和其他组织的合法权益；监督行政主体依法行政和提高行政 效能，把基本原则理解为依法救济、有侵害必有救济、行政内优先救济、行政救 济机关中立和行政救济程序公开。最后，在本文的第三部分中试图根据本文对行 政救济概念的规定，重新构建行政救济制度，把行政救济制度划分为对行政争议 的救济( 行政复议、行政赔偿、行政补偿和行政申诉) 、对特定民事争议的救济 ( 行政调解、行政裁决和行政仲裁) 以及两种救济兼具的信访制度，以期寻找到 适合中国国情的行政救济制度，真正达到保障公民权利的目的，为实现法治国家， 构建和谐社会打下坚实的法律基础和社会基础。 关键词：行政救济；价值目标；基本功能；基本原则；制度架构 a b s t r a c t ：t h es y s t e m o f a d m i n i s t r a t i v er e m e d y i s as y s t e m o f p r o t e c t i n g t h e c i v i lr i g h 协o f l e g a l r e l i e f i nr e a ll i f ei tp l a y ss u p e r v i s el a we n f o r c e m e n tb yt h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a n st op r o t e c tt h e l e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t so fc i t i z e n s , t os a f e g u a r dn a t i o n a la n dp u b l i ci n t e r e s t su l t i m a t e l y c h i e f o f t h e t r a d i t i o n a l m f i e f s y s t e m t o h a n d l e m o r ec o n t r o v e m i a la s t h es t a r t i n g p u i n l d e s i g n a t e a p r i n c i p a la n dt h ee x e c u t i v eo r g a n so fi l l e g a lo g 细| p r d l ，盯a d m i n i s t r a t i v ef e t i df o rt h ew h o l e u n d e r s t a n d i n go ft h es c o p eo f t h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v er e m e d i e s t h i sp a p e r 嘲幻t r a n s f o r m aw a yo ft h i n k i n g , t h em a i no b j e c to ft h er i g h tc o m b i n a t i o no fr e l i e f f i r s to fa l l , b ya n a l y z i n g e x e c u t i v ep o w e r , t h ei n t e r a c t i o nb e t w e e nt h ee x e c u t i v ep o w e ra n dc i v i lr i g h t s , a n dt oc o n s i d e rt h e b a l a n c eb e t w e e nt h ee x e c u t i v ep o w c ga n dj u d i c i a lp o w e ri nt h i sf i r s tp a r t c h i c fa d m i n i s t r a t i v e r e l i e ff o ras p u c t a cd e f i n i t i o no fa d m i n i s 缸a f i v ea n dc i v i ld i s p u t e ，k g a lp e r s o n so go t h e r o r g a n i z a t i o n sd e a l i n gw i t ht h es p e c i 丘cc i v i ld i s p u t e s , a n dt h e nd a m a g et h el e g i t i m a t er i g h t sa n d i n t e r e s t so fc i t i z e n sr e l i e lt h e n , t h es e c o n dp a r to ft h i sp a p e rt o 矗l 【n | h c ra n a l y z et h ev a l u eo ft h e s y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v er e m e d i e s ，t h eb a s i cf 1 丑t c t i o na n dp r i n c i p l e s r e g a r d j u s t i c e , a d m i n i s t r a t i v e r e l i e fo r d e ra n de f f i c i e n c ya st h em a i nt a r g e to fv a l u e t h eb a s i cf u n c t i o ni sa d d r e s s i n gs o c i a l d i s p u t e s ；v i n d i c a t i n g , t h ec i t i z e n sl e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t so fl e g a lp e r s o n sa n d o t h e ro r g a n i z a t i o n s ；a d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o na n da d m i n i s t r a t i o na c c o r d i n gt ol a w a n di m p r o v i n ga d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y t h eb a s i cp r m c i p bo fr e l i e fi sr e l i e v i n gb y l a w ；r e d r e s s i n g w h e na g g r i e v eh a p p e n s ；ap r e f e r e n t i a lr e d r e s s i n gi na d m i n i s t r a t i o n ；r e d r e s s i n g d e p a r t m e n tn e u t r a l i s ma n dr e d r e s s i n gp r o g r a mo p e n i n g f i n a l l y , t h et h i r dp a r ta t t e m p t st o r e - b u i l d i n gt h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v er e m e d i e su n d e rt h i sc o n c e p t t h i si n s t i t u t i o n a ld i v i s i o n w i l li n c l u d et h ed e a l i n gw i t ht h ea d m i n i s t r a t i v ed i s p u t e da n dt h es p e c i f i cc i v i cd i s p u t e da n dt h e p e t i t i o ns y s t e m w i t hav i e wt of i n d i n ga d m i n i s t r a t i v er e f i e fs y s t e ms u i t e dt oc h i n a * sn a t i o n a l c o n d i t i o n s ，t h er e a lp u r p o s ei sp r o t e c t l a gt h er i g h t so fc i t i z e n s f o rt h er u l eo fl a w , t h u sl a y i n ga s o l i df o u n d a t i o nf o rb u i l d i n gah a r m o n i o u ss o c i e t ya n ds o c i a li n f r a s t r u c t u r e i n s t i t u t i o n a lf l a m e w o r k r e m e d y ；v a l u e ；b a s i cf u n c t i o n ；b a s i cp r i n c i p l e ； 2 导论 一、问题的提出 行政法律制度由诸多法律制度构成，而行政救济法律制度则是其中的关键一 环。现代行政法大都强调对行政权的控制和对公民权利的救济与保障。传统的学 界观点大多认为行政救济制度是对违法或不当行政行为，即对行政争议进行救 济，纠正行政权的错误或不当行使，以便保障公民的合法权利，故而把特定行政 机关、立法机关和司法机关一体视为行政救济的实施主体，现实中的行政救济制 度其实就包括了特定行政机关对于行政争议的处理、立法机关对于行政争议实施 的立法救济以及法院等司法机关运用行政诉讼程序对行政争议进行解决的司法 救济等三种类型。 现代民主国家，都建立了相应的行政救济法律制度。有民主、有法治，就必 须要有保障人民权益的行政救济法律制度。所以，设立行政救济制度的必要性就 在于： 第一，行政权力的独特属性决定了行政救济法律制度建立的必要性。行政权 是一种国家权力，它与立法权、司法权相对应。行政权力具有国家支配力和国家 强制性、具有执行性与公益性、具有扩张性与有限性以及腐蚀性与侵权性等特征。 所以，行政权力具有两面性，它既有可能维护和保障公民的权益和促进公共利益， 但它同时又存在侵害公民权益的可能。行政权力的两面性决定了必须对行政权的 行使进行有效的规范、控制和救济，以防止其违法或不当地侵害公民的合法权益。 因此，现代法治的基本要求之一就是，有行政权力必有行政救济。 第二，建立行政救济法律制度由权利保障的要求所决定对权利的确认和 保护是法律调整社会关系的根本宗旨，整个法律制度中设立的各种法律责任制度 则为各种权利保障和救济制度。要让权利能真正享有和行使，就必须要有人们的 权利在受到侵害之后能得到不久。如果没有救济制度可以使权利受侵害者来维护 自己的权益，受侵害者就不会享有法律规定的权利。在行政活动中，行政机关与 相对方处于不平等的地位，行政机关是行政权的行使者，有权支配和指挥相对方， 而相对方则处于被支配的地位，行政机关的行政活动又与公民的权益密切相关， 在此种情况下加之执法人员的素质等因素，行政机关的行政活动就容易给相对方 3 的权益造成损害。如果没有对行政违法行为的侵害给予救济的制度，行政权就会 专横行使，人民的权益就相当危险。因此，从保障公民合法利益角度出发，必须 给予公民在其合法权益受到行政权力违法或不当侵害的情况下享有充分的救济。 公民权利是行政权力的来源，权利可以监督行政主体依法行政，防止公权力 的滥用或违法行使。但是，由于公民私权利在日常生活中可以被灵活行使，因此 公民权利也有可能被滥用，这必将对社会的稳定性造成破坏。对于行政主体来说， 它既可以保护公民的合法权益，也可以防止公民私权利的滥用、法定义务的违反， 以维护公共利益或他人的合法权益。所以，当公民的私权利被另一私权利所侵犯 时，行政主体也可以作为特殊的救济机关，对公民的私权利进行救济，使其得到 恢复或补救，这是行政主体的职权和职责。 行政救济制度是一项庞杂的法律制度，它由诸多分支法律制度构成，但是行 政救济制度的基本理论则是行政救济制度的基石，故而，对于行政救济制度的基 本理论研究则显得尤其重要，对于研究其基本理论的意义在于： 首先，行政救济理论为设置完善的权利保护机制提供了思想基础。行政救济 制度并非空中楼阁，其建立、发展和完善有着深刻的社会、历史背景。它既是时 代的产物，又会在一定程度上促进社会的发展。对行政救济基本理论进行研究可 以科学地揭示其必然性，并预测其发展。行政救济的出发点是保护社会主体的合 法权益免受违法或不当行为的侵害。立法者在设置对公民权利的行政救济时，必 须有救济理论作为基础，将救济理论和权利保护联系起来，将行政救济作为健全 民主法制，促进社会文明和进步的一项基本制度予以重视。我国行政救济制度虽 已建立，但远未完善，仍有许多问题有待进一步去研究，所以，对于行政救济制 度的基本理论的深入研究，必将对设置完善的权利保护机制具有重要意义。 其次，救济途径、救济方式和手段与被救济行为关系的研究对正确、合理 地设置行政救济制度具有重要意义。例如，对行政救济所面l 临的救济对象之 一行政行为而言，现代社会中，行政机关实施的行政行为种类繁多，数量庞大， 那么，对行政行为所实施的救济就是一项庞大工程。对不同的行为应设置不同的 救济手段、方式和途径，反之，救济途径、方式与手段也应该与被救济的行为相 适应，应根据被救济行为不同特性设置具有与被救济行为相适应的制度和程序。 4 二、研究方法 “工欲善其事，必先利其器”，同样，在研究和分析一种法律现象的时候， 找到合适的研究方法，必定会起到事半功倍的效果。故而，本文拟采用以下几种 分析方法对我国目前的行政救济制度进行研究与探讨： 采用辩证唯物主义和历史唯物主义的分析方法。客观地、全面地、历史地看 待我国现行行政救济制度与国外行政救济法律制度的差异、不足和现存的问题， 并从我国的实际出发主张在不久的将来修正及完善我国现行的行政救济制度，以 此规范化、制度化我国行政救济的经验和成果，充分保障我国人民当家作主的宪 法性权利。 采用语义分析的方法。先对行政救济的概念作原则性的界定，以限定本文拟 将探讨的行政救济法律制度的对象，以便于更有针对性地进行研究和探讨行政救 济法律制度。 采用比较分析的方法。通过比较、借鉴国内外学者的研究方法、路径以及参 照、汲取相关的研究成果，拓宽对于本文的理解和研究视阈，深化研究的深度。 采用价值分析的方法。行政救济制度的价值潜在性不容忽视，是故，在对行 政救济的具体制度进行探讨之前，对该制度的深层法理属性，价值内涵以及功能 指向进行研究与分析，将会对今后行政救济具体制度的研讨指明方向。 采用实证研究的方法。除了对行政救济制度的基础理论进行探讨和研究外， 本文还深入的分析我国现存的一些有关行政救济的具体法律规定，并提出建设性 的意见，以期待提出更加符合我国社会情况的制度。 三、本文的目标与结构 目前，我国法学界对行政救济制度的研讨多是从其具体制度上展开，而且对 于行政救济的概念以及具体制度架构也基本定型。例如，对于行政救济的概念大 多认定为有权机关仅对行政主体的违法或不当行政行为实施救济，这样势必把行 政主体作为行政救济法的约束对象，也势必把司法机关对行政行为的救济，即行 政诉讼，纳入到行政救济具体制度的范畴。诚然，在目前的法治建设中加强对行 政权的合法控制，防止其侵害公民的合法权利是必需的，但是对行政救济制度研 究的传统观点却忽略了行政主体的某些积极功效，也没有全面把握行政主体同行 5 政相对人的法律关系，更有可能将行政权力同司法权力相混淆。 综上所述，本文拟在全面研究行政权的特性、全方位把握行政主体与公民的 关系和全面掌握行政权和司法权关系的基础上，力图在行政救济制度的价值内 涵、概念规定和内容结构上能有所突破，赋予行政救济制度新的内涵与外延，希 望对行政救济制度今后的研究另辟奚径。 鉴于上述观点，本文将在分析行政救济现有观点的基础之上，首先尝试对行 政救济赋予新的内在规定性，变换一种思维方式，只从行政主体作为救济的实施 机关对于行政违法或者不当行为以及行政相对人之间的民事纠纷所实施救济的 角度加以考虑，而对于人民法院中行政诉讼这种对于行政违法或者行政不当行为 所采取的纯司法救济暂不加以考虑，由此阐明概念重新界定的意义。然后，对现 代行政中的行政救济进行价值分析，指出其价值目标、基本功能和基本原则。最 后，根据本文对行政救济概念的界定及意义，对行政救济进行重新制度架构，以 期使其符合现代法治的发展。 6 第一章行政救济的概念分析 一、行政救济概念述评 ( 一) 行政救济的语意分析 救济，在中文中的本意是指用财物帮助生活困难的人现代汉语词典 将其解释为“用金钱或物质来帮助生活困难的人”而中华法学大辞典将其 解释为“是对宪法规定的年老、疾病和丧失劳动能力的公民给予物质帮助，以保 障他们的基本生活，帮助他们克服困难”。可见，这种意义上的救济仅指单纯物 质上的帮助。 救济可以采取多种形式，主要有：给予义务外的帮助或支持，即恩惠或宽厚 的行为，例如，出自恩惠的给付或权利主张的撤回；政治救济，例如向政党机构 提出申诉；法律救济，也就是依法律规范获得的救济。回在我国法治建设过程中， 救济一词逐渐与权利、行政联系起来适用，形成“权利救济”、“法律救济”的用 语。其中“法律救济”中救济使用的仍旧是其原来的意思，即法律上的帮助；而 “权利救济”中救济一词的意思则有所改变，这里的“救济”则是指对权利的补 救。有学者将救济与诉讼或者司法相连用，形成法学上所指的诉讼救济、司法救 济的词语，表示对错案、错判的补救，如著名学者张卫平先生就在其专著程序 公正实现过程中的冲突与衡平外国民事诉讼研究引论中以“诉讼救济制度” 为章名，研究各国设置的“纠正初审甚至终审裁决的错误，使已被忽视的正当权 利得到补救的制度”。o ( 二) 行政救济的内涵评析 将救济一词同权利、行政相联系，形成权利救济、行政救济的词语，则是在 我国行政法学的产生和发展过程之中受到我国台湾地区行政法学和其他国家和 地区行政法学的影响而产生的有学者就在其专著中提到：1 9 8 1 年我国恢复法 制建设之后出版的一本较早的辞书法学词典把行政救济解释为：“当事人因 国家机关的违法或不当处分而使其权利或利益遭受损失时，依法向有关国家机关 。杨解君、温晋锋著：行政救济法基本内容及评析，南京大学出版社1 9 9 7 年版，第1 5 页。 毒张卫平著：程序公正实现过程中的冲突与衡平一外国民事诉讼研究引论，成都出版社 1 9 9 3 年版，第3 7 8 页。 7 提出申诉的程序。”。 关于行政救济的概念，因世界各国政治制度以及法律传统的差异，历来缺乏 一个公认的定义，故学术界并无定论。纵观国内外法学界关于行政救济含义的认 识有以下几种学说： 第一、“程序说”。持这种观点的学者认为，行政救济程序，作为行政法的重 要环节之一，“包括狭义的行政司法和行政诉讼。具体说来，包括行政调解、行 政复议、行政仲裁、行政诉讼四者。”。这里把行政救济作为行政程序来表述，有 一定道理。但把行政救济程序分为行政司法和行政诉讼两种，客观上扩大了行政 救济概念的外延。实质上，行政诉讼程序与行政救济程序是两种不同的行政程序， 二者不能相混淆。 第二、“争讼说”。我国台湾地区有的学者认为，。行政争讼，即为行政救济”， “行政争讼是关于行政上事项之争讼系行政官署适用行政法规是否合法、适 当之争讼”，并认为行政争讼应包括诉愿、行政诉讼、声明与异议、选举诉讼。国 这种观点认为行政救济因争讼不决而发生，但争讼并不能反映救济的特征，因而， 把行政争讼等同于行政救济的观点失之狭隘。 第三、“对应说”西方有的学者把“行政救济”与“司法救济”相对应来理 解，即把行政机关对行政主体作出的违法或不当等行为的补救行为视为行政救 济，如行政复议等。而把行政诉讼视为司法救济。 比如，英国行政法上的救济 制度包括三点：一是议会救济；二是司法救济；三是行政救济。英国的行政救济 就是指公民的权利受到行政机关不法侵害时，可以通过行政机关的行政程序得到 补救。o 这种理解是基于西方的三权分立政治体制，把行政机关救济和司法机关 救济对应并提的 随着对我国行政法律制度研究的深入和对外国有关行政救济制度的深入了 。林莉红著：中国行政救济理论与实务，武汉大学出版社2 0 0 0 年版，第5 页。 o 范世信：行政救济：海峡两岸立法的几点比较 ，载于法学家1 9 9 7 年第2 期，第3 3 页。 范世信：行政救济：海峡两岸立法的几点比较 ，载于法学家1 9 9 7 年第2 期，第3 5 页。 。 美 欧内斯特盖尔霍恩著：行政法和行政程序概要，中国科学出版社1 9 9 6 年版，第 2 3 1 2 3 2 页。 。胡建淼著：比较行政法2 0 国行政法评述，法律出版社1 9 9 8 年版。第9 5 页。 8 解。目前，关于行政救济的含义。法学界主要形成了两种主流观点。 一种观点认为，行政救济是对侵犯公民权利的行政行为所实施的救济。这种 观点又分广义和狭义两种学说。狭义说认为行政救济“是指行政管理相对人在其 合法权益受到行政机关的违法失职行为侵犯后依法提出申诉，由有监督权的行政 机关按法定程序对其予以救济的一种法律制度。这种救济由行政机关来进行的， 因而简称为行政救济。”国广义说则认为“行政救济是指公民的权利和利益，受到 行政机关侵害时或可能受到侵害时的防卫手段和申诉途径；也是通过解决行政争 议，纠正、制止或矫正行政侵权行为，使受损害的公民权利得到恢复，利益得到 补救的法律制度。因此，行政救济是针对行政权力运作的一种消极后果的法律补 救。”o 这两种观点都认为行政救济是对行政行为所造成的权利缺损实施的救济； 只不过前者主体上只限于行政机关，强调的主体，即行政机关实施的救济；后者 主体上不限于行政机关，强调的是客体，即对行政的救济。 另外一种观点与前一种观点截然不同。此种观点认为，。行政救济是指有关 国家机关依法审查行政行为是否合法、合理，并对违法或不当行政行为予以消灭 或变更的一种法律补救机制。神这种观点的特点在于它不将行政救济与行政权利 缺损相联系，而将行政救济看作是对行政行为的纠正制度，包括了有权机关主动 和依当事人申请，去直接矫正行政违法或不当行为。其实质应该是将行政救济看 作是监督行政。 二、行政救济的规定性 行政救济一词，并非是一个专门法定用语。因为制度和传统的差异，导致世 界各国各地在学术上也并无定论，有把行政救济认为是行政主体和其他法定主 体，对违法或行政行为所实施的救济，其中包含了立法机关实施的立法救济和司 法机关实施的司法救济；也有把行政救济看作是一种单纯由行政主体对违法或不 当行政行为所实施的救济。笔者对行政救济的含义，首先，从语义角度进行分析。 “有权利，必有救济”是一个从罗马法时代就开始流传的法谚。救济，就是指对 。韩德培主编：人权的理论与实践，武汉大学出版社1 9 9 5 年版，第6 9 9 页。 。张树义著：行政法学新论，时事出版社1 9 9 1 年版，第2 3 5 页 。叶必丰：行政法学，武汉大学出版社1 9 9 6 年版，第2 2 2 页。 9 权利的补救，它是在权利可能或已经受到损害的情况下所实施或给予的。因此， 从保护公民合法权利的角度出发，行政救济应包含有对行政侵权实施救济和对民 事侵权实施救济的意思。离开权利谈救济，即不贴切也无必要。其次，应该从方 便研究和使用的角度进行界定。考虑到各权力主体各司其职，所以，将行政救济 只界定为行政主体实施的救济或行政内救济，并不违背法理与现行法，并且可以 将行政职能同其他机关的职能相区分，尤其是在实际生活中同司法职能相区分， 不会把行政权同司法权相混淆。 是故，本文主张行政救济是与立法救济和司法救济相对应的一种权利救济方 式，指的是当公民和行政主体之间发生行政争议，其合法权益受到违法或不当行 政行为侵犯，或公民及其他平等主体之间发生特殊的民事争议，其民事权益受到 不法侵害时，由特定的行政主体按照职权和法定程序，依申请人的申请，对其予 以救济，使其合法权利得到补救或恢复的法律制度。 行政救济的概念虽然简单，但欲正确理解本文中行政救济概念的含义，必须 把握以下几个方面： 首先，行政救济的主体是特定行政主体。由于本文中所指的行政救济的概念 有别于行政法学理论中传统的概念定位，故而本文只把有权实施行政救济的主体 定位于行政主体，而不包括其他国家机关即国家权力机关和司法机关。非国家行 政主体的其他社会组织或者个人都无权实旅行政救济。这是因为，行政行为是行 政主体代表国家实施的，具有法律效力，而且具有相当强的专业性，所以对这种 行为的效力的消灭和变更。同样只能先由代表国家行使行政权，维护公共利益的 行政主体来决定 其次，行政救济的对象包括外部行政争议和与行政管理相关的特定民事争 议，对行政主体内部系统因内部行政争议而发生的权利救济暂不进行研究。首先， 因为内部行政争议同外部行政相对人即公民、法人和其他组织的合法权益并不发 生必然的联系，所以，本文把行政救济的对象限定为行政主体的外部行政争议， 而把有关国家机关的内部行政争议排除在本文的行政救济之外。另外，传统的行 政救济学说还认为，行政救济的对象是行政主体有争议的行为，而把有关国家的 立法行为、司法行为和军事行为排除在外，这种观点已经形成了一致公识，本文 1 0 也将继续采用此观点。其次，由于维护和促进公共利益是现代国家行政权的职能 之一，而它最终保护和促进的是个人利益，当国家行政权保护和促进每一个个体 利益的时候，同时也就保护和促进了公共利益，因为公共利益是由众多个体利益 汇织而成的。当公民的合法利益受到侵犯时，行政主体运用适当的权力对公民权 利进行救济，最终受益的则是公共利益。所以，那些对与行政管理事项有密切联 系的民事争议的救济应该纳入到行政救济的研究范畴之中。 再次，行政救济程序须由有关公民、法人或其他组织的申请而启动。行政救 济是给予有关公民行使自身所享有的行政救济权而启动的。有学者认为，行政救 济权是指行政相对人认为行政主体的违法或不当行政行为侵害了自己的合法权 益时，依法享有要求救济处理机关进行救济的权利。国这是公民享有的一项权利， 权利人既可以行使，也可以放弃，其他任何组织和公民都无权干涉权利人对权利 的处分。对于行政主体而言，其处于消极被动的地位，只有在相关公民提出行政 救济的请求时，才能对之进行处理。霍 最后，行政救济一般是事后的救济。救济，是补救的意思。行政救济主要是 事后进行的，如通过复议等途径撤销违法行政行为，或得到赔偿等。但也不排除 立法者为避免违法或不当行政行为的发生而规定事前的预防性的权利救济，如有 关行政程序立法所规定的申辩、听证等。事前的救济作为一种程序上的权利本身 也可能受到侵犯，因而也可能需要救济。 三、行政救济概念重新界定的意义 在法学界，对于行政救济的概念虽然没有一种统一的看法，但是都一直沿袭 着传统的观点，大都认为行政救济是指国家机关通过解决行政争议，制止和矫正 违法或不当的行政侵权行为。从而使行政相对人的合法权益获得补救的法律制 度。国对于传统的行政救济的概念，大多数学者认为，我国的行政救济是对违法 或不当行政行为的纠正，而且只包括对行政争议的解决，有权实施的救济主体不 仅包括相关的行政机关，还包括了人民法院，他们解决行政纠纷的程序既包括行 。宋雅芳主编：行政救济法学，郑州大学出版社2 0 0 4 年版，第1 5 页。 。行政补偿可以不以行政相对人的申请为前提而由行政主体直接、主动对行政相对人给予补 偿。 。刘恒著：行政救济制度研究 ，法律出版社1 9 9 8 年版。第7 页。 1 1 政程序和行政司法程序，还包括法院在进行行政诉讼时所采用的司法程序。 而本文对行政救济的概念进行了重新界定，笔者认为，综合相关因素，文中 对于行政救济概念的重新界定对于行政法学的发展具有重要的意义： ( 一) 行政救济概念的重新界定，有助于全面辨证的认识行政权的特性 “行政权”一词是从英文中的“a d m i n i s t r a t i v ep o w e r s ”演化而来的，它是 相对于立法权、司法权而言的。在我国，学者们一般是把行政权定义为是由国家 或其他行政主体担当的执行法律，对行政事务主动、连续、直接、具体管理的权 力。它是国家权力的重要组成部分。固 随着我们对行政权认识的发展，人们逐渐开始全面分析行政权的自身特点和 功能。行政权相对于国家其他权力，有其自身的特性。不可否认，行政权在运行 过程中存在着侵犯性、扩张性和腐蚀性的特点，很多学者也都撰文对此进行了论 述，认为行政权应该得到合法的制约，这已经在法学界得到普遍的认同。笔者也 认同行政权是一项应当被合法制约的国家权力。但是，行政权除了具有以上一些 消极特性之外，它也同时具备公共性和服务性等积极的作用。 行政权的公共性也被成为公益性。公共利益是现代国家存在的意义和目的维 护和促进公共利益是现代国家的重要职能。o 现代国家行政的目的，在于实现公 共利益，其所追求的目标是谋求公共利益，维护公共秩序增进公共福利。行政权 的公共性可以从两个方面得到体现。第一，在行政权的设置上，在于维护和促进 公共利益。公共性是行政权的合法性基础。第二，在行政权的行使和运作上，必 须是基于公共利益的考虑，是为了维护和促进公共利益。行政权所指向的公共利 益正在于谋求公众的幸福，救济了公民权利，正是促进了公共利益的发展。 而服务性可以被成为是公共性的延伸。行政权的服务性不仅体现在公共性方 面，还在于它直接面对特定的行政管理相对人的行使上。现代的行政管理主要是 为公众提供服务，以谋求社会成员共同利益为目的，进行服务式管理，而不是 纯粹的管制。因此，现代行政在于通过对国家和社会的管理，为增进社会福利和 。应松年、薛刚凌：论行政权，载于政法论坛( 中国政法大学学报) 2 0 0 1 年第4 期， 第5 5 页。 。王学辉宋玉波：行政权研究 中国检察出版社2 0 0 2 年版，第1 3 8 页 1 2 公众幸福提供保障和服务。而行政机关对于公民权利的救济也可视为行政权对社 会的一种服务。 对于现代法治而言，行政权被认为是属于一种被制约的公权力，我国的行 政诉讼法，国家赔偿法等法律制度的相继出台也表明我国对行政权的态度已 经开始向控权型转变，但是这并不意味着在我国将建立一个纯粹的控权型的行政 法律关系。我国政府需要依靠强大的行政权力来启动、引导、推进目前的经济、 政治体制改革，我们还需要用强大的行政权来维护我国经济转型时期的社会经济 秩序，所以我们对于行政权既不能完全是保护，忽视对行政权力的控制和对公众 权利的保护，又不能完全是控制，忽视行政效率和保护行政管理的顺利进行。 给行政救济的概念赋予新的时代内容，把行政主体对一部分特定范围的民事争议 的处理纳入到行政救济的范畴，可以使行政权更好的发挥其积极功能，使公民的 权益能够最短的时间内得到救济，进而更全面的维护公共利益。此时，行政主体 所拥有的行政权尤其是其拥有的救济权的实施的公共性和服务性得到彰显。 ( 二) 对行政救济概念的重新界定，有助于更好的处理行政权与公民权的关系 行政主体拥有一系列的行政权，其中也包括了其所拥有的实旖救济的权限。 行政主体可以通过行政复议、行政赔偿等方式对行政违法或不当进行纠正，对因 此而受损的公民合法权益予以救济。同时行政主体也可以通过行政裁决等准司法 程序对特定的民事争议进行处理，进而保护了公民合法的私权利，使公民权利在 遭到损害的情形下得到一种救济。行政主体通过解决行政争议和部分民事争议， 使公民权得到了救济，那么，此时就不得不考虑行政权与公民权的互动发展。 公民权是一种私权利，以行政权为代表的国家权利是一种公权力，这是首先 需要明确的。我国宪法第2 条规定：“中华人民共和国的一切权力来源于人民”， 这一规定就说明了一切公权力皆来自于人民权利，为行政权等国家权力的来源提 供了宪法依据。人民是权力的唯一合法源泉和“原始权威”。回行政权对于公民权 的从属性质，决定了行政权应当处于公民权利的制约之下。那么，当行政主体违 法或不当的行使行政权，出现行政行为违法或不当，侵害了公民合法权益时，公 民通过行政复议、行政赔偿等行政救济的途径去维护自己的正当权益就是理所当 。 美 汉密尔顿等著：联邦党人文集，商务印书馆1 9 8 0 年6 月版，第2 t 7 页。 1 3 然的。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”国法国思想家孟德斯鸠认 为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人 们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。神鉴于行政权在运行过程中具有侵犯 性和腐蚀性等消极特点，所以对于行政权必须加以制约是得到普遍认同的。而公 民权对于行政权的制约则是合理控制行政权的手段之一，而诸如行政复议制度、 行政赔偿制度等行政救济的具体制度也正是公民对行政权的一种合理控制。在对 行政违法或不当进行处理的同时，通过特定行政机关实施的特定救济程序，公民 权益得到合法救济，公民权对于行政权的制约得到体现。 由于现代行政权具有扩张性，于是伴随着行政权的扩大，公民权利的范围也 在不断扩大，以便对抗强大的行政权，达到制约行政权，维护公民权益的目的。 但是，在公民权利在扩张的同时，势必会造成一种权利滥用。在宪政秩序下，国 家权力，尤其是行政权，是公共利益的一种体现，因此也是公民个体利益的存在 形式和共同实现条件。为了实现社会整体利益，同时也是为了从根本上维护和促 进公民个体的利益，行政权的规模和强度必须足以防止公民权利的滥用。防止出 现无政府状态或者严重破坏宪法秩序的情形出现。公民滥用权利的表现形式多种 多样，尤其是在某些民事活动领域，经常出现民事侵权行为，导致民事争议的发 生。于是行政机关运用手中的行政权和专业知识，通过特定的行政程序，对民事 纠纷加以解决，对公民权的滥用加以制止，使公民的合法权益得到救济，最终满 足了维护公共利益的需要。维持公民权利和国家权力的平衡，实质上是维持社会 个体权益与公共利益的比例平衡，这种平衡的实现意味着创造出了发展和保障社 会整体利益的良好宪政条件。o 现代社会中，公民权的行使范围不断扩大，对行政权进行一种合法制约，而 行政权也同时呈现出扩张趋势，不断向不同的领域渗透，逐步扩展到民事争议解 决等领域，例如行政裁决就是一种典型的行政权向民事纠纷解决领域渗透的产 物。于是，就必然会给人造成一种错觉，即行政权和公民权同在扩张之时，行政 。 美 阿克顿：自由与权力，商务印书出版社2 0 0 1 年版，第3 4 2 页。 。 法 孟德斯鸠：论法的精神，商务印书馆1 9 6 1 年版，第1 5 4 页。 。童之伟著：法权与宪政，山东人民出版社2 0 0 1 年版，第2 9 9 页。 1 4 权势必会对公民权造成不良影响。其实不然。行政权的扩张与公民权的发展是相 辅相成的。以行政机关对民事争议的处理，救济公民权利为代表的行政权的扩张 形态表明了它的扩张必须以增进社会上的多数受益为前提，才能得到社会的支 持。而对违法或不当行政行为的纠正，也表明公民权利的发展从另一个方面检验 了行政权扩张是否真正有利于达到满足社会共同需求、消除了社会的不公、促进 社会的发展。 ( 三) 对行政救济概念重新界定，有助于在行政权与司法权之间寻找到平衡点 自有国家以来，国家权力就包括了立法、司法和行政等权力因素。到了近代， 资产阶级思想家在反对封建专制主义的斗争中提出了分权学说，促进了国家权力 的分化。法国资产阶级思想家盂德斯鸠在前人的理论基础上，正式提出把国家权 力划分为立法权、行政权和司法权，并将它们授予不同的国家机关行使，使之相 互制衡司法权在孟德斯鸠的分权学说中第一次独立成为一种独立的国家权力， 为更好的研究行政权与司法权的关系奠定了重要的理论基础。 司法权指的是国家专门机关所享有的将法律规则适用于具体案件，并对案件 作出权威裁判的权力。国资本主义国家大都奉行三权分立的原则，三项权力由不 同的机关行使。社会主义不搞三权分立，但是并不否定国家权力可以进行科学的 分工，所以在近代意义上的国家权力结构中，行政权与司法权分离早就成为一种 趋势。行政机关不能行使司法权，司法机关不能行使行政权是各国宪政的普遍原 则但是，随着社会政治、经济、文化与科技的发展，国家的行政管理的范围越 来越大，行政权正在呈现扩大趋势，从行政领域涉足民事领域的情形时常出现， 比如行政仲裁、行政裁决，这些制度都是行政机关运用手中的权力去对民事争议 进行处理，对公民受损的权利实施救济，使其合法权益得到保护。其实行政机关 所实施的这些救济，实际上是一种行政司法的途径。 行政司法是指行政机关作为行政或民事争议双方之外的第三者，按照准司法 程序审理特定案件，裁决特定争议的活动。罾它可以包括行政复议、行政仲裁、 行政裁决以及行政调解等一系列具体的行政主体对于公民权利的救济制度。在现 。公丕祥主编：法理学，复旦大学出版社2 0 0 2 年版，第3 9 3 页。 。罗豪才主编：行政法学，中国政法大学出版社1 9 9 9 年版，第2 2 0 页 1 5 代社会中，司法本来是法院的事情，司法权应该由法院来行使，而现在却由行政 机关来行使司法权，这是否存在行政权对司法权干涉的疑问呢? 答案是否定的! 这是因为司法的部分客体即某些争议案件在新的历史条件下具有了特殊性，需要 由行政机关来处理。比如某些传统的民事性质的案件中，双方当事人是平等的民 事关系主体，但是由于这些案件与行政管理有关联，或者处理这些案件需要某种 专门技术、专门经验或专门知识，而司法机关却不具备，所以将这些案件转由行 政机关处理，让行政机关首先对这些受损的权利进行救济，毕竟行政权具有主动 性的特点。而某些行政案件中，当事人是处于不对等地位的行政主体一方当 事人是行政机关，另一方当事人是公民、组织。在行政机关行使行政管理职能时， 因为公民、组织不服行政机关实施的某种管理行为或作出的管理决定而发生争 议。由于这些争议案件涉及行政管理的有关行政规章、标准等，且为了适应行政 机关内部监督的需要，这些案件大部分交付行政机关处理或者由其先行处理。 行政司法中的行政复议、行政裁决等具体制度都是行政机关作为民事或者行 政争议的第三者来裁决争议，最终是对公民受损权利所实施的救济，所以行政司 法其实是属于行政救济制度的一个分支。行政司法作为行政救济制度的一个分 支，其兴起有着客观必然性，这种必然性来自于社会的需要和行政司法对社会所 能起的作用相互间的结合，它是国家行政管理民主化、法制化和高效率的结果， 也是我国经济体制改革和政治体制改革的迫切需要。行政司法有助于保护公民、 法人和国家的合法利益不受侵害，作为行政机关实施救济的一种，它可以控制违 法或不当行政，可以有效保护公民、法人和其他组织的权益不受行政违法或不当 的侵犯。同时，行政司法也可以运用所掌握的专业知识，通过对某些特别民事案 件的处理，对公民的权利实施救济，最终维护国家公共利益。 行政司法虽然具有准司法性，但是不同于真正的司法，仍旧属于行政行为的 一种，毕竟行政权和司法权之间是不能划等号的。在解决行政争议或者特定民事 争议时，法院会运用行政诉讼的程序来对公民权利实施救济，但是，在本文中， 实施行政救济的主体只限于行政机关，即行政权所实施的救济，所以行政诉讼这 种传统的行政救济途径暂不在本文考虑范围之内。然而，司法权毕竟对公民受损 的权利进行了最终的救济，所以行政司法这种救济手段和行政诉讼还是有一定的 1 6 衔接性，比如行政复议中的行政相对人对行政复议决定不服，有权提起行政诉讼， 这种衔接保证了复议的公正性，从而保障了行政复议的公正性。同时，随着社会 经济的发展，民事，经济案件有逐年上升的趋势，而且和行政行为关系密切，往 往具有某种行政专业性。所以，行政机关运用行政救济的权限和行政专业知识， 实施行政司法这种特殊的行政救济，可以使大量的纠纷解决在诉讼之前，成为实 现社会正义的第一道防线。如果仍然有纠纷不便解决，那么法院所进行的诉讼将 成为救济公民权利的最后防线，使社会公共利益完全得到维护。此时，行政救济 制度在行政权与司法权之间找到了平衡点。 1 7 第二章现代行政救济的价值分析 一、行政救济的价值目标 关于价值，西方价值哲学或者认为，它属于。应然”的范畴，是人们难以达 到的领域，它与人的意志和情感紧密联系；或者认为它是一定社会的理想的观念。 而马克思主义哲学价值论则