（宪法学与行政法学专业论文）论平等理念在行政法中的确立.pdf

摘要 法律理念是法的内在精神和潜在品格，是法的诸范畴的整合形态和上位概念，表征 了“法律应当如何”这一根本问题，重视法律理念问题能够引导法律走向完善，实现真 正法治。平等理念是法律最为基本的理念，有着十分丰富的内涵，在行政法中，它是指 行政主体与相对人在法律上的地位平等，在行政法律关系中均享有与其地位相适应的权 利义务，双方相互平等对待，摒弃不平等的观念和机制，体现出对作为强者的行政主体 在权力上更多的限制、对作为弱者的相对人在权利上更强有力的保障的精神，以达到实 质的平等，实现行政法控制政府权力、保护相对人权益的伟大任务。基于尊重人性尊严、 保障人权的需要，体现权利本源、贯彻权利本位的诉求，建立宪政国家、实现民主自由 的理想和实施依法行政、提高行政效能的要求，当代行政法必须确立平等理念。同时确 立这一理念也具备了现实的可能性，现代市场经济的平等、开放属性为其确立提供了经 济基础，现代行政的多元化特征与趋势为其提供了丰富的政治资源，国家公权力向社会 转化的现状为其提供了宽松的社会环境，非( 弱) 强制行政方式的出现为其确立提供了 现实的行为模式，公私法融合的世界潮流则为其确立提供了广泛的生存空间。这一理念 的确立，将是以权利制衡权力的有效对策，并能够确保行政效率的最大化实现，实现公 益与私益的双赢，彰显行政法的人文精神因此必须为其确立探寻出正确的、切实可行 的路径。一方面，构筑良好的制度平台，完善各项制度建设，如建立公正的立法制度、 正当的程序机制、健全的执法制度、完善的救济制度，以为其确立构建坚实的制度基础； 另一方面，创设良好的法治环境，改变过去的落后观念，相对人超越“依附”的传统， 确立新的平等意识与观念，积极参与行政，行政主体改变传统的统治观念，树立新型的 治理观，加强与相对人的协商、对话与合作，以为其确立提供广泛的社会认同与支持。 关键词：平等；法律理念；行政法 a b s t r a c t t h ei d e ao fl a wi st h ei n u i n s i cs p i r i ta n dd l a r a c t e to fl a wa n di ti st h el a w sc a t e g o r i e s c o n f o r m i t yo fv a r i o u sd e f i n i t i o n sa n dt h eu p - p o s i t i o nc o n c e p t ，w h i c ha t t r i b u t e dt ot h eb a s i c q u e s t i o n o f h o w t h e l a ws h o u l d 。p a y i n g a t t e n t i o n t o i t i sg i 】i d i n g t h e l a w ss e l f - c o n s t r u c t i o n a n dc o n s u m m a t i o na n dr e a l i z i n gt h e r u eg o v e r n m e n t - b y - l a w t h ee q u a l i t yi d e ao fl a wi st h e m o s tb a s i ci d e ao fl a w ，h a st h ee x t r e m e l yr i c hc o n n o t a t i o n i n8 d m i r i s l 圳v cl a w ，i tr e f e r st o t h a tt h ea d m i n i s u _ a t i v em a i nb o d ya n dt h er e l a t i v ep e l 8 0 n ss t a t 珊8 f ce q u a l i t yi nl a w , e n j o yt h e r i g h ta n dd u t yw h i c ha d a p tt ot h e i rs t a t u si na d m i n i s t r a t i v er e l a t i o n s h i p b o t hs i d e s n m l a l e q u a l i t yo ft r e a t m e n t , a b a n d o nt h eu n e q u a li d e aa n dm h a d i s ma n dt a k et h ea d m i n i s b a l i v e m a i nb o d ym o r el i m i t si nt h ea u t h o r i t y , a n dt h er e l a t i v ep e r s o nm o l ep o w e r f u ls a f e g u a r di n t h ef i g h tt oa c h i e v et h es u b s t a n t i v ee q u a l i t ya n dr e a l i z et h eg r e a td u t yo fc o n t r o l l i n gt h e g o v e r n m e n tp o w e ra n dp r o t e c t i n gr e l a t i v ep 1 3 0 l f sr i g h t sa n di n t e r e s t s b a s e d0 1 1t h en e 。d so f r e s p e c t i n gh u m a nn _ a t u r ed i g n i t ya n dp r o t e c t i n gt h eh u m a nr i g h t t h ed e m a n d so fi r 比- i 翩血喀 t h es o u i o fr i g h ta n dt h ei m p l e m e n t a t i o nr i g h ts 劬d nf o u n d i n gt h ec o n s t i t u t i o n a l g o v e r n m e n tc o u n t r ya n dr e a l i z i n gt h ed e m o c r a c y 、f r e ei d e a l ，i m p l e m e n t i n gl e g a l l y a d m i l d s 嘣a n de n h a n c i n gt h ea d m i n i s t r a t i v ep o t e n c yt or e q u e s t , t h eo o n t e m p o r a r y 8 d m i n i s u “v ol a wm u s te s t a b l i s ht h i sb a s i ci d e a a l s oe s t a b l i s h i n gt h ei d e ah a st h er e a l i t y p o s s i b i l i t y t h ee q u a l i t ya n do p e n i n go f m o d e mm a r k e te c o n o m y h a sp r o v i d e dt h ee c o n o m i c b a s i sf o ri t se s t a b l i s h m e n t , t h em u l t i p l e xc h a r a c t c d s t i ca n dt e n d e n c yo f m o d e ma d m i n i s t r a t i o n p r o v i d e st h e r i c hp o l i t i c a lr e s o 嘲f o r i t , t h ep r e s e n ts i t u a t i o no f n a t i o n a lp o w e rt r a n s f o r m i n g t ot h es o c i e t yh a sp r o v i d e dt h el o o s es o c i a le n v i r o n m e n t , t h ea p p c a r a n c oo fn o n - ( o rw e a l , ) f o r c e so fa d m i n i s t r a t i v ew a yp r o v i d e st h er e a l i t yb e h a v i o rp a t t e r na n dt h ef u s i o nt r e n d so f p u b l i ca n dp r i v a t el a wi nt h ew o r l dh a sp r o v i d e dt h ew i d e - s p r e a de x i s t i n gs p a c ef o ri t s e s t a b l i s h m e n t t h ee s t a b l i s h m e mo ft h ei d e aw i l lb et h ee f f e c t i v en l e a s t d eo ft h er i g h t c o u n t e r i n g t h e p o w e rs y s t e m , a n d t h e g u a r 蛐t e eo ft h e m a x i m i z e dr e a l i z a t i o no f a d m i n i s u a f i v ee f f i c i e n c y ，t h ed o u b l e - w i n so f p u b l i cw e l f a r ew i t hp r i v a t ei n t e r e s t s ，a n dr e v e a l t h eh u m a 面t i e ss p i r i t so fa d m i n i s t r a t i v el a w t h e r e f o r ew em u s tc o r r e c t l yi n q u i r et h ep r a c t i c a l a n df e a s i b l ew a yf o ri t se s t a b l i s h m e a t o n eh a n d , w cm u s tc o n s l a m g tt h eg o o dp l a t f o r mo f t h e s y s t e m ，a n dc o n s u m m a t ee a c hs y s t e m , s u c ha st h ee s t a b l i s h i n gf a i rl e g i s l a t i o ns y s t e m , r i g h t e n df e a s i b l ew a yf o ri t se s t a b l i s h m e n t o n eh 勰也w em u s tc o n s t r u c tt h eg o o dp | a t f o r mo f t h e s y s t a n ，a n dc o n s m m n a t ee a c hs y s t e m , s u c ha st h ee s t a b l i s h i n gf a i rl e g i s l a t i o ns y s t e m , n g m p l 口硼骱m a c h i n e - m a d e , 雕d 鳅l a we n f o r c e m e n ts y s t e ma n dc o n s m n m a t i v er e l i e fs y s t e m , t l l 嘶w h i c he s t a b l i s hc o n s t r u c t st h es o l i df o u n d a t i o no ft h es y s t 鼬o nt h eo t h e rh 锄d ，w c m u s te s t a b l i s h e dt h eg o o da a v r o n m e n t so fg o v e r n m e n t - b y - l a wa n dc h a n g et h ep a s ti d e a t h e r e l a t i v ep e r s o ns h o u l dm o u n t 。t h ea t t a c a m l c n t “l a l i t i o n , e s t a b l i s ht h en e we q u a l c o n s c i o u s n e s sa n di d e aa n dp 枷d p a t ei nt h ea d m i n i s t r a t i o n 剃v i t yp o s i t i v e l y t h e a d m i n i s t r a t i v em a i nb o d yc h a n g et h eo l dt r a d i t i o no fd o m i n a t i o n , s d1 】pn e wg o v e r n m e n t v i e wa n ds u e n g t h e nt h ec o n s u l t a t i o n 、d i a l o g u ea n dt h e 叩e 删加w i mr e i 砒i v cp e t 8 0 珊， t h o u g h tw h i c he s t a b l i s ht h ew i d e - s p r e a ds o c i a ls u p p o r t s k e yw o r d s ：e q u a l i t y ；t h ei d e ao f l a w ；t h ea d n d n i s 日a 矗v el a w 湖北大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 论文作者签名：趋长 醐。1 刖日 学位论文使用授权说明 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即： 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印 刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服务：学校可以允许采用影印、缩印、数字 化或其它复制手段保存学位论文；在不以赢利为目的的前提下，学校可以公开学位 论文的部分或全部内容。( 保密论文在解密后遵守此规定) 作者签名：照驱 指导教师签名：却今卸 日期：叼了可 日期：k 7f 西 引言 引言 现代行政法以控制政府权力、保障人民权利、实现行政法治为己任。然而法治首先是一 种理念，是一种信法、遵法的情感和态度，因此行政法理念的选择是在行政法治建设中具有 先导意义的问题，必须首先予以明确，否则必将无助于法治目标的实现。在市场经济，社会 转型、民主政治、和谐社会等词汇己成为时代主流的今天，如何通过行政法观念的转变，理 念的重塑及模式的转换来获得有效的治理资源和广泛的社会认同，已逻辑地演绎为行政法学 不可回避的命题。我们知道，权力一向是传统行政法的宝贵资源，但却并不是现代行政法的 稀缺资源。现代行政法缺少的是民主、自由、平等等价值理念的支撑和人本主义精神的关怀， 它需要平等精神来淡化权力，需要实现行政主体与相对人的平等对话与合作。因此传统的行 政法理念必将逐步被现代行政法理念所取代，以适应市场经济、民主政治和行政法治的诉求 现代行政是积极的、能动的行政，平等精神正日益广泛地渗透于其中，这是行政法自身发展 的必然趋势。为此，我们不仅要关注平等理念在行政法中的确立及其理由，而且更应对平等 理念予以正确解读和塑造，并在行政法实践中一以贯之。 湖北大学硕士学位论文 一、平等理念在行政法上的内涵阐释 ( 一) 法的理念 1 、法的理念的含义 。理念”是一个重要的哲学社会科学范畴，柏拉图、文德尔班、康德、黑格尔等均探讨 过，但其内涵并不确定如柏拉图认为“理念”是“真正的实在”，【l 】文德尔班认为“理念在 本质上是与物质世界不同的东西，存在的更高现实，是思维的认识对象，是精神的，非物质 的世界。”1 2 1 康德认为“理念即理性概念”，“是人的理性认识事物的最终结果，凝结着人对事 物的全部知识”，黑格尔认为理念即“概念和它的实在。” 3 1 罗尔斯曾对该词作过界定：“理念 ( i d e a s ) ”被作为一种普遍性的术语来加以使用，它可以根据上下文而指概念、观念或学说等词 的任何一个；用“学说( d o c 妇e s ) ”这一术语来表示各种完备性的观点；用“观念( c o n c e p t i o n s ) ” 这一术语来表示一种政治观念及其组成部分；。概念( c o n c e p t s ) ”只是一个术语的意义。【4 】我国 学者江山先生对理念“作过简略的清理，大抵有以下几个方面：第一，理念即是内在精神， 直至最高本体。第二，理念是被理解的东西或定在第三，理念是知识论。第四，理念是历 史的成长。最后，理念即哲学问题的解释和解决”唧陈贵民先生则认为“理念通常在两 种互相联结的意义上使用：第一，理念是事物的内在属性，是事物的本质和发展规律，具有 客观性；第二，理念是人们对事物的本质和发展规律的一种宏观的、整体性的把握，是人们 意识层面中最正确、最高级的组成部分，是人们的行动指南，虽然人们并不一定能达到这种 认识层次。”【叼可见，学者们大多在哲学的意义上使用和阐述这一内涵丰富的概念。 如今，“理念”一词已跨出哲学领域而进入其他学科领域，经常与其他词汇结合使用。在 法学中，理念与法律概念相结合，即称为。法的理念”或“法律的理念( t h ei d e ao fl a w ) ”。 黑格尔将“法的理念”解释为“法的概念及其现实化”，并认为“法的理念是自由，为了得到 真正的理解，必须在法的概念及其定在中来认识法。i 我国大陆，将法的理念与法律相结 合使用的当首推江山先生，他最早使用“中国法理念”o h ei d e ao f c h i n e s el g 町一词。并认 为。中国法理念可以说是有关中国法固有的性质、内在精神、方法、客体、价值的理解和认 同”，“中国法理念也就是中国法文化、法形态及其内在精神的历史实现和逻辑建构”。瞪】张文 显教授认为“法律的理念是可以作为法律规则的基础或本源的具有综合稳定性特点的原理和 准则”1 7 】杨解君教授则认为理念与法律相结合使用，具有多功能的意义：在词义上可以包括 2 一、平等理念在行政法上的内涵阐释 法的本体、观念、规范形态、性质、精神、价值等，既可用。理念”一词作为一个总称性的 上位概念加以使用，也可以根据上下文的结构而具体指概念、原则或规则、观念、精神价值 等某一方面。嗍 我们认为，作为法学概念的“法的理念”至少应当包含以下几个层面的意义：第一，从 本质上讲，法的理念即法应当具有的内在精神和潜在品格，是法的内在属性之一，是法的本 质及其发展规律的抽象体现，是“所有的法律现象与根本观念的结合体”，1 6 1 表征了“法律应 当如何”这一根本问题。第二，法的理念表现为法的诸范畴的整合形态。是一个总称性的概 念，法概念、法观念、法规则、法原则、法制度、法价值、法精神等范畴均是其具体表现， 法的理念这一范畴整合和包含了上述各范畴但不是上述各范畴的简单相加，也不指向上述某 个或某几个特定范畴；第三，法的理念始终体现着法的本质和根本价值，是整个法律活动的 指导思想和出发点，是整个法律体系的灵魂，决定着法的价值取向，是法律体系统一的重要 保证，每一部单行法都有其基本的理念。也正如台湾学者史尚宽所言，“法律之理念，为指导 法律之意欲，是制定理想的法律及圆满的运用法律之原理”伪 2 、法的理念的地位与功能 其一，法的理念是所有的法律条文借以展开的基础，其作为法及法制内在的组成部分， 体现了法律条文和现实社会生活中人们对某一事实的价值态度，是人们认识法、了解法以至 遵守法的桥梁，是“一个社会共同体的社会舆论和政治经济文化等影响和作用因素对法律的 影响的直接反映。”i 嘲 其二，法的理念具有内在的力量，它可以超越法律规则本身而发挥法律规则所起不到的 作用。理念具有力量。人们被理念( 信仰、象征、教条) 所强制着，这个程度超乎人们的理解。 诚然，整个社会是被我们通常称作为意识形态的理念系统所形塑而成的。意识形态是一种整 合性的信念系统，它对社会与社会成员，提供一种生活方式的理性化、评价对与错 的标准，以及行动所需要的情感冲动。”i s 其三，法的理念具有前瞻性与引导性，它可以图解法律与时代变迁的根本关系，为法 律发展或进化提供准则或导引，即法的理念与社会变迁与时推移，在实现自身变革的基础上 将推动法律的发展，促成法的转型，提升法律规范和制度的品质，实现社会良性变迁和法 的安定性、权威性的共赢，即引导法律进行自我建构并走向完善，进而实现真正的法治 3 湖北大学硕士学位论文 3 、行政法的理念 行政法是当代法律体系中的一个重要的部门法目前人们对行政法的理解要么只是停留 在具体的法律文本的层面上，忽视对其理念的研究，要么就是对行政法的理念的理解存在偏 差，还停留在传统的行政法的权力理念认识阶段。对具体法律规则和条文的重视与对理念的 轻视，致使我国行政法缺少价值的引导、缺乏精神的支撑；而对权力理念的倚重，致使我国 行政法缺乏时代特征，或者说是完全与时代脱节，停滞不前。因此要推动我国行政法的发展， 必须重视对其理念的研究。 制度的建立和完善，需要有理念的引导与支撑。从表现上来说，所谓行政法的理念t 它 是在一种普遍意义上被使用的术语，包含了行政法所应当具有和体现的概念、规则、制度、 原则、价值及精神等多层面的整合形态和含义。本文所用到的行政法的理念，将是更侧重于 对行政法的观念、价值和精神层面的理解，这些是行政法的灵魂所在，当然那些对行政法的 制定、执行、遵守及解决行政争议均具有指导作用的原理则往往包含了行政法的基本理念 行政法律制度的建立和完善，行政法治目标的实现，都仰赖于正确的行政法理念的确立。 回顾传统行政法及行政法在现代转型发展时期曾作为行政法理念的大致有如下几种。国 外学者大多数把行政法的基本理念归结到法治行政，如德国的行政法学创始人奥托梅耶在 行政法 一书中认为，依权力分立的理念，国家应“依法而治”，即国家的行政行为都应该 在法律范围内活动，都应该受到法律的约束，即在行政与法律的关系之间法律具有优先、原 发和保留的理念。杨建顺在日本行政法通论中指出，日本的行政法的基本理念包括法律 优先理念、法律保留理念和司法审查的理念，而这些都是法治行政的基本体现。我国学者对 行政法的理念的主要观点有：行政合法性理念与行政合理性理念；行政法治理念或称依法行 政民主与效率相协调的理念；行政合法性理念，行政合理性理念，行政公正性、行政应变 性理念，行政负责的理念。此外还有权力理念、契约理念、自由意志理念等提法1 在当代社 会治理转型期，为适应市场经济、民主政治和行政法治的诉求，传统的国家行政理念正逐步 被现代行政法理念所取代。新的行政法理念正被塑造为以建设法治政府为核心，蕴含平等、 1 以上我国学者对行政法的理念的主要观点分别参见应松年：行政法学教程【m 】，中国政法大学出版 社，1 9 8 8 年版，第3 9 页；罗豪才：行政法论【m 】，光明日报出版社1 9 8 8 年版，第2 6 页；龚样瑞： 行政法与行政诉讼法学嗍，法律出版社1 9 8 9 年版第1 5 页；杨解君：论行政法理念的塑连一 契约理念与权力理念的整合。法学评论。2 0 0 3 年第1 期，第1 9 页；论行政法的自由意志理含中 田法学2 0 0 3 年第2 期，第1 7 3 页 4 一，平等理念在行政法上的内涵阐释 诚信、法治、正义等多种精神和价值的多元化理念 ( 二) 平等是法的基本理念 1 、平等的内涵 平等是一个具有多种不同含义的多形概念，博登海默认为它所指的对象可以是政治参与 的权利、收入分配的制度，也可以是不得势的群体的社会地位和法律地位，它的范围涉及法 律待遇的平等、机会的平等和人类基本需要的平等i l l l 牛津法律大辞典 对平等( e q u a l i t y ) 如此释义：最一般的用法是指以下原则，法律规则应该同等适用于社会中进行有关活动的所 有成员，而且除非有充足和明显的理由，任何人不得被豁免或区别对待。平等不再是一种被 硬性适用的标准，但是对平等的偏离要有理性的证明。法律面前的平等指所有人，除有明显 和特殊的理由外，必须视为拥有平等的获取和享有权利的资格，被做为有平等的法律义务和 责任的主体来对待。【1 2 】我国学者认为，平等最一般的含义就是一切社会成员应有相同的地位 待遇，其涵义可以概括为三个方面：权利平等，即国家承认所有公民在法律面前平等，都 享有广泛、相同的权利；机会平等，即社会应该为每个成员追求自身利益、自我发展和自 我完善平等地提供必要的机会和条件。如罗尔斯表达的职务、地位与价值物对所有人开放； 结果平等，即主张全社会的产品和价值物对所有人平等地分配。【廿l 平等权则是平等在法律上公民权利的体现人类对平等的追求从未止息洛克说，。人类 天生都是自由、平等和独立的”卢梭说，“每个人都生而自由平等”1 7 7 6 年美国独立宣言 庄严宣布：“人人生而平等。”1 7 8 9 年法国人权宣言第l 条规定：“在权利方面，人们生来 是而且始终是自由平等的。”随着独立宣言、人权宣言) 直至世界人权宣言，以及各 国宪法的普遍确认，平等权成为公民权利中的重要内容，并且在公民权利体系中具有一定的 超越地位。 2 、平等理念的内涵与地位 平等理念则是以平等及平等权概念为基础，而又囊括了平等概念，包括平等观念、平等 规则、平等原则、平等价值、平等精神等范畴的统一而又完备的观念体系，其在法律中被全 面应用和体现，是最为基本的法理念第一，平等理念作为法的基本价值。“平等是法的重要 价值平等是与法的其他价值交织在一起并具有相对独立性的重要价值。平等的价值意义 不能为确认任何价值准则所取代”。平等是法的重要目标平等指导着法对权利、义务的 5 湖北大学硕士学位论文 公正分配平等引导着法的进步。”1 1 4 1 第二，平等理念作为宪法的基本原则。这为世界各国 宪法共同遵从，如我国宪法明确规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，1 7 8 9 年 法国人权宣言第6 条规定：。法律对于所有的人，无论是施行保护或处罚都是一样的。在 法律面前，所有的公民都是平等的，故他们都能平等地按其能力担任一切官职，公共职务和 地位，除德行和才能上的差别外不得有其他差别”美国宪法第1 4 条修正案规定：。任何州不 得对在其管辖下的任何人拒绝法律的平等保护”。第三，平等理念作为一般法律原则。其在民 法、商法、诉讼法等到部门法中起着指导作用，如我国民法通则第三条规定。当事人在 民事活动中的地位平等”，第四条规定“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用 的原则”，行政诉讼法第七条规定。当事人在行政诉讼中的法律地位平等”可见，作为一 种独立的法律价值，平等是法律正义不可或缺的一个方面，在现代法律中，平等理念贯穿法 制的各个环节，它是立法的指南，是执法、司法的准则，也是守法的心理基础和精神力量， 也是一种能够保障、平衡其他价值的价值和精神。 ( 三) 平等理念在行政法中的内涵 要正确理解平等理念在行政法上的内涵，就必须首先把其与传统行政法上的平等对待原 则区分开来。 l 、传统行政法上的平等对待原则的内涵、地位及局限性 传统行政法上的平等对待原则是公民在“法律面前一律平等”的宪法原则在行政法领域 的具体体现，其含义包括三个方面：行政机关在行使法律、法规授予的行政执法权时，必 须平等地对待行政相对人，行政机关对于任何人的保护或惩罚都是平等的，不能因个人利害 得失或相对人身份、地位、性别、民族、职业、宗教信仰、文化程度、财产状况、居住期限 的不同而对其区别对待：对相同的违法行为应适用相同的法律、法规。行政机关实施行政 处罚时，必须以事实为根据，以法律为准绳，使处罚决定与违法的事实、情节、性质、后果 以及对社会的危害程度相当，而不管被处罚者是什么人，有什么样的身份、地位和财产状况； 相同条件的行政相对人有要求行政机关一视同仁对待的权利，对行政相对人来讲，无论是 享受权利，还是履义务，在同等的情况下都有要求平等对待的权利 传统行政法上，平等对待原则是行政法治的重要原则之一，被认为是正义理念的重心， 美国学者戴维斯将之引申为“比较正义”( c o m p a r a t i v e j u s t i c e ) ，即在相同的情况获取到相同待 遇才是正义。他在其裁量的正义 一书中有这样一个比喻：假如x 和y 的情况是相同的， 6 一、平等理念在行政法上的内涵阐释 而行政机关要求x 交税，y 却不用交税，那么与y 相比较，x 显然受到了不公平的对待；或 者虽然行政机关要求x 和y 都必须交税，但要求x 比y 交得多，x 同样也受到了不公平的 对待。现代行政以拥有较多的裁量权而令行政法治难以实现，必要的原则，特别是针对裁量 权而运行的平等对待原则便成了控制与监督行政机关的重要手段之一这一点如博登海默所 言，“如果享有实施与执行法律职能的机关能够使赋予平等权利同尊重这些权利相一致，那么 一个以权利平等为基础的社会秩序，在通向消灭歧视的道路上就有了长足的进步”【1 1 l 传统行政法上的平等对待原则对于保障行政相对人的合法权益、促进行政机关依法行政 无疑具有十分重意义。然而，它仍然具有以下局限：其一，传统平等对待原则仅局限于行政 法的一个具体层面，即在法律适用层面的平等，要求执行法律的机关不能因该法律所规范对 象的差异，而实行不同的规范标准。而对法律内容的平等，即法律自身的平等在所不问。这 样的平等只能是一种形式的平等，如果立法本身是不平等的，即使得到严格的执行其结果也 将是不平等的，且无法得到审查和纠正其二，传统平等对待原则仅局限于行政法的一方主 体，即行政主体平等对待相对人，仅重视行政法律关系双方主体中的一方，忽视另一方的主 体地位或把另一方主体仅仅当作行政主体的从属、附属品，二者在起点上就处于一种“不平 等”或“不对等”的地位上1 2 、行政法中的平等理念的深刻内涵 行政法的平等理念是指在行政法中必须贯彻和实现平等要求，这一理念的内涵要求行政 法及所有的行政行为都必须考虑到其本身所应当具有的平等价值和精神，在立法、执法、司 法等领域全面贯彻实施之2 其一，“法律面前人人平等”的宪法原则体现在行政法中同样也包括了行政主体与行政相 对人在法律上的平等地位，行政相对人不是从属或附属于行政主体的，他们应当是行政法律 关系的一方主体而非客体，他们平等独立地行使权利，履行义务；作为行政法律关系主体另 一方的政府( 行政主体) 也必须守法，受法的约束，其代表国家行使行政权力，但也必须履 关于行政主体与行政相对人地位。不平等”的表述多见于较早期的行政法学教材如皮纯协：中国行 政法教程，中国政法大学出版社，1 9 8 8 年，第2 5 页；以。不对等”来概括行政主体与相对人间的 地位和关系的如马怀德：行政法与行政诉讼法，中国法制出版社，2 0 0 0 年，第9 7 页 2 我国学者杨解君认为行政法的平等理念的内涵包括人格平等、地位平等、法律适用平等、权利义务 配置的实质平等四个方面参见张春莉，杨解君：论行政法的平等理念概念与观念田，载文史 哲，2 0 0 5 年第5 期，第1 5 卜1 5 6 页 7 湖北大学硕士学位论文 行相应的义务 其二，在行政法律关系中主体双方均享有与其地位、角色相适应的权利义务，法律在行 政机关与行政相对人之间公平地分配权利义务，即法律平等地对待行政主体和相对人，行政 法的平等理念是法律内容上的平等，不偏私，不在行政主体与相对人之间设定不合理的差别 对待，加重相对人的义务或赋予行政主体法外特权。 其三，平等对待的要义是行政主体与行政相对人应相互平等对待，二者都是具有独立、 平等人格的法律主体，尤其是行政主体应平等地对待一切行政相对人，视相对人为平等的合 作伙伴而不是工具。 其四，摒弃不平等的观念和机制，及时防止和纠正不平等，在应当设定的机制中，体现 出对作为强者的行政主体在权力上更多的限制、对作为弱者的相对人在权利上更强有力的保 障的精神，从而达到实质意义的平等 因此，就其实质而言，行政法的平等理念是一种价值陈述，它所回答的是行政法“应当 怎样”这样一个根本性问题，其基本的含义是要求人们在把握行政法律关系时，贯之以平等 的价值要求，从而使现代行政法树立起崇高的权利意识、人本观念，提升相对人的地位，完 成理念的升华和重塑，实现行政法保护相对人权益的伟大任务。也正如伯恩斯所言，平等的 价值是要实现两个法律目标：! 保护我们的权利不受政府侵犯以及通过政府保护我们的权利不 受其他公民侵犯”【l 习 8 二、确立行政法平等理念的依据探寻 二、确立行政法平等理念的依据探寻 ( 一) 确立行政法平等理念的必要性分析 1 、确立平等理念是充分尊重人性尊严，保障人权的需要 我国学者杨解君认为，。任何法律都是关于人或者是与人相关的法律，行政法也不例外 对行政法的理解必须以对人的认识为前提”，“只有在对人( 包括组织或个人) 作出了解后才会对 行政法有深刻的认识，也才能准确为行政法定位。而对人的理解，毋庸置疑关键是对人性的 了解。我们可以毫不夸张地说，行政法既以人性为出发点也以人性为依归。州1 6 】而行政法的人 性基础，决定了行政主体必须尊重相对人的人性尊严人性尊严( h u m a n d i g n i t y ) ，即人之所以 为人的人格尊严、固有价值和地位。“只要其系一个具有生命的个体，其就是具备了人性尊严 的适格的权利主体，不因其身份、年龄、职业、性别、地位、阶级、党派、信仰、种族、能 力而有所不同，亦不因其对于社会之贡献程度不同而异其评价”i r r l 德国学者g u e n t e rd u e r i g 认为，。凡是具体的个人被贬抑为客体、纯粹的手段、或是可任意替代的数值时，便是人性尊 严受到侵犯”， t s l 我国学者姜明安归纳了人性尊严的性质，认为其具有绝对性( 每个人的人性 尊严是不可处分、无法放弃也不会丧失的绝对价值) 、平等性( 与生俱来的个人尊严与价值 是等价的，不得予以不合理的差别待遇) 、最终性( 人本身是最后和最终的目的) 、动态性( 人 性尊严的内涵随着经济政治社会的变迁而发展变化) ，因此，“人性尊严的具体要求可以归纳 为两个方面，其一是消极层面的，要求国家对人性尊严予以尊重，其二是积极层面的，要求 国家对人性尊严予以保护”，l 埔】可见，平等是人作为人的主体性的表达，人( 当然包括行政相 对人) 应平等地受到尊重，否则即构成了对人性尊严的侵犯。基于人性尊严的考虑，行政法 必须反映和体现平等的要求，不追求平等理念行政法就没有生命力 处于行政相对人地位的公民、法人或者其他组织与处于行政主体地位的行政机关或被授 权组织，他们均是行政法律关系的主体，双方都应是法律上的主体一或者是自然人或者 是法律拟制的人。作为法律主体意义上的人，无论其角色如何在法律面前其地位都应相互平 等。行政主体必须要具有独立的主体地位，公民( 或组织) 作为行政相对人，也并不是行政主 体的附庸，也不会因为行政主体代表国家行使行政权力就处于从属的地位。因为源于人性尊 严，尽管行政主体的力量强于公民个体，但是强大的力量并不能成为迫使人丧失自己独立平 等地位的理由。行政法必须保护人权、尊重公民的权利基本人权的保护，不只是宪法的原 9 湖北大学硕士学位论文 则与内容，也应贯穿于行政法的原则、价值与内容之中行政法作为人权的保障法和“动态 的宪法”，必须从人性尊严和人权保护出发，充分尊重相对人的平等地位并使之得以切实的实 现 可见，以人性的视角来观察，平等理念的确立直接体现了人性尊严、基本人权保护的天 然性。只有在主体双方法律地位平等的基础上充分尊重和提升相对人的地位，对过分扩张的 行政权力进行适当的法律约束，才会使人性尊严不致受到威胁，才会使人的平等价值获得尊 重，才能保证行政法切实保障公民权益的基本目的的实现。 2 、确立平等理念是体现权利本源，贯彻权利本位的诉求 权利是权力的本源，即无权利便无权力。行政权力来源于公民权利，因此它应当平等地 服务和从属于公民的权利。又由于行政权力是一种超越于个人之上的公共力量，它有巨大的 规模效益，可以通过强制手段使义务得以履行，因而其可能是公民权利的最大侵害者。再者， 行政权力具有扩张性，伴随着独断、专行与任意，1 正如霍尔巴赫所分析的：“独断专行的， 或无限制的权力是违反自然的或违反本性，是既不能保持最高统治者威信，又不能保障臣民 安宁的权力” 1 9 1 所以必须对作为强者的行政主体在权力上作更多的限制，对作为弱者的相 对人在权利上作更强有力的保障，即贯彻一种实质平等的精神。行政权力来源于公民权利， 是实现公民权利的手段，是为公民权利服务的，公民权利是目的，既是行政权力的出发点， 也是它的归宿。确立平等理念正是权利本源观的体现。 正如张文显教授在法哲学范畴研究一书中指出：。法是或应当是以权利为本位的”， 。在商品经济和民主政治发达的现代社会，法是以权利为本位的，从宪法、民法到其他法律， 权利规定都处于主导地位”嗍在权利与权力的关系中，权利本位的法律精神意味着：公民 的权利是国家权力的源泉，也是国家权力配置和运作的目的和界限，即国家权力的配置和运 作，只有为了保障主体权利的实现，协调权利之间的冲突，制止权利之间的相互侵犯，维护 和促进权利平衡，才是合法的和正当的。在权利与权力的关系中，主张权利本位，反对权力 本位，意在把权利从权力中解放出来，即人们常说的。松绑”，以实现政治与经济、政府与 企业、国家与市民社会的相对分离，彻底抛弃官本位、国家本位的封建遗迹，促进经济市场 1 陈贵民在现代行政法的基本理念 一书中指出权力的扩张性有三层意思，一是握有权力的人具 有扩大权力的倾向，二是具有现实的经济、社会、政治法律原因的权力扩张，三是依靠个人权利而 白行实现其扩张 t o 二、确立行政法平等理念的依据探寻 化、政治民主化、文化理性化和社会现代化1 2 l 】法理学中的。权利本位”范式，应用于行政 法学，意味着行政法应当以行政相对方权利为本位而不是以行政主体的行政权力为本位从 行政相对人权利与行政权力的关系看行政相对人权利是属于作为整体的人民权利在行政法 所调整领域的具体体现，是固有的，而行政权力是由行政相对人权利转化而来的在源流上， 行政权力是作为国家主人的公民所享有的对国家事务的管理权，通过一定的政治程序委派给 行政主体，作为其代理人而具体实施的。作为行政相对人的公民、法人等享有的权利体现其 自身的意志，是行政法所追求的目标，也是行政相对人参与行政活动的基本要求。因此，确 立平等理念，保障相对人权益是体现权利本源，贯彻权利本位的诉求。为了使政府能够有效 地进行行政管理活动，使行政权力的行使不致发生异化，不致凌驾于公民权利之上，使人民 的权利得到切实的保障，在行政法中确立平等理念，实有必要 3 、确立平等理念是建立宪政国家，实现民主自由的基本要求 宪政是以宪法为前提、以民主政治为核心、以法治为基石、以保障人权为目的的政治 形态或政治过程【丝1 宪政通过推行民主政治来限制政治权力，保障公民权利，从而实现人 的平等与自由。我国学者林吉占认为，现代意义的宪政通常包含两层含义：一是宪法主义- 二是限制政府权力，规范化的权力制衡是各国宪政运动的共同特点嘲宪政国家是一个比 法治国家更抽象的概念，其含义与有限国家相当，在宪政国家中公民的基本权利高于任何 国家权力。而对公民权利的最大威胁恰恰是来自于政府权力，所以有必要对其进行限制， 正如华盛顿大学政治学教授丹尼尔s 勒夫所指出：“宪政的产生，总是基于这样的理由， 即确定国家权力的边界并限制国家的管理者。”渊正因为如此，宪政主体一直致力于将公权 力限制在人民同意的范围之内。对公权力而言，无授权即无权利。而人民的同意，应是基 于双方平等基础之上的，故而建立宪政国家要求行政法主体地位的平等，要求确立平等理 念，提升行政相对人的主体地位。行政法是以宪政为基础，并为实现宪政服务所以行政 法应当是限制政府权力，保障公民权利，承认和尊重相对人的主体人格，并以保证行政主 体与相对人的权利作为根本的出发点和归宿，这是法治社会、民主宪政精神在行政法中的 必然要求 平等理念是实现民主自由的内在要求。首先，平等是民主的要素和特征，民主意味着人 人享有平等的权利与机会，民主绝对不能容忍公民自身屈辱地作为单纯的、消极的客体存在 着因而，以民主为先决条件的行政法，自然也应使民主制度下的平等得到体现，以保证作 为独立主体的人之价值实现否则，行政法就背离了民主的本质。其次，自由与平等的关系 l l 湖北大学硕士学位论文 也决定了没有平等就没有自由平等往往是自由的先决条件或者最佳补充。如果没有主体地 位的独立与平等，就不可能存在其意志的独立性与自由性平等与自由相互渗透、相互关联， 如萨托利认为“使要求平等者得到平等，这不是个平等问题，而是自由问题”1 2 5 1 平等与自由 具有互动性，“人愈是自由，他本身就愈是独立自主，愈是会善意对待他人。” 2 6 1 而且，只有 平等与自由紧密结合，才能防止行政权的扩张与滥用只有在行政法中确立平等的理念并表 现为具体的制度，方能让公民自由地参与行政管理，防止行政出现专横武断，实现民主自由 的理想。 4 、确立平等理念是体现依法行政，提高行政效能的必然追求 依法行政是指行政主体应当依据宪法和法律