（宪法学与行政法学专业论文）论行政信赖保护原则及其适用.pdf

摘要 信赖保护原则是目前许多大陆法系国家行政法的一项基本原则。信赖保护原则注重 保护行政相对方的合法权益，在行政权行使过程中，在注重行政效率、维护公共利益的 同时，更强调公正，强调对处于弱势地位的相对方的合理利益的保护，它体现了现代法 治公正、平等、人权等基本精神。本文通过对信赖保护原则的介绍、分析，提出随着我 国行政法治进程的发展，信赖保护原则应当作为我国行政法的一项基本原则予以确立， 并尝试提出确立信赖保护原则应注意和解决的问题。 本文在结构上大体分为三部分。第一部分为信赖保护原则的界定及其法理基础，首 先介绍了信赖保护原则的渊源和法理基础，并提出笔者对于这个问题的认识，然后对信 赖保护原则的内涵进行了分析。第二部分介绍了目前我国行政法信赖保护原则的现状及 在我国行政法中确立信赖保护原则的意义，提出应当将信赖保护原则确立为我国行政法 的基本原则。第三部分分析了信赖保护原则在我国的确立及其适用，指出构成信赖保护 原则需要具备三个条件；信赖基础、信赖表现、信赖值得保护，信赖保护的方式分为存 续保护与财产保护。分析了信赖保护原则在行政法中的适用规则，分为具体行政行为中 的适用规则和抽象行政行为中的适用规则，以及特殊情况下信赖保护原则的适用，并对 信赖保护原则适用中的补偿问题进行论述。 关键词：信赖利益；信赖利益保护；适用条件 a b s t r a c t p r i n c i p l eo ft r u s tp r o t e c t i o ni sab a s i cp r i n c i p l ei nm o s tc i v i ll a ws y s t e mc o u n t r i e st h a t f o c u s e so na d m i n i s t r a t i v eo b j e c t i o np e r s o np r o t e c t i o n ，a d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y , p u b i ci n t e r e s t a n dj u s t i e e i te m b o d i e st h eb a s i cp r i n c i p l eo fm o d e ml e g a lj u s t i c e ，e q u a l i t ya n dh u m a n r i g h t s o na n a l y z i n g ，t h ea u t h o ri n s i s t st h a tt h ep r i n c i p l eo ft r u s tp r o t e c t i o ns h o u l db ei n c l u d e da sa b a s i cp r i n c i p l eo fa d m i n i s t r a t i v el a wa n d p u t sf o r w a r ds o m er e l a t e di s s u e s t h i st h e s i sc o n t a i n st h r e ep a r t s i nt h ef i n s tp a r t ，t h ea u t h o rb r i n g sf o r w a r dt h es o u r c ea n d l e g a lf o u n d a t i o no ft h ep r i n c i p l eo ft r u s tp r o t e c t i o n i nt h es e c o n dp a r t ，t h ea u t h o ri n t r o d u c e s t h es t a t u sq u oa n ds i g n i f i c a n c eo ft h ep r i n c i p l eo ft r u s tp r o t e c t i o n ，a n dp u t sf o r w a r dt h a ti t s h o u l db et h eb a s i cp r i n c i p l eo fc h i n a sa d m i n i s t r a t i v el a w i nt h et h i r dp a r t ，t h ea u t h o rp u t s f o r w a r dt h r e eq u a l i f i c a t i o n si nt h ef o r m a t i o na n du s i r l go ft h ep r i n c i p l eo ft r u s tp r o t e c t i o n ： r e l i a n c ef o u n d a t i o n ，r e l i a n c ee x h i b i t i o na n dr e l i a n c ew o r t hp r o t e c t i o n t h ew a y so fr e l i a n c e p r o t e c t i o nc o n t a i nt h ep r o t e c t i o no fe x i s t i n gr i g h t sa n dp r o p e r t y t h ea p p l y i n gr u l e so ft h e p r i n c i p l eo ft r u s tp r o t e c t i o nf a l li n t ot h ep r i n c i p l ei nc o n c r e t ea n da b s t r a c ta d m i n i s t r a t i v e a c t i o n ，a n di ns o m eu n u s u a lc i r c u m s t a n c e s t h ea u t h o ra l s od i s c u s s e st h ec o m p e n s a t i o ni s s u e i nt h ep r i n c i p l eo ft r u s tp r o t e c t i o n k e yw o r d s ：r e l i a n c ei n t e r e s t ；r e l i a n c ei n t e r e s tp r o t e c t i o n ；a p p l i c a t i o nr u l e s l i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东北师范大学或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了 明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：东 北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和磁盘，允许论 文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：i i 盟霖 日 期：2 1 1 2 兰j 眵 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 指导教师签名： 圣墨硝 日 期：2 竺z 坚，矽 电话： 邮编： 引言 行政法中的信赖保护原则是目前许多大陆法系国家和地区行政法的一项基本原则。 信赖利益是指有权机关保护行政法律关系的利害关系人，因信赖行政行为而期望得到的 合法或合理利益。信赖保护原则注重保护行政相对方的合法权益，是民法诚实信用原则 在行政法领域的一项延伸，随着现代法治进程的发展，使公民权利及其救济被广泛关注， 许多国家开始从法的精神的角度出发，力图突破传统的法治原则并融入现代宪法精神。 行政法中的信赖保护原则起源于2 0 世纪上半叶的德国，由于政府与社会成员间关 系的变化导致政府职能必须做出调整来适应新的社会。在德国颁布新的行政程序法将行 政信赖保护作为行政法上的一项基本原则在法律中确认，实质意义上的信赖保护原则被 法典化了。随着世界范围内的法治进程的深入，作为私法原则的诚实信用原则逐渐超越 私法领域而渗透到公法领域中来。该原则强调在行政主体行使行政权过程中，在注重行 政效率维护公共利益的同时，更要强调保护处于弱势地位的相对方的合法利益的保护， 它不仅体现了现代法治的基本精神，也符合我国在建设现代法治政府的基本理念。 我国现在对于行政信赖保护原则尚处于法理研究阶段，在法律实践领域也略有体 现。在1 9 9 9 年1 1 月最高人民法院通过的关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问 题的解释中涉及到信赖保护原则。其中第5 9 条第2 项规定判决撤销的被诉具体行政 行为，将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销 的同时，可以责令被诉行政机关采取相应的补救措施。在2 0 0 3 年8 月通过的 中华人 民共和国行政许可法第8 条中规定，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可，为 了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、 法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。这是我国首次以法律 的形式体现信赖保护原则。 按照这一要求，行政机关及其工作人员必须更加谨慎、更加理性地行使行政职权， 更加注意保护行政相对方的合法权益。只有这样，才能维护法律秩序的安定性，增强社 会公众的安全感，从而形成相对方对法律的信仰和对政府的信任，因此，行政许可法 将信赖保护原则引入行政法领域，具有十分重大的意义。 一、行政信赖保护原则的界定及法理基础 关于行政法的基本原则，近年来众多学者和专家对于行政合法性原则、行政合理性 等原则已取得共识，但对于信赖保护原则过去未能得到足够的重视，直到近年在行政法 领域引起重视，才提倡将其作为行政法上的基本法律原则。信赖保护原则在当代行政法 中具有重要的地位和作用，应当将其在立法中明确为我国行政法的基本原则，以求在对 行政相对方的保护中发挥更积极的作用。信赖保护原则是当代行政法发展的产物，而信 赖保护原则在行政法上的确立与发挥作用，乃是行政法在当代发展的重要内容之一。【l 】 ( 一) 信赖保护原则的渊源及法理依据 1 信赖保护原则的渊源 德国是信赖保护原则的母国，德国的行政法院确立的这个原则是为了维护法律秩序 的安定性和保护社会成员的正当利益。1 9 7 6 年德国行政程序法的颁布标志着行政信 赖保护作为行政法上的一项基本原则在法典中得到正式的确认。其中第4 8 条至5 0 条对 具体行政行为撤销和废止等作了明确的规定，行政信赖保护作为行政法上的一项重要原 则在法典中得到正式确认，此后信赖保护原则被许多大陆法系国家所效仿，成为行政法 的基本原则之一。韩国行政程序法第4 条规定：“行政机关执行职务时，应本着诚 实信用为之”。日本行政法的特点就是对外国法的合理借鉴和运用，日本在6 0 年代引入 信赖保护原则，7 0 年代得到充分的论证，并将其与诚信原则，禁止反言原则一起作为行 政法的一般原则。我国台湾地区在自2 0 世纪8 0 年代起就在案例和判决中直接适用信赖 保护原则，台湾行政程序法第1 条将“增进人民对行政之信赖”作为一项立法目的， 第8 条规定：“行政行为，应以诚实信用方法为之，并应保护人民正当合理之信赖。”在 英美法系国家虽没有明确提出信赖保护原则的概念，但却提出了与此类似的制度，如英 国，澳大利亚等国家确立的合法预期的制度，美国的不得翻供制度。 信赖保护原则是诚信原则在行政法中的运用。诚信原则即诚实信用原则，其基本含 义在于行使权利、履行义务，应依诚实信用之方法。这一原则为民法的最高原则，被称 为私法的“帝王条款”，“君临全法域之基本原则”，【2 】其宗旨在于实现当事人之间及当事 人与社会之间利益关系的平衡，目的在于保持社会稳定与和谐发展。【3 1 然而，诚实信用 原则是否适用于行政法领域，在历史上曾经是一个有争论的话题。就诚实信用而言，这 一原则“并非私法所特有，且亦非于公法所仅有特殊原则，而是基于公法私法所共同的 法之理想所形成的一般法律原理。” 4 1 诚信不仅是私法的要求。也是公法的精神，“苟无 诚信原则，则民主宪政将无法实行，故诚信为一切行政权之准则，亦为其界限。”1 5 况且， 现代行政行为的主要内容己不再是规制行政，而是以给付行政为主。给付行政或福利行 政中，政府与公众之间的关系已不再是一种纯粹的命令与服从的对抗关系，而应当是一 2 种服务与合作的相互信任关系。政府只有信任公众，才能发展民主、为公众提供优质服 务，政府要取信于公众，也就必须遵循诚信原则。这就要求国家行为不得损害私人利益， 即使是出于公共利益的需要而使私人利益受到损害或影响，政府也必须对私人予以补偿 或赔偿。可见，诚信原则在行政法中的运用是建立在现代公共服务的观念基础之上的。 它反映了人民对于政府行为的伦理性要求的进一步强化，体现了在新的历史条件下，人 民对于政府所怀有的由一定社会综合条件所决定的关于诚信的道德期待和伦理要求。因 此，诚信原则当然适用于行政法领域，并应作为行政法之最高形式原则， 6 1 行政法之基 本原则皆来源于诚信原则。 2 信赖保护原则的法理依据 信赖保护原则的理论基础历来存在争议，争议的焦点主要集中在信赖保护原则与民 法中的诚实信用原则的关系上。主要有“肯定说”与“否定说”两种观点。 持否定观点者认为信赖保护原则与诚实信用原则没有任何理论渊源关系，它们分属 于公法与私法中的法律原则，各有其适用范围。持此观点者大都认为信赖保护原则来自 于法治国家法律安定性原则的要求。法律安定性原则要求法律关系稳定可持续，它要求 行政行为具有确定力，行政主体不得随意撤销、变更、废止行政行为，以保护相对方合 法的信赖利益，这是法律安定性原则的稳定性、可持续性的必然要求。法律规范的安定 性要求行政行为本身并不受任意改变；法律秩序的安定性要求行政行为所设定的权利义 务关系能得到维持。行政行为的确定力并不绝对禁止行政主体改变行政行为的效力，而 只意味着对行政主体改变行政行为的限制，对所设定权利义务的安全保护。除无效行政 行为外，行政行为原则上不受改变。如果非要改变，则必须真正基于公共利益。法律安 定性原则本身就是公共利益与个人利益关系的稳定性要求所决定的，利益关系的稳定性 在法律上表述就是法安定性原则，法安定性原则对行政行为的要求就是行政行为不受任 意改变，所设定的权利义务必须得到维持。 持肯定观点者认为信赖保护原则与诚实信用原则有理论渊源关系。至于是何种渊源 关系主要有两种观点，一种观点认为信赖保护原则是民法中的诚实信用原则在行政法中 的合理类推，是将在私法中适用的法律原则援引到行政法关系中，可称之为“私法类推 说”。日本著名行政法学家盐野宏就认为“信赖诚实的原则乃至信赖保护的原则，是将 在私人间适用的法学原理适用于行政法律关系的情况”。l _ 7 】另一种观点认为行政法中的信 赖保护原则并非由民法中的诚实信用原则类推而来。诚信原则存在于整个法律领域，并 非民法领域所独有，只不过由于民法的特点较早的应用该原则而已。在行政法发展到一 定程度的情况下，诚信原则必然会被引入，从而表现为信赖保护原则，并基于各个法律 领域的特殊性而拥有着不同于民法诚信原则的特殊适用规则。在这里诚信原则不再被认 为是私法领域所独有的原则，它是基于公法私法所共同的法之理想所形成的一般法律原 理。这种观点可称之为“一般法律原理说”。 上述观点中“否定说”建立在公法与私法严格分立的基础上，越来越为现代法律理 论所不认同。而且法律安定性原则作为信赖保护原则的理论基础存在不合理之处。理由 有二：首先，在行政法的领域中的信赖保护原则所调整的是行政法律关系，而行政具有 3 从属性和执行性。无论抽象行政行为和具体行政行为都只不过在执行法律。从具体行政 行为的角度来讲，行政机关将法律与具体的事实相结合作出行政行为，因为事实情况的 多样性，具体行政行为就具有多样性。如果说它具有相对稳定性的话，也只是在这样的 意义上：基于法律规范的稳定性，行政机关依据同一法律规定在符合法定条件时，对不 同行政相对方实施相同的行政行为。这是法律适用的反复性，而不能说行政行为的稳定 性。其次，行政行为表面上有持续性，如颁发营业执照，只要不被行政机关撤销，则具 有持续力，但这并非行政行为的持续性，而是行政行为的效力具有持续性。这里的行政 行为仅指颁发营业执照本身这一行政许可行为。因此对于具体行政行为只能说是合法或 违法，而不存在安定性的问题。如果说法律的安定性仅指行政行为一旦作出就具有确定 力，因而有持续力，所以不能随便改变或撤销，那么这就将行政行为的效力与法律的安 定性混为一谈。行政行为是否改变或撤销，根据在于行政行为是否违法，如发现违法， 应及时改变或撤销，而不是随意或不随意的问题。可见，将法律的安定性作为信赖保护 的理由并不充分。 肯定观点中“私法类推说”将民法中的诚实信用原则直接类推到行政法中，也欠妥 当。而“一般法律原理说”合理的解释了信赖保护原则的理论渊源。在现代法律理论中， 公法与私法的分野已不像以往那么截然，某一原则并非只能为一个法领域所用。就诚实 信用原则而言，其并非私法所特有，且亦非于公法所仅有特殊原则，而是基于公法私法 所共同的法之理想所形成的一般法律原理。首先，从道德与法律的关系来看，诚实信用 原则能够普遍适用于整个法律领域。诚实信用是伦理的一项基本原则，是人与人之间所 应遵守的最起码的道德准则。诚信原则调节社会关系，使社会得以稳定、安全，维护社 会秩序。法律也是对社会关系的调整，其目的也是维护社会秩序。因而诚信原则作为社 会联系的纽带被应用于法律。诚信原则不仅被立法者规制于私法中，而且又推行于公法、 诉讼法领域。因此学者对其推崇备至，称为帝王条款，君临法域。在民法中，诚信原则 对于维护交易安全，促进市场交易，预防违法行为，节约司法资源等起到非常重要的作 用。那么在公法领域，同样需要诚信原则。行政主体与行政相对方之间的关系亦应建立 在相互信任的基础上，特别是前者对后者做出行政行为时，必须遵循诚信原则。民主法 制建设要求政府诚实守信，保护人民的利益，因为人民参与国家、社会事务的管理，法 制建设要求政府依法行政。政府只有诚实守信，才能得到人民的信任，才能更好的进行 国家建设，所以诚实信用原则应作为政府行为的一项原则。信赖保护原则就是诚信原则 在行政法中的运用。其次，从行政机关的职能变化来看，诚信原则应成为行政机关遵循 的行为准则。现代行政机关的主要职能已从阶级统治职能转向社会管理与社会服务职 能，现代行政行为的主要内容己不再是规制行政，而是以给付行政为主，现代行政机关 的任务也不再局限于维持社会治安，开发社会文化、增进人民福利、提升人民生活素质， 已成为国家责无旁贷之职责。正是在这种情况下，诚信原则由一般法律原理引入行政法 中，成为保护社会成员于行政关系中所获权益的屏障。 在现代行政法中，即使是规制行政行为，行政主体也应本着诚实信用的原则而为之。 由于不同法领域的特殊性，同一法律原则在不同部门法领域的运用也有其特殊性。诚实 4 信用原则在行政法中的运用有别于该原则在民法等私法领域的运用。在行政法中，诚实 信用原则主要表现为行政主体应本着诚实信用精神，以诚实信用的方法作出行政行为， 并对行政相对方的正当合理信赖利益以适当的方式给予保护。由于这一原则在行政法中 直接的外在表现即是对行政相对方的正当合理信赖给予保护，故称之为信赖保护原则。 ( 二) 信赖保护原则的内涵 1 信赖保护原则的概念 信赖保护原则源于外国行政法中，信赖保护原则最初体现为一些零散的法律规则。 1 9 2 2 年1 1 月法国中央行政院在a r r e t d a m e c a c h e t 案件中建立了违法的授权性行政行为 不得撤销的原则。1 9 3 6 年威敦比克邦行政法总则草案第4 2 条第3 款规定：授益行 政行为之撤销与变更，须附理由。这些零散的法律规则在不同程度上体现了信赖保护的 思想，但还没有形成系统的规则制度。其后，关于信赖保护原则的学说不断涌现，学者 关于信赖保护原则的理论争议越来越多，信赖保护原则在法律实践中的运用也日益增 多，大大推进了信赖保护原则的发展。 真正将信赖保护原则系统化并赋予其行政法基本原则地位是二战后的德国。德国是 信赖保护原则的发源地，信赖保护原则最初适用于行政处理的撤销中1 9 5 6 年德国柏林 高等行政法院受理了一个重要的案件，在该案中，德国西柏林民政局书面答应给予一位 居住在前东德的公务员的寡妻一定数额的抚恤年金，随即她从东德迁徙至西柏林。在她 到达后民政局即开始给予其年金。但是后来事实证明她并不符合法定的条件从而给予其 抚恤年金是违法的。民政局因而决定停止对她发放年金并且通知她归还业已取得的金 额。柏林高等行政法院作出了支持该寡妇的判决，法院认为在依法行政原则和法律安定 性原则之间存在着冲突，给予年金的决定显然是违法的，然而像本案中这一不幸的寡妇 这样的私人，有正当的理由信赖这样的决定是合法有效的。法院解决这一冲突的办法是 将两个原则都承认为法治国原则的要素。因而没有哪一个原则自然地优越于另一个原 则。相反在作出决定前应对依法行政原则所保障的公共利益和保护私人对行政行为合法 性的信赖的需要进行衡量，只有在前者对后者占据优势时才可以撤销原行政处理。1 9 7 3 年1 0 月召开的德国法学者大会将“行政上之信赖保护”定为会议的第二主题，信赖保 护作为一项公法原则的地位终告奠定。1 8 1 1 9 7 6 年德国行政程序法的颁布，标志着行政 信赖保护作行政法上的一项基本原则在法典中得到正式确认。 信赖利益保护原则产生于二战后的德国是有其原因的。德国的法治国理念非常发 达，并经历了由自由法治国向社会法治国的转变。在自由法治国时期，行政机关的任务 只在维持社会治安，目的的单纯性形成了行政行为的单样性，即行政机关主要依靠行政 处分来实现行政目的。诚信原则在联邦德国等国家作为一项私法原则，扩张适用于公共 领域的背景是政府与公民之间关系的改变。在2 0 世纪现代化进程中，政府职能发生重 大转变，社会服务职能和社会管理职能代替阶级统治职能成为政府的主要职能。【9 】进入 2 0 世纪的社会法治国之后，行政机关任务呈现多样化趋势，除了维持社会治安，行政机 关还担负起了社会服务与管理、增进人民福利等多种任务。这些任务的实现都需要社会 成员的配合与支持，这时行政机关和社会成员之间已不再是简单的命令与服从关系，而 是一种相互合作、相互依赖的关系。行政机关需要社会成员的配合以实现行政任务，社 会成员也借助行政机关以实现自身的生存与发展。这样信赖关系得以在行政机关与社会 成员之间建立，而为确保这种信赖关系不被破坏，就需要一种制度来加以保障信赖 保护原则。 普通法系中虽然没有信赖保护原则的概念，但是有与此相类似的一个概念“合法预 期”( 1 e g i t i m a t ee x p e c t a t i o n ) 。合法预期的概念最早是丹宁勋爵在s c h m i d tv s e c r e t a r yo f s t a t ef o rh o m ea f f a i r s 案中使用的。【加】丹宁勋爵在判决中有一段著名的论述。他指出， 一个人如果拥有某种权利、利益或者未经表达意见即不应被剥夺的正当期望，则其应享 有程序权利。可见普通法中的合法预期原则主要适用于程序方面，实体性保护只是在近 年来才有所体现。从历史分析的角度来看，合法预期从一开始就是在自然正义理念下发 展起来的，通过合法预期，能够产生符合自然正义和公正行事义务的程序要求。 澳大利亚和新西兰行政法主要是从自然正义和程序公正意义上去研究和保护合法 预期，英国法则是从更加宏观的视野上研究合法预期问题。英国合法预期原则的发展具 有如下特点：第一，适用范围宽泛，合法预期跨越了可保护利益，深入到行政机关咨询 职能与制定政策的领域，也可以说，在行政指导和抽象行政行为的领域，合法预期原则 都有其适用；第二，主要表现为程序性保护，在给予实体保护方面仍不明确。合法预期 一般通过三种途径产生。首先，法院可以决定，利益如果对申请人足够重要，则申请人 即不应在未获得赋予的程序权利的条件下被拒绝其利益。法院判决的效果在予使实质利 益的申请人获得程序保障的某些必要条件的保证。合法预期的第二种产生途径在于信守 允诺。一方面，在某些案件中允诺提供了程序权利的基础，另一方面，允诺的存在以及 随之产生的正当期望，也可能有助于扩大对申请者赋予程序权利的程度。第三种途径是 公共机构为在特定领域内政策的适用设定了标准，原告业已信赖这些标准，但公共机构 后来却适用了不同标准。 我国行政法学界较早系统的阐释信赖保护原则内涵的是姜明安教授，他认为信赖保 护原则是指政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。他 提出信赖保护原则有三方面要求：第一，行政行为具有确定力，行为一经作出，未有法 定事由和法定程序不得随意撤销、废止或改变；第二，对行政相对人的授益行政行为作 出后，事后即使发现有轻微违法或对政府不利，只要行为不是因相对人的过错所造成， 亦不得撤销、废止或改变；第三，行政行为作出后，如事后发现由严重违法情形或可能 给国家、社会公共利益造成重大损失，必须撤销或改变这种行为时，行政机关对撤销或 改变此种行为给无过错的相对人造成的损失应给予补偿。【1 1 】应松年教授认为：“信赖保 护原则通常指，行政行为的相对人基于对公权力的信任而作出一定的行为，此种行为所 产生的正当利益应当予以保护。”【12 】马怀德教授认为信赖保护原则是指“行政机关应当 确保管理活动的明确性、稳定性和连贯性，从而树立和保护公民、法人和其他组织对行政 机关及其管理活动真诚信赖的原则。”【1 3 l 以上学者从不同的角度对信赖保护原则作了定 6 义，姜明安教授主要从行政行为的角度来阐释信赖保护原则，强调行政机关不得随意变 更行政行为。应松年教授从行政相对方的角度来定义信赖保护原则，指出信赖保护原则 要保护行政相对方的利益。1 1 4 j 马怀德教授从行政机关管理活动的角度来定义信赖保护原 则，指出行政机关管理活动应使公民、法人和其他组织对其产生信赖并且对此信赖应予 以保护。 综上，信赖保护原则可定义为：行政相对方基于行政主体所实施的行政行为的效力 性而产生合理的信赖利益，行政主体对相对方的信赖利益应予以保护，不应任意变动既 存的法律状态，即使出于其他合理利益的考虑不得不进行变动时，也要给予无过错并有 合理信赖的相对方相应的补偿。信赖利益从物质层面讲主要指行政相对方因为相信行政 行为的有效性而采取某种行为所取得的利益或负担的义务；从精神层面还可以理解为行 政相对方对政府行为的信赖感，这种信赖感是一种抽象的精神利益。行政主体在行政过 程中将法律规范与具体事实相结合作出一定的行政行为，在这一过程中诸多因素存在可 变性，例如法律规范的改变、行政行为的变更，而相对方基于对公权力的信赖已取得特 定权益或负担特定义务，前述因素的改变将影响相对方的利益，为了不使相对方因信赖 公权力而受损害，也为了行政主体不因失去相对方的信赖而使公权力的权威受到削弱， 有必要设置一种制度来保护相对方的信赖利益，维护行政机关与行政相对方之间的信赖 关系。信赖保护原则就是对这一现实需求的制度回应。 2 信赖保护原则的特点 信赖保护原则的特点从不同角度上看，综合学者的观点，主要有以下几种： 第一，特殊性。即该原则是行政法所独有，既非一般法律原则在行政法上的简单重 述，也非其他部门法律原则在行政法上的类推适用，必须在行政法上具有其独特的内容， 此观点已逐渐成为行政法学界的共识。 第二，普遍性。即该原则是贯穿于行政权力运作的全部过程、环节当中，在这些过 程、环节中均有所体现，并在行政法律体系的各部分得到全面反映，具有普遍适用的法 律效力，此观点也为大多数学者所认同。 第三，层次性。除了一般的法律原则与宪法上的原则之外，行政法基本原则必须在 行政法中具有最高的效力，不仅高于行政法上的一般规范，也高于特定行政法领域中的 具体原则，如行政立法、执法、司法中的各项原则。1 1 5 j 第四，融入性。在所有法律部门中，行政法与宪法的关系最为密切，是宪法的直接 延伸，行政法的目的就是为了将宪政精神在行政领域具体化，因此作为行政法精髓的行 政法基本原则应当最大可能地反映现代宪政精神。1 1 6 j 正是信赖保护原则兼具特殊性、普遍性、层次性、融入性等特点，及其与现代国 家宪政精神高度契合，决定了该原则在当代行政法上的重要地位，使之得以成为与行政 合法性、行政合理性原则、行政紧急性原则一起独立担当当代行政法的基本原则之一。 3 信赖保护原则的适用范围 信赖保护原则应贯穿于行政权运行的全过程。由于行政主体在行使行政权过程中对 相对方正当权益造成损害，为此对行政相对方合法权益的保护也必须在这个过程中。对 7 行政相对方信赖利益的保护不仅在于具体行政行为也在于抽象行政行为的适用。对于信 赖保护原则的适用规则在文章的第三部分具体阐述。 8 二、行政信赖保护原则在我国发展的不足及其确立意义 近年，我国行政法学的发展带动下，信赖保护原则也越来越得到专家和学者的重视， 他们的观点和建议同时也推动了我们重新审视信赖保护原则对于我国行政法制化的重 要意义。 ( 一) 行政信赖保护原则在我国的发展的不足 信赖保护原则在我国的发展状况可以概括为以下三个方面： 1 法理研究不足 在行政法理论研究方面，前些年行政法学者对信赖保护原则关注不够，使其在我国 行政法体系中并没有受到足够的重视，对信赖保护原则的研究还不够深入、透彻。这种 情况是由我国的行政法传统造成的。长期以来，为了确保行政权的正确行使，我们把焦 点集中在依法行政上，始终坚持行政法的基本原则是行政合法性原则与行政合理性原 则。依法行政的涵义是行政权力的设定与行使必须依据法律，符合法律，而不能与法律 相抵触。它包括三个方面的具体要求：第一，任何行政职权都必须基于法律的授权才能 存在；第二，任何行政职权的行使都要依据法律，遵守法律：第三，任何行政职权的授 予、委托及其适用都必须有法律依据，符合法律要旨。依法行政原则把目光集中在行政 行为上，强调行政行为一定要合法，否则无效，予以撤销，而不考虑相对方正当权益的 损失。而信赖保护原则从相对方利益的角度出发看问题，只要行政相对方对行政主体的 行政行为产生合理信赖，并且其信赖利益会因行政行为变更而受到损害，那么行政主体 就不得改变该行政行为，或者改变后对相对方的信赖利益损失予以补偿。由此可见，过 分强调依法行政原则必然忽视信赖保护问题。但是，近些年来，以上情况已有所改变。 随着行政法研究的不断发展和完善，国外行政法理论的引入和我国行政法理论研究的深 入，信赖保护原则越来越受到关注此外，其他因素也为信赖保护原则在我国的发展提 供了条件。如社会主义市场经济稳步发展，公民权利意识逐渐加强，传统的行政目标与 行政管理手段进一步发生变化，行政管理手段的权力性与强制性色彩的减弱和淡化，而 越来越体现为一种民主与协商精神。 2 立法上没有作为普遍原则确立，仅在单行法中有所体现 信赖保护原则作为行政法的一项基本原则，应该贯穿于行政权力运行的全过程，既 可以适用于抽象行政行为也可适用于具体行政行为。但目前我国仅在行政许可法中 体现了信赖保护原则，即该原则只适用于行政许可这一授益行政行为。对于其他各类行 政行为是否适用信赖保护原则成为问题。 行政许可法虽有信赖保护制度的框架规定，但也不是尽善尽美的具体表现为 信赖保护原则虽然多处在实体上得以体现，但却缺乏必要的程序性规范进行保障。这使 9 得信赖保护原则这一被抱以很高期望值的制度创新难以落实到对行政权力的规制和对 相对方合法权益的保护上来，这是行政许可立法中的一大缺憾。虽说该法第8 条、第6 9 条以及其他相关规定对行政撤销行为在实体上形成了相对完备的体系，在结果和状态上 符合实体正义的原则和标准，但是因为这种结果和状态的产生过程缺乏制度保障，所以 会使实体正义的目标难以实现。行政许可法中对行政许可撤销程序的法律空白，极 有可能使行政许可法中对行政许可撤销的实体性规定流于形式，无法真正起到行政授权 的作用。 此外，该法产生也只有部分条文涉及到信赖保护原则的规定，未明确信赖保护原则 的含义，并且相关规定显得零散。这与其他国家和地区相关立法中对信赖保护原则的规 定大相径庭。立法者的如此做法也必要影响信赖保护原则作用的发挥，最终影响规范与 约束行政主体的行政行为和保护行政相对方的合法权益。 3 司法裁判上还不能作为裁判依据 虽然行政许可法中的有些条文体现了信赖利益保护原则但是仅仅应用于行政许 可领域，并没有从整个行政法律体系中得以体现，这对于在其他行政法领域存在的问题 没有实际意义，而且从司法角度看，法律原则作为裁判依据目前还存在障碍。为了确保 司法审查这一最终救济途径，必须把信赖保护这一原则纳入立法。 ( 二) 我国行政信赖保护原则的确立意义 将行政信赖保护原则作为我国行政法的一项基本原则对我国行政法制化有着重大 的促进意义： 1 加大违法成本，促进依法行政，打造诚信政府 诚信不仅是做人的一项基本道德要求，更是政府行为应遵循的基本准则。政府是否 诚实守信对社会信用状况影响巨大。在一个民主与法治的社会中，社会成员信赖自己的 政府及其行为，以此获得安全性，获得自己的工作、生活等的预期安排，这就需要对行 政机关有起码的信赖，行政机关也应该给他们这样的信赖感，如果行政机关己经对相对 方发布政策或作出意思表示，并且使相对方产生合理信赖，就有义务兑现承诺。如果政 府不守信用、出尔反尔，则会导致社会道德水平的下降。如果政府不值得信赖，政府权 力合法性就会受到质疑，民众失去对政府信任，那这个社会必定处于不稳定状态，政府 统治社会的基础将受到动摇。诚信政府的建设不仅是一个观念上的问题，而且应当通过 制度来保障，使诚信成为一项政府机关立法和执法过程中必须遵守的准则。信赖保护原 则正是体现政府诚信的制度。信赖保护原则约束和规范行政主体的行政行为，要求政府 对自己作出的行为诚实信用，不得随意变更，如确需要变更，由此造成相对方的损失要 补救，对行政相对方的信赖利益予以保护，使相对方对政府的权威产生认同感、信任感， 从而促进诚信政府的建设，也有助于社会信用体系的建立。 一直以来，我们将建设社会主义法治国家作为一项重要目标与任务。行政法治是其 中的重要部分。传统行政法治主要强调政府依法行政。政府管理有法可依、有法必依和 1 0 法律面前人人平等，而现代行政法治则注入了越来越多的实质内容，已从形式法治向实 质法治迈进。形式法治要求国家必须在法律框架内活动。是法律的统治，法律必须是具 体的可预计的和可执行的，并不强调任何更多内在的价值，形式法治只寻求形式合法性， 以符合实质法为限。形式法治强调规则及程序的普遍性、一致性和确定性，强调法律的 自治性，它是构成现代法治的外在要件，但它的形式主义的导向和工具主义的特性，在 保障实质正义上无能为力，有时竟可能演变成专制的工具由于形式法治具有自身的缺 陷性，因此，有必要引入实质法治的概念，对形式法治予以矫正。实质法治追问实质合 法性，追问法律背后的正义原则。按照实质法治论的观点，法治不仅是法律的统治，而且 是“良法”的统治。实质法治旨在制约公共权力、保障公民基本权利。实质法治建设不 仅要健全符合一系列形式要件的法律制度，而且要使这套法律制度可以有效地制约权力 和保障权利。法律的实质内容以及法治的道德目的是法治内涵的组成部分，是法治的题中 应有之义。信赖保护原则的形成正是形式法治走向实质法治的结果，信赖保护原则要求 以实质上保护相对方，通过保护相对方的信赖利益，实现公私与私权的理性平衡，实现 社会秩序和经济秩序的稳定，信赖保护原则要求行政活动具有实质的正当性，符合公平 正义的法律观念，实现实质正义为主要价值取向，切实全面地保护相对方的权益。 信赖保护原则是形式法治转化到实质法治的理性选择，也是行政法基本原则的逐步 发展并完善的结果。改革开放以来，我国的法治建设不断完善，信赖保护原则正是形式 法治走向实质法治过程的产物，信赖保护原则的确立无疑会推动这一过程，促进我国行 政法治建设进程和全面完善。 2 使行政主体在法律的规制下保护行政相对人的合法权益 信赖保护原则体现了对公权力运用的制约，从行政相对方的角度出发来规制行政权 力的运行，这一点与依法行政原则不同。依法行政原则也是对行政权力的制约，但它没 有将行政相对人的权益纳入考虑范围，只是出于行政权扩张性的特点对其进行规制。而 信赖保护原则不同，它通过制约行政权力的行使来保护行政相对方的正当权益。尤其是 在授益性行政行为的法律关系中，行政相对方一方合法权益的保护有其特殊性。行政主 体作出对相对方一方的授益性行政行为后又随意改变，明显侵害相对方的合法权益。但 在行政法律关系中，相对方处于弱势，如果行政主体的行政行为得不到法律规制，单凭 相对方自已是无法对其合法权益进行有效保护的。此外，行政法的其他原则对此也难以 进行有效调整，因此，必须运用具有针对性的信赖保护原则。信赖保护原则保护行政相 对方的合理信赖利益，只要相对方没有可归责自己的事由，也就是相对方是合法且无过 错的对行政行为产生信赖，便推定相对方的信赖利益受法律保护。行政相对方对行政主 体的行政行为产生合理信赖，已经取得某种权益，当发生行政行为变更、废止、撤销等 变动时，行政主体对相对方的合理信赖应予以保护，不得任意变动既存的法律状态。若 为保护公共利益，在权衡公共利益和信赖利益之后，是公共利益大于信赖利益时可变动， 但应给予相对方适当的财产补偿，否则应予以存续保护。这样改变了传统行政法强调公 共利益而忽视私人利益的观念，保护公共利益的同时兼顾私人利益，公益优先不能以牺 牲私人利益为代价 1 1 3 为司法裁判提供依据 一直以来，我国行政司法领域只对具体行政行为进行审查，抽象行政行为还没纳入 到司法领域。信赖保护原则的基础行政行为具有多样性，不仅包括典型的具体行政 行为，还包括行政指导、行政计划、行政惯例以及抽象行政行为。以法律原则的形式加 以规定，具有较大的包容性，能使行政上的信赖保护不仅仅限于在典型的具体行政行为 撤销或废止这一领域发挥作用，一旦信赖保护原贝i 写入法典，必将会对抽象行政行为的 司法带来深远的影响。我国虽然至今未制定行政程序法，但是有关权威专家已提出 完整的中华人民共和国行政程序法( 试拟稿) ( 以下简称试拟稿) 表现了这一趋 势。试拟稿第1 0 条规定：行政行为应遵守诚实信用的原则。行政行为对行政相对方 赋予权益的，非违法对社会公益或第三人重大利益造成重大影响或相对方有重大过错， 不得撤销或变更。如因社会公益或第三人重大利益需要必须撤销或变更，应对无过错的 相对方因此受到的损失予以补偿。同时试拟稿第3 5 条、第3 6 条、第3 8 条分别对 无效行政行为、行政处理撤销、行政处理废止的情况下对行政相对方的赔偿或补偿作出 了规定。学者也在其行政程序法( 试拟稿) 里规定：第1 2 条行政机关实施行政行为， 应当遵循诚实信用的原则、保护公民、法人或者其他组织对行政机关正当合理的信赖。 行政行为由于所依据的法律、法规修改、变更、废止，或者由于实施行政行为所依据的 客观情况发生变更需要废止行政行为的，由此给公民、法人或者其他组织造成损失的， 行政机关应当依法给予补偿。 行政程序法是有关行政程序的总则性规定，在总则中确立信赖保护为行政法一般法 律原则，然后在分则中进一步细化有关具体制度，既系统又科学。当前，我国行政程序 法的制定工作正在有条不紊地进行着，我们有必要在该法中借鉴国外尤其是大陆法系国 家有关信赖保护原则研究的最新理论成果，引入信赖保护原则，弥补我国现行立法中的 不足，构建起信赖保护原则体系。 1 2 三、信赖保护原则在我国的确立及其适用 信赖保护原则在我国至今尚未在成文法中明确规定，仅在行政许可法中有部分 条文有所体现，参照国外以及我国台湾地区的相关法律，应从信赖保护原则的内容和适 用规则两方面进行相关立法。 ( 一) 信赖保护原则的确立内容 1 信赖保护原则的适用条件 综合国外立法和国内学者的研究成果，可以将信赖保护原则的使用条件概括为以下 三个： ( 1 ) 受益人对行政行为产生信赖 相对人基于对行政行为及法的稳定性、连续性和效力性的信赖，而进行了相应的处 分行为，享有了一定的权利，负担了一定的义务信赖保护原则要得以适用，必须是相 对方基于信赖基础已采取了处分行为，且该处分行为具有不可逆转性。其主要表现为： 授益性行政行为赋予相对方的是某种物质利益，而相对方已对该物质利益进行了处分， 如对作为物质利益载体的特定物、不可分物等进行了处分；或授益性行政行为赋予行政 相对人的是某种资格，而行政相对方依此资格从事了某种行为。只有相对方对政府的行 政行为采取了处分行为，才可以对行政相对方的利益予以信赖保护。 ( 2 ) 受益人的信赖值得保护 信赖是否值得保护主要根据无过错原则来判断。无过错原则强调的是违法行政行为 中行政相对人是否有过错。如果是由于行政相对方自己的过错导致违法行政行为的作 出，或者明知或重大过失而不知行政行为违法，则不能适用信赖保护。如前所述，联 邦德国行政程序法第4 8 条第2 款从这一角度出发，规定了三种不适用信赖保护原则 的情形：第一，受益人以欺诈、胁迫或行贿取得一行政行为的；第二，受益人以严重不 正确或不完整的陈述取得一行政行为的；第三，明知或因重大过失而不知行政行为的违 法性。我国行政许可法第6 9 条也有类似规定：被许可人以欺骗、贿赂等不正当手 段取得行政许可的，应当予以撤销。有学者从公益与信赖利益比较的角度出发来判断信 赖是否值得保护，只要符合以上三个条件，就构成信赖保护。公益对相对方的权益并不 是没有影响，当公益与相对方的信赖利益存在冲突时，两者孰轻孰重成为判断采用何种 保护方式的标准。即公益在其中的作用不是判断信赖值不值得保护，而是考虑采用什么 方式保护“在原本法律状态对人民有利时，本应采存续保护之方式，但在公益之要求 大于人民之信赖利益之保护时，后者不得不退让，为弥补人民利益的损失，此时应采财 产保护方式。”【1 7 】 ( 3 ) 受益人的信赖利益大于因恢复合法性的公共利益 1 3 受益人虽然信赖行政行为的合法性和有效性，但是保护这种信赖的利益没有显然大 于撤销行政