（宪法学与行政法学专业论文）论相对集中行政处罚权制度.pdf

摘要 相对集中行政处罚权制度是行政处罚法确立的项重要法律制度，是我国 行政管理体制改革的重要探索，是值得肯定的制度。该法第1 6 条规定：“国务院或 经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定个行政机关行使有关行政 机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。 所谓相对集中行政处罚权，是指将若干行政机关的行政处罚权集中起来， 交由一个行政机关统一行使，行政处罚权相对集中后，有关行政机关不得再行 使由一个行政机关统一行使的行政处罚权。本文试图围绕相对集中行政处罚权 制度的理论、实践、具体对策，探讨这一制度的作用及存在的问题，提出了加 强和完善相对集中行政处罚权制度的一些初步思考，希望能为该项工作的进一 步推进提供一些参考。 文章第一部分研究了相对集中行政处罚权制度的基本理论。介绍了相对集 中行政处罚权的概念和本质、基本原则、该制度与综合执法、综合行政执法的 关系、产生的背景、理论界对该制度的争论以及该制度的法律依据。第二部分 研究了相对集中行政处罚权制度的实践。介绍了相对集中行政处罚权制度从试 点到全面推进大致经历的三个阶段；相对集中行政处罚权的基本做法；开展相 对集中行政处罚权工作的成效及实践中存在的问题。笔者认为主要存在如下问 题：法律不完善；行政处罚权相对集中的范围不明；相对集中行政处罚权机关 缺少强制执行权；没有建立起切实有效的法律监督机制；部门间职责衔接难； 执法人员的现状还不能完全适应相对集中行政处罚权工作的需要；相对集中行 政处罚权的机构设置不规范；绩效评价体系缺失。第三部分探讨了完善相对集 中行政处罚权制度的对策。认为在现有体制下必须做好如下几方面的工作：专 项立法，保障相对集中行政处罚权工作有法可依；界定相对集中行政处罚权的 范围；赋予相对集中行政处罚权机关相应的强制执行权；建立切实有效的法律 监督机制；建立部门间的协调配合机制；组建好执法队伍；必须严格按照国务 院有关文件的规定设置好工作机构；建立合理的绩效评价机制，实现职责的一 致性。同时，笔者认为，要想进一步完善相对集中行政处罚权制度，必须对现 有体制有所突破，变“一元制”的行政处罚体制为“二元制”的行政处罚体制，实 行相对集中行政处罚权工作的司法化。 关键词：相对集中行政处罚权，理论，实践，对策 a b s t r a c t r e l a t i v e l yc e n t r a l i z e dp o w e ro fa d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n ts y s t e mi so n eo ft h e m o s ti m p o r t a n tl a w si na d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n t ，a n di ti sa l s oo n ei m p o r t a n t a d j u s t m e n tt o a d m i n i s t r a t i v es y s t e mr e f o r m w es h o u l dt a k eap o s i t i v ea r i t u d e t o w a r d si t t h es i x t e e n t hl a ws a y st l l a tt h es t a t ec o u n c i l o ra n yp r o v i n c ea n d a u t o n o m o u sr e g i o nh a v et h er i g h tt oe n f o r c ea d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n tp o w e r , b u t o n l yt h ep o l i c eh a v et h er i g h tt oe n f o r c et h el a ww h i c hm a yr e s t r i c to n e sp e r s o n a l f r e e d o m r e l a t i v e l yc e n t r a l i z e dp o w e ro fa d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n tm e a n st h a to n e s i n g l ea d m i n i s t r a t i o nd e p a r t m e n te n f o r c e st h ep o w e rw h i c hc o m e sf r o mw h a tu s e dt o t h er i g h t so fs e v e r a ld i f f e r e n td e p a r t m e n t s a f t e rb e i n gc e n t r a l i z e d ，t h e s er i g h t sc a l l t b ee n f o r c e db ya n yc o n c e r n i n gd e p a r t m e n tb u tt h ea u t h o r i z e do n e t h i se s s a yi s t r y i n gt ol o o ki n t ot h ee f f e c ta n dt h ee x i s t i n gp r o b l e m sr e g a r d i n gt h et h e o r y , e n f o r c e m e n ta n dt h es p e c i f i cm e a s u r e sa b o u tt h er e l a t i v e l yc e n t r a l i z e dp o w e ro f a d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n ts y s t e ma n dm e a n w h i l ep u tf o r w a r ds o m es u g g e s t i o n s a b o u th o wt o s t r e n g t h e na n dp e r f e c tt h es y s t e m ，i nt h eh o p eo fm a k i n gs o m e c o n t r i b u t i o n st oi m p r o v i n gi t t h ef i r s tp a r to ft h ee s s a ya p p r o a c h e st h et h e o r i e so ft h ec e n t r a l i z e dp o w e ro f a d m i n i s t r a t i o np u n i s h m e n tb yi n t r o d u c i n gs o m eb a s i cd e f i n i t i o n s ，t h en a t u r e ，a n d s o m ep r i n c i p l e so fi ta sw e l la st h er e l a t i o n s h i p sb e t w e e nt h es y s t e ma n dt h e c o m p r e h e n s i v ea d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t ，t h eb a c k g r o u n di t i sb a s e do n ，t h e t h e o r e t i c a la r g u m e n t sa b o u ti ta n dt h el a wf o u n d a t i o no fi t t h es e c o n dp a r td e a l s w i t ht h ep r a c t i c eo ft h es y s t e mb yi n t r o d u c i n gt h et h r e es t a g e sr a n g i n gf r o mi t st n s t e x p e r i m e n t a la t t e m p tt oc o m p l e t ee n f o r c e m e n t ，t h eb a s i ce n f o r c e m e n tm e a s u r e so f t h es y s t e ma sw e l la st h ea c h i e v e m e n t sa n dt h ee x i s t i n gp r o b l e m sa f t e rc a r r y i n g a b o u tt h es y s t e m t h e p r o b l e m st h a tt h ea u t h o rp o i n t so u ti nt h i se s s a ya r e a sf o l l o w s 一t t f r o mt h ea u t h o r sp o i n to fv i e w , s e v e f a | t h i n g sm u s tb ed o n ew i t ht h ee x i s t i n g s y s t e m ：s e tu ps p e c i a ll a wf o rt h es y s t e m ；e n f o m et h ec e n t r a l i z e da d m i n i s t r a t i v e p u n i s h m e n tp o w e rb yl a w ；r e s t r i c tt h ee n f o r c e m e n tt o ac e r t a i nd e g r e e ；s e tu p e f f e c t i v es u p e r v i s i o ns y s t e m ；s e tu pas y s t e me n a b l i n gt h ec o o p e r a t i o no fd i f f e r e 毗 d e p a r t m e n t s ；e 1 1 f ：o m e t h e p o w e rf a i r l y a n dj u s t l y ；s e tu pp r o p e re n f o r c e m e n t o r g a n i z a t i o n sb ya b i d i n gb yt h ec o n s t i t u t i o n ；s e tu par e a s o r a b l ee v a l u a t i o ns y s t e m a n dm a i z et h ea c c o r d a n c eo fb r a n c hd e p a r t m e n t s i nt h em e a n t i m e ，i nt h ea u t h o r s o p i n i o n ，t h e r em u s th eb r e a k t h r o u g hi nt h ee x i s t i n gs y s t e m ，t h u sc o n t r i b u t i n gt o p e r f e c t i n gt h ec e n t r a l i z e da d m i n i s t r a t i v ep u r d s h m e n tp o w e rb ym e a n so fc h a n g i n g o n e w a y a d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n tp o w e rt ot w o - w a ya d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n t p o w e r , f i n a i yr e a l i z i n gt h e e g i s l a t o no ft h er e l a t i v e i yc e n t r a i z e da d m i r t s t r a t v e p u n i s h m e n tp o w e r k e yw o r d s ：r e l a t i v e l yc e n t r a l i z e da d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n tp o w e r , t h e o r y , p r a c t m e ，s t r a t e g i e s i t i 东北财经大学研究生学位论文原创性声明 本人郑重声明：此处所提交的硕士学位论文论相对集中行政处罚 权制度，是本人在导师指导下，在东北财经大学攻读硕士学位期间独立进 行研究所取得的成果。据本人所知，论文中除已注明部分外不包含他人已发表 或撰写过的研究成果，对本文的研究工作做出重要贡献的个人和集体均已注明。 本声明的法律结果将完全由本人承担。 作者签名： 名目，1 日期：伽厂年，1 , 9 ，；目 东北财经大学研究生学位论文使用授权书 论相对集中行政处罚权制度系本人在蒯e 财经大学攻读硕 士学位期间在导师指导下完成的硕士学位论文。本论文的研究成果归东北财经 大学所有，本论文的研究内容不得以其他单位的名义发表。本人完全了解东北 财经大学关于保存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部门送交论 文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北财经大学，可 以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文，可以公布论文的全部或部分内容。 作者签名： 导师签名： 自j 引 别移席 i 日期： i 年1 1 月哆日 日期：口石年，f 月稍 引言 相对集中行政处罚权制度是行政处罚法确立的一项重要法律制度，是 我国行政管理体制改革的重要探索。该法第1 6 条规定：“国务院或经国务院授 权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个彳亍政机关行使有关行政机关的 行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。 目前开展相对集中行政处罚权工作已渐成趋势，同时，该制度在实施的 过程中也遇到了一系列复杂的问题。本文试图围绕相对集中行政处罚权制度的 产生背景、法律依据、具体做法等，探讨这一制度的作用及存在的问题，提出 在当前条件下加强和完善相对集中行政处罚权制度的一些初步思考。希望能对 相对集中行政处罚权制度的推广有所帮助，从而为相对集中行政处罚权制度的 改革与创新贡献自己的一份力量。 第一章相对集中行政处罚权制度的理论 一、相对集中行政处罚权的概念和本质 ( 一) 相对集中行政处罚权的概念 据行政处罚法第1 6 条的规定可以看出，所谓相对集中行政处罚权，是 指将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使；行政 处罚权相对集中后，有关行政机关不得再行使由一个行政机关统一行使的行政 处罚权o 。其含义如下： 1 、相对集中的只是行政处罚权 根据行政法基本理论，行政管理权的内容包括行政许可权、收费权、处罚 权、监督权、指导权、强制权等。相对集中行政处罚权”，顾名恩义，只是行 政处罚权的集中，而菲行政许可权、收费权等其他行政管理权的集中。 应当注意的是，行政检查权在行政管理权的内容构成上并不是一项独立的 权力，它是附属于行政管理各项权力的。检查权的行使是审批权或处罚权实现 的必要手段。因此，一旦行政处罚权集中之后，其附属的行政检查权也必然随 之转移。 2 、相对集中的必须是职能相近、重复交叉的行政处罚权 实行相对集中行政处罚权的主要目的是为了减少重复执法、多头执法、交 叉执法，并提高执法效率，加大执法力度。基于这个目的，就不能盲目的集中， 也不能简单的将有关行政处罚权、执法机构相加，必须正确划分相对集中行政 处罚权的范围，对职能交叉、重复、相近的执法领域，如城市管理、文化市场 管理、港口管理、运输管理等领域进行集中，这样才能保证相对集中行政处罚 权的科学性和有效性。对一些专业性、技术性较强的领域，则不宜合并处罚权。 3 、行使相对集中行政处罚权的主体必须是行政机关 行政处罚权是行政管理权中一项重要的权力，是政府借以管理国家、管理 社会的重要手段。根据职权法定原则，在我国，行政机关是行使行政处罚权的 法定主体，除通过法律、法规授权和接受委托的事业组织可以成为行政处罚权 行使的主体之外，其他任何组织都不能成为行政处罚的主体。相对集中处罚权 与单项处罚权相比，权力更集中、责任更重大，在主体的要求上只能较行使单 项处罚权的主体更高，因而，行使相对集中处罚权的主体只能是国家行政机关， 而不能是除此之外的其他任何组织。同时，行政处罚权相对集中以后，曾拥有 该项权力的行政机关不再行使此项权力。 4 、行政机关行使的处罚权必须通过一定的法律程序取得 职权法定，非经法律授权，行政机关不可能具有并行使某项职权。在我国， 哪一类、哪一级行政机关行使哪一项处罚权都是由法律明文规定的。而相对集 中处罚权，将原由其他若干行政机关行使的处罚权集中起来由一个行政机关行 使，涉及到原有法定职能的重新调整和配套，必然要有严格的法律依据和程序。 否则，行使相对集中处罚权的机关就无从取得处罚权，擅自行使的，就是违法 行政。为此，行政处罚法第1 6 条对取得相对集中处罚权的法律途径和程序 作了明确的规定：“国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以 决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”此处的“授权”与“决定”就 是一种法律依据和程序。一个行政机关只有通过“授权”与“决定”，才可以取得 相关行政机关的处罚权，从而实现处罚权的集中。 5 、相对集中行政处罚权是行政处罚权的“相对”集中行使 行政机关通过“授权”与“决定”取得的处罚权，必须是“多个的集中”，即必 须是原分属于若干个不同行政机关的行政处罚权的集中。如果仅是一个行政机 关行使了属于本部门内部多个方面的处罚权，不能称之为擘莲中”。同时，这种“多 个的集中”必须以“相对”为前提，不是绝对的、全部的集中。由一个行政机关包 揽全部行政处罚职能，不仅没有理论依据，实践上也行不通。 6 、行使相对集中行政处罚权的主体具有独立的法律地位 所谓独立的法律地位，是指能够以自己的名义实施行政处罚，并以自己的 名义承担因实施行政处罚而产生的法律后果，包括在行政复议中作为被申请人、 在行政诉讼中作为被告、在行政赔偿中作为赔偿义务机关。行政处罚直接影响 行政相对人的权利，产生纠纷，当事人有权请求法律救济，申请行政复议或者 向法院提起行政诉讼。如果行使相对集中行政处罚权的主体法律地位不明确， 不能作为诉讼主体，产生纠纷，各机关互相推诿，被处罚人求告无门，影响被 处罚人的法律救济权利。依行政处罚法设立的相对集中行政处罚权的行政 机关，“是法律授权最高行政机关依法设立的，本质上是对行政处罚实施机关的 授权，因此，它有行政机关的法律地位。同时，其活动方式应当具有与一般 行政机关相同的特征，即具有法律效力，具有公定力、执行力。”。行政处罚 法明确规定一个行政机关可以行使其他行政机关的行政处罚权，可视为经国 务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府对行政处罚权进行重新 配置。在决定合并的处罚事项上，被授权行使其他行政机关处罚权的行政机关 取得了独立的处罚地位，它可以以自己的名义实施处罚，并独立地承担法律后 果。 7 、不得违背专属行政处罚权的规定 对有些管理事项，需要进行高度统一的管理，法律赋予特定机关的管理权 不能交给其他行政机关行使，这就是专属管理权。如公安机关对社会治安的管 理权；税务机关对征税的管理权等等。相应地，法律赋予这些特定机关的对专 属管理事项的行政处罚权也不能转移，属于这些机关的专属权。行政拘留等限 制人身自由的行政处罚权属于公安机关的专属行政处罚权，不能由其他行政机 关行使。人身自由是宪法规定的公民的基本权利，公民的人身自由是公民享受 其他自由和权利的基础，没有人身自由，其他自由和权利都是一句空话。由公 安机关实施限制人身自由的行政处罚，体现了法律对人身自由保护的重视和实 施限制人身自由行政处罚的统一性和严肃性。同时，在国务院国办发 2 0 0 0 1 6 3 号文件中明确提出国务院部门垂直领导的行政机关行使的行政处罚权不得由集 中行使行政处罚权的行政机关行使，扩大了专属行政处罚权的范围。 以上七个要件紧密相联，缺一不可，构成相对集中行政处罚权完整的法律 含义。 一 一 ( 二) 相对集中行政处罚权的本质 相对集中行政处罚权的本质，就是在不修改有关单行法律、法规规定的情况 下，通过法律规定的方式，调整有关单行法律、法规规定的行政执法主体。简言 之，就是依法实现对现行法律制度的调整。正因为这一本质，相对集中行政处罚 权制度才在行政处罚法这一规范政府共同行为的基本法律中所确立，同时相 对集中行政处罚权制度的组织实施工作作为政府法制工作的当然组成内容。孕 二、相对集中行政处罚权制度的基本原则 相对集中行政处罚权制度作为整个行政处罚体制的一部分，必须遵循行政 处罚的原则。如：处罚法定原则、处罚公正、公开原则、处罚与教育相结合原 则、保障相对人权利原则、职能分离原则、一事不再罚原则等。除此之外，还 应当优先考虑如下原则： ( 一) 审批权与执法权分离的原则 由于政府职能的转变和行政管理体制改革不到位，以及长期以来在立法工 作中过于强调“条条”管理，法律、法规所规定的行政处罚权往往落实到政府的 某一个部门，立法、管理、审批、执法集中于一个部门。相对集中行政处罚权 机关行使了多个行政主管部门的行政处罚权，实现了审批权与执法权的分离， 各相关行政主管部门不再行使行政处罚权，这样，有利于行政主管部门集中精 力研究和解决重大复杂的行政案件。因此，在界定执法部门与行政主管部门的 职责时，必须掌握一条原则，就是管理权、审批权仍在行政主管部门，执法部 门只行使行政处罚权，这样，有利于互相制约，互相监督，保证法律、法规的 正确实施。 ( 二) 精简、统一、效能的原则 精简的原则就是要通过改革将一些部门的部分或全部行政执法职能集中起 来交由一个行政执法机关行使，对部门职能进行相应合并，对执法队伍实行相 应撤销或压缩，以达到精简职能、裁减冗员的改革目标；统一的原则是指通过 相对集中行政处罚权，只能由一个部门作出决定，变多头执法为统一执法；效 能的原则，就是要把人员减下来，把多支执法队伍合并为一支执法队伍，使执 法力量更集中，执法效率更高，执法成本更低。 ( 三) 权力与利益彻底脱钩的原则 多年来，有的行政机关的权力与利益没有完全脱钩，有利争着管，无利都 不管。实行相对集中行政处罚权的目的就是要改变这一状况，使权力与利益彻 底脱钩，防止部门利益渗透到行政权力的行使过程中。因此，要严格执行收支 两条线的管理规定，相对集中行政处罚权的实施机关的经费必须列入财政预算， 实行全额拨款，罚款和没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部 上缴财政，不碍以收费、罚没收入或罚款按比例返还的方式作为经费来源，以 利于公正执法。 ( 四) 权力与责任紧密挂钩的原则 职权和责任始终伴随着行政活动的全过程，并统一于整个行政管理活动之 中。只要有行政活动的地方，就必然有职权和责任的存在，就必须既履行职权， 又承担责任。而集中行使行政处罚权的行政机关与原有行政执法机关相比，执 法范离更广，权力更大，责任更重，要求更高，更要给它套上责任之枷，否则 就会失衡、失控。集中行使行政处罚权的行政机关及其执法人员享有与其职位 相应的权力与待遇，因而应当承担与这种权力和待遇相应的具体责任，因此必 须加强对集中行使行政处罚权的行政机关及其执法人员的法律监督，在赋予权 力的同时，附加相应的责任，做到权力与责任相一致，树立与依法治国、依法 行政相适应的职权责任相统一的新型权力观。 三、相对集中行政处罚权与综合执法、综合行政执法的关系 由于法律并未对“相对集中行政处罚权”的含义及其法律特征作出具体的 界定，致使学术界和实务界存在一些模糊的认识，将“相对集中行政处罚权”与 城市管理综合执法”等同起来。平素我们耳闻目睹的综合执法究竟是什么? 笔 者认为，其实关于鸶彖合执法”的概念从来就没有统一过，在不同的发展阶段具 有不同的内含。在行政处罚法实施以前，所谓综合执法，主要是指一些地 方进行的联合执法或者委托执法的实践。这些实践都没有调整原有行政执法部 门的行政处罚权，同时又将这些行政处罚权赋予另外一个部门。严格泡讲，这 些做法由于没有触动原有的多头执法的格局，各有关行政执法部门均保留了行 政执法权，重复交叉的行政执法职能未能得到归并，分散于各部门的庞大执法 队伍没有予以集中和精简，与此同时又增加了新的所谓“综合执法”部门，实际 一 上形成了新的多头执法问题。这种综合执法”模式，是与行政处罚法关于 相对集中行政处罚权的要求不相符合的。而国务院法制局1 9 9 7 年3 月1 日给北 京市人民政府办公室的复函，标题就是关于在北京市宣武区开展城市管理综 合执法试点工作的复函。受此影响，有的同志在具体工作中将相对集中行政处 罚权与综合执法混为一谈。在许多著述中，综合执法等同于相对集中行政处罚 权。实际上，相对集中行政处罚权与综合执法是两个既有联系又相互区别的概 念，不能简单地等同。因此，如果与各部门分散执法的体制相对而言，借用综 合执法的概念来描述相对集中行政处罚权是可以的，但是从行政处罚法的 立法本意来讲，更准确的提法还是国发【1 9 9 6 】1 3 号文件中所规定的相对集中 行政处罚权。因此，2 0 0 0 年7 月国务院法制办在深圳召开的全国相对集中行政 处罚权试点工作座谈会上提出“今后不再使用城市管理综合执法概念，统一使用 相对集中行政处罚权并在全国推广试点工作”。 对此，国务院法制办领导的解 释是“因为当时的认识仅仅达到这一步”。o 此后，国务院法制办和各省、自治区、 直辖市人民政府在批准有关城市开展相对集中行政处罚权工作中都规范使用了 “相对集中行政处罚权”的概念。 2 0 0 2 年1 0 月，国务院办公厅转发了中央编办关于清理整顿行政执法队 伍实行综合行政执法试点工作的意见提到了综合行政执法”的概念。这一概 念与以往的综合执法的提法不同，具有特定的内含。综合行政执法”与相对集 中行政处罚权”是具有内在的、本质的联系，又有各自特定含义的法律概念。 1 、从目标取向上说，两者是一致的，都是解决多头执法、重复执法、执法 扰民和执法队伍膨胀等问题的重要举措，也都是深化行政管理体制改革、推动 行政执法体制创新的重要内容。 2 、从逻辑关系上说，二者为整体与部分、包容与被包容的关系。综合行政 执法是行政执法体制改革的总的原则和方向，它的实现有赖于不同阶段、不同 领域相对集中行政处罚权工作的开展。而相对集中行政处罚权则是行政处罚权 的相对集中，它是构成综合行政执法的重要内容，是综合行政执法得以实现的 重要步骤。 3 、从内含上说，相对集中行政处罚权是根据行政处罚法对部分行政处 罚权的相对集中，而综合行政执法则是在相对集中行政处罚权基础上对执法工 作的改革。综合行政执法改革不仅将e l 常管理、监督检查和实施处罚等职能进 一步综合起来，而且据此对政府有关部门的职责权限、机构设置、人员编制进 行相应调整，从体制上、源头上改革和创新行政执法体制，解决执法工作中存 在的弊端，进一步深化行政管理体制改革。 综合执法的具体内容可从广义和狭义两方面来理解。广义的综合执法包括 行政许可权、行政处罚权等行政权。狭义的综合执法只指行政处罚权。虽然有 些意见认为综合执法的提法不够规范，但是，该提法仍普遍地被大家所采用， 主要是约定俗成这一因素起了作用。如何看待这些概念的演进? 怎样使用这些概 念? 狭义上的综合执法，现在我们一般都表述为相对集中行政处罚权，而广义上 的综合执法与综合行政执法基本是同义的，可同时使用。但是，广义上的综合 执法实践的不多，可供借鉴的成果也很少。 四、相对集中行政处罚权制度的产生背景 ( 一) 以往的行政处罚“软” 所谓行政处罚“软”，是指行政处罚并不能有效阻止或减少行政违法现象的 发生，相反，行政违法现象日益增多却制止不力。有如下表现： 1 、行政处罚范围越来越广。随着经济的发展和社会的进步，人们的生产、 生活方式日趋多样化，随之而来的是行政权的e t 益扩大，行政管理的触角不断 延伸，行政处罚的范围也就相应扩大。反映在行政执法队伍上，有权实施行政 处罚的机构和人员不断膨胀。在起草、制定行政处罚法时，有关方面曾经 作过调查，在一些省、市，实施行政处罚的队伍已经超过1 0 0 支，而且每年都 在增长。例如，北京市按照法律、法规要求设立的市一级行政执法队伍有1 2 7 支，上海市1 4 2 支，浙江省杭州市更多达2 0 7 支，江苏省苏州市也有8 0 支。执 法机构的增多，带来执法人员规模的扩大，当时北京市的1 2 7 个市一级行政执 法机构中，共有行政执法人员6 万多人，另外还有1 7 万人的各类群众协助执法 队伍。各支执法队伍各自为战，承担着不同的执法、处罚任务，“七八个大盖帽， 扑向一顶破草帽”成为一个生动的比喻。 2 、行政违法现象越来越多。随着机构和人员的扩张，行政违法现象并没有 相应地减少，相反，随着处罚力度的加大，行政处罚案件却在逐年上升。有些 行政违法现象出现了边处边冒，越处越冒的怪现象。面1 9 9 1 年，仅北京市行政 机关实行的行政处罚就达8 0 0 多万次，其中罚没款物处罚7 0 0 多万次，折合金 额9 0 0 0 多万元，警告拘留违法人员5 9 9 万人次。1 9 8 6 年，全国查处制售假药 案件2 0 0 0 多起，1 9 9 0 年达1 3 万起。 1 3 、行政处罚效果越来越弱。长期以来，行政机关的行政处罚权始终呈扩张 之势，几乎已达饱和状态。但实际部门的同志总觉得法律、法规授予的行政处 罚权太小，不能起到震慑违法者的作用。实际上，非法干预、阻碍甚至抗拒执 法的现象在行政执法实践中十分严重。仅1 9 9 0 年，全国工商行政管理系统发生 阻碍公务案件1 7 万起，造成1 3 名执法人员死亡，7 5 4 人重伤，3 5 人致残。行 政执法、行政处罚的效果不尽如人意。o ( 二) 以往的行政处罚舌l ” 所谓行政处罚“乱”，是指行政机关乱设处罚、滥施处罚，行政处罚侵犯公 民、法人或其他组织合法权益的现象十分严重。有如下表现： 1 、多头执法，职能交叉。由于行政机关处罚管辖权不明确，对一些有利可 图的事项，经常会出现多个行政机关争夺某一项行政处罚权的现象，例如，海 关与公安、工商对走私的处罚、食品卫生与质量监督对食品管理的处罚、药品 监督与工商对药品管理的处罚、土地和建设对违章建筑的处罚等等，经常发生 磨擦与纠纷。又如，在口岸管理中，海关、进出口商品检验、港务、边检、船 舶检验等多个部门分兵把守，管理环节众多；在城市用水管理中，水利、地质、 市政、规划、环保等部门多头管理；在市场管理中，工商、食品卫生、技术监 督、环保、市容、物价等部门职责交叉。 2 、相互推诿、效率低下。对一些无利可图或者“老大难”问题，有关行政机 关则相互推诿扯皮，敷衍塞责，行政管理效率低下，导致一些重点地区、重点 行业秩序混乱，普通群众苦不堪言，直接影响至6 党和政府威信，损害了行政机 关的良好形象。 3 、乱处滥罚，执法扰民。有的地方随意设定行政处罚权，超出法定幅度规定 人身罚、财产罚，致使设卡罚款泛滥成灾。有的行政机关钻法律空子，在法律缺 乏对罚款幅度的规定或规定的幅度过宽、罚款上缴程序不严的情况下，显失公正 地处罚相对入。有的行政机关坐支截流，非法获利，有的甚至出现了“以处罚养执 法”，以罚款解决奖金、福利，乱开财源的混乱局面。有的行政处罚缺乏严格地程 序，出现了大量罚款不开收据、扣押物品不列清单、吊销许可证不说明理由、处 罚不告知诉权等乱处滥罚现象，随意侵害公民、法人的合法权益。o ( 三) 有关治理对策 对行政处罚“软”和舌l ”的问题，大家基本上有所共识，但究竟应该如何解 决，分歧较大。曾经有过三种不同的观点： l 、当前行政管理领域中的问题是由现行行政管理体制和相应的立法造成 的，如果要从根本上解决这些问题，就必须在彻底改革现行行政管理体制、转 变政府职能的基础上，全面修订相应的法律、法规，从而从制度上消除“立一部 法、设立一支队伍的根源。 2 、根据我国当前的实际情况，比较切实可行的办法是通过中央和地方的机 构改革，撤并职能重叠的部门，调整职能交叉的部门，从而实现政府各部门行 政执法权力的合理配置，建立“精简、统一、效能”的行政执法体制。 3 、综合执法的模式。在实践中被较多地采用，不少地方政府组织有关部门 采取综合执法的方式，以加强不同部门之间的协调配合，应该说也取得了一定 的成效。 考虑到法律、法规的修改需要有一个过程，机构改革又不能完全解决多头 执法、职权重复交叉的问题，在参考第三种观点的基础上，1 9 9 6 年3 月1 7 日， 第八届全国人民代表大会第四次会议通过的行政处罚法第1 6 条明确规定：“国 务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关 行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机 关行使”。也就是说，国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可 以根据实际需要，统一调整和重新配置行政处罚权，改变单行法律、法规规定 的执法主体和职权配置。这样，就可以适应行政管理体制改革的需求，在不需 要对有关法律、法规做出全面修订的情况下，解决行政管理领域中多头执法、 职权重复交叉、执法机构膨胀、效率低下、执法扰民等问题。因此，行政处罚 法第1 6 条的规定，第一次以法律的形式确立了相对集中行政处罚权制度，为 改革我国现行的行政管理体制提供了一条新的有效的法律途径。回 五、设立相对集中行政处罚权制度引发的争论 一项新的制度总是在争论中产生、发展并得以确立，相对集中行政处罚权 制度亦是如此。在该制度确立前后及以后的实践中就产生了较为激烈的争论， 主要有肯定说和否定说两种观点： 9 ( 一) 肯定说 该说认为，实施相对集中行政处罚权制度利大于弊。其主要理由是： 1 、实施相对集中行政处罚权有利于强化执法力度。相对集中行政处罚权的 突出特点是一个行政机关可以行使以前几个行政机关重复交叉的职权，避免了 有利的事情争着干、无利的事情互相推诿的现象。从这一层面上讲，确立相对 集中行政处罚权制度可以很好地解决长期以来在行政管理过程中存在的行政执 法力度不够的问题。 2 、确立相对集中行政处罚权制度有利于精简行政机构。我国行政机构膨胀 的一个较为重要的原因是，设定一项行政管理事务，而相应成立一个行政执法 部门，导致行政机构和行政机关工作人员f t 益增多，国家财力不堪重负，税收 力度因此而加大，行政相对方负担加重。实施相对集中行政处罚权制度可在一 定程度上化多个行政机关为一个行政机关，可有效解决这一弊端。 3 、确立相对集中行政处罚权制度有利于解决综合性事务。现实生活中，一 些行政事务具有综合性的特点，例如，违章建筑、沿街设摊摆点等违法行为， 既违反了社会治安管理法规，又违反了交通管理法规，还违反了卫生管理法规， 更违反了许可证管理法规，对于这样的事务，由任何一个行政机关去处理，都 不可能彻底解决问题。但是，如果设立综合执法机关，由其去查处某一领域的 综合性问题，效果就比较理想。 4 、确立相对集中行政处罚权制度，可在一定程度上解决重复处罚、执法扰 民的现象。 ( 二) 否定说 该说认为，实施相对集中行政处罚权制度弊大于利。其主要理由是： 1 、相对集中行政处罚权制度与现行法律、法规或规章不符。由于这一制度 的特点是一个行政机关行使几个行政机关的职权，原来据有此项职权的行政机 关不得行使已被集中的职权。而原行政机关拥有此项职权的依据是法律、法规 或者行政规章的规定，现在由综合执法机关行使这些权力，有悖于法律、法规 或规章酌规定。 2 、综合执法机关在行政执法时随意性大，相应的行使职权的法律程序及法 律监督机制比较缺乏。 3 、不利于在法律上明确执法行为的责任承担者，当事人对综合执法机关的 执法行为不服，申请行政复议或者提起行政诉讼时，难以确定被告资格。 对于否定说，我不敢苟同。诚然，此项制度的实施与现行的一些法律、法 规相悖，但是，我们必须明确，改革本身就是一场革命，具体到行政执法领域， 就是要改革与现实社会不相适应的执法行为。同时，我们不得不承认法律的滞 后性，如果同于已有的法律制度，那么，社会的发展，法治的进步岂不成一句 空话? 再者，如果我们合理设置相对集中行政处罚权的行使机关，明确其主体地 位，并在其行使过程中进行一些具体制度的构建，完全可以避免执法过程的随 意性，明确执法行为的责任承担者。所以，笔者认为，肯定说的合理成分更多 一些。应该说，相对集中行政处罚权制度的确立有利有弊，但是，在有存在必 要的情况下，如何兴利除弊是问题的关键。从法治的发展维度着眼，如果一种 制度设计是值得并具有一定可行性的，我们就必须为它的建构迈出第一步，哪 怕会遭遇种种阻力，甚至阻力过大而使得这一步走歪了。毕竟，任何制度文明 的发展都是在学习、矫正、积累的过程中完成的。” 此外，笔者认为，相对集中行政处罚权制度的确立有其严肃的法律依据。 六、相对集中行政处罚权制度的法律依据 “依法治国、建设社会主义法治国家是一项宏大的系统工程，依法行政是 依法治国的基础，是依法治国的核心、难点以及终点所在。1 2 它要求行政机关 的设置以及职权的行使都必须有法律依据。相对集中行政处罚权制度的实施有 着严肃的法律依据。 ( 一) 宪法及行政组织法依据 中华人民共和国宪法第2 7 条规定：“一切国家机关实行精简的原则实行 工作人员统一培训与考核制度，不断提高工作质量与工作效率，反对官僚主义。” 宪法对行政组织的设置和人员编制，本着精简的原则，讲究工作质量和效率。 宪法第1 0 7 条还规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理 本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和 财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布 决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员”。1 9 9 5 年修正的地方 人大和地方政府组织法第“条规定：地方各级人民政府根据工作需要和精干 一1 1 的原则，设立必要的工作部门，”“省、自治区、直辖市人民政府的厅、局、委 员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准， 并报本级人民代表大会常务委员会备案。自治州、县、自治县、市、市辖区的 人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报 请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。”这些规定清 楚地表明，县级以上地方人民政府报经上一级人民政府批准后，有权设立和调整 其工作部门，并确定其承担的职责。确立相对集中行政处罚权制度，按“精简、 统一、效能”的原则设立相对集中行政处罚权机关，符合宪法、组织法的规定。 ( 二) 行政处罚法依据 为了适应现实行政管理的需要，行政处罚法第1 6 条规定国务院或者 经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定个行政机关行使有关 行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。” 使相对集中行政处罚权制度的确立有了直接的法律依据。同时，国务院在关 于贯彻实施( 中华人民共和国行政处罚法) 的通知中也明确要求“各省、自治 区、直辖市人民政府要认真做好相对集中行政处罚权的试点工作，结合本地方 实际提出调整行政处罚权的意见，报国务院批准后施行；国务院各部门要认真 研究适应社会主义市场经济要求的行政执法体制，支持省、自治区、直辖市人 民政府做好相对集中行政处罚权工作。”随着试点工作的进行，国务院办公厅下 发关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知，对实施相对集中行政 处罚权的试点范围、机构设置、人员配备、经费来源等都作了具体规定，并要 求各级政府进一步提高对实行相对集中行政处罚权制度重大意义的认识，把试 点经验运用于市县机构改革。 综上，相对集中行政处罚权制度的确立，有着深刻的历史背景、多方面的 现实意义及严肃的法律依据，是值得肯定的一项制度。 注释： 。青锋关于相对集中行政处罚权的几个问题城市管理，2 0 0 1 年，第1 0 期，第8 页 8 刘莘，马怀德，杨惠基中国行政法学新理念，中国方正出版社1 9 9 7 年版，第8 0 页 咎方军开展相对集中行政处罚权试点工作的调研报告相对集中行政处罚权工作读本 中国法制出版社2 0 0 3 年版，第2 5 8 页 由王毅，吴宝安城管法律与业务知识培训教材，吉林大学出版社2 0 0 3 年版，第7 页 一1 2 。青锋关于相对集中行政处罚权的几个问题城市管理，2 0 0 1 年，第1 0 期，第8 页 。扬解君走向法治的缺失言说：法理、行政法的思考，法律出版社，2 0 0 1 年版，第2 1 6 页 。马怀德行政处罚的现状与立法建议中国法学1 9 9 2 年，第5 期，第4 5 页 。马怀德行政处罚的现状与立法建议中国法学，1 9 9 2 年，第5 期。第4 7 页 。马怀德行政处罚的现状与立法建议中国法学，1 9 9 2 年，第5 期，第4 8 页 ”方军依法行政理论研究与实证调查，中国法制出版社1 9 9 9 年版，第4 2 8 - 4 4 7 页 “沈岿法治和良知自由：行政行为无效理论及其实践之探索中外法学，2 0 0 1 年，第4 期，第5 8 页 1 j 应松年依法行政论纲中国法学，1 9 9 7 年，第1 期，第3 3 页 第二章相对集中行政处罚权制度的实践 一、相对集中行政处罚权制度的发展阶段 相对集中行政处罚权制度，是中华人民共和国行政处罚法确立的。该法 第1 6 条规定：“国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定 一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权 只能由公安机关行使。”这是我国第一次以法