（宪法学与行政法学专业论文）论行政法上的信赖保护原则.pdf

内容摘要 信赖保护原则是二战后首先在德国行政法中确立的一项行政法原则，随后在 一些大陆法系国家行政法中逐渐得以确立在我国，由于行政机关出尔反尔、言 而无信的事件时常发生，学者也开始关注中国行政法上的信赖保护问题，随着对 该原则的研究的深入，许多学者也主张将其作为我国行政法的基本原则，理论研 究推动了立法进步，信赖保护原则正越来越多地体现在行政法律规范之中。 一、信赖保护原则的基本理论 行政法上的信赖保护原则是指当行政相对人及利害关系人对行政过程中的某 些因素的变化形成合理的信赖且这种信赖值得保护时，行政主体不得变动这些因 素，或者变动这些因素时必须合理补偿信赖人的信赖损失，该原则的核心思想是 维护法律秩序的安定性，保护行政相对人及利害关系人的正当信赖权益。 信赖保护原则的法理依据：一是维护法律秩序安定性，行政行为一旦发生法 律效力，所确定的法律秩序不能够轻易变动，否则就会破坏行政行为所确定的行 政法律秩序的安定。信赖保护原则能有效保障行政行为不被随意变动，当行政行 为的适法性有问题时，它要求不仅从授益行为中获得直接利益的行政相对人对行 政行为的信任应当受到保护，而且从侵益行政行为中获得间接利益的一般公众对 行政行为的信赖同样值得保护。二是平衡公共利益与私人利益，法律的主要作用 之一就是调整相互冲突的利益，究竟什么样的利益应当是值得保护的利益，对利 益予以保护的范围和程度等问题，社会法学者以及自然法学者有其精彩阐述，对 后来的立法产生了重要影响。现如今，无论是英美法系国家还是大陆法系国家， 行政法最根本的问题都是如何协调公共利益与个人利益之间的冲突。从现代各国 的行政法看，无论是立法者、执法者还是司法者，都不再在二者发生冲突时，当 然地认为公共利益优先或者个人利益优先。 信赖保护原则的渊源，首先，一般法律意义上的诚信原则可以在行政法上适 用，在法律上，诚实信用原则实际上是公法与私法所共通的基本原理；其次，一 般法律意义上的诚信原则是行政法上信赖保护原则的前提和基础，信赖保护原则 则是诚信原则的具体化。 二、信赖保护原则在行政法上的具体适用及信赖保护的具体方式 该原则的具体适用，一是体现在抽象行政行为的制定及变动中，对行政主体 来说，在制定及变动抽象行政行为时负有诚信义务，抽象行政行为的效力不得适 用于施行前已经终结的事实，即使确实需要溯及立法时，也不得限制或损害行政 相对人及利害关系人已经依法取得的利益。二是体现在具体行政行为的撤销中， 从对行政相对人及利害关系人的角度看，信赖保护原则主要适用于授益性行政行 为和双效行政行为的撤销中，在撤销授益性行政行为中，权衡信赖利益与公共利 益之间的大小十分重要，虽然利益大小并非信赖保护原则适用的条件，只是信赖 保护的方式差别，但从撤销的目的与信赖保护的目的来看，在决定是否撤销时， 仍有必要加以比较。三是体现在具体行政行为的废止中，尤其是授益行政行为的 废止中，行政主体废止该授益行政行为的事由并非受益人的过错，受益人因该授 益行政行为被废止而遭受到损害时，其对授益行政行为存续的信赖值得保护，应 当适用信赖保护原则。 信赖保护的具体方式主要有三种：程序性保护、存续保护和财产保护。程序 性保护是指行政主体在撤销、废止、变更行政行为时，应当给予行政相对人及利 害关系人通知或者听证等程序保障。存续保护是行政主体不变动已得到行政相对 人及利害关系人合理信赖的行政行为中的某些因素。财产保护是行政主体在裁量 是否变动原行政行为时，通过权衡公共利益与个人利益，多数情况下都会对原行 政行为加以改变，同时考虑到因此对行政相对人及利害关系人造成的损害而给予 一定补偿。 三，信赖保护原则在我国行政法上的运用 信赖保护思想萌芽于关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解 释。2 0 0 4 年的宪法修正案对私有财产的宪法保护为行政法规范确立信赖保护原则 提供了宪法依据。为了树立诚信政府的形象，行政许可法在中国行政法律规范 中第一次引入了信赖保护原则，行政许可法之所以会史无前例的规定信赖保护 原则源于原有的行政审批法制化程度太低，这种行政审批制度不仅降低了政府的 公信力，影响了政府的威信和形象，而且给行政相对人的利益造成极大损害。行 政许可法所确立的信赖保护原则表明其核心是“政府行为要讲信用”，行政机关 制定的规范或作出的行为不能变化无常，不能溯及既往，公民基于对行政机关信 赖所作的行为，应得到行政机关的保护。国务院发布的全面推进依法行政实施 纲要，标志着信赖保护原则的适用领域扩大至政府文件中。这反映了行政机关自 身已经认识到保护信赖利益的重要性。 我国行政法上信赖保护原则适用过程中存在的问题及解决途径。目前我国具 体法律制度还存在阻碍其效用的因素，第一体现在行政许可制度中，】、在行政 许可法中还存在诸如“公共利益”等模糊词语。2 、行政许可法关于撤销权 的有关规定不利于保护权益受害者，因此，在撤销权行使的时间方面应作出限制。 3 、信赖保护原则在行政许可行为中针对的是授益行政行为，只要行政受益人“双 手干净”，没有法定不值得保护的情形就应当推定其利益是值得保护的。4 、有关 行政行为违法是属于撤销的情况还是无效的情形法律规定不明，由于可撤销的违 法行政行为和无效的行政行为是否适用信赖保护原则不同，因此，有必要在相关 法律规范中明确列举无效行政行为的情形。第二体现在行政合同制度中，行政合 同j 下日益增多，但有关行政合同的法律规范却稀少，对行政合同纠纷的解决尚未 明晰。中国行政合同立法有必要借鉴台湾地区行政程序法对行政合同的规定。在 行政合同变更，由此给当事人和利害关系人造成损失的，行政机关应当补偿。第 三体现在行政指导制度中，由于行政指导比较松散，对其进行规范的法律制度并 不多，日本对信赖保护原则在行政指导中的运用值得引入，中国的行政程序法有 必要单独规定行政指导的实施程序，并将信赖保护原则具体体现在指导程序中。 第四体现在信赖保护方式的不足，首先，在程序保护方面，德国、台湾地区等的 行政程序法有关信赖保护原则的规定值得借鉴，它们都明确规定了该原则的具体 适用情形以及救济方式，这些具体规定成为解决实务的法律依据a 而我国目前多 数实体法都没有对行政程序作出具体规定，应当以法律化的程序来规范和约束行 政主体，以防止行政主体单方面任意变动行政行为。其次，有关信赖利益的补偿， 依法给予补偿到底依什么“法”不明确，导致补偿程序、补偿范围与标准不清。 在德国，有关信赖补偿争议的解决，不采用行政法律途径，而是栗照民事法律途 径。那么，保障我国公民信赖补偿请求权得以实现究竟应当依什么“法”? 要对 我国行政信赖补偿的性质加以分析，行政补偿从性质上来说，是行政主体为实现 公共利益而实施的行为所必然伴随的一种法定义务，是行政主体公法上的义务。 既然这种义务的主体是行政主体，并且是行政主体出于行政行为所产生的，而且 还是公法上的义务，那么，有关信赖补偿争议就应当通过行政法律途径来解决。 关键词：信赖利益 具体适用信赖保护方式信赖补偿 a b s t r a c t t h ep r i n c i p l eo fp r o t e c t i n gt r u s tw h i c hw a ss e tu pf i r s t l yi nt h eg e r m e n a d m i n i s t r a t i o n a l1 a wi sap r i n c i p l eo ft h ea d m i n i s t r a t i o n a ll a w a f t e rt h e n t h i sp r i n c i p l ew a se s t a b l i s h e di ns o m ec o u n t r i e s a d m i n i s t r a t i o n a l1 a w i n o u rc o u n t r y ， e d u c a t o r sb e g i nt ot a k ec a r eo ft h eq u e s t i o no fp r o t e c t i n g t r u s tb e c a u s eo u ra d m i n i s t r a t i o no f t e nd o n t d ow h a tt h e yh a v ed r o m is e d t o 。1 t l z e n w i t hr e s e a r c h i n g d e e p l ym a n ye d u c a t o r si n s i s t t h a tt h e p r i n c i p l es h o u l db eo n eo ft h eb a s i ca d m i n i s t r a t i o n a l p r i n c i p l e ，n o wt h e p r i n c i p l ee x i s t si nt h ea d m i n i s t r a t i o n a le o n f o r m i t i e sm o r ea n d m o r e t h et h e s i sh a sf o u rp a r t s i nt h ef i r s tp a r t ，i ts u m su pt h eb a s i ct h e o r v o 工t h ep r i n c i p l e ，a tf i r s ti t i n t r o d u c e st h em e a n i n g ：t h e na n a l y z e st h e r u l ef o u n d a t i o no ft h ep r i n c i p l e ；a tl a s t a n a l y z e si t ss o u r c ea n d i t s i m p o r t a n c e i nt h es e c o n dp a r ti t i n t r o d u c e st h ep r i n c i p l e sd e v e l o di ns o m e c l a s s i cc o u n t r i e s ，i nt h e s ec o u n t r i e st h i sp r i n c i p l ee i t h e rh a sb e e nf i x e d i ns o m ea d m i n i s t r a t i o n a l1 a wa st h eb a s i cp r i n c i p l e ，o rh a sb e e nd i s d l a y e d i nt h es p e c i f i cr u l e sf u l l y i nt h et h i r dp a r ti ta n a l y z e ss u f f i c i e n t l yh o wt h ep r i n c i p l ei sa p p i i e d a n dh o wt h ea d m i n i s t r a t i o n a l1 a wp r o t e c t st h et r u s tb e n e f i t t h ep r i n c i p l e e x i s t si nt h ea d m i n i s t r a t i o nb e h a v i o rf r o mt h eb e g i n n i n gt ot h ee n d w h a t s m o r e ，t h et y p e so fp r o t e c t i n ga r ek i n d s i nt h e a s tp a r ti tp u t st h ec e n t e ri nt h ed e v e l o p m e n to ft h e d r i n c i p l e i nc h i n a ，e x p l a i n st h es i t u a t i o no ft h ep r i n c i p l ei no u ra d m i n i s t r a t l e n a l a wa n dt h er e f l e c ti no u rr u l e s ，a f t e rp o in t so u tt h es y s t e mb l o c k i t s u g g e s t st h a to u rc o u n t r ys h o u l du s et h ee x c e l1 e n c eo fo t h e rc o u n t r i e s t op e r f e c to u r s e l y e s k e yw o r d ：t h eb e n e f i to ft r u s t a p p l yc o n e r e t e ly t h et y p eo fp r o t e c t i n gt r u s t c o m p e n s a t ef o rt r u s t 郑重声明 本人的学位论文是在导师指导下独立撰写并完成的，学位论文没有剽窃、抄 袭等违反学术道德、学术规范的侵权行为，否则，本人愿意承担由此产生的一切 法律责任和法律后果，特此郑重声明。 学位论文作者( 签名) ：栖在章 a 灯3 年，月，晷日 引言 信赖保护原则受到我国学者的关注源于实践中经常出现的政府出尔反尔、言 而无信的事情，行政主体凭借所处地位的优势，任意改变一个已经发生法律效力 的授益性行政行为，导致公民利益受到损害却不给予公正补偿，如此恣意的滥用 行政权力严重降低了政府在公民心中的威信、形象。而与我国不同的是，有些国 家政府的诚信度非常的高，政府一诺值千金，行政行为轻易不会变动，在为了公 共利益而变动行政行为时，造成公民利益损害给予合理补偿。追溯政府诚信的立 法根源，不难发现，政府诚信度较高的国家在行政法上，或者将信赖保护原则作 为行政法的基本原则明确规定，或者在行政法的具体规则中充分体现。在国外， 信赖保护思想要追溯到二战前，现如今，信赖保护原则不仅在行政法上的适用贯 穿行政活动的始终，而且保护方式也趋于多样性。但在我国，信赖保护原则无论 是理论研究还是立法实践都还处于起步阶段，可喜的是，越来越多的学者开始研 究国外有关该原则的理论研究成果及立法实践，许多学者在谈到该原则的时候主 张将其作为我国行政法的基本原则。从立法实践来看，信赖保护原则已经在行 政许可法中得以明确规定，这为建立诚信政府迈出了关键一步，更为重要的是， 宪法修正案中有关征用补偿以及保障公民私有财产的规定为该原则提供了宪法基 础。随着社会对行政补偿法、行政程序法呼声的增长，相信未来的信赖保 护原则将会在其中得到充分体现。本文的特点在于将国外理论及实践成果与我国 行政法相结合，落脚点放在我国本土上。 第一部分行政法上信赖保护原则基本理论 一、行政法上信赖保护原则的内涵 ( 一) 行政法上信赖保护原则的概念 “保护人民权利，首重法律秩序之安定”。但在行政过程中却处处隐藏着不 安定因素，比如行政法规范必须随着社会的发展不断作出修正；行政行为因违法 或者不合时宜也需要予以撤销或废止等，为不使行政相对人及利害关系人因信赖 行政行为的稳定性而遭受损害，有必要为其正当权益设置保护屏障。信赖保护原 则正是对这一现实需要的法律制度回应。 行政法上的信赖保护原则是指当行政相对人及利害关系人对行政过程中的某 些因素的变化形成合理的信赖且这种信赖值得保护时，行政主体不得变动这些因 素，或者变动这些因素时必须合理补偿信赖人的信赖损失。行政行为应当保护行 政相对人及利害关系人正当合理的信赖，如果行政行为不顾及他们值得保护的信 赖而使其遭受不可预计的负担或利益损失，并且该行政行为不是基于保护公共利 益所必须的，变动该行政行为则构成违法。该原则的核心思想是维护法律秩序的 安定性，保护行政相对人及利害关系人的正当信赖权益。早期的行政法无论在理 论研究还是在实践中都仅涉及具体行政行为中的信赖保护，随着行政法的发展， 对该原则的理论研究得以深入，信赖保护原则适用领域逐步拓宽，作用也曰益突 显，因此许多学者将该原则与行政法的法律优先原则、法律保留原则、比例原则 等重要原则相提并论，同为行政法的基本原则。 ( 二) 信赖保护原则的特征 信赖保护原则“使一个根据常态法不具有法律强制力的法律行为具有法律 上的强制执行力。”。从其涵义可见，具有以下特征：1 、信赖保护原则作为一项法 原则，是使一法律行为具有法律效力或法律强制力的依据。行政主体作出行政行 为是其职责所在，当其发现某一行政行为违法或者不当，执行该行政行为会使社 会公共利益遭受严重损害时，行政主体对此予以变动是法治的需求，但一旦行政 法上确立信赖保护原则，行政主体就不能主观随意变动该行政行为，还应当充分 。罗传贤：行政群守法基础理论，台湾五南图书出版公司1 9 9 3 年版，第6 5 页。 2 码新彦：论现代法上的信赖规则，裁清华人学第j 辑。 考虑行政相对人及利害关系人的信赖利益，由于行政相对人及利害关系人信赖行 政主体的行政行为，且这种信赖是正当合理的，当其信赖利益受到行政主体损害 时，保护其信赖利益的依据就是该原则。2 、信赖保护原则是法的正统理论的背向 理论或者说例外规定。依据正统法理论，行政主体撤销或者改变对公益有损害的 行政行为是合法的，但依信赖保护原则，对行政相对人及利害关系人已经产生信 赖利益的行政行为，行政主体不得任意变动，即使是违法行政行为也应当考虑信 赖利益是否值得保护后决定是否变动，如果变动要给予损害补偿。因此，对行政 行为的变动，行政主体要综合考虑以下因素：一方面行政行为已经对公民的法律 地位产生了一定的法律效果，这些法律效果必须遵守，否则，公民的法律安定性 就无保障：另一方面行政机关不能永远受自己决定的拘束，当社会生活发生变化， 公共利益要求行政行为随之改变。当公共利益的需求与保护个人利益发生冲突时， 信赖保护原则的运用具有意义。 ( 三) 信赖保护原则的构成要件 信赖保护原则的运用并非无条件，构成信赖保护原则应当具各三要件： 1 、存在信赖保护的基础。构成信赖保护原则的基础是行政行为的现实存在， 为充分保障行政相对人及利害关系人的合理信赖，作为信赖保护基础的行政行为 应当贯穿于行政权力运行的始终，即抽象行政行为中、具体行政行为的变动中和 行政事实行为等。通说认为信赖保护的基础只包括具体行政行为的撤销和废止， 但随着理论研究的深入，许多学者认为信赖保护问题不仅存在于传统的具体行政 行为撤销和废止中，在行政立法行为、行政指导行为和运用越来越广泛的行政合 同中信赖保护更值得关注，因为这些行政行为损害公民利益时，有时很难找到具 体法律依据来保障其利益。就行政指导而言，行政指导与具有法律效力的行政行 为最大的区别在于，行政指导只产生事实效果而不发生法律效果，不产生法律效 果并不意味着行政主体在行政指导行为中就可以出尔反尔、言而无信，行政指导 不同于具有法律效力的行政行为的特性凸显了信赖保护原则在此行政行为中的重 要性。因此，信赖保护的范围应当涉及与行政相对人利益相关的所有行政行为。 2 、存在信赖表现。信赖表现是行政相对入及利害关系入根据法律秩序的安定 性，基于相信信赖基础的稳定不变而采取的对自己生活做出安排和对财产进行处 分的行为从而使其在法律上的地位产生重大转变，包括作为和不作为。信赖保护 的基础和信赖保护表现之间存在着因果关系，只有当信赖基础现实存在，行政相 对人及利害关系人依该行政行为的效力作出的行为才有依据，如果他根本就不了 解行政行为是否存在，只是主观臆断地对自己的权益作出了处理，那么事后发生 的行政行为变动与其利益损害之间就没有必然联系，信赖保护也就没有可能。行 政相对人及利害关系人的信赖表现行为主要体现在他对授益性行政行为所赋予的 某种物质利益进行了处分，如对作为物质利益载体的特定物、不可分物等进行了 处分；或者依授益性行政行为赋予他的某种资格从事了某种行为，在有些情况下， 信赖表现还存在于负担性行政行为中。 3 、信赖利益值得保护。信赖利益是否值得保护是根据行政相对人及利害关系 人主观上是否有过错以及该行政行为是否有可预测性来判断，尤其是在对违法授 益行政行为撤销时，受益人若获得适当的补偿，必须对该行政行为的信赖是正当 的，也就是说，受益人的信赖应当有值得保护的理由。由于行政相对人及利害关 系人的过错造成行政行为的作出，或者行政相对人及利害关系人应知其权益处于 不稳定状态，能够预测到该行政行为的最后结果而没有预测到，则其利益不被保 护。判断其有无过错应当从其知识结构、所处境遇等方面考虑。信赖不值得保护 的情形从各国的规定来看主要有以下几种：一是以诈欺、胁迫或者贿赂方法促使 行政主体作出行政行为：二是对重要事项提供不正确数据或者进行不完全陈述， 使行政主体依该资料或者陈述而作成行政行为的；三是明知行政行为违法或者因 重大过失而不知者。o 二、 行政法上信赖保护原则的法理根据 ( 一) 维护法律秩序的安定性 法律秩序安定性是法治国原则的重要组成部分。哈特维克在1 8 世纪时曾断言 “安定性是和谐之母，法律的目的就在于它的安定性”，。博登海默将“把众多的、 不同的和多样的人类行为和关系归结为某种程度的秩序作为法律的基本功能之 一。”。比较法学家则从比较法的角度得出了同样的结论：“连续性和可预测性是 。德国和台湾地区的行政程序法在对撤销行歧行为的信赖利益保护规定中，都有信赖不值得 保护的排除规定。 o 【美】博登海默著：法理学、法律哲学0 法律方法，邓止米译，中国政法大学1 9 9 9 年版， 第2 9 3 页。 。【关l 博登海默著：法理学、法律哲学与法律方法，邓止来泽，中国政法人4 7 - 1 9 9 9 年舨， 第4 3 3 页。 4 法律的根本属性。”苏力同样指出“从社会学的角度来理解法律可以发现法律的 主要功能也许并不在于变革，而在于建立和保持一种可以大致确定的预期，以便 人们的相互交往行为。”。拉德布鲁赫更直接指明了法律秩序的安定性是法的基本 的乃至首要的功能。“法律秩序的存在要比法律的功利和正义更为重要，正义和功 利构成法律的第二位主要任务，而所有人平等同意的第一位任务则是法的安定 性。” 在法治国家中，行政行为作为一种法律 亍为，是法律的具体化作用，是代表 国家的行政主体对法律的执行，法律的目的在于保护统一的秩序，保障人民的安 全利益。从行政行为效力角度来看，行政行为一经作出，不仅具有公定力，还具 有确定力、拘束力，这就表明行政行为具有相对稳定性，不经过法定程序不能变 动否则就会破坏公民对行政主体的信任与尊重，因此，行政行为旦发生法律 效力，所确定的法律秩序不能够轻易变动，否则就会破坏行政行为所确定的行政 法律秩序的安定，如果允许随意否定行政行为的效力，将会严重危及、损害行政 行为信任者的权益，会导致行政法律秩序的混乱。信赖保护原则回应了法律秩序 安定性的要求，它能有效保障行政行为不被随意变动，当行政行为的适法性有问 题时，它要求不仅从授益行为中获得直接利益的行政相对人对行政行为的信任应 当受到保护，而且从侵益行政行为中获得间接利益的一般公众对行政行为的信赖 同样值 导保护。可以说，信赖保护原则为行政主体行政权的行使加上了保护公民 利益的屏障，行政主体既要通过自己有效的管理活动，使无序而变动不一的社会 秩序变得有序稳定，同时也要通过自己有效的管理使行政相对人不稳定的法律地 位得以稳定，使行政相对人不确定的法律权利得以确定。当然法律秩序的安定性 并非指法律秩序不可变动，而是不可以恣意、轻易变动法律秩序，否则会导致公 民因对法律规范难以预见而产生不安与恐惧。 法律安定性原则要求用一种专门的平衡办法来协调“依法行政原则”与“信 赖保护原则”这两个代表宪法价值的原则，侵害公民的信赖即构成违反法律安定 性原! l 【j 。总的来说，社会在不断变化发展，行政主体实施的行政行为也要随之作 出相应的变动以实现行政目的，如果需要废止或者变更原有法律秩序，应当依法 。f 美】格伦顿著：比较法律传统，米健译中国政法人学出版社1 9 9 3 年，第1 5 5 页。 。苏力著：法制及其本士资源，政法人学出版社1 9 9 6 版第7 页。 。沈宗灵蔫：荫方法理学，北京人学 n 版社1 9 9 2 年版，第4 8 页。 。j s c h w a r t z ，e u r o p e a na d m i n i s t r a t i v el a w , l o n d o n ：s w e e t m a x w e l l 1 9 9 2 ，p 9 4 8 。 定程序变动，保护公民对原有法律状态存续性的信赖，造成公民利益受到损害要 给予补偿，并防止事后溯及地破坏公民的信赖利益。 ( 二) 平衡公共利益与个人利益 法律的主要作用之一就是调整相互冲突的利益，无论是私人利益之间还是私 人利益与公共利益之间。究竟什么样的利益应当是值得保护的利益，对利益予以 保护的范围和程度等问题，社会法学者以及自然法学者有其精彩阐述，对后来的 立法产生了重要影响。 社会学者庞德认为，法律秩序应当保护的利益包括：个人利益、社会公共利 益，法律应当优先保护哪种利益应当根据不同历史时期而不同，不同时期所保护 的利益对象可能不问。他主张法学家的任务应当是认识这些问题，并尽可能为维 持这些利益及保护这些利益的平衡和协调提供良方善策。庞德的理论在现代行政 法中得到了应用，行政法学者首先提出了保护个人信赖利益在行政行为变动中的 重要性，并为行政法律规范的制定提供理论基础，在学者的推动下，越来越多的 行政法律规范开始将信赖利益置于保护之下，要求行政主体必须全面考虑各种利 益的需要，权衡利弊实施行政行为，行政主体在撤销、废止、变更行政行为时尤 应如此，不仅应当考虑社会公共利益，还应当顾及到行政相对人及利害关系人的 个人利益，充分显示了法律在维护公共利益时对个人利益的保护。 无论是世俗的自然法学还是新托马斯主义的自然法学，都强调法律应当保障 各种利益之间的平衡。旌塔姆勒认为法律的理念乃是正义的实现。正义要求所有 的法律努力都应当指向一个目标，即实现在当时当地的条件下所有可能实现的有 关社会生活的最完美和谐，这种和谐只有在将个人的欲望与社会的目标相适应时 方能达到。如果法律规则有助于使个人目的与社会目的相和谐，那么这一法律规 则的内容就是正义的。社会成员的意志不能受制于他人的专断，尤其是政府的专 制权力。人是目的而不是手段，政府不应当把个人作为主观专断的对象，应当尊 重个人权利。虽然新自然法学中道德因素比重较大，但它强调法律应当体现伦理 道德和公平正义，实现个人利益与公共利益的完美和谐。 不仅社会法学家和自然法学家在关注利益平衡，美国著名法哲学家博登海默 。【荚】博登海默著 第1 4 6 1 4 9 页。 2 【关】博登海默蒋 第1 7 2 一1 7 4 页。 法理学、法律哲学与法律方法，邓正来译，中国政法人，# 1 9 9 9 年版 法理学、法律哲学! o 法律方法，邓正来译，中国政法人学1 9 9 9 年版 针对相互冲突的利益也有详细论述，他认为利益可以是个人利益，也可能是社会 公共利益，当个人利益与公共利益发生冲突时，比如政府希望在某个私人占有的 地方开辟公路，如果个人利益与公共利益不能同时得到满足，那么应当如何来确 定它们的先后位序与确定它们的相对重要性昵? 解决这些问题需要有一定的标 准，要考虑是否建造公路的公共利益大于个人利益，个人利益是否值得保护等。 至于应当受到法律承认和保护的利益究竟应当如何排序，各个时代的某种特定的 社会历史偶然性叮能会设定各种利益之间特定的位序，以立法的方式予以实现。 有些时期的法律可能会采取黑白分明的方法，完全肯定一方面而否定方面，为 一方利益而牺牲另一方利益，既使有损害也不给予救济，有些时期的法律则会平 衡相互冲突的利益，为一方利益而牺牲他人利益时给予补偿。“无论是英美法系 国家还是大陆法系国家，行政法最根本的问题就是如何协调公共利益与个人利益 之间的冲突。从现代各国的行政法看，无论是立法者、执法者还是司法者，都不 再在二者发生冲突时，当然地认为公共利益优先或者个人利益优先。进行利益衡 量成为立法、执法和司法的基本方法，而衡量的结果就是为了实现二者的平衡。” o 三、行政法上信赖保护原则的渊源 行政法上的信赖保护原则与一般法律意义的诚信原则有什么样的关系? 尤其 是和民法上的诚信原则有何关系昵? 这就涉及到行政法上信赖保护原则的渊源问 题。解决问题的关键在于一般法律意义上的诚信原则是否可以适用于行政法，对 此理论界观点不一。 1 、私法类推说。这种观点认为行政法发展较晚，行政法的规定大多不完善， 在许多问题上无具体规定可适用，有必要类推私法的规定补充其不足。f 1 本著名 行政法学家盐野宏就认为：“信义诚实的原则乃至信赖保护原则，是将在私人间使 用的法原理适用于行政法关系的情况。”。在实务中，德国行政法院赞同该学说。 而有学者则对此持否定态度，他们认为：行政法是公法，民法是私法，二者截然 不同，私法多为任意性规定，倡导意思自治：公法具有强行性、严格性，认为如 。i 荚博登海默著：法理学、法律哲学与法律方法，邓正来译，中国政法大学1 9 9 9 年版t 第 3 9 8 页。 4 h 文著：行政与法律的一般原理，中国法制出版社2 0 0 2 年版，第5 9 页。 f 月】盐野宏并：行政法，杨建顺泽，泫律出版社1 9 9 9 年版，第5 9 页。 7 果将私法上用来补充成文法的不足的诚信原则适用于行政法将会破坏公法的严格 性。德国行政法先驱奥托迈耶就完全否定公法与私法的关联，他认为私法规定不 得补充公法规定的欠缺：法的一般原则并不存在；具有直接私法效果的公法上的 法制度不存在；公私法混合关系同样不存在。可见，这类学者强调公法与私法的 绝对对立。2 、一般法律思想说。此学说从一般法律思想的角度出发，认为凡是私 法规定的般法律原则，虽然并未规定在公法中，但并不意味着公法中就不存在， 诚信原则是一般法律思想的表现，始终存在于公法中，只是私法较早的发现了该 原则，他们认为诚信原则在所有法秩序中具有规范法律交易的任务。3 、法本质说。 主张这类观点的学者认为“法是由国民法意识所成立的价值判断”。法意识是肯认 正当的行为及不认可不正当的行为，正当的事在所有法中均予以承认，不正当的 事在所有法中均不被承认，而这种价值判断的根本标准就是诚信原则。因此该原 则适用于所有法规范之中。 上述观点中，将私法与公法截然对立己不符合现代法律发展的趋势；由于类 推理论的科学性r 益受到质疑，私法类推说在被推崇之后也遭受冷遇；我们之所 以要探讨行政法上信赖保护原则的渊源，其本质就是要回答为什么要对行政相对 入及利害关系人正当信赖利益予以保护的问题，因此没有必要从其他部门法的一 个基本原则去演绎或者类推出行政法上信赖保护原则的渊源，而应当从法的本质 以及法律实践的需求中寻找答案，可见，一般法律思想说和法本质说从不同的角 度解释了问题，为阐明行政法上信赖保护原则的渊源提供了基础。 ( 一) 一般法律意义上的诚信原则在行政法上的运用 诚信原则既是道德原则又是法律原则。作为道德的诚信原则，是指社会公民 应具备诚实、信守诺言的品德和在实际生活中贯彻、实现这些品德。法律意义上 的诚信源于罗马法的善意与衡平观念，它要求民事当事人双方在民事活动中诚实、 善意的行使权利、履行义务。由于诚信原则是以公平和正义为根本宗旨，再加上 诚信内涵的模糊性、抽象性、自身所具有的道德性和宗教性以及所具有的补漏法 律的功能，各国普遍将其作为民法的一大基本原则而凌驾于其它具体民法规则， 具有“帝王条款”的美称。在法律上，诚实信用原则实际上是公法与私法所共通 7 ( 德】奥托迈耶著：德国行政法，女4 译，商务印：1 s 馆2 0 0 2 年版，第1 2 2 1 2 3 页。 。f 口】田村德治蒋：宪法及行政法渚问题，有斐阁1 9 8 7 年版，第l o 一1 5 页。 8 的基本原理，在当事人双方之间具体的公法关系中，也如同私法关系适用诚实信 用原则。“诚信原则得支配公法领域，一如其于私法领域。苟无诚实、善意，立 宪制度将无法实行，故诚实、善意应为行使一切行政权之准则，亦即为其界限。” 在行政法上，诚信原则同样具有作为一般法律原则的诚信原则所具有的特征， 如它的内涵的模糊性、外延的不确定性、道德性、普适性等。但同一法律原则在 不同部门法中表现出不同的特性，由于行政法主要是规范行政主体和行政相对人 之i r j 的关系，从行政法的性质来看，行政主体的行政行为具有单方性、强制性， 行政法律关系中极易受到侵害的是行政相对人的利益，而行政主体由于其地位的 优势，即使在行政相对人有违诚信，仍然可以凭借其强大的行政权力保护其利益， 基于行政主体在行政活动中的优越性，诚信原则在行政法上适用时侧重对行政主 体行为的约束，对行政相对人合法信赖利益的保护。就行政法内容而言，已不再 是规制行政，而是以给付为主，行政主体当然要以诚信的态度来实施。“现代国家 的任务已与以往不同，行政作为给付的主体，开发社会文化、增进人民福利、提 升人民生活素质，已经成为国家责无旁贷的职责。” 即使是规制行政行为，行政 主体为了提升国家公信力，维护法律安定，保护人民信赖，也应当本着诚实信用 的原则作出行政行为。可见，一般法律意义上的诚信原则在行政法上的适用与在 私法上的适用不同之处在于，它更强调行政主体诚信行为，保护行政相对人的信 赖利益。 ( 二) 一般法律意义上的诚信原则与行政法上的信赖保护原则之间的关系 1 、一般法律意义上的诚信原则是行政法上信赖保护原则的前提和基础，信赖 保护原则则是诚信原则的具体化。 诚信原则作为一项法律原则，在我们的法律生活方面虽然是不可缺少的原则， 然而其内容过于含糊、抽象、宽泛，也正是它的抽象性以及它的至高无上性，导 致了没有一个客观的、具体的、形象的标准对其适用的正确与否加以衡量。有学 。城仲模主编：行政法上之一般法律原则( 二) ，二民书局1 9 9 7 年版，第2 1 1 页。 。林孝元：诚实信用原则与衡平法之性质及其功能，载刁荣华主编：现代氏法基本问题， 汉林出版社1 9 8 1 年版，第1 4 2 页。 4 城仲模：现代行歧法学发裂的新趋势，载行政法专集( 一) ，台北市公训中心发行1 9 9 0 年版筇1 2 6 页。 9 者认为“诚信原则在实务中无异于一把利剑，如果其使用得益，则在法律生活上 降以公平正义之雨，如果被误用，便化为扰乱法律秩序的凶手。”。因此说有必要 将此原则的内容具体化。信赖保护原则迎合了诚信原则的这一需求，该原则具有 具体性、确定性、可操作性，并能够明确地体现在行政法条文之中，其在行政法 中的确立使得诚信原则有了具体的操作规范，从而可以通过行政法中有关信赖保 护原则的条款来实现诚信原则的精神。当诚信原则适用于行政法关系时，行政主 体负有为合法行政行为的义务，而行政相对人及利害关系入也会相信该行政行为 是合法的，如果行政主体基于行政行为的违法性或者公共利益等理由而否定原有 行政行为的效力，则会因为涉及行政相对人及利害关系人的信赖而违反诚信原则， 此时，诚信原则在行政法上的直接外在表现就是对行政主体行政行为的限制，对 正当合理的信赖利益的保护，因此说信赖保护原则是诚信原则的具体化。 2 、一般法律意义上的诚信原则在行政法上适用时约束的是法律关系双方主 体，而行政法上信赖保护原则则主要约束法律关系一方主体。 同一般法律意义上的诚信原则在民法上适用相同，在行政法上，诚信原则也 是对行政法律关系主体双方的约束，不仅要求行政主体诚实守信，还要求行政相 对人及利害关系人也要诚信行使权科。首先，对于行政主体来说，其在作出行政 行为时应当以诚实信用的方式。如果行政相对人及利害关系人因信赖行政主体所 作出的特定行政行为，并且依该行政行为对自己的权益作了无法恢复的处置，此 时行政相对人及利害关系人的信赖是值得保护的，行政合法性原则必须让位于诚 实信用原则，行政行为的变动要受到约束。如果行政主体对行政相对人及利害关 系人有所承诺，则行政主体不得出尔反尔以其他行政行为取而代之。其次，行政 相对人及利害关系人在行使公法权利时也应当遵守诚实信用原则，如果公法上权 利人长时间不行使其权利，而他的行为足以让人信赖其将不再行使该权利时，权 利人则丧失此权利，以后再行使该权利就违背诚信原则。而信赖保护原则从其产 生的原因及目的来看，主要是对行政主体变动行政行为的约束，要求行政主体负 有作出行政行为后不能轻易变动该行为的义务，对于行政相对人来说，由于其在 行政法律关系中的；势地位，其权益容易受到行政主体的侵害，因此信赖保护原 4 蔡章麟：债权契价与此时诚实信蝴鼯刚，载刁荣华中国法学论集，汉林出版 十1 9 7 6 年版，第4 1 7 页。 1 0 则赋予其相对较多的权利。 因此说，行政法上的信赖保护原则是将公法与私法共同的法律思想所形成的 一般法律原理在行政法的具体运用；是将一个一般法律意义上的比较抽象、含糊 不稳定的诚信原则在行政法领域的具体化；是将保护正当的事的法律精神现实化； 是用一个具体的信赖保护原则来体现诚信原则在行政法上适用的目的，即对行政 权力运行的限制和对公民权益的保护。 四、行政法上信赖保护原则的历史发展 信赖保护原则自2 0 世纪5 0 年代在德国行政法中开始作为一个独立的法律原 则出现以来，已经被越来越多的国家和地区行政法所接受，并加以广泛运用。信 赖保护原则在行政立法和实践发展中表现为三个阶段，第一阶段也就是二战以前 是零散规则时期，这一时期没有系统的立法，但行政信赖保护思想已经出现，但 仅集中体现在具体行政行为领域，比如对违法授意性行政行为不得撤销，。乇要表 现为对既得权益的保护。第二阶段从二战后到2 0 世纪8 0 年代，是信赖保护规则 的系统化时期，以德国1 9 7 6 年的行政程序法的出台为标志，该法在对行政行 为的撤销与废止的规定中，充分考虑了公共利益与私人利益的权衡，确立了信赖 保护原则的法律地位。第三阶段从2 0 世纪8 0 年代至今，是信赖保护原则纵深发 展时期，信赖保护原则不仅适用于具体行政行为中，还渗透到行政事实行为、抽 象行政行为以及行政合同之中。由于各国国情不同，信赖保护原则在各国行政法 中的地位、作用以及运用情况也各不相同，就两大法系而言，德国，法国，日本 等大陆法系国家行政法中，信赖保护原则发展较为完善，但在英美法系国家的行 政法中也有一席之地。 在德国，起初信赖保护观念只表现为一些零散规则。比如1 9 3 6 年的威顿比 克邦行政法总则草案第4 2 条第3 款就规定：“授益行政行为的撤销与变更，须 附有理由。”说明理由的义务客观上有利于信赖利益的保护，但对信赖利益的保护 程度有限，行政行为不可撤销的唯一情形是，该行为已经生效且受益人已经依此 进行活动；如果一行政行为是违法的，该行为总是可被撤销，而不顾及信赖利益。 。吴庚并：行政法之理论与实刚，台湾【t 5 局1 9 9 2 年版，第3 1 5 页。 。在二战后，这种状况发生了改变，信赖保护原则逐渐渗透到行政全过程，比如在 法律事实的认定、行政法律规范的选择适用等环节，在德国的行政程序法、租 税通则、联邦建设计划法中被明确加以规定。其中，德国的行政程序法 第四十八条至第五十条对授益、负担、双效、复效行政行为的撤销与废止作了详 细规定，从而确立了信赖保护原则在德国行政法上的地位，并使之具有可操作性。 在台湾地区，信赖保护原则现今已成为台湾行政法的基本原则，主要适用领 域是对授益行政行为的撤销和废止以及行政合同的变动方面。台湾学术界起初对 信赖保护原则的适用界定为私法的类推适用，直到2 0 世纪8 0 年代才认可信赖保 护原则在行政法上的直接适用。实践中对信赖保护原则的运用也经历了从无到有 的历程。早期的行政法缺少信赖保护原则的意识，“对授益行政行为的撤销，台湾 早期实务向来畅通无阻，可以说不受任何限制，既无须法律的明文授权，也不受 信赖保护原则制约。”。这在台湾的行政法判例中得以充分体现，1 9 5 3 年的判字第 2 6 号判决认为如果下级行政主体对公民授予的行政许可违反了上级行政主体的禁 止性规定，基于保护公共利益的需要而撤销该行政许可不能认为是违法。1 9 5 5 年 判字笫4 0 号判例同样认可行政主体自动变动认为有违法的行政行为的合法性。随 着西方法律思想的传入，台湾理论界开始强调信赖保护原则在行政领域适用的重 要性，主张行政主体可以对行政行为拥有撤销权。但应当兼顾受益人的信赖利益， 要对其信赖利益予以保障即对因撤销所受损失给予补偿。在学者的倡导下，台 湾行政法院对该原则有了新认识，在理论与实践的共同作用下，信赖保护原则在 立法中得以确立，行政程序法第一条就将“增进人民之信赖”作为立法目的的 重要内容。第八条进一步明确规定：“行政行为应以诚实信用的方法为之，并应当 保护人民正当合理之信赖。”在该法的具体规定尤其是第二章关于行政行为效力的 规定中，信赖保护原则得以充分体现。 在法国行政法中，信赖保护原则主要表现为对既得权益的保护，通过限制行 政行为的撤销、废止、溯及力，限制立法机关制定具有溯及力的行政法规来体现。 值得一提的是，法国行政法对行政主体变动行政行为的权力期限作了严格规定， 。【德】诺奥尔格诺尔特：德国平欧洲行政法的一般原则历史角度的比较，丁安译，载行 歧法学研究1 9 9 4 年第2 湖。 。翁岳生著：行政法，中国法制j u 版 十2 0 0 2 年版，第7 1 6 页。 如撤销权的期限是行政主体发出撤销通知后的两个月内；废止权必须在利害关系 人的起诉期间行使。 在英美法系行政法中，信赖保护原则发展轨迹不很明显，主要体现在这些国 家行政法有关程序的规定中。在英国行政法中，信赖保护原则与保护合理期待原 则内涵相当，一旦行政主体对公民作出允诺，而事后不实现该承诺，此时公民就 其信赖承诺遭受的损失可主张信赖保护。在美国，信赖保护原则主要是通过行政 机关的相互忠诚和信任、限制规章的生效日期及溯及力、不翻供、一事不再理、 遵守先例等规则来体现。 五、行政法上确立信赖保护原则的意义 由于行政法律关系双方当事人地位不平等，行政相对人的合法权益并非几部 法律构建的制度体系就能顺利实现，行政法上确立信赖保护原则，对于建立法治 国具有重要意义。 ( 一) 有利于进一步规范和约束行政主体的行为，树立诚信政