（国民经济学专业论文）经济政策学视角下中国农村金融组织体系建设问题研究.pdf

iii 摘要 农村金融组织体系实质上就是一个为农村经济发展提供金融支持的体系。 运行良好的农村金融组织体系必须为农业和农村发展提供充裕的资金支持， 在政 府的大力支持下各机构明确职责、分工协作，在完善的法律法规保护下充分发挥 支持三农的功能。在中国，合理的农村金融组织体系应该由三个部分构成。这三 个支撑体系分别是: 政策性金融体系、合作性金融体系、商业性金融体系。它们 成为建设农村金融组织体系的基本要素。只有政策性金融体系、合作性金融体系 和商业性金融体系相互协调配合， 才能保证整个农村金融组织体系为农村提供全 面的金融服务，从而支持农村经济持续快速增长。要建立健全分工合理、投资多 元、功能完善、服务高效的农村金融组织体系，必须明确政策性金融体系、合作 性金融体系和商业性金融体系的政策目标，根据不同的政策目标，制定符合其发 展的政策，才能充分发挥政策性金融、合作性金融和商业性金融组织相互配合起 到发展农村经济的作用。本文尝试在这些方面努力探索，使论文在理论上既有一 定的新意，又能提出一些切实可行的对策建议。 关键词：农村金融；组织体系；政策目标 iv abctract abctract rural financial system is essentially a rural economic development for the financial support of the system. well-organized system of rural finance for agricultural and rural development must provide adequate financial support, the support of the government agencies clear responsibilities, division of labor, improve the laws and regulations in full support of agriculture under the protection of the function. well-organized system of rural financial organizations should be composed of three parts in china. the three support parts are: policy-oriented financial system, the cooperative financial system, commercial financial system. they become the basic elements of the system of rural financial organizations. the policy-oriented financial system, the cooperative financial system and the commercial financial system coordinate in order to ensure that the rural financial system for rural areas provides comprehensive financial services to support the rural economy continuous growth rapidly. to establish a sound division of labor, investment diversity, functional, and efficient rural financial system, it must be clear to know policy objectives of the policy-oriented financial system, the cooperative financial system and the commercial financial system. depending on the policy objectives, consistent with its development policy formulation in order to give full play to policy finance, cooperative finance and commercial finance organization together play a role in the development of rural economy. this paper attempts to explore in these areas to make paper, in theory, has some new ideas, and put forward some practical suggestions. key words: key words: rural finance; system; policy objective ii 1 第一章第一章 绪论绪论 1.1 研究背景研究背景 改革开放以来，中国经济取得了举世瞩目的成就，我国农村经济也正在发生 前所未有的变化。当前，我国总体上已经进入以工促农、以城带乡，不断推进农 村城镇化的发展阶段， 在融资渠道方面已经初步具备了加大对农业和农村提供金 融支持的条件和能力。农村经济结构的调整、农业产业的升级都将对农村的金融 需求格局产生影响，进而对农村金融体系产生一定的影响。我国农业产业化发展 具有较强的地域性和层次性， 各种需求主体对金融服务的需求也表现出较强的多 样性。不仅如此，我国的新农村建设需要采取有利于新农村建设的长效金融支持 机制， 只有构建分工合理、 投资多元、 功能完善、 服务高效的农村金融组织体系， 才能实现城乡和农村经济社会的协调发展。因此，构建我国农村金融组织体系， 要以有利于农业产业化发展为标准，并逐步开放农村金融市场，健全和完善农村 合作金融机构、政策性银行、邮政储蓄银行、中小企业银行、村镇银行、小额贷 款公司、借贷组织等多种金融机构形式并存、功能互补、协调运转的机制，打破 和消除垄断格局，真正形成基于竞争效率的多元化农村金融组织体系。 近年来，在体制变革和金融创新的强有力推动下，我国金融的市场化程度有 了很大提高，金融发展取得了长足进步。但就金融发展的地域结构看，城乡金融 发展很不协调且呈加剧之势，农村金融被严重边缘化，农村金融抑制现象严重， 我国二元经济结构导致金融的二元结构特征十分突出。 由于二元经济结构长期存 在，城乡差异日益扩大，农村金融组织体系的建立也存在诸多问题。其主要表现 为： 一是县级国有商业金融机构大撤并导致农村金融组织体系严重萎缩。1998 年以来，由于近些年的国有银行改革，出于追逐高利润的驱动，其业务逐渐趋向 大城市、大企业集中，而将在农村的经营网点逐步收缩。包括农业银行在内的四 大国有商业银行总共撤并了一万多个县及县以下机构， 业务重点逐步向大中城市 转移，相应撤并了几万个县级及县级以下的分支机构。由于国有商业金融机构缩 减，缺乏竞争，农村金融组织体系的服务功能逐渐趋于弱化。此外，农村的金融 产品少，金融服务种类单调，基本上只有传统的存贷业务，中间业务和外汇业务 种类很少，农民也分享不到金融改革和金融发展的成果。 2 二是银行信贷资金投放不足导致农村资金的严重流失。 国有商业银行县支行 的贷款权被上收，其已演变成单纯的存款机构，且吸收的存款大多通过上存流向 城市。农村资金的“非农化” ，使饱受资金短缺困扰的“三农”的资金供给缺口 更大，进一步加剧了农村资金供求关系的失衡。随着四大国有商业银行从农村领 域的全面退出，客观上使农村信用社成为农村主要的支农力量。农村信用社在长 期的支农服务中显得力不从心。 由于农信社外部经营环境和内部管理等方面的原 因，目前积聚了不少不良资产，原有信贷资金存量相当部分已形成沉淀或被亏损 占用；在新增存款方面，因农村信用社服务手段相对单一和落后，在竞争中相对 处于劣势。此外，近年来农村邮政储蓄业务在农村只吸收存款，不发放贷款，吸 收的存款大量上存中国人民银行， 只有极小部分通过人民银行以支农再贷款的形 式回流农村，这造成了大量农村资金流出的局面，对建设社会主义新农村造成较 大冲击。 三是农业保险发展滞后造成农村金融组织在规避风险方面缺乏风险转移机 制。在中国，农业保险发展严重滞后，农户和农村企业经营风险缺乏分散和转移 的机制，农村金融组织不能为新农村建设提供充分的金融支持，也不利于构建完 善农村金融组织体系。目前，我国农村仍然主要依靠两种传统的农业风险保障途 径：民政部门主管的灾害救济、中国人民保险公司以商业方式推进的农业保险。 但民政部门补偿性质的灾害救济，不仅受到国家财力限制，不适应农村经济市场 化程度日益提高的要求，而且会对农户参与保险的积极性产生消极影响，在一定 程度上限制了农业保险的发展。虽然中国人民保险公司于 1982 年就开始承办农 业保险业务， 但经过 20 世纪 90 年代初短暂的快速发展后一直处于停滞不前的状 态。目前只有政策性保险公司来经营农业保险业务，使农村保险业发展缓慢，保 险业在农村仍处于发展的初级阶段。 由于在农业中几乎没有其他的防范风险的方 法，这使得农业风险加大，农村经济发展非常困难。 当前我国金融改革发展面临新的形势，金融业的发展处在一个重要转折期。 要顺利破解我国的“三农”难题必须依赖于农村金融组织体系的支持。重构农村 金融组织体系，既是贯彻落实中央关于推进社会主义新农村建设的要求，建立以 工促农、以城带乡、金融支持“三农”发展，实现城乡和农村经济社会协调发展 的客观需要，也是全面深化农村金融改革，促进金融业持续健康安全发展的必然 要求。 建立健全分工合理、 投资多元、 功能完善、 服务高效的农村金融组织体系， 充分发挥农村金融组织的支农、扶农作用；推进农村金融组织创新，鼓励和支持 发展适合农村需求特点的多种所有制金融组织，并加强和改进金融监管;大力推 进农村金融产品和服务创新，积极发展农村信用担保和农业保险等业务，营造重 构农村金融体系的良好外部环境。目前对于如何构建一个适应“三农”特点的农 3 村金融组织体系，其构成要素包括哪些方面，应通过哪些路径解决农村金融组织 体系建设中存在的问题等，这些问题正在引起人们越来越多的关注。本文尝试在 这些方面努力探索，使论文在理论上既有一定的新意，又能提出一些切实可行的 对策建议。 1.2 研究意义研究意义 解决好农业、农村和农民问题，一直是中国政府工作的重中之重。而农村金 融在农业和农村产业结构的调整优化过程中, 对促进农业产业化飞速发展、 农村 乡镇企业发展和小城镇建设、农民的生产和生活等方面作用非常显著。当前，我 国农村金融改革已经成为关乎“三农”问题解决的关键因素之一。农村金融组织 体系是我国金融体系的重要组成部分, 农村金融状况的好坏在很大程度上影响 着新农村经济的发展。 经过多年的改革与发展，我国初步形成了多层次、广覆盖的农村金融组织体 系，金融机构可持续发展能力不断增强，农村存贷款持续增加，金融服务已覆盖 了绝大部分农村地区。尽管近年来我国农村金融服务已大幅改善，但总体来看， 农村金融仍然是整个金融体系中最薄弱的环节， 突出表现为农村金融的结构和运 作机制存在严重的缺陷，机构网点少，产品和服务单一等。整个农村金融体系仍 存在不少的困难和问题。其具体表现：一是部分地区还存在金融服务空白。二是 农村金融机构定位仍不很明确，法人治理结构不完善的问题仍较为突出。三是虽 然近年来农村金融机构不良贷款率有所下降，相对仍然较高。四是农业保险、信 贷抵押担保、 农村信用体系建设以及农村地区的金融生态环境等方面也还存在一 些问题，尚不能完全适应农村金融发展的要求。 目前， 我国农村金融组织体系所提供的金融服务仍不能适应和满足农村经济 和社会发展的需要，要解决农村金融供给和需求之间日益突出的矛盾，我国需要 在健全农村金融体系的基础上促进农村金融改革。此外，我国在 2004 年至 2006 年连续三个一号文件都提出要鼓励农村金融改革。2007 年中央“一号文件”提 出要深化农村综合改革，统筹推进农村其他改革，进一步发挥中国农业银行、中 国农业发展银行在农村金融中的骨干和支柱作用。因此，当前我国迫切需要推进 农村金融改革，构建多元化的农村金融组织体系。 可见，本研究具有深远的理论意义和现实意义: (1)通过理论分析，探讨中国农村金融组织体系建设中存在的问题和应对之 策，为我国农村金融改革提供决策依据，促进我国农村金融体系健康发展，提供 更加适应农村经济发展要求的金融产品， 满足农村居民和多元化经济主体对多样 化金融服务的需求，推动农村社会主义市场经济建设更加全面、健康的发展。 4 (2)充分发挥金融对经济发展的促进作用，合理利用资金要素，推动农业产 业结构和农村产业结构的调整，使农村生产要素的配置更合理，更有效率，促进 我国农业和农村经济的发展，增加农民收入，加快农村工业化和城市化的进程， 以打破城乡二元经济结构壁垒，促进我国国民经济的持续、稳定、健康发展。 (3)分析我国农村金融组织体系中各种金融机构运行中存在的问题，探寻农 村金融机构经营管理体制改革的对策，促进农村金融机构深化改革，提高经营管 理水平和效益。 (4)加快建立商业性、合作性和政策性相结合，资本充足、功能健全、服务 完善、运行安全的农村金融组织体系。建立全方位多层次的农村金融组织体系， 从多方面保证和加强对农村的金融服务， 为建设社会主义新农村提供有力的金融 支持。 (5)通过对中国农村金融机构运行效果的判断，探讨提高我国农村金融机构 竞争力的对策，为中国农村金融改革提供更有说服力的理论依据，提高我国农村 金融组织体系的运行效率，促进我国农村金融可持续发展。 (6)农村金融是农村经济发展的重要支撑。中国农村金融机构是金融支持三 农的组织载体,农村金融机构体系的完善与否直接关系到全面建设小康社会目标 的实现。本文试图实现上述的目标，同时对我国农村金融理论的研究做出一定的 贡献。 随着金融体制改革的不断深化,我国农村金融组织体系发生了很大变化。国 有银行向城市收缩,在农村的机构网点大大减少,农村政策性金融机构和金融业 务正在改革和调整,邮政储蓄又吸收了部分农村资金,使得农村金融组织体系比 较脆弱,农村资金供求矛盾日益突出。 深化农村金融体制改革,完善农村金融组织 体系,已经迫在眉睫。因此，笔者将对上述目标问题进行剖析和研究，找出问题 的症结所在和解决的途径， 通过构建我国农村金融组织体系来使得金融机构的实 际功能与农村经济主体对金融组织功能的需求能够相匹配、相适应、保持一致， 以有效地解决农村资金的供需失衡问题， 支持农村经济的发展和社会主义新农村 建设， 增加农民的收入和加快农业的产业化经营， 最终推动 “三农” 问题的解决。 1.3 研究内容研究内容 第一章，绪论。首先，阐述了本论文的研究背景。我国二元经济结构导致金 融的二元结构特征十分突出。 我国需要建立健全分工合理、 投资多元、 功能完善、 服务高效的农村金融组织体系， 充分发挥农村金融组织的支农、 扶农作用。 其次， 论述了本论文的研究意义。通过提高我国农村金融机构运行效率，增强农村金融 机构竞争力，可以为我国农村金融改革提供更有说服力的理论依据；针对农村金 5 融机构运行中存在的问题分析，探寻农村金融机构经营管理体制改革的对策，促 进农村金融机构深化改革，这都体现了该研究的理论意义和现实意义。再次，介 绍了本论文的研究内容和研究方法。在确定本论文研究内容的基础上，明确研究 方法。最后，文献综述。对国内外有关农业组织、农村金融的相关研究动态作了 较为全面、客观的分析和评价，指出了现有研究有待深入的方面。 第二章，介绍农村金融的经济政策理论依据。阐述经济政策学的基本概念。 经济政策学弥补了政策科学在政策制定和分析方法方面的不足， 使政策科学理论 体系趋于丰富与完善。经济政策学最大的特点和贡献是对政策要素的规律性研 究。 本文着重分析了政策目标和政策工具两大要素， 强调了政策目标体系化原则， 目标体系化原理有助于协调多元目标矛盾。 第三章， 我国农村金融组织体系的现状及存在的问题。 从资源配置的角度看， 农村金融组织体系是指我国农村经济制度中实物资源配置的价值承担载体， 它包 括资金的筹集、分配和配置体系以及组织机构的配置状况。本文从农村金融组织 体系的构成要素即政策金融、合作金融及商业金融存在的问题进行分析。首先， 我国农村政策金融的功能不全等问题，导致难以承担政策性金融的重任。其次， 以农村信用社和农村资金互助社为代表的合作金融机构不能适应农村经济发展 的需要。 最后， 国有商业银行在农村金融领域内的功能趋于弱化， 而且村镇银行、 贷款公司等新型金融机构难以满足农村发展的金融需求。 第四章， 运用经济政策学的目标体系化原理分析我国农村金融组织体系存在 问题的原因。从政策目标方面探讨农村政策金融、合作金融以及商业金融存在问 题的原因，通过对我国农村金融组织体系每个部分问题原因进行分析，指出各自 都缺乏相应政策有力支持。 第五章，中国农村金融组织体系建设的构想。明确我国农村金融组织体系的 总体目标，制定农村政策金融、合作金融以及商业金融的合理目标定位，并提出 相应的政策设计。这不仅有利于实现农村政策金融、合作金融以及商业金融的跨 越式、超常规发展，而且有利于加大农村经济发展和新农村建设的支持力度，有 效满足了农村居民的贷款需求。 第六章，结论。农村金融组织体系实质上就是一个为农村经济发展提供资金 支持的体系。 运行良好的农村金融组织体系必须为农业和农村发展提供充裕的资 金支持，在政府的大力支持下各机构明确职责、分工协作，在完善的法律法规保 护下充分发挥支持三农的功能。 由于我国各地农村经济发展水平和生产经营具有 较大差异，应根据农村金融需求多样性的特点，在加强监管、防范风险、总结试 点经验的基础上，鼓励和支持适合农村需求特征的金融组织创新。 6 1.4 研究方法研究方法 （一）文献分析方法。全面收集和梳理关于农村金融问题研究的已有文献， 在此基础上进行简要述评。 （二）定性分析与定量分析相结合的方法。收集统计年鉴、政府网站等公布 的资料、运用数据全面准确地描述中国农村金融机构发展的现状以及存在问题。 （三）动态分析与静态分析相结合的方法。改革开放以来，我国经济一直处 于转型期，农村金融体系也处于不断变化的过程，农村金融的发展表现出阶段性 的特征，因此，对农村金融体系的研究，在静态分析的基础上，运用动态分析的 研究方法，分析我国农村金融组织体系的变化发展及其影响因素。 1.5 文献综述文献综述 从农村金融理论演变的历史来看,国外学术界有关农村金融问题方面的研究 主要经历了农业信贷补贴论、 农村金融市场论和不完全竞争市场论三个的发展阶 段。 农业信贷补贴论（subsidized credit paradigm）是 20 世纪 80 年代以前处 于主导地位的农村金融理论。该理论认为，农村居民、特别是贫困阶层没有储蓄 能力，农村面临的是慢性资金不足问题。而且由于农业的产业特性 (收入的不确 定性、投资的长期性、低收益性等)，它也不可能成为以利润为目标的商业银行 的融资对象。因此，为增加农业生产和缓解农村贫困，有必要从农村外部注入政 策性资金、并建立非营利性的专门金融机构来进行资金分配。农业信贷补贴论支 持信贷供给先行的农村金融战略。但农业信贷补贴论的理论前提存在固有的缺 陷。事实上，即使是贫困农户，也有储蓄需求。而且许多经验表明，低息贷款政 策很难实现其促进农业生产和向穷人倾斜的收入再分配目标。 由于贷款的用途是 可替换的，低息贷款不太可能促进特定的农业活动。低息贷款的主要受益人不是 农村穷人， 低息贷款的补贴可能被集中并转移到使用大笔贷款的较富有的农民身 上。 后来，基于规范分析和实证分析的农村金融市场论 (rural financial systems paradigm)逐渐替代了农业信贷补贴论。农村金融市场论强调市场机制 的作用，这一理论认为完全依赖市场机制，极力反对政策性金融对市场的扭曲， 特别强调利率的市场化。该理论认为，利息补贴应对补贴信贷活动的一系列缺陷 负责，而利率自由化既可以使农村金融中介机构能够补偿其经营成本，也可以鼓 励金融中介机构有效地动员农村储蓄，这将使它们更加不依赖于外部的资金来 7 源，同时使它们有责任去管理自己的资金。农村金融市场论虽然替代了农业信贷 补贴论，但过分强调市场功能,其功效也同样遭到质疑。例如，通过利率自由化 能否使小农户充分地得到农村正规金融的贷款，仍然是一个问题。即使通过利率 自由化能使小农户充分地得到正规金融市场的贷款， 但自由化的利率可能会减少 对信贷的总需求, 高成本和缺少担保品仍然会使小农户不能借到所期望的全部 资金, 此时还是需要政府介入, 以照顾小农户的利益。 20 世纪 90 年代以来，人们认识到为培育有效率的金融市场，仍需要一些社 会性的、非市场的要素去支持它，这时农村金融市场理论也得到了进一步发展。 约瑟夫 斯蒂格利茨（joseph stiglitz）提出的不完全竞争市场理论以及信息不 对称问题的研究成果，构成了农村金融不完全竞争市场理论的基础。该理论认为 发展中国家的金融市场不是一个完全竞争的市场，尤其是贷款一方(金融机构) 对借款人的情况根本无法充分掌握， 如果完全依靠市场机制就可能无法培育出一 个社会所需要的金融市场。为了补救市场的失效部分，有必要采用诸如政府适当 介入金融市场以及借款人的组织化等非市场要素。不完全竞争市场理论强调，借 款人的组织化等非市场要素对解决农村金融问题是相当重要的。 不完全竞争市场 理论为政府介入农村金融市场提供了理论基础。不完全竞争市场理论认为，尽管 农村金融市场可能存在的市场缺陷要求政府和提供贷款的机构介入其中， 但必须 认识到，任何形式的介入，如果要能够有效地克服由于市场缺陷所带来的问题， 都必须要求具有完善的体制结构。 在我国，大多数学者主要从以下几个角度研究农村金融问题： 从农村金融组织体系与经济增长的关系研究农村金融存在的问题，杨兆廷 （2009）通过实证分析说明农村金融机构增长与农村经济增长正相关，即农村金 融机构数量增长越快，经济增长速度也就越快。谈儒勇(1999)认为金融中介体发 展和经济增长之间有显著的、很强的正相关关系。但也有学者持不同观点。谭燕 芝等学者（2003）认为，在整体上，金融发展对经济增长率的影响不显著。我国 金融发展对经济增长的量和质两方面的不同影响的原因可能与中国金融发展的 特征有关。 我国金融发展在金融体系规模扩张的同时遗留了金融体系效率不高的 弊病，造成资源配置的低效率。李玮(2000)认为, 农村金融组织体系与农村经济 发展要求不相适应, 导致国家支农信贷政策的传导机制不畅, 农业贷款供需双 方交易成本过高, 要求过严, 限制了贷款需求的增长。 农村合作金融运营效率低 下, 公众信誉度趋于下降, 金融风险突出等是当时农村金融发展中存在的主要 问题。 从农村金融系统效率研究中国农村金融组织的问题，陈锡文(2004)指出，农 村只用了 10.4%的信贷却创造了全社会 46.1%的财富，但金融部门就是不愿给农 业和农村贷款。林毅夫（2001）指出，在一些农村地区观察到的一些信贷短缺可 能是由于区域不平衡、缺乏资金的横向流动、对机构农业信贷的总体限制、以及 8 非正式信贷市场发育不足等造成的。王芳(2007) 认为,从宏观层面上来看,由于 农村金融组织存在结构性缺陷,使得农村金融市场缺乏竞争,缺乏效率。 虽然农村 金融组织有着政策性、商业性、合作性及民间金融等多种金融形式,但却缺乏多 元性、复合性和有效性的农村金融组织。厉以宁（2000）也曾提到，目前有一种 观点认为中国有爆发危机的可能性， 其中一个重要的原因就是农村金融体系有问 题，隐含一定的风险。宋宏谋（2002）提出从根本上解决当前我国农村金融中的 突出问题，不能局限于对当前农村金融体系的小修小补，必须从农村金融体系的 整体着眼，建立农业银行、农村信用社、农业发展银行、财政补贴型的国家政策 性农业保险系统等多层次的强有力的农村金融组织系统。 从农村金融组织体系功能对我国农村金融问题进行研究，罗来武等（2004） 认为，就当代中国农村金融与农村经济的矛盾来看，基于金融“机构观”的改革 道路已走到尽头， 农村金融制度的创新， 需要拥有一种新思路和选择一条新路径。 创新中国农村金融制度的整体思路， 是金融 “功能观” 。 李喜梅和彭建刚(2005) 认 为我国农村金融体系存在资源配置等显功能的不足, 但其支持我国工业化进程 和经济成功转轨的隐功能明显。蔡四平（2008）认为，我国必须采用“功能视角” 对农村金融组织体系进行重构。顾海峰（2009）等学者指出我国现代农村金融组 织体系的科学架构应该基于功能的柔性化组织模式， 根据外部环境和功能的需要 随时重构，更有利于组织创新和功能发挥。谌争勇(2007)认为，农村政策性金融 支农功能不全。 农业发展银行作为我国唯一的农业政策性金融机构, 目前只承担 国有粮棉油流通环节的信贷业务, 仅在农产品的收购、储备、调销等纯政策性方 面发挥作用, 无力从事农业开发、农业产业化和农村基础设施建设等支农事业。 从农村金融机构的角度分析农村金融组织体系建设问题，王光宇(2006) 指 出,理想的真正农村金融机构,还是产权为全部服务对象所有的合作金融组织形 式,农村金融改革中应强调发展和建立这种目前仍属于非正规金融范畴的金融组 织,所以农村金融的发展在机构设立和布局中应改变以前的“面向农民,帮助农 民”的观点,而改为“农民自有,农民管理”,真正的农村金融机构建立时应重点 强调“农民进入机构管理,机构参与农民决策”的思路和定位,进行准确的体系设 计,这或许是农村金融发展的最佳路径,中国农村金融必须建立真正的农村金融 机构组织体系。但杨荣(2005) 认为,应建立一个多层次的、机构多样化的复合信 用型的农业金融组织体系,即我国农村金融组织体系模式应由商业金融为主,合 作金融、政策金融为辅,民间金融为补充的多元金融机构体系。郭永强等学者 (2006) 认为,就目前的情况看,商业性金融以赢利为目的,因此不可能成为农村 金融体系的主力军,但仍然是农村金融体系的一个重要组成部分。李双保(2006) 认为,从金融支农的角度看,不仅各商业金融机构自身存在着现实的制约条件,而 9 且整个农村金融机构缺乏明确的主导机构,各家金融机构总体上缺乏必要的协作, 处于松散状态,还没有形成真正的有利于农村投融资的金融体制,完善农发行的 农业政策性金融职能,构造以农业政策性金融机构为主导的农村投融资体制势在 必行。 曾建中(2006) 研究认为,我国农村金融机构可分为正规金融机构和非正规 金融机构两大类型,前者为农村金融的主体,后者为补充形式。 近年来，国内理论界开始对此表现出日益浓厚的研究兴趣，也取得一定的学 术研究成果。但总体上看，有关我国农村金融组织体系的研究尚处在探索阶段， 很多问题的研究还不到位，主要有:(1)在研究的层次上，构建农村金融组织体系 作为建设社会主义新农村的一项重要内容，两者的内在关联尚未得到充分的说 明。(2)在研究的视角上，农村金融体系是一个社会系统工程，现行的研究侧重 农村金融制度、金融体制、金融机构等改革的微观层面，而学者们注重从农村金 融组织体系机构和功能角度分析问题，但对农村金融组织体系与金融市场体系、 金融产品体系、 金融监管体系之间相互作用的机制等有关宏观层面的探索还未充 分展开。(3)在研究的内容上，以往对农村金融供求的研究，大多停留在影响市 场供求及市场主体行为的现状及特征等表层问题剖析， 缺乏对农村金融组织体系 结构优化的深层次分析。在理论界，学者们对在具体的以何种性质金融机构为主 导的问题上还有很大的分歧。由此可见，关于我国农村金融组织体系重构的研究 空间还有待于进一步拓展与深入。 因此，笔者认为，现阶段农村金融组织体系的研究主要应集中于: 建立健全 分工合理、投资多元、功能完善、服务高效的农村金融组织体系，只有合理的政 策支持才能充分发挥政策性金融、 合作性金融和商业性金融组织体系相互配合起 到支农、扶农作用。本文尝试在这些方面努力探索，使论文在理论上既有一定的 新意，又能提出一些切实可行的对策建议。 10 第二章第二章 农村金融的经济政策理论依据农村金融的经济政策理论依据 2.1 经济政策学概述经济政策学概述 经济政策学是“把凯恩斯主义和其他流派的理论政策化，就政府运用手 中所掌握的政策工具去影响经济运动提出一般原理和方法” 。 经济政策学产生于 20 世纪 50 年代，西方经济正处于高速增长，经济矛盾日益复杂化尖锐化时期。 当时，各国政府要处理众多目标矛盾，如经济增长、就业和物价稳定等目标矛 盾，环境保护与经济增长的矛盾；政策主体方面如上下级政府之间、主权国家之 间的政策矛盾处理等等。由于缺乏政策理论指导，政府难以调控宏观经济，各国 经济的大起大落十分频繁。 荷兰经济学家 j.丁伯根把经济学各种流派的政策主张抽象出来，归结为对 政府经济政策贵了的研究，尤其是引进了计量经济学方法，使它成为一门专门研 究经济政策的独立学科。在经济政策理论中，他运用计量经济学方法揭示了政策 目标和工具之间的逻辑联系，运用政策模型发现和协调目标与工具的矛盾，这一 重大贡献被学术界认为“经济政策制定开辟了一条新路” 。 丁伯根不仅把分散于各流派的经济政策主张从一般经济学理论中分离出来， 形成独立的研究国家经济政策规律的理论体系， 特别研究了各种政策要素之间的 协调，即政策目标的协调、政策工具协调以及政策主体的协调原理等。他撰写的 专著经济政策：原理与设计 ，集中体现了政策目标与工具的协调性的思想。 而经济政策学也不仅把分散于各流派的经济政策主张从一般经济学理论中分离 出来，形成独立的研究国家经济政策规律的理论体系，还研究了各种政策要素之 间的协调。经济政策学思想极其丰富，但其核心是研究政策的协调，阐述如何从 政策技术上保证经济稳定增长，因此为丰富宏观经济理论做出了贡献。因此，经 济政策学的出现，弥补了政策科学在政策制定和分析方法方面的不足，使政策科 学理论体系趋于丰富与完善。 经济政策学最大的特点和贡献是对政策要素的规律 性研究。 政策科学理论体系的三大政策要素是政策目标、政策工具和政策主体。在经 济政策学原理中，涉及三大政策要素的有关原理分别是目标体系化原理、政策工 具边界条件原理、集权与分权政策原理等，是适应于政策制定和分析全过程各个 诸葆一. 引自 j.丁伯根著、张幼文译. 经济政策:原理与设计m. 北京:商务印书馆，1988. 周炼石. 论经济稳定增长政策理论j. 上海行政学院学报，2008，(5). 周炼石. 政策分析m. 上海:上海交通大学出版社，2006. 11 环节的研究。三大政策要素的研究构成注册过程每个环节的实质性研究内容，离 开了政策要素分析，政策过程研究将陷入相对抽象、无的放矢的困难境地。 2.2 政策目标与政策工具政策目标与政策工具 2.2.1 政策目标政策目标 政策目标是三大政策要素的核心，在政策分析中具有决定性作用。在经济政 策学的分析中，常常把政策目标作为既定的对象，评价经济政策的实际效果。事 实上政策目标的分析是首要的， 政策目标分析的重要作用不仅要使模糊的目标具 体化，而且要使具体的目标合理化。在科学的政策模型分析的基础上，政策目标 具有可操作性和可行性。 世界各国发展经验表明，农业现代化是农业部门重要的政策目标，农业现代 化也是实现经济增长的重要目标。 一国工业化的标志就是农业产值和就业人员在 社会总产值和总就业人员中比重有不断下降趋势。 特别是发展中国家处于二元经 济结构，农业现代化是消除二元结构的重要目标。 2.2.2 政策工具政策工具 政策工具是政府为实现政策目标采取的操作性措施方法， 是实现政策目标的 保证。政策工具作为特定具体方式而存在的最低层次的经济政策手段，具有可操 作性和技术性。政策工具一般指经济政策工具，例如货币、利率、价格、税率、 汇率等。当政策工具被政府用来为实现经济目标服务时，才成为经济政策工具。 各种经济政策工具是政府管理经济的重要手段。政府运用各种政策工具调控，就 是为了实现预期计划目标，取得注册效应。政府依赖政策工具来实现政策目标， 因此，政策工具带有政府明显的行政性质。政策制定者在操作政策工具时要站在 宏观立场上，克服局部地区部门的局限性，以此充分发挥政府对经济的积极干预 作用。各种具体的政策工具组成一种政策手段。政策手段通过政策工具的运用产 生效力，并进而影响和实现政策目标。事实上政策手段是对实现政策目标的各种 政策方法的划分方法。我国经济学界一些学者把政策手段归为三类：经济体制政 策、经济调节手段、微观基础政策。 2.2 政策目标体系化原理政策目标体系化原理 政策目标是政府为解决经济问题而采取的措施所欲达到的目标、指标和效 果，体现了政府的调控意图与政策取向。当今世界，各国经济大起大落的原因之 一， 是政府无法协调各种政策目标矛盾， 集中反映在高速增长和物价稳定的矛盾、 就业和物价稳定的矛盾、增长和产业结构调整的矛盾等等。经济政策学的重要原 理之一就是协调目标矛盾，形成政策目标体系化。其主要思想是现代政府不应追 张幼文. 比较经济政策m. 合肥：安徽人民出版社，1991. 12 求单一经济目标， 而力求实现包括稳定、 增长、 就业在内的多元目标体系， 显然， 这一理论对防止经济大起大落极为重要。因此，政策目标体系化是当代经济发展 政策目标多元化的必然结果。 现代经济发展使得各国政府已不能追求单一目标，而必须实现多元目标体 系，包括纯经济目标如经济增长、充分就业、物价稳定、国际收支平衡等，以及 非经济目标如环境保护、人口控制、资源保护、闲暇时间延长等，由此出现目标 矛盾。当目标之间的矛盾逐渐暴露并尖锐化，协调目标矛盾成为各国政府的重要 课题。各国政府尤其是发展中国家需要越来越重视多元政策目标体系化的重要 性。在制定政策目标时，政府必须遵循目标体系化原理，协调政策目标，并大致 使其得到实现。 2.3 政策目标协调方法政策目标协调方法 政策目标体系化原理阐述的是，当代政府追求的是目标的多元化，多元经济 政策目标之间经常是不相容的， 但是经济政策制订者的任务就是要实现目标的相 容性，因此必须运用固定目标法和机动目标法协调目标之间矛盾，来消除目标的 不相容， 实现目标的体系化。 目标协调的基本方法包括固定目标法和机动目标法。 这些方法的提出，无疑为各国政府的多元目标管理，尤其是为国际间政府的公共 管理，实现多元目标的“全球均衡”提供了重要的思想方法，就是当人类生态环 境、资源、人口与增长之间发生矛盾时，并不是无能为力的，可以用经济政策学 思想方法加以妥善解决。 运用经济政策原理， 对多元目标的矛盾和冲突给以协调。 协调的基本方法是固定目标法和机动目标法。 2.3.1 固定目标法固定目标法 固定目标法的基本原理是，在确定所要实现目标的量值后，求解可实现目标 的经济政策的工具值。如果求解不出相应的财政金融工具值，则必须放弃或重新 调整原有的计划目标。运用固定目标法的条件是，政策的工具数必须大于或等于 目标数，但不能小于目标数。当工具数大于目标数时，政策制定者可以用多种组 合去实现目标，相反如果可运用的工具数小于目标数，政策制定者只能在很小的 机会下实现多个目标。通常这一原理被称为“丁伯根法则” 。其操作意义在于， 由于每一组目标有相应的内在逻辑联系和政策工具作保证， 使得计划目标更具有 实现的可达性和可靠性。固定目标法所揭示的目标与工具的协调原理，是政策制 定者确定目标数量、目标量值合理程度的重要依据。固定目标法可以使政策目标 和实现手段结合起来，从而保证了政策目标的实现。固定目标法高度强调了目标 和工具的一致性协调性， 这也体现了固定目标法在实际政策分析中有重要的现实 意义。 2.3.2 机动目标法机动目标法 机动目标法的主要思想是当政策目标发生矛盾不能同时实现时， 使大多数目 13 标不同程度地接近理想值，以寻求最大的社会经济效益的组合。机动目标法可以 大致实现政府所要实现的政策目标，可避免因放弃某些目标付出政治经济代价。 机动目标法认为，当目标发生矛盾时，放弃某些目标去实现另一些目标，必然会 造成政治经济的损失。为此可以采取近似地实现所有目标值的方法协调目标矛 盾，用 “最小优先平方函数” 方法确定最佳的目标组值。在协调多元目标时， 政府按照政策目标的重要性程度进行排序。根据机动目标法，在政策目标既有矛 盾又都不可放弃时，可以使目标逐步接近理想值。机动目标法不仅继承了固定目 标法的原则，还增加了协调的灵活性，成为实际工作中可操作的协调方法。 但 因确定目标权重时带有政策制定者的主观随意性， 机动目标法可能会造成政策一 定的缺陷。 通过经济政策学分析中国农村金融组织体系问题， 在政策目标方面探究农村 金融组织体系存在问题， 运用政策目标体系化原理使中国农村金融组织体系各个 部分的具体目标合理化。在科学的政策模型分析的基础上，各种农村金融机构的 政策目标具有可操作性和可行性。从政策角度构建我国农村金融组织体系，不仅 有利于建立全方位多层次的农村金融组织体系， 多方面保证和加强对农村的金融 服务，而且为建设社会主义新农村提供有力的金融支持，有效满足了农村居民的 贷款需求。 周炼石. 政策分析m. 上海:上海交通大学出版社，2006. 14 第三章第三章 中国农村金融组织体系的现状及存在的问题中国农村金融组织体系的现状及存在的问题 “三农”问题事关我国社会主义现代化建设的全局。建设社会主义新农村， 是对我国“三农”政策的继承和发展，是解决“三农”问题的现实选择。 “三农” 问题事关我国社会主义现代化建设的全局。建设社会主义新农村，既是新形势下 改善农村生产生活条件、提高农业生产力、增加农民收入、缩小城乡差距、解决 “三农”问题的现实选择，也是贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会、构建 社会主义和谐社会的必然要求。 目前，政策性金融、合作性金融与商业性金融组织的各个机构之间相互分工 协作构成了我国农村金融组织体系。其具体包括：一是支持整个农业开发和农业 技术进步，保障国家粮食安全的农业政策性金融机构，二是主要为农户服务的农 村合作金融机构，三是主要为农村工商企业服务的商业金融机构。各种金融机构 要为农业、农民和农村经济发展提供及时有效的金融服务。 近年来，随着农村金融改革的不断推进，在农村地区经营的金融机构也不断 加强自身建设，完善法人治理结构，提高服务农村的能力。但由于目前农村各金 融机构定位尚未十分明确，其法人治理结构不完善的问题仍较为突出。主要表现 在：一是农业发展银行的定位和有效经营模式仍在探索，建立较为完善科学的政 策性金融支农机制尚需过程。 二是部分农村信用社省联社与县联社之间的权责关 系不够明确。部分地区省联社及其派出机构与辖内县联社“一级法人”社基本上 变成了行政性的上下级关系，县联社作为一级法人的自主权受到了限制，股东大 会、监事会等形同虚设。由于股东的权利与责任严重不对称，部分农户股金变成 了定期存款，股东的主要目的是获得贷款上的便利和利息优惠。而且农村信用社 的激励机制、监督机制、市场退出机制等与农村信用社经营绩效息息相关的宏微 观机制虽然在改革设计中受到了重视，但在实践中落到实处还要走很长的路,道 德风险问题仍然没有得到根本解决。三是农业银行虽然进行股份制改革，整体的 法人治理结构仍待完善， 其在农村地区的分支机构经营机制的建立健全仍需一段 时间。 针对我国农村金融仍存在着金融业务相对萎缩、 农户贷款困难和金融机构经 营不善等一系列问题，农村金融体制也不能完全适应农村经济发展的实际需要， 那么需要进一步思考农村金融组织体系中各个部分的发展现状及其存在问题的 原因。 3.1 中国农村政策性金融的现状及存在的问题中国农村政策性金融的现状及存在的问题 政策性金融是在商业金融的基础上产生的，必须按金融规律办事，但不以自 身利润最大化为经营目标，主要起着引导和补充的作用。 我国农村政策性金融 对社会资金的配置起先导作用，在一定程度上引导商业金融活动，并为商业金融 甘绍群. 农业政策性金融与商业金融的优势互补j. 武汉金融，2003， （6）. 15 活动准备基础和条件。在市场经济条件下，由于我国农业的基础地位、弱质性和 多功能性，需要政府进行扶持和保护。农村政策性金融作为基本的支农手段，集 政府主导性、银行借贷性、财政拨付性于一体。从各国历史经验表明，在经济恢 复时期，农村政策性金融发挥政府替代功能，支持恢复农业生产，保障农产品供 给；在工业化时期，农村政策性金融发挥基础性功能，有效弥补市场不足，促进 工农、城乡协调发展。现阶段，中国农村政策金融的作用应该是为了弥补市场信 贷不足、解决市场信息不对称，为不确定性风险提供补偿，起到传递政策信息的 作用，引导市场主体经营行为，从而实现政策目标。 3.1.1 中国农村政策性金融的发展现状中国农村政策性金融的发展现状 为深化金融体制改革，实现政策性金融与商业性金融的分离，1994 年我国 成立了国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行，2001 年又组建了 中国出口信用保险公司，形成了我国的政策性金融体系。中国农业发展银行业务 多次调整，由初期的粮棉油购销、农业综合开发与基建技改扶贫等，到 1998 年 执行国务院粮棉流通体制改革，专司粮棉油购销储备贷款业务，到现在的支持粮 棉油购销储备及其产业化、农业加工龙头企业和中小企业发展、促进农业和农村 经济发展等。近年来，政策性金融在推进我国经济结构调整、缓解经济社会发展 “瓶颈” 、加快农业和农村经济发展、提高企业及产品国际竞争力、促进金融市 场体系建设、增强国家宏观调控能力等方面发挥了重要作用，同时自身也有了较 大发展。 当前我国处在经济转型时期，农村政策性金融发